作者：财政部青年考察组
中国财经报 1997年02期
云南现有行政乡镇1600个，已建立财政所1570个，乡镇财政干部职工9679人。乡镇财政预算总收入32.05亿元，其中预算内收入完成30.49亿元。总支出36.90亿元，其中预算内支出35.63亿元。广西现有行政乡镇1354个，已建立财政所1354个，乡镇财政干部职工12287人。乡镇财政预算总收入22.99亿元，其中预算内收入完成22.32亿元。总支出25.33亿元，其中预算内支出24.81亿元。
从所调查的云南勐海县及广西的兴安县、资源县、全州县等部分县的乡财政情况看，它们基本上属于经济欠发达乡镇，乡镇财政基础薄弱，人们的市场经济观念与经济发达地区存在一定差距。目前，如何摆脱县乡财政困境，已成为地方政府迫切需要解决的问题。
我们认为云南、广西乡镇财政主要存在以下几方面问题：
1.部分基层领导开拓发展意识淡薄
由于受历史发展和客观因素影响，部分基层人员素质不高，造成工作开展的难度加大，“等、靠、要”思想不同程度地存在于部分领导干部和群众头脑中。由于意识、观念的羁绊，决定了区域内经济发展速度的缓慢。
2.县乡财政分配格局不尽合理
1994年中央对地方实行分税制财政体制后，中央与地方的利益关系进行了调整。1994年后地方的财政体制也开始进行调整。但在体制调整过程中出现了各级单纯保自身利益的倾向，即中央适当集中地方部分财力后，形成了省对地市、地市对县、县对乡镇的层层集中，导致基层乡镇财政的财力紧张。
3.传统的财政体制阻碍了乡镇经济的发展
财政利益分配关系主要体现在财政体制的确立。从对云南、广西调查情况看，大部分县对乡财政体制还处于传统的统收统支和不同形式的包干体制，即使少部分实行分税制财政体制的乡镇，财政收支也未完全下放到乡镇。不完善县乡财政体制，难以充分调动两级财政的积极性，从而导致乡镇经济发展缓慢，而乡镇经济发展的长期滞后，反过来又加重了县以上各级财政的负担。
4.乡镇财政配套机构不够健全
一级完整的财政除自身制度健全和机构完善外，还应建立起完善的国库和税收机构。目前云南、广西两省区乡镇国库建设还处于探索阶段。云南国库建设面只有2%，广西建库面也仅为4%左右。乡镇财政没有自身国库，收入只能上缴县国库，支出依靠县国库下拨，造成资金在途占压。
5.乡镇新的经济增长点匮乏
乡镇财政的经济基础薄弱，财政支出主要是保证人员工资，发展乡镇经济的财政资金投入极少，这是目前云南、广西乡镇财政的现状，也是全国经济欠发达地区乡镇财政普遍存在的现象。云南省1995年乡镇财政预算内支出中，建设性支出仅占当年财政预算内收入的14%。财政收入结构单一也是目前云南、广西两省区乡镇财政发展后劲不足的主要原因。分税制财政体制实施后，1995年农业特产税收入占乡镇财政预算内收入的45.8%。
6.乡镇综合财政实力较弱
从调查中我们了解到，1995年云南、广西乡镇财政预算内收入分别比上年增长54.8%和28.1%，增长幅度较大，但这种增幅是在低收入的基础上增长的，乡镇财政综合财力依然薄弱，使乡镇经济难以较快发展。云南省部分乡镇预算外资金收支基本上是空白。1995年云南省预算外收入只占全省乡镇预算收入的4.8%，广西预算外收入只占全区乡镇预算收入的2.9%。与全国平均37%的占有比例相差较大。这一方面表明乡镇经济基础薄弱，另一方面也表明目前大部分乡镇预算外资金还游离于财政管理之外。乡镇财政不能统管乡镇预算内外资金，其结果必然是原本就十分有限的资金得不到合理有效的使用。
如何充分利用自身优势，在社会主义市场经济条件下发展经济，使乡镇财政摆脱目前的困境，我们有以下一些看法：
1.解放思想，深化改革，更新经济发展观念
在经济建设上，首先要摒弃“等、靠、要”思想；在思想观念上，要有紧迫感；在改革发展的目标规划上，要充分考虑本地区的综合经济情况，因地制宜，充分发挥自身优势。对于全省区财政的振兴，应坚持树立“保上活下”的战略方针，即在确保中央财政收入的前提下，合理调整地方上下级财政利益分配关系，实行“梯形”发展战略，在充分调动基层经济发展积极性的同时，以先进带后进，促进落后乡镇的经济建设。在县乡财政发展的基础上，形成全省区经济整体发展的格局。
2.确立合理的县乡财政体制
乡镇财政体制的确立，要根据各乡镇经济基础合理确定，不应强求在形式上的统一。
根据我国乡镇行政区域、人口、财政收支规模等综合因素，首先应将各乡镇按经济发展程度划分为三种类型乡镇，即不发达乡镇、较发达乡镇、一般乡镇。划分的标准可根据全省区乡镇综合发展情况而定。对于经济不发达乡镇，也就是财政受补助的乡镇，宜采取收支包干的财政体制，即核定乡镇财政收支基数，超基数收入部分全部留给乡镇，且按超收比例在县对乡财政补助中适当提高补助数额，使这类乡镇在一段时期内巩固和积累自身财力。对于经济较发达乡镇，应在保证乡镇自身发展的前提下，建立规范的分税制财政体制和相应的转移支付制度。税种的划分既要保证县财政集中部分财力，又要取之有道，防止由于体制设立的不合理，挫伤乡镇经济发展的积极性。对于一般乡镇，要视具体情况促其由旧体制向分税制财政体制过渡。
3.乡镇财政必须树立综合财政意识
从对云南、广西两省区部分乡镇的调查中我们了解到，乡镇预算外收入反映在决算表中的数字极小，而县、乡预算外收费的单位和项目却很多。
据广西某县收费管理所统计，1995年全县乡镇实行财政专户存储户数达371户。许多部门收取的预算外资金，有大部分游离于财政监督管理之外，难以形成资金使用的规模效益。乡镇财政特别是经济欠发达地区的乡镇财政必须紧紧抓住目前财政改革之机，在党政领导的大力支持下，切实加强对乡镇预算外资金的监督管理。广西全州县制订的《全州县关于对行政事业性收费、罚没收入实行预算管理的暂行规定》等制度措施，取得了较好的成效。
4.实行财税机构综合改革
云南、广西作为经济欠发达地区，从乡镇财政支出结构分析，大部分支出是机构的公用经费和人员经费。从全国乡镇财政分省情况看，存在着越是经济欠发达地区，财政供养人员越多，机构、人员膨胀与财政收入增长成比例上升。我们认为，目前经济欠发达乡镇，财政收入一般都在100万元以下，而履行税收征管职能的部门却有国税所、地税所和财政所三家，造成乡镇税收成本增加。所以，经济欠发达地区应探索财税合一的机构设置模式。财政所与地税所合并成立财税所，不仅可以降低税收成本，减少办公经费支出，同时也可提高办事效率。
5.因地制宜，发挥自身优势，培育新的经济增长点
云南、广西两省区经济发展与西部其它省区相比有其自身的发展优势。
我们感到，交通问题是制约两省区乡镇经济发展的首要问题。俗话讲，要想富先修路，道路不畅必然造成资源的闲置和信息的闭塞。其次，在发展农业的基础上，要有选择地发展和带动一批乡镇企业，如木材加工业、养殖业等，同时利用国家有关优惠政策招商引资，利用外部资金和技术力量共同开发本地资源。云南省乡镇经济的发展应逐步摆脱“烟财政”的状况，向多品种、多层次方向发展，地方产业政策必须按照国家有关政策进行调整，只有这样，乡镇经济才能逐步走上健康的发展轨道。
作者：财政部青年考察组
中国财经报 1997年02期
云南现有行政乡镇1600个，已建立财政所1570个，乡镇财政干部职工9679人。乡镇财政预算总收入32.05亿元，其中预算内收入完成30.49亿元。总支出36.90亿元，其中预算内支出35.63亿元。广西现有行政乡镇1354个，已建立财政所1354个，乡镇财政干部职工12287人。乡镇财政预算总收入22.99亿元，其中预算内收入完成22.32亿元。总支出25.33亿元，其中预算内支出24.81亿元。
从所调查的云南勐海县及广西的兴安县、资源县、全州县等部分县的乡财政情况看，它们基本上属于经济欠发达乡镇，乡镇财政基础薄弱，人们的市场经济观念与经济发达地区存在一定差距。目前，如何摆脱县乡财政困境，已成为地方政府迫切需要解决的问题。
我们认为云南、广西乡镇财政主要存在以下几方面问题：
1.部分基层领导开拓发展意识淡薄
由于受历史发展和客观因素影响，部分基层人员素质不高，造成工作开展的难度加大，“等、靠、要”思想不同程度地存在于部分领导干部和群众头脑中。由于意识、观念的羁绊，决定了区域内经济发展速度的缓慢。
2.县乡财政分配格局不尽合理
1994年中央对地方实行分税制财政体制后，中央与地方的利益关系进行了调整。1994年后地方的财政体制也开始进行调整。但在体制调整过程中出现了各级单纯保自身利益的倾向，即中央适当集中地方部分财力后，形成了省对地市、地市对县、县对乡镇的层层集中，导致基层乡镇财政的财力紧张。
3.传统的财政体制阻碍了乡镇经济的发展
财政利益分配关系主要体现在财政体制的确立。从对云南、广西调查情况看，大部分县对乡财政体制还处于传统的统收统支和不同形式的包干体制，即使少部分实行分税制财政体制的乡镇，财政收支也未完全下放到乡镇。不完善县乡财政体制，难以充分调动两级财政的积极性，从而导致乡镇经济发展缓慢，而乡镇经济发展的长期滞后，反过来又加重了县以上各级财政的负担。
4.乡镇财政配套机构不够健全
一级完整的财政除自身制度健全和机构完善外，还应建立起完善的国库和税收机构。目前云南、广西两省区乡镇国库建设还处于探索阶段。云南国库建设面只有2%，广西建库面也仅为4%左右。乡镇财政没有自身国库，收入只能上缴县国库，支出依靠县国库下拨，造成资金在途占压。
5.乡镇新的经济增长点匮乏
乡镇财政的经济基础薄弱，财政支出主要是保证人员工资，发展乡镇经济的财政资金投入极少，这是目前云南、广西乡镇财政的现状，也是全国经济欠发达地区乡镇财政普遍存在的现象。云南省1995年乡镇财政预算内支出中，建设性支出仅占当年财政预算内收入的14%。财政收入结构单一也是目前云南、广西两省区乡镇财政发展后劲不足的主要原因。分税制财政体制实施后，1995年农业特产税收入占乡镇财政预算内收入的45.8%。
6.乡镇综合财政实力较弱
从调查中我们了解到，1995年云南、广西乡镇财政预算内收入分别比上年增长54.8%和28.1%，增长幅度较大，但这种增幅是在低收入的基础上增长的，乡镇财政综合财力依然薄弱，使乡镇经济难以较快发展。云南省部分乡镇预算外资金收支基本上是空白。1995年云南省预算外收入只占全省乡镇预算收入的4.8%，广西预算外收入只占全区乡镇预算收入的2.9%。与全国平均37%的占有比例相差较大。这一方面表明乡镇经济基础薄弱，另一方面也表明目前大部分乡镇预算外资金还游离于财政管理之外。乡镇财政不能统管乡镇预算内外资金，其结果必然是原本就十分有限的资金得不到合理有效的使用。
如何充分利用自身优势，在社会主义市场经济条件下发展经济，使乡镇财政摆脱目前的困境，我们有以下一些看法：
1.解放思想，深化改革，更新经济发展观念
在经济建设上，首先要摒弃“等、靠、要”思想；在思想观念上，要有紧迫感；在改革发展的目标规划上，要充分考虑本地区的综合经济情况，因地制宜，充分发挥自身优势。对于全省区财政的振兴，应坚持树立“保上活下”的战略方针，即在确保中央财政收入的前提下，合理调整地方上下级财政利益分配关系，实行“梯形”发展战略，在充分调动基层经济发展积极性的同时，以先进带后进，促进落后乡镇的经济建设。在县乡财政发展的基础上，形成全省区经济整体发展的格局。
2.确立合理的县乡财政体制
乡镇财政体制的确立，要根据各乡镇经济基础合理确定，不应强求在形式上的统一。
根据我国乡镇行政区域、人口、财政收支规模等综合因素，首先应将各乡镇按经济发展程度划分为三种类型乡镇，即不发达乡镇、较发达乡镇、一般乡镇。划分的标准可根据全省区乡镇综合发展情况而定。对于经济不发达乡镇，也就是财政受补助的乡镇，宜采取收支包干的财政体制，即核定乡镇财政收支基数，超基数收入部分全部留给乡镇，且按超收比例在县对乡财政补助中适当提高补助数额，使这类乡镇在一段时期内巩固和积累自身财力。对于经济较发达乡镇，应在保证乡镇自身发展的前提下，建立规范的分税制财政体制和相应的转移支付制度。税种的划分既要保证县财政集中部分财力，又要取之有道，防止由于体制设立的不合理，挫伤乡镇经济发展的积极性。对于一般乡镇，要视具体情况促其由旧体制向分税制财政体制过渡。
3.乡镇财政必须树立综合财政意识
从对云南、广西两省区部分乡镇的调查中我们了解到，乡镇预算外收入反映在决算表中的数字极小，而县、乡预算外收费的单位和项目却很多。
据广西某县收费管理所统计，1995年全县乡镇实行财政专户存储户数达371户。许多部门收取的预算外资金，有大部分游离于财政监督管理之外，难以形成资金使用的规模效益。乡镇财政特别是经济欠发达地区的乡镇财政必须紧紧抓住目前财政改革之机，在党政领导的大力支持下，切实加强对乡镇预算外资金的监督管理。广西全州县制订的《全州县关于对行政事业性收费、罚没收入实行预算管理的暂行规定》等制度措施，取得了较好的成效。
4.实行财税机构综合改革
云南、广西作为经济欠发达地区，从乡镇财政支出结构分析，大部分支出是机构的公用经费和人员经费。从全国乡镇财政分省情况看，存在着越是经济欠发达地区，财政供养人员越多，机构、人员膨胀与财政收入增长成比例上升。我们认为，目前经济欠发达乡镇，财政收入一般都在100万元以下，而履行税收征管职能的部门却有国税所、地税所和财政所三家，造成乡镇税收成本增加。所以，经济欠发达地区应探索财税合一的机构设置模式。财政所与地税所合并成立财税所，不仅可以降低税收成本，减少办公经费支出，同时也可提高办事效率。
5.因地制宜，发挥自身优势，培育新的经济增长点
云南、广西两省区经济发展与西部其它省区相比有其自身的发展优势。
我们感到，交通问题是制约两省区乡镇经济发展的首要问题。俗话讲，要想富先修路，道路不畅必然造成资源的闲置和信息的闭塞。其次，在发展农业的基础上，要有选择地发展和带动一批乡镇企业，如木材加工业、养殖业等，同时利用国家有关优惠政策招商引资，利用外部资金和技术力量共同开发本地资源。云南省乡镇经济的发展应逐步摆脱“烟财政”的状况，向多品种、多层次方向发展，地方产业政策必须按照国家有关政策进行调整，只有这样，乡镇经济才能逐步走上健康的发展轨道。