扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展
中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长
陈秀山
欢迎来到北京干部在线学习中心。今天我给大家讲的题目是《扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展》。区域发展不平衡是我们国家一个非常重要的特征，也可以说是一个基本的国情。如何扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展，是研究者和政府的管理者、决策者们十分关注的一个问题。今天我就这一问题展开四个方面的讨论。
第一，我国区域发展不平衡的现状及其特征。
第二，我国区域发展不平衡产生的原因。
第三，关于区域协调发展的含义与目标选择。
第四，我国区域协调发展的实现路径。
通过对这几个方面的探讨，使读者对我国区域发展不平衡，以及如何实现区域协调发展，基本存在的问题、现状、特征、产生的原因，以及实现区域协调发展的目标选择和实现路径上有一个基本的理解和总体上的把握。
第一章 我国区域发展不平衡的现状及其特征
我国区域发展不平衡的现状及其特征可以从以下五个方面来概括和表达。
（一）经济发展的“二元结构”、“三个世界”
我们国家相当长时期以来，经济社会的结构是二元的，一方面我们有现代城市的工业和经济部门，有比较发达的产业；另一方面，我们也有广大落后的农村，农业经济的产出比较低，收入水平比较低，经济学上把这种结构称作二元结构。一个社会实际上从产业、从空间、从阶层上分为两个不同的板块：一块是城市，以及城市的产业经济；另一块是农村，而城市相对比较发达，农村相对比较贫穷落后，这是一个二元结构。
解决二元结构的问题的基本途径就是推进城市化和工业化进程，让农村的剩余劳动力逐渐转移到工业、向第二产业、第三产业转移，并且进入城市。这样，才能逐步地变二元结构为一元结构，这也是一个国家实现现代化的一个非常重要的标准。
从我们国家目前的现状看，二元结构还是一个非常突出的特征。为什么我们要把我国区域发展不平衡的这种状况，或者是这个特征概括为三个世界呢？怎么理解“三个世界”这个概念呢？“三个世界”是一个对各个区域，包括城乡、东中西、发达地区、不发达地区、贫穷落后地区一个形象的概括。所谓第一世界，就是沿海非常发达的、比较高等级的中心城市，这些城市的经济发展水平、城市的建设水平，以及整个的生活方式，看似和发达国家没有什么太大的差别，有的在某些方面甚至超过了发达国家。比如人们经常提到的北京、上海、广州、深圳，甚至是一些中小城市都有很多高标准的星级酒店，有很好的基础设施，也有收入比较
高的阶层，消费水平也很高，文化生活也非常丰富。我们把这些中心城市称为第一世界。上面所说的几个城市是代表我们国家东部沿海发达地区中心城市第一世界的主要几个城市。
所谓第二世界，就是大量的中小城市。虽然也是城市，居民也是从事第二产业和第三产业，也是过着一种城市生活，但是总体的经济社会发展水平、收入水平也还比较低，我们大量的县城、地级市，甚至包括一些省会城市，都是第二世界。
第三世界就是广大落后的农村，特别是偏远的贫困地区的农村。第三世界和第一世界的差距非常悬殊。在某些方面，社会经济发展至少要相差半个世纪，甚至更多。我国偏远贫困的农村地区还在采取简单的刀耕火种的农业生产，使用最简陋的农业工具，这些地区有几千万的贫困人口，人均收入水平非常低，有的甚至低于世界银行规定的平均线。
当然，我们城市里也有相对的贫困人口，但是城市的贫困人口总体的生活状况还是好于那些偏远落后的农村地区的贫困人口的生活状况。这样一种三个世界，形象地概括了我们国家区域发展不平衡的这种状况，以及它的基本特征。
（二）省际经济发展差距：东高西低
我国各个省、市、自治区和直辖市之间经济的发展存在着巨大的差距。这个差距从空间上看，也可以简单地概括为四个字：东高西低。所谓东高西低是什么意思呢？也就是东部沿海地区这些发达的省份，它们的经济发展水平、社会发展水平普遍高于中部地区和西部地区。我国西部人均GDP边远的地区，边远的省份在全国的格局当中，经济发展水平是比较低的。通常我们可以用这样一个指标来衡量某一地区的经济发展水平，因为我们不能用总量，总量是国家实力的概念，人均GDP才能表明实际的经济发展水平。
2009年，东部地区以三个城市作为代表，是人均GDP水平最高的，这三个城市就是上海、北京和天津。上海的人均GDG是78969元，北京是70452元，天津是62574元。上海最高。最低的地方是哪里呢？最低的，倒数第三位是云南，人均GDP是13539元，倒数第二位的是甘肃，人均GDP是12872，最后一名是贵州，人均GDP是10309元。
那么我们简单地作一个对比，上海是最发达的地区，人均GDP将近8万元，贵州是最贫困的地区，人均GDP相当于1万元，省市之间的差距相差八倍。而且这个差距在这些年来基本上没有发生根本性的变化，虽然近几年还有所缩小，不到八倍，七倍多点，但是总体上这个水平差距还是很大的。
我们也可以把省际之间的差距分组再看看，分成通常所说的四大板块，东、中、西、东北，就是东部、中部、西部和东北。人均GDP水平最高的是东部的省份，人均GDG平均达到了4万元以上。第二位的是东北地区，人均GDP将近3万元。第三位是中部地区，将近2万元。最后还是西部地区，最落后的，是18000元左右。
那么从四大板块来看，发达地区和落后地区也相差两倍多。当然，如果我们再进一步细分，经济发展水平的差距会更明显，因为每一个省内实际上还有着很大的差距，就省内的发展同样也还是非常不平衡的。
在某些地区，省内经济发展的不平衡不亚于我们东、中、西三大地带发展的不平衡的状况。
比如我们在沿海非常发达的省份广东和江苏也仍然存在着很贫困、很落后的地区。虽然广东整体上是一个经济发达的沿海省份。江苏省的苏南、苏中、苏北就相当于我们国家的东、中、西三大地带的发展差别。苏北地区和苏南地区的发展差距不是一两倍的问题，省内的差距是非常严重的。这是我们从经济的角度来看的，就是省际之间经济发展差距表现为东高西低。
（三）省际社会发展差距：居民收入和基本公共服务水平悬殊
因为经济的发展水平最终要反应在社会发展水平上，也就是看我们所在的这个地区所在的省市，收入水平、享受的基本公共服务、社会提供基本服务的水平、公共产品、公共服务、社会福利和社会保障等情况。社会发展水平和经济发展水平是相应的。那么，在省际之间，居民收入、基本公共服务水平同样存在着巨大的差距，这一点也是可以用一些数据来说明的。
从2009年各省的城乡人均收入水平的数据来看，我们看到了最高的还是上海，人均收入是26973元，北京是24480元，天津是18606元，最落后的地区是贵州、西藏、甘肃。如果说西藏的情况比较特殊，高寒地区有它的特殊情况，而且它的收入水平很大一部分是靠转移支付的。我们看到贵州人均收入是5951元，甘肃是5901元。这两个省份城乡的年人均收入平均下来也只有不到6000元，和最高的上海地区相差将近五倍。
同时，不仅仅是人均收入，就算享受社会的公共服务，就是由政府提供的公共产品和公共服务的水平上、质量上存在着更巨大的差别。比如，公共的基础设施、环境、教育、文化、医疗、社会保障水平、离退休员工工资支付的水平和支付率、最低生活水平的标准线，这些方面都存在着巨大的差别。
当然，我们这是以省来说，存在着发达省份，特别是我们沿海的中心城市，几个直辖市和边远落后地区之间的差距。像经济发展水平一样，在社会发展水平方面，省内同样存在着巨大的差别，甚至像北京这样的完全是以城市为主的，甚至在城市核心区范围内的不同的区，在社会公共服务、水平和质量上也都存在着很大的差别。
2010年，北京进行行政区域化的调整，东城和崇文合并，建立了新东城区，西城和宣武合并，建立新西城区。据国家发展和改革委员委的工作人员说，西城区社会保障的水平和人均福利的水平要比宣武区高。合并后，就要拉平，所以财政上也是一个新的负担。
北京的四个核心区，都存在着发展的差距，如果和其他的区域，比如丰台区和石景山区，或边远的延庆区和房山区相比，依然存在着比较大的差距。从整个国土或是省区的层面，或是四大板块来看，我们存在着东高西低的状况，经济发展水平如此，社会发展水平也是如此。
每个省内，甚至是城市核心区之内的经济、社会发展方面也同样存在着很大的差距。这个是我们国家的一个基本的国情。有很多的外国人不理解，因为外国人来中国，去的更多的是沿海的发达地区和中心城市，他们来到北京、上海、广州、深圳、杭州、青岛等，会产生疑问：中国怎么还是发展中国家呢？整个的经济社会发展水平、公共基础设施的建设都非常好，高楼大厦，灯红酒绿，一片繁荣景象；卫星也上天，也登月，这跟发展中国家完全不符。现在国际上就在争论，都在否定中国作为发展中国家这样一种基本的定位。实际上他们没有往我们国家的中部、西部边远地区看一看，他们甚至没有往我们北京的周边看一看，看到北京、天津是发达的大城市，没有看到环着北京、天津这样发达的城市还有像河北的承德地区、张家口地区、沧州、保定等这些地区，还有一个贫困带。这是我们讲的从社会发展水平上看，
社会发展的差距主要表现在居民收入、基本公共服务水平非常悬殊。
（四）城乡发展差距：城乡居民收入比长期未变
这就是说，城乡发展差距反映了我们的二元结构有一种固化的趋势，就是说城乡居民的收入比例长期没有变。换句话说，就是城市的这种发达、这种平均的收入水平远远高于农村，而且这种状况这么多年来没有变化，我们可以用一组对比数字来说明这个问题。
我们以2009年的城乡收入比和2000年的相比较来说明这个问题。北京的城乡居民收入比，2000年是2.25。假如说农民的人均收入是1的话，城市就是2.25。到了2009年，这个比例是2.85，扩大了。天津2000年是2.25，到了2009年是3.07，比北京扩大得还严重。
那我们再看一些原来的城乡收入水平差距就比较大的，比如说西部的陕西，城乡居民收入比2000年是3.55，到了2009年是4.11。青海2000年是3.47，2009年是3.79。只有少数几个省份城乡居民收入比是缩小的，也就是说二元结构的状况有所缓解，有所改善。哪些省份呢？其中的一个是新疆，新疆从2000年的3.49到了2009年的3.16。当然，新疆其实很大的一部分是靠中央的财政转移支付，并不是靠自身的发展结果。
还有一些基本没有变的，像四川，四川2000年是3.10，2009年还是3.10。从总体上看，城乡居民收入比从2000年到2009年扩大的是占了主导的一个趋势，这个问题非常严重。因为我们这些年来一直说实现城乡统筹，搞新农村建设，解决三农问题，但是我们从这些数据可以反映出，在这些领域中，我们的工作没有取得很好的效果。这也是我们政府的领导者、决策者们高度的关注的一个重要的问题。
（五）区域发展不平衡的理论解释：倒U模型
倒U模型是美国经济学家在20世纪50年代完成的一项工作，一个团队研究了历史上20多个国家，得出纵向的和横向的截面数据。通过这些数据他们得出了一个规律：一个国家从经济起飞，从一个传统社会，从一个经济不太发达的、相对落后的农业国向现代化、工业化、城市化推进的过程中，这个国家的内部在不同区域上，经济发展的不平衡状况是有规律的。也就是在最初，这个差距或者是不平衡的状况比较小，不那么严重。但是一旦城市化进程加快，工业化、现代化的进程加快，伴随而来的是区域发展差距的扩大，也就是区域发展不平衡了，不平衡问题开始显现出来，非常突出。
随着差距的不断扩大，到了一定的程度上，就处于一个稳定的状态，也就是说到了一个倒U字的顶部，处于稳定状态，接下来再进一步发展，经济社会不断向前发展，现代化水平不断提高，区域的差距开始缩小，不平衡的状况有所缓解。最终，恢复到原来的初始水平，就是各个地区之间的差距比较小，不平衡的状况基本上得到了缓解。终点又回到了原点，但是本质上已经发生了变化，原来是传统社会、农业社会，现在是一个现代化的社会，是一个发达的国家了。
所以，凡是实现了现代化的发达国家，其内部，无论是经济方面还是社会方面，差距都是比较小的，其区域发展不平衡状况都不是那么突出。特别是国土面积不大的国家，经济发展水平基本上是同步的，大中心城市和中小城市之间存在的差别不大。所以你会发现，欧洲有很多国家，人们并不是都往大城市里挤，相反可能是更喜欢、更乐于居住和工作在中小城市，因为在那里他们同样可以享受到高等级的公共服务。中小城市，甚至是小城镇还有更良好的
自然环境。
按照这样一种理论模型的解释来判断我们国家的区域发展差距问题，区域发展不平衡的阶段究竟处于哪一个阶段？在倒U型的轨迹上，我们是在哪一点上？通过与一些学者的共同研讨，我们得到一个基本的共识，一个判断，就是说我们仍然处在倒U字的左边，已经接近于顶部，但是应该说还没有完全到达顶部。也就是说，从市场本身的发展规律、经济社会发展内在的规律来讲，我们还具有区域差距扩大的这种趋势，因为沿海地区的发达地区，不管受到什么冲击，它已经进入良性的循环，它的要素集聚，对高等人才的吸引和国际的一体化接轨，发展会越来越快。而广大的中西部的落后地区，虽然这几年经济增速在加快，生活水平也在提高，社会的公共服务供给也有所改善，但是总体上还处于一个相对比较落后的水平。这种状况恐怕在短期内很难改变，当然，通过政府的一些政策和措施，比如通过转移支付、对口支援或其他各种途径，，也会缓解这种状况，逐步实现基本公共服务的均等化。
但是这个均等化也是一个在基本公共服务，在最基本的水平上的一个均等化，而不是平均化。真正地实现公共服务的均等化，在东中西这些不同地区之间恐怕还是一个非常漫长的、很艰巨的任务。
上面所讲的就是区域发展不平衡的现状和它的一些基本的特征。下面讲一下区域发展不平衡产生的原因。
第二章 区域发展不平衡的原因
我们国家区域发展不平衡这种严重状况在全世界来说都是非常突出的，而且也带来了很多经济社会方面的问题，政府也正在通过一些政策和引导市场的作用来改变这种状况。但是，我们对这个问题必须要有一个比较准确的、深入的把握和认识，要分析它产生的原因。它产生的原因究竟是什么？为什么在发展过程中区域差距长期地保持这样一种过大的状况？区域发展如此不平衡，我们可以从四个方面来解释，来认识。
（一）自然环境因素：地理差异
我们国家的国土面积大，所以存在着巨大的差异。有一些地区生态很脆弱，严格地说，不适合于人类在那儿聚集、从事生产和经济活动。而有一些地区，它的地理的条件是比较好的，比较适于人类的活动、人类的聚集、人类的生存和繁衍。
从更大范围来看，我们看世界上也是这样的。欧洲总体上是一片非常富饶的地区，去过欧洲的人都知道，那是一个落颗种子就能发芽的地方。而像非洲地区，或者是中东的沙漠地区，地理条件差异很大，自然环境很恶劣。当然，中东有很多国家还有石油，这也是一个靠资源性的收入，当然是很单一的。
所以说地理条件的差异造成了发展的起点不同，条件不同。
（二）发展基础、区域条件因素
发展的基础有历史上积累起来的。我国沿海地区，地理位置得天独厚，海运发达，开展贸易便利，因此工厂建立早，民族资本在这些地区发展起来了，比较典型的城市有上海、天津和广州等。
当然，政府也采取了一个相对均衡的布局，对一些地区进行了大量的投入，从而使这些地区具有了一定发展的基础，有了相对完整的一个工业体系。这样就会有一个比较好的起点。特别是进入到20世纪90年代，随着全球经济一体化趋势的加强，国际市场的联系，对外经济发展的势头越来越猛。所以，使得国内的不同地区的区位条件或者是区位条件的意义、价值发生了变化。比如说我们在计划经济时期，沿海边远地区这是我们国防的前沿和边缘地区，像福建、浙江，国家长期投入的很少。而相反的一些中部地区，像湖北、湖南，包括河南，国家的投入很大。
但是在目前国际市场联系越来越紧密的条件下，沿海地区就具有了一个非常突出的区位优势，经济的发展也不再依赖于简单的靠近资源了，更多的强调靠近国际的市场，跟国际经济形成一种循环。所以我们会看到上海既没有煤，也没有矿，但是宝钢是中国最大的、最先进的钢铁企业。我们在贵州也好，在甘肃也好，在中部的一些地区也有煤，也有矿，原来也有一定的基础，但是这些钢铁厂、钢厂慢慢地都垮掉了。
第一，我国现在用的高品质的矿来自于国外，通过海运进口，港口城市具有优势。
第二，我国很大一部分程度面对的是国内市场，东部沿海地区是最大的市场，西部既不靠近港口，又不靠近国内的市场，再加一些客观因素，所以发展滞后了。随着改革开放，同样的区位，同样的区位条件，但是地位、价值和意义发生了变化。这也是我们区域差异产生的一个非常重要的原因。
（三）制度、体制因素：市场化与民营化
制度和体制因素主要表现为经济的转型过程中完成的、推进的是否彻底。具体地说，就是市场化进程和民营化进程在经济转型当中是否能够及时跟进。因为改革开放改变的是我们单一的公有制，集中的计划经济体制，从而发展多种经济成分。我们要从计划经济转向市场经济，就要发挥市场在资源配置中的基础性的作用。经济转型归根结底在这个层面就是这两个问题：市场化和民营化。怎么在公有制的基础上发展民营化，从广义上讲也就是多种经济形式，包括吸引外国的资本，是扭转区域发展不平衡现状得一个重要方面。发达的地区都是市场化的进程比较快，然后民营化发展的速度比较快得地区，比较典型的是广东、浙江等。
广东的市场化进程靠出口加工贸易，作为经济发展的起步。广东吸引的外资是很大的，对国际市场的依赖程度也很大，保持了20年的兴旺发展，到金融危机的时候当然也受到了巨大的冲击，但是现在已经进入到了结构调整的过程。虽然结构调整是很痛苦的，但从某种意义上说是壮士断臂之举，毕竟积累了很雄厚的实力，具有很好的发展基础，并且和国际市场的联系是非常紧密的，广州的民营企业，对市场的把握也是非常灵敏的。所以广东通过痛苦的调整过程后会再一次起飞。浙江地区藏富于民。改革开放以后，大量的民营经济发展起来了，所以居民很富裕，市场意识很强，敢于承担风险，敢于创新的意识也很强，可以走向全国各地，走向全世界各地。
国内的各个省市，不管多偏远的地区几乎都有浙江人，全世界的大部分地区也差不多都有浙江人，就是说它的市场化、民营化发展得比较充分，经济就比较活跃。相反我们有一些落后地区，体制转型慢，观念转变也慢，结构在老化，技术在落后，陷于长期停滞不前的地位，像东北地区，通过东北振兴这些政策，现在有所改观，但是在20世纪90年代时是非常落后的。
体制制度的因素对于不同区域的发展其实还是产生了很大的影响的。在改革开放过程中，像市场化，像多种经济情况的发展，特别是民营化推进的过程是不是很及时，发展得是否很快，决定了你这个区域的经济社会发展的活跃程度和发展水平。
（四）政策战略因素：向沿海倾斜的非均衡战略
从国家层面上看，改革开放之初，一直到2000年这20年的时间，国家采取的基本上是一个向沿海倾斜的非均衡发展战略。集中国家有限的财力物力，包括制度的资源，政策的扶持，全部向东南沿海倾斜。具体的表现就是在东南沿海，特别是广东设立了经济特区，30年的时间，使一个几千人的小渔村变成了一千多万人口的现代化大城市，这在世界上是个奇迹。但是它靠的是什么呢？当然是靠区位，靠人们的创新精神，可是最初的动力，或者是在相当长的发展时间的动力，是靠中央的政策给予了优惠，进行了倾斜式的发展。包括14个沿海开放城市的设立，沿海技术开发区和经济技术开发区的建立，外汇指标、税收减免、中央政府的投资、引进人才的很多优惠政策等。
一个国家发展水平处于整体上比较低的时候，又面临着国际市场竞争的压力，要起飞，要发展，那么采取这样一种集中财力、物力向一个区位条件比较好的，有一定发展基础的地区倾斜、投入这样一种战略是必要的。因为不可能在这么大的国土面积上都平均分布，无论是从自然条件、经济社会发展的基础和国际市场的联系，就是从区位上来讲，东部沿海地区都是资本的回报率和产出率最高的地区。从整个的国土格局上来看，投入到这些地区空间效率最高。
但是区域发展战略的结果必然导致地区发展的不平衡，区域差距过大。因为中西部本来就落后，自然条件也差，体制比较僵化，观念转变又慢，人力资源储备不足，在很长时期内必然导致区域发展差距过大，区域发展不平衡，所以这样一种倾斜式的发展战略不可能长期支持。
因此，我们在世纪之交的时候就提出了西部大开发的战略，这也标志着我们国家从改革开放以后实施的向东南沿海倾斜的这样一种非均衡发展战略向区域的均衡发展或者是协调发展转变。当然改变这种非均衡的战略，实现均衡协调的发展，我们也不是2000年才提出来的，实际上这之前就提出来了。但是真正实施应该说以西部大开发作为标志，我们在2004年推出了东北老工业基地振兴的战略，2005年实行了中部崛起的战略，从而改变了过去单一的向沿海倾斜发展的非均衡战略的一种局面。
之所以发生这样的变化，一方面说明区域发展存在差距，区域发展的不平衡的状况也非常严重，甚至影响到我们国家的经济、社会的协调、稳定、可持续的发展。另一方面，也是说经济社会发展的一定程度上，不能再继续强化这种不平衡，而是要从不平衡转向协调，转向均衡。
以2000年提出西部大开发战略的实施作为转折点，我们国家从政府层面就开始推行和实施区域协调发展的战略。当然，这个战略也面临着很艰巨的任务。
第三章 关于区域协调发展的含义与目标选择
下面讲关于区域协调发展的含义和目标的问题。
（一）区域协调发展的含义
什么是区域协调发展？这个问题到目前为止，并没有非常统一的、一致的认识和理解。从经济学的意义上讲，在西方主流经济学的分析当中，它的体系和范式没有协调这样一种概念或者是这样一种思想。它基本上是简单的两极：平衡或者是失衡，或者是说均衡与失衡，非此即彼，或者是从均衡到非均衡。
那么协调这种概念，可以说是中国人的创造。追寻它的根源，具有一些中国哲学的含义，本身是包含着一些和谐思想在里面。为什么这么说呢？因为协调绝不是均衡，当然，也绝对不是严重的失衡。我们说它是中国的创造，有中国哲学的意味在里面，是说它不同于西方的那种理解。经济是均衡的还是非均衡的，是平衡的还是失衡的，其实都不是。协调本身就是包含差异的，它是指的什么呢？它是指通过某种纽带，把本身具有差异的一些东西连接在一起，各取所需，各得其所，各自找到自己应有的位置。不是说各个地区的发展都得一样，经济社会不必完全处于一种均衡状态，或者是一种均等状态。
协调发展通过某种纽带，某种机制，把本身有差异的东西，也可能是经济部门、经济地区、经济活动或各个阶层等，把它们连接在一起，各自都能够得到自己所需要的，得到自己想得到的，找到自己恰当的分工和恰当的位置，处于一种相对稳定状态，这个叫做协调发展。如果按科学发展观的理念来思考，协调发展本身是一个动态过程，是发展过程中的协调。所以，协调不能是按静态思维去理解。有人理解为在既定的一个盘子里大家来切蛋糕，其实不是这样的。所以协调排在第一位的还是发展，那么发展的过程必然涉及整个空间的经济效率和各个区域之间的公平，这样就回到区域协调，协调发展这个主题上来了。
因为要发展，就涉及空间的经济效率和各个地区之间的公平问题。那么区域的协调发展意味着什么呢？意味着要在空间经济效率和区域发展的公平之间找到一个结合点。如果单纯强调空间经济效率，那当然是把绝大部分要素都集中到沿海发达的这一片地区，因为它的自然条件、区位条件，发展的基础、现有产业体系和国际市场的联系、市场化水平、人才数量、基础设施的条件等各个方面都是最好的，产出是最有效率的。
但是，仅仅考虑这方面是不够的，因为还要实现公平，要考虑到其他地区发展的权利，要兼顾到广大中西部落后地区的发展，要考虑那里的人们怎样尽快提高收入水平。所以，区域协调发展应该是空间经济效益和区域发展公平的统一，从学术上给区域协调发展下一个定义的话，就是区域协调发展就是空间经济效率和区域发展公平的统一。区域之间的分工协作在区域协调发展的状态下是根据各自的比较优势来发挥各自的特色和优势的产业，形成一个明确的、合理的区域分工。
在这个分工当中，应该是既有竞争，又有合作这样一种互动的、共赢的，或者是双赢的过程，而不是在各个区域之间，无论是省市之间还是一个省的各个区县之间做重复建设。同质竞争，你做什么我也做什么，你优惠我比你更优惠，这样只会形成恶性竞争，竞争的结果可能有利于国外投资者，他们会乘虚而入，利用你我相互之间的竞争从中渔利。强调区域要有分工，要有进步，同时我们更要强调的是要有合作。
进一步说，判断是否协调，又跟人的主观价值有密切的联系，它不是完全客观的理论，跟人们的对于协调的理解和人们的价值观有不可分割的联系。
协调是一个综合性的概念，它涉及的层面是非常多的，所以关于区域协调发展的争论也非常多。不同的部门，不同的学者，不同的流派对区域协调的理解也不一样，那么提出的要求和期望值也就不相同。中西部地区的学者或者是政府的决策者和管理者们，他们理解的区域协调发展首先要加快中西部的发展，可能更多的是强调公平，长期的政府优惠政策也没有使这些地区得到优惠，因此还处于贫穷落后状态，中央投资也没有较好的倾斜，所以现在西部大开发也好，中部崛起也好，要在现有的政策基础上争取加大国家政策的扶持力度，在现有的投资基础上争取加大中央的投资，也就是说原来向东部沿海地区倾斜了，现在更多要向中部地区倾斜，这是他们的理解或者说是期望。
但是从东部地区的利益角度来看，无论是学者，还是说政府各部门的领导者，他们强调的是区域发展的协调不能以牺牲效率作为前提和代价，还是要保持东部地区的率先发展，还是要考虑效率问题。这确实是一个很复杂的问题，也就是决定了这个实现区域协调发展的道路是很漫长的，任务是非常艰巨的。
（二）区域协调发展的目标
前面讲了协调的含义，其实还是从更抽象意义上的理解，什么是协调发展？怎样判断是否协调发展？具体地说，要落实到它的目标或者标准上来。因此，下面讲区域协调发展的目标问题，也可以说是它的判断标准。区域协调发展目标的确立，或者是判断标准的确立不是任意的，必须有一个理论基础，区域协调发展的依据是什么？它的基本的理论出发点是科学发展观。为什么呢？因为科学发展观对区域协调发展提出了三大要求。从基本上说，要以人为本，全面协调发展和可持续发展。根据科学发展观提出的三大要求，我们赋予科学发展新的内涵，就是在区域的发展过程中，要实现宏观的空间经济效率与区域公平的统一。在区域关系的协调中，实现区域合作与区域竞争的统一。
应该说科学发展观是我们确立区域协调发展的目标和判断标准的最根本的立足点和出发点。这里特别涉及的一个问题是什么呢？在区域间资源的开发利用，产业分工以及市场化的推进一体化的过程中，区域利益的协调是区域协调发展的根本所在。归根结底，协调的是利益。地区之间无论在产业分工、资源开发利用、生态环境保护，还是在市场一体化推进的过程当中，最根本的是一个区域间的利益协调问题。
建立有助于实现区域之间长期合作的区域利益共享机制，是实现区域协调发展的关键。既然利益协调是根本所在，那么怎样建立一个长期合作的区域利益共享机制，就是实现这个区域协调发展的最关键问题，而这个问题的难度也非常大。
按照这样一个基本的思想和基本的立足点，我们提出了区域协调发展的五大目标或者是五大衡量标准。
第一，充分发挥区域比较优势。
第二，控制区域收入差距。
第三，实现地区基本公共服务均等化。
第四，提升市场一体化水平。
第五，有效利用资源，保护和改善生态环境。
实现了这五个方面，这个区域协调发展的目标就达到了。或者说，判断是否实现了区域协调发展，要从这五个方面来进行衡量。下面分别讲一下这五个目标或者是五个标准的含义。
1. 充分发挥区域比较优势
充分发挥区域比较优势意味着各个地区要根据自身的发展基础、资源禀赋和潜在的优势等，来明确区域定位和比较优势。就是区域定位要明确，而区域定位是建立在比较优势的基础之上的。如果各个地区都有了这样一个比较明确的定位，区域之间的专业化分工才能够深化，并且在产业、市场、人才、环境资源的开发利用和环境的保护等方面才能进行有效、长期合作互动，从而形成一种各具特色，优势互补，共同发展的区域发展格局。
形成这样一种格局，会在总体上大大提高宏观的空间经济效益，从而改变那种各自封闭、独自发展、重复建设和低水平的同质性竞争。改变这样一种同质化恶性循环的地区之间、政府之间的税收竞争、土地竞争、人才竞争状况。在明确各自的比较优势基础上，科学合理地确定功能定位，找到大区间分工的位置，形成一种既有竞争，又有合作；既相互分工，又优势互补，共同发展的格局。这个看起来是一个理论问题，实际上是实实在在的现实问题。比如说，现在推进津京冀的一体化，津京冀大都市圈建设，涉及首要的问题就是功能如何定位。首都的功能是什么？天津的功能是什么？河北的功能是什么？这个功能的定位要建立在比较优势的基础上，同时要照顾到和考虑到合作方、参与方的共同利益所在。
这里涉及的问题很多，比如是单中心还是多中心（是单核还是双核）；谁做文化中心，谁做经济中心，谁做金融中心；谁做高端产业，谁做一般加工制造；谁是环境的生态保护区，谁是水资源保护地等。要根据所在区域的相对比较优势确定功能地位，而进入设计的一体化。都市圈的各个地区的利益主体，他们的利益都要得到相应的保证，这样才能够大大推进，这是第一个目标。
2. 控制区域收入差距
在当前这个时期，区域差距是不可能消除的，无论是经济发展水平的差距，还是社会发展水平的差距、居民收入水平、社会保障和福利差距等，都是客观上存在的差距，是短时间内不可能消除的。
但是，从长期上看，又不能任其扩大，而要逐步缩小，那么这就要求既要注重区域当前的利益协调，又要注重区域长远利益。具体来说，区域间的收入差距、经济和社会发展的差距要控制在社会可承受的范围之内，并且逐步缩小。最终应该能够实现（从理论上叫）不同的地区要实现共同富裕，从政策层面上来说就是公共服务的均等化。当然，这个经济发展水平和社会发展水平差距肯定是长期存在的，一定程度上的差距，是短时间内不可能完全消除的，只是说要控制在一个合理的范围并逐步缩小，这就是第二个目标。
3. 实现地区基本功能服务均等化
从理论上讲，基本功能服务均等化就是各个地区之间基本功能服务的均等化。它意味着不同地区的居民都应该能够分享改革发展的成果，包括在基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障和居住生活环境等方面，都能够享受到质量和数量大体相当的基本公共服务，从而来保障落后地区居民最基本的生存权和发展权。这也有利于全面提高当地的人口素质，增强落后地区长期的自我发展的能力。
比如义务教育这个基本公共服务均等化的目标，无论是发达城市、中心城市，还是边远落后的农村地区，九年制义务教育，大家都应该能够保障实现。当落后地区财力不足时，上一级政府应该通过转移支付来实施。
再比如基本的医疗卫生。它就在人的生存和发展方面最基本的一些领域里，应该逐渐实现一个均等化。当然，均等化事实上不能意味着质量和数量完全相同，不是完全的平等。比如都是九年制义务教育，发达的中心城市和边远的地区，质量还是存在着巨大的差别的，这也是一种客观因素。
所以对基本公共服务均等化不能做机械的和绝对的理解。
4. 提升市场一体化水平
这个目标就是指区域协调发展应该朝着消除地区贸易保护和壁垒、加强区际贸易联系、逐渐形成全国统一市场这样一个方向发展和推进，从而使得市场在资源配置过程中，它的基础性作用得到更有效的发挥。在体制层面上和制度层面上消除那些限制区域之间自由流动的根源，取消那些壁垒，这就要求加大区域的对外开放程度，从而促成区域之间的要素市场统计。这是一个大的方向性问题，当然也有一些学者主张说，要区域协调发展，对落后地区怎么样，把它设一道壁垒，形成一个洼地，让要素流入，给一些政策的优惠。这个观点短期内肯定是有效的，但是从长期看，区域协调的发展，政府的政策扶持措施必须要建立在市场的基础上，不可能违背市场的规律，所以使市场一体化水平得到提升，这是区域协调发展的应有之意。
5. 有效利用资源：保护和改善生态环境
在现实生活当中，我们发现，在资源开发利用、生态环境的保护和享用过程中，协调好区域之间的利益关系是十分重要的，而且难度也是最大的。做到了这一点，既可以保证当前的资源和空间配置效率、保护和改善当前环境，又能够保证长期内资源的可持续利用和生态的长期改善，从而实现当前利益和长远利益的统一。这里就涉及两个问题：一是在资源开发利用上，区域间的利益关系如何协调；二是在环境生态保护和建设方面区域之间的利益如何协调。这应该是一个世界性的难题。举个例子，比如说我们到河北省去，河北省经常提到这样的问题，说河北省承德地区和张家口地区，本来就非常落后，就是贫困地区，但是现在为了保护北京的生态，为了防沙治沙保持水资源的清洁和空气质量，很多工业项目实行了严格的限制措施，甚至畜牧业也不能够放养，必须圈养。也就是说，这些地区为北京生态环境的改善作出了很大贡献，付出了很大代价。但同时并没有得到应有的补偿，当然有对口支援和合作，北京对张家口地区也有一些支援和扶持，但是相对于它的付出来讲是远远不够的。中央政府也没有这样一个超越地方政府系统性的转移支付补偿机制来实现这种补偿。
这个当然还是靠政府的力量和权威，来实施这样一种发展的战略。但是如果经济利益的补偿
或者说利益的问题协调不能解决，就会抱怨声不断，也会影响到积极性。当然，有一些东西界定起来比较困难，比如说生态环境的补偿机制，就无法界定。造林和植树产生的环境效应，在多大程度上是共同享用了？这个成本究竟应该谁来承担？这个边界怎么确定等问题，这无论从理论政策还是从设计上都是很大的难题。
所以这些目标虽然很明确，但实现这些目标，把这些目标确实量化，特别是辅助于政策上一些设计，制度上的一些安排，还是一个非常复杂的过程。特别是以上五个目标的组合，它是一个动态过程，在各个不同的发展时期，这些目标的优先顺序是不同的。在经济社会发展的不同阶段，所面临的问题会不断变化，这也就决定了目标组合的动态性质、排列顺序和优先顺序。比如在当前一个时期，我们的主要问题是区域经济的差距过大和地区基本功能服务水平差异突出，所以这就决定了我们在五个目标的优先顺序的排列上，首先要解决的或者着力要解决是前两个问题，就是要把区域发展的差距和收入差距控制在适当范围并逐步缩小它。
花大力气采取一些切实的措施解决地区公共服务均等化问题，这个基础上，然后考虑怎样发挥地区比较优势，怎样推进市场一体化进程，怎样实现资源的高效利用和生态环境的有效保护，怎样建立地区之间利益长期共享和补偿机制。经过一段时间的发展，如果区域差距有所缓解，公共基本服务均等化水平有所提升，市场化发展又比较完善时，生态环境的保护，利益协调机制和利益共享补偿机制这些问题可能就会突出出来，所以这些问题是动态的，在不同时期，经济发展到不同阶段，以及经济发展面临不同问题时，应该有一个不同的排列组合的优先顺序，这就是我们讲的第三个目标。
第四章 我国区域协调发展的实现路径
区域协调发展的实现路径涉及五个方面的问题。
（一）三个空间层次的协调
这三个空间层次主要是什么呢？第一，我们称之为四大板块，东部、中部、西部、东北，这是我们一个大的区域发展的格局，这四大板块之间怎么样实现协调，包括区域四大板块的分工、功能定位，产业市场的联系，资源的开发利用等等，这四大板块之间怎么样协调。后面我们讲到我们国家一个总体战略，实际上就是这个协调的具体的一些途径，一些措施，这是第一个空间层次，我们叫四大板块，东部、中部、西部、东北地区。
四大板块的协调有明显的空间边界，城乡协调是在每一个板块都存在的。从另外一个角度划分，每一个板块、每一个地区都有城市和农村，而且在加速推进城市化进程中进行新农村的建设，农村的富余劳动力逐渐向城市转移。同时，城市也要实现产业化和规模化经营。在这个过程中实现城乡发展的协调，特别是如何提高农村经济的发展水平，农业的产出水平，农民的收入水平。可能大部分农村富余劳动力随着城市化进程和工业化的发展，转移到工业第二产业进入城市，但是还有相当一部分农民继续留在农村，从事农业生产，这部分人的生产方式、生活方式、生活水平、生活环境，怎样得到提升，怎样得到改善，从而缩小和城市的差距，改变我们国家二元结构这样一种状况，这是第二个层次的空间协调。
在整个国土空间的四大板块中，在城乡大的空间背景下，国家还是有一些大的增长点，就是大都市经济圈和经济带。比如说珠三角，以上海为中心的长三角，或者以京津冀为中心的环渤海地区，在这些大的都市圈、经济带里面增长当中怎样实现协调包括各个城市、各个地区如何进行功能定位，如何进行分工，如何加强产业联系和市场联系，如何共同的开发利用资
源，保护生态环境，如何在各项制度上推进一体化进程。通信、道路、交通、水资源，也包括用工制度、社会保障制度、人才、教育、卫生、医疗等各个方面要实现协调，推进一体化。
比如说我们都生活在北京，会切身感受到由于制度上安排的障碍，影响了京津冀一体化的进程。现在开始北京地区有了一些实质性的进展，河北推出一个战略就是围绕北京的十三个县，环京的这种战略。要推进通信一体化，然后逐渐推进第二个，交通一体化，至少在北京和这些周边的县市之间进行。
再比如养老和医疗，以北京的社保为例，如果北京与河北、天津之间的社保能够实现互相自动转移；养老金的交付，当然还包括后期支付，也能实现的话。这些制度安排也需要有一个协调和一体化的进程。这样会有利于加快这些地区间的一体化进程，提高效率，也有利于更突出地发挥城市功能，缓解人口的压力。如果说这些问题都解决了，就不一定非得在北京居住，人们可以找到北京的周边，找到环境很好、生活很方便、价格又适中的地方居住。这些都还取决于制度的一些安排，就看制度的安排是不是合理，是不是可行。这是第一个问题——三个空间层次的协调问题。
（二）两个重大战略
一个叫做总体战略，另一个叫做主体功能区战略。区域发展的总体战略，这是“十一五”规划确定了的，已经写进“十一五”政府工作报告当中。主体功能区战略是“十一五”规划提出的，这次中央“十二五”规划建议里面，把它明确了。实现两大战略要达到什么目标呢？就是实现区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处，这样一个区域发展格局。
1. 区域发展总体战略
区域发展总体战略简单地概括为四句话，就是：东部率先发展；西部大开发；东北老工业基地振兴；中部崛起。这四句话也可以说是四个分别的适合板块的战略，综合起来是我们整个区域发展的一个总体战略——东部率先发展。这个地位和定位不能改变，不是倾斜发展，而要率先发展，因为积累了很好的基础，又靠近沿海地区，接近国际市场，和国际经济形成一个密切联系。所以是参与国际竞争的“国家队第一梯队”，是实现自主创新的一个高地、一个平台，对中西部发展，东北部发展起着一种示范作用。在东部地区是这样战略和定位。西部大开发，这个十年开发必将取得很大成效，这个战略要继续坚持，而且要进一步深化，在某些领域还要加大力度，特别是对一些边远的少数民族地区。东北等老工业基地振兴也取得了一些成果，这个政策要继续实施。这里面都有很多具体的政策措施，中部的崛起战略。这四句话构成了我们国家区域发展的总体战略，这是“十一五”确定的，现在还要继续实施。这个总的战略不会改变。
2. 主体功能区战略
主体功能区战略是在“十一五”规划期间提出来的，还没有进一步实施。这次“十二五”规划里面明确提出来了。要实施主体功能区战略也就意味着在“十二五”期间这个战略要得到全面的实施。什么是主体功能区战略？我们谈区域经济的时候，经常运用一个功能区的概念，而且谈到各种不同类型的功能区，同时我们也有城市的功能区。有一个提法叫高端产业功能区包括按照特定标准划分的更大区域范围内的专门性的功能区。如果说城市里面的功能区，比如
说中心商务区（CBD），中央娱乐区，经济功能区，产业功能区等，这还是在城市空间里面不同的板块的功能区的概念。还有一个在更大空间范围内，按照一定特定标准划分的，专门性质的功能区，往往是在整个国土空间内。我们国家现在提出来主体功能区，就是这一类型的。所以主体功能区是指基于不同区域的资源、环境承载能力、现有的开发密度和发展潜力等因素，将特定的区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。
根据不同区域的资源环境承载能力，现有的开发密度，经济发展和产业聚集的程度，人口聚集的程度，未来发展的潜力，把不同的区域确定为发挥不同主体功能的类型。这样确定为某一个类型或某一个空间单元。这个空间单元就承担一定的主体功能，叫做某一种类型的主体功能区。
这里面资源环境承载能力指的是：在自然生态环境下，自然生态环境不受危害，并维持良好生态系统的前提下，特定的区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。这句话表述得很学术，但实际的意思是说，在这里进行从事经济活动、聚集产业和人口，我这个地区能承载多大程度的产业和人口的聚集功能，同时生态资源能够保障供应，生态不受到损害，就叫资源环境承载力。具体地说，它包括比如水、土地、资源的丰裕程度，水和大气的环境容量，水土的流失和沙漠化的生态的敏感性，生物的多样性，水资源的涵养，还有地质条件和气候等。总之就是在一定的区域，地理环境条件是不是适合聚集产业和聚集人口，这个承载能力适合聚集多大规模的产业和人口。规模过大，人口过多，可能资源就消耗没了。比如说地下水没有了，或者环境受到迫害了，你就无法再从事这个产业和其他的社会活动了。
所谓的现有开发密度是指特定的区域，工业化、城镇化的程度。什么叫开发密度呢？就是工业化和城市化、城镇化到了一个什么样的程度，什么样的规模，什么样的水平。比如说包括土地资源、水资源开发的强度，城市化要占土地空间，聚集产业，聚集人口最起码要有水资源。地上水、地下水能不能支撑经济活动，同时消耗了多少。
开发潜力是指基于一定的资源环境承载力和特定区域的潜在发展能力，包括社会经济发展的基础条件、基础设施、产业体系、科技教育水平、人才和人力资源、结构与规模、区位条件。越靠近平原地区，土地空间相对越宽阔，靠近沿海地区，如果是国家重点开发地区，当然就意味着这个地区具有很大的发展潜力。
全国的主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来统筹谋划未来的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，达到一个国土空间有效利用的目标。具体地说，是把全部的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型，根据这些类型确定主体功能定位，明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序、完善开发政策，从而逐步形成人口、经济、资源、环境协调发展的空间开发格局。
简单地说，主体功能区实际上就是根据资源环境承载力，根据现有的开发密度，根据发展潜力把国土空间划分成四种类型的地区：一是优化开发地区；二是重点开发地区；三是限制开发地区；四是禁止开发地区。优化开发地区就是人口产业聚集，空间上聚集密度已经很大了，经济社会发展水平已经比较高了，但是需要优化，需要空间结构的调整。有一些产业要转移出去，有些地方引进一些新的产业。有一些土地要整治，有一些要置换、要改造，内部做一些结构性调整和优化，主要是空间上的结构优化。
重点开发地区，就是开发条件比较好，开发密度、力度还不大，而发展潜力非常大，这些地区要进行重点的大规模开发。比如像天津的滨海新区，有大量的土地空间，原来的开发密度很有限，而它又有比较好的开发潜力、区位条件等，所以要上一些大项目，这是一个重点开发地区。重点开发地区和优化开发地区，通常是已经开发得比较好了，需要进一步优化和调整空间结构。重点开发地区就是现在有一定开发基础，但是还远远不够，发展潜力、开发潜力还非常大。
限制开发地区就可能属于资源环境比较脆弱的地区，或者说生态保护的边缘地区，是有限的开发和限制性开发。比如发展特定产业和控制开发它的密度和强度。
禁止开发地区就是生态保护区或者是历史文物风景名胜保护区，是不准开发的，只是保证它维持生态和基本的经济功能的一些有限的开发，一些必要的道路、场所。它是保护区，不能从事大规模经济活动开发和产业开发，也不事宜居住很多人口，甚至有一些还要逐渐的迁移。
这么四类地区，当然从地方政府的角度来看，可能由于发展的冲动，也由于所处的阶段，大家可能都是争相要进入重点开发地区，因为既然是作为重点开发地区，在土地的供应、开发政策、项目引进和审批方面可能都要一些倾斜，比较宽松。然后至少要优化开发地区，限制开发地区就是非常有限。禁止开发地区基本上就是不能开发的，所以要实现这样一个战略也还是涉及一些利益机制的安排。比如说一些禁止开发地区，一些生态保护区，文物风景名胜区，如果仅仅靠旅游本身，也不能大规模开发，靠一些有限旅游又不能保障足够的收入或者说基本的福利，可能就要通过中央政府的财政转移支付或者是地方政府之间的生态环境补偿机制来解决，这个问题应该提到日程上来研究。
（三）进一步加大对老、少、边、穷地区的扶持力度
在“十二五”期间，以及未来更长时期内要实现协调发展，实现路径是一个重要方面。因为革命老区，少数民族地区，边疆地区，贫困地区在我们国家占的国土面积很大，它的经济社会发展水平又很落后，而且这些地区相当一部分，特别是我们很多边远地区，少数民族地区，贫穷落后地区这三者是合一的。这里它又涉及一个国家的战略安全、国防安全、社会稳定，民族和谐问题，所以它的意义非常重大。现在应该说我们也有一定的条件来向这些地区加大扶持力度，为了整个国家的长治久安、和谐发展，加大扶持力度是必不可少的，而且是非常重要的。
当然我们现在看采取了一些措施，比如国家对西藏地区一直是采取有效措施，除了中央财政的转移支付，还有地方政府之间转移支援力度也是很大的，总体上西藏现在也发展得比较稳定。现在对新疆地区，包括青海、四川的部分地区，也要给予比较大的扶持。从大的战略格局的角度考虑，“十二五”规划也专门强调了这一点，要加大对这些地区的扶持力度。
（四）推进区域一体化，加快大都市圈建设，完善城市化布局和形态
推进区域一体化，加快大都市圈建设，这将在我们国家形成若干个大的城市圈和城市带，成为支撑或者加快我国经济社会发展的重要的力量，也是一些增长点。因为区域一体化进程的顺利推进，会加快要素的流动，使得要素在大区域范围内流动得更加顺畅，从而更加提升效率，而大都市圈的建设，可能形成产业的聚集和人口的聚集，它对内的吸引和辐射能力会得到提升，对外的影响力也会得到一个扩大。
我们在发展过程中也要看到，现在孤立的城市的发展越来越困难。一个城市的发展必然涉及周边的城市和地区，否则孤立起来解决不了自己的问题。像北京这样的大城市，作为首都有它很特殊的功能，也有非常独特的吸引力，无论是作为政治中心，文化中心，科技中心，还是国际交往中心，它都有着巨大的吸引力。对于一些低端的产业，低端的人群和农村的富余劳动力，北京也有巨大的吸引力，因为随便做些什么就能生存。虽然生存有时也很艰难，但是比他原来还要好很多。北京现在聚集的人口是越来越多，规模也越来越大。有时候光靠北京自身是很难解决的，通过大都市圈、大城市群的建设，在北京周边建立若干个，至少是几个中型的甚至大型的城市，疏散人口，减缓中心城区的压力。如果河北三个新城能够分别建立，对北京将是一个极大的缓解。
当然这还要取决于制度安排，所以“十二五”规划提出来一条，应该说还很新的提法，叫完善城市化布局和形态。这个确实是需要我们很好地去探讨，究竟怎样转化为政策的措施和规划的措施。一个大城市的发展模式现在遇到了很多的问题，城市群、都市圈和大中城市并举协调发展，特别要注重中小城市和城镇化的发展，这恐怕是在我们都市圈发展和一体化推进过程中特别要引起注意的问题。
我们现在发展一些都市圈，可能都把精力集中在一些核心区，忽视了周边的中小城市建设，等于说在城市之间又忽视了一种差距，造成一种分裂的空间格局，所以那些中小城市仍然起不到缓解大城市产业压力和人口压力的功能和作用。
究竟怎样完善城市化布局和形态，这确实给政府的决策者和城市规划提出了一个重要的课题。
（五）建立区域利益协调机制
建立区域利益协调机制包括前面提到的区域生态环境的补偿机制和区域分工合作的利益共享机制。它包括两个层面：一个是说从中央角度，财政的转移支付；另外一个从地方政府之间的补偿，或者采取行之有效的对口支援的方式。就是各种各样的区域协调措施，不论在哪个层次上，最终要通过一个利益机制连接起来、推动起来，然后把它坚持下去，但是最根本、最核心的还是要解决利益机制问题。
今天讲课的内容就全部结束了，谢谢大家。
扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展
中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长
陈秀山
欢迎来到北京干部在线学习中心。今天我给大家讲的题目是《扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展》。区域发展不平衡是我们国家一个非常重要的特征，也可以说是一个基本的国情。如何扭转区域发展不平衡，实现区域协调发展，是研究者和政府的管理者、决策者们十分关注的一个问题。今天我就这一问题展开四个方面的讨论。
第一，我国区域发展不平衡的现状及其特征。
第二，我国区域发展不平衡产生的原因。
第三，关于区域协调发展的含义与目标选择。
第四，我国区域协调发展的实现路径。
通过对这几个方面的探讨，使读者对我国区域发展不平衡，以及如何实现区域协调发展，基本存在的问题、现状、特征、产生的原因，以及实现区域协调发展的目标选择和实现路径上有一个基本的理解和总体上的把握。
第一章 我国区域发展不平衡的现状及其特征
我国区域发展不平衡的现状及其特征可以从以下五个方面来概括和表达。
（一）经济发展的“二元结构”、“三个世界”
我们国家相当长时期以来，经济社会的结构是二元的，一方面我们有现代城市的工业和经济部门，有比较发达的产业；另一方面，我们也有广大落后的农村，农业经济的产出比较低，收入水平比较低，经济学上把这种结构称作二元结构。一个社会实际上从产业、从空间、从阶层上分为两个不同的板块：一块是城市，以及城市的产业经济；另一块是农村，而城市相对比较发达，农村相对比较贫穷落后，这是一个二元结构。
解决二元结构的问题的基本途径就是推进城市化和工业化进程，让农村的剩余劳动力逐渐转移到工业、向第二产业、第三产业转移，并且进入城市。这样，才能逐步地变二元结构为一元结构，这也是一个国家实现现代化的一个非常重要的标准。
从我们国家目前的现状看，二元结构还是一个非常突出的特征。为什么我们要把我国区域发展不平衡的这种状况，或者是这个特征概括为三个世界呢？怎么理解“三个世界”这个概念呢？“三个世界”是一个对各个区域，包括城乡、东中西、发达地区、不发达地区、贫穷落后地区一个形象的概括。所谓第一世界，就是沿海非常发达的、比较高等级的中心城市，这些城市的经济发展水平、城市的建设水平，以及整个的生活方式，看似和发达国家没有什么太大的差别，有的在某些方面甚至超过了发达国家。比如人们经常提到的北京、上海、广州、深圳，甚至是一些中小城市都有很多高标准的星级酒店，有很好的基础设施，也有收入比较
高的阶层，消费水平也很高，文化生活也非常丰富。我们把这些中心城市称为第一世界。上面所说的几个城市是代表我们国家东部沿海发达地区中心城市第一世界的主要几个城市。
所谓第二世界，就是大量的中小城市。虽然也是城市，居民也是从事第二产业和第三产业，也是过着一种城市生活，但是总体的经济社会发展水平、收入水平也还比较低，我们大量的县城、地级市，甚至包括一些省会城市，都是第二世界。
第三世界就是广大落后的农村，特别是偏远的贫困地区的农村。第三世界和第一世界的差距非常悬殊。在某些方面，社会经济发展至少要相差半个世纪，甚至更多。我国偏远贫困的农村地区还在采取简单的刀耕火种的农业生产，使用最简陋的农业工具，这些地区有几千万的贫困人口，人均收入水平非常低，有的甚至低于世界银行规定的平均线。
当然，我们城市里也有相对的贫困人口，但是城市的贫困人口总体的生活状况还是好于那些偏远落后的农村地区的贫困人口的生活状况。这样一种三个世界，形象地概括了我们国家区域发展不平衡的这种状况，以及它的基本特征。
（二）省际经济发展差距：东高西低
我国各个省、市、自治区和直辖市之间经济的发展存在着巨大的差距。这个差距从空间上看，也可以简单地概括为四个字：东高西低。所谓东高西低是什么意思呢？也就是东部沿海地区这些发达的省份，它们的经济发展水平、社会发展水平普遍高于中部地区和西部地区。我国西部人均GDP边远的地区，边远的省份在全国的格局当中，经济发展水平是比较低的。通常我们可以用这样一个指标来衡量某一地区的经济发展水平，因为我们不能用总量，总量是国家实力的概念，人均GDP才能表明实际的经济发展水平。
2009年，东部地区以三个城市作为代表，是人均GDP水平最高的，这三个城市就是上海、北京和天津。上海的人均GDG是78969元，北京是70452元，天津是62574元。上海最高。最低的地方是哪里呢？最低的，倒数第三位是云南，人均GDP是13539元，倒数第二位的是甘肃，人均GDP是12872，最后一名是贵州，人均GDP是10309元。
那么我们简单地作一个对比，上海是最发达的地区，人均GDP将近8万元，贵州是最贫困的地区，人均GDP相当于1万元，省市之间的差距相差八倍。而且这个差距在这些年来基本上没有发生根本性的变化，虽然近几年还有所缩小，不到八倍，七倍多点，但是总体上这个水平差距还是很大的。
我们也可以把省际之间的差距分组再看看，分成通常所说的四大板块，东、中、西、东北，就是东部、中部、西部和东北。人均GDP水平最高的是东部的省份，人均GDG平均达到了4万元以上。第二位的是东北地区，人均GDP将近3万元。第三位是中部地区，将近2万元。最后还是西部地区，最落后的，是18000元左右。
那么从四大板块来看，发达地区和落后地区也相差两倍多。当然，如果我们再进一步细分，经济发展水平的差距会更明显，因为每一个省内实际上还有着很大的差距，就省内的发展同样也还是非常不平衡的。
在某些地区，省内经济发展的不平衡不亚于我们东、中、西三大地带发展的不平衡的状况。
比如我们在沿海非常发达的省份广东和江苏也仍然存在着很贫困、很落后的地区。虽然广东整体上是一个经济发达的沿海省份。江苏省的苏南、苏中、苏北就相当于我们国家的东、中、西三大地带的发展差别。苏北地区和苏南地区的发展差距不是一两倍的问题，省内的差距是非常严重的。这是我们从经济的角度来看的，就是省际之间经济发展差距表现为东高西低。
（三）省际社会发展差距：居民收入和基本公共服务水平悬殊
因为经济的发展水平最终要反应在社会发展水平上，也就是看我们所在的这个地区所在的省市，收入水平、享受的基本公共服务、社会提供基本服务的水平、公共产品、公共服务、社会福利和社会保障等情况。社会发展水平和经济发展水平是相应的。那么，在省际之间，居民收入、基本公共服务水平同样存在着巨大的差距，这一点也是可以用一些数据来说明的。
从2009年各省的城乡人均收入水平的数据来看，我们看到了最高的还是上海，人均收入是26973元，北京是24480元，天津是18606元，最落后的地区是贵州、西藏、甘肃。如果说西藏的情况比较特殊，高寒地区有它的特殊情况，而且它的收入水平很大一部分是靠转移支付的。我们看到贵州人均收入是5951元，甘肃是5901元。这两个省份城乡的年人均收入平均下来也只有不到6000元，和最高的上海地区相差将近五倍。
同时，不仅仅是人均收入，就算享受社会的公共服务，就是由政府提供的公共产品和公共服务的水平上、质量上存在着更巨大的差别。比如，公共的基础设施、环境、教育、文化、医疗、社会保障水平、离退休员工工资支付的水平和支付率、最低生活水平的标准线，这些方面都存在着巨大的差别。
当然，我们这是以省来说，存在着发达省份，特别是我们沿海的中心城市，几个直辖市和边远落后地区之间的差距。像经济发展水平一样，在社会发展水平方面，省内同样存在着巨大的差别，甚至像北京这样的完全是以城市为主的，甚至在城市核心区范围内的不同的区，在社会公共服务、水平和质量上也都存在着很大的差别。
2010年，北京进行行政区域化的调整，东城和崇文合并，建立了新东城区，西城和宣武合并，建立新西城区。据国家发展和改革委员委的工作人员说，西城区社会保障的水平和人均福利的水平要比宣武区高。合并后，就要拉平，所以财政上也是一个新的负担。
北京的四个核心区，都存在着发展的差距，如果和其他的区域，比如丰台区和石景山区，或边远的延庆区和房山区相比，依然存在着比较大的差距。从整个国土或是省区的层面，或是四大板块来看，我们存在着东高西低的状况，经济发展水平如此，社会发展水平也是如此。
每个省内，甚至是城市核心区之内的经济、社会发展方面也同样存在着很大的差距。这个是我们国家的一个基本的国情。有很多的外国人不理解，因为外国人来中国，去的更多的是沿海的发达地区和中心城市，他们来到北京、上海、广州、深圳、杭州、青岛等，会产生疑问：中国怎么还是发展中国家呢？整个的经济社会发展水平、公共基础设施的建设都非常好，高楼大厦，灯红酒绿，一片繁荣景象；卫星也上天，也登月，这跟发展中国家完全不符。现在国际上就在争论，都在否定中国作为发展中国家这样一种基本的定位。实际上他们没有往我们国家的中部、西部边远地区看一看，他们甚至没有往我们北京的周边看一看，看到北京、天津是发达的大城市，没有看到环着北京、天津这样发达的城市还有像河北的承德地区、张家口地区、沧州、保定等这些地区，还有一个贫困带。这是我们讲的从社会发展水平上看，
社会发展的差距主要表现在居民收入、基本公共服务水平非常悬殊。
（四）城乡发展差距：城乡居民收入比长期未变
这就是说，城乡发展差距反映了我们的二元结构有一种固化的趋势，就是说城乡居民的收入比例长期没有变。换句话说，就是城市的这种发达、这种平均的收入水平远远高于农村，而且这种状况这么多年来没有变化，我们可以用一组对比数字来说明这个问题。
我们以2009年的城乡收入比和2000年的相比较来说明这个问题。北京的城乡居民收入比，2000年是2.25。假如说农民的人均收入是1的话，城市就是2.25。到了2009年，这个比例是2.85，扩大了。天津2000年是2.25，到了2009年是3.07，比北京扩大得还严重。
那我们再看一些原来的城乡收入水平差距就比较大的，比如说西部的陕西，城乡居民收入比2000年是3.55，到了2009年是4.11。青海2000年是3.47，2009年是3.79。只有少数几个省份城乡居民收入比是缩小的，也就是说二元结构的状况有所缓解，有所改善。哪些省份呢？其中的一个是新疆，新疆从2000年的3.49到了2009年的3.16。当然，新疆其实很大的一部分是靠中央的财政转移支付，并不是靠自身的发展结果。
还有一些基本没有变的，像四川，四川2000年是3.10，2009年还是3.10。从总体上看，城乡居民收入比从2000年到2009年扩大的是占了主导的一个趋势，这个问题非常严重。因为我们这些年来一直说实现城乡统筹，搞新农村建设，解决三农问题，但是我们从这些数据可以反映出，在这些领域中，我们的工作没有取得很好的效果。这也是我们政府的领导者、决策者们高度的关注的一个重要的问题。
（五）区域发展不平衡的理论解释：倒U模型
倒U模型是美国经济学家在20世纪50年代完成的一项工作，一个团队研究了历史上20多个国家，得出纵向的和横向的截面数据。通过这些数据他们得出了一个规律：一个国家从经济起飞，从一个传统社会，从一个经济不太发达的、相对落后的农业国向现代化、工业化、城市化推进的过程中，这个国家的内部在不同区域上，经济发展的不平衡状况是有规律的。也就是在最初，这个差距或者是不平衡的状况比较小，不那么严重。但是一旦城市化进程加快，工业化、现代化的进程加快，伴随而来的是区域发展差距的扩大，也就是区域发展不平衡了，不平衡问题开始显现出来，非常突出。
随着差距的不断扩大，到了一定的程度上，就处于一个稳定的状态，也就是说到了一个倒U字的顶部，处于稳定状态，接下来再进一步发展，经济社会不断向前发展，现代化水平不断提高，区域的差距开始缩小，不平衡的状况有所缓解。最终，恢复到原来的初始水平，就是各个地区之间的差距比较小，不平衡的状况基本上得到了缓解。终点又回到了原点，但是本质上已经发生了变化，原来是传统社会、农业社会，现在是一个现代化的社会，是一个发达的国家了。
所以，凡是实现了现代化的发达国家，其内部，无论是经济方面还是社会方面，差距都是比较小的，其区域发展不平衡状况都不是那么突出。特别是国土面积不大的国家，经济发展水平基本上是同步的，大中心城市和中小城市之间存在的差别不大。所以你会发现，欧洲有很多国家，人们并不是都往大城市里挤，相反可能是更喜欢、更乐于居住和工作在中小城市，因为在那里他们同样可以享受到高等级的公共服务。中小城市，甚至是小城镇还有更良好的
自然环境。
按照这样一种理论模型的解释来判断我们国家的区域发展差距问题，区域发展不平衡的阶段究竟处于哪一个阶段？在倒U型的轨迹上，我们是在哪一点上？通过与一些学者的共同研讨，我们得到一个基本的共识，一个判断，就是说我们仍然处在倒U字的左边，已经接近于顶部，但是应该说还没有完全到达顶部。也就是说，从市场本身的发展规律、经济社会发展内在的规律来讲，我们还具有区域差距扩大的这种趋势，因为沿海地区的发达地区，不管受到什么冲击，它已经进入良性的循环，它的要素集聚，对高等人才的吸引和国际的一体化接轨，发展会越来越快。而广大的中西部的落后地区，虽然这几年经济增速在加快，生活水平也在提高，社会的公共服务供给也有所改善，但是总体上还处于一个相对比较落后的水平。这种状况恐怕在短期内很难改变，当然，通过政府的一些政策和措施，比如通过转移支付、对口支援或其他各种途径，，也会缓解这种状况，逐步实现基本公共服务的均等化。
但是这个均等化也是一个在基本公共服务，在最基本的水平上的一个均等化，而不是平均化。真正地实现公共服务的均等化，在东中西这些不同地区之间恐怕还是一个非常漫长的、很艰巨的任务。
上面所讲的就是区域发展不平衡的现状和它的一些基本的特征。下面讲一下区域发展不平衡产生的原因。
第二章 区域发展不平衡的原因
我们国家区域发展不平衡这种严重状况在全世界来说都是非常突出的，而且也带来了很多经济社会方面的问题，政府也正在通过一些政策和引导市场的作用来改变这种状况。但是，我们对这个问题必须要有一个比较准确的、深入的把握和认识，要分析它产生的原因。它产生的原因究竟是什么？为什么在发展过程中区域差距长期地保持这样一种过大的状况？区域发展如此不平衡，我们可以从四个方面来解释，来认识。
（一）自然环境因素：地理差异
我们国家的国土面积大，所以存在着巨大的差异。有一些地区生态很脆弱，严格地说，不适合于人类在那儿聚集、从事生产和经济活动。而有一些地区，它的地理的条件是比较好的，比较适于人类的活动、人类的聚集、人类的生存和繁衍。
从更大范围来看，我们看世界上也是这样的。欧洲总体上是一片非常富饶的地区，去过欧洲的人都知道，那是一个落颗种子就能发芽的地方。而像非洲地区，或者是中东的沙漠地区，地理条件差异很大，自然环境很恶劣。当然，中东有很多国家还有石油，这也是一个靠资源性的收入，当然是很单一的。
所以说地理条件的差异造成了发展的起点不同，条件不同。
（二）发展基础、区域条件因素
发展的基础有历史上积累起来的。我国沿海地区，地理位置得天独厚，海运发达，开展贸易便利，因此工厂建立早，民族资本在这些地区发展起来了，比较典型的城市有上海、天津和广州等。
当然，政府也采取了一个相对均衡的布局，对一些地区进行了大量的投入，从而使这些地区具有了一定发展的基础，有了相对完整的一个工业体系。这样就会有一个比较好的起点。特别是进入到20世纪90年代，随着全球经济一体化趋势的加强，国际市场的联系，对外经济发展的势头越来越猛。所以，使得国内的不同地区的区位条件或者是区位条件的意义、价值发生了变化。比如说我们在计划经济时期，沿海边远地区这是我们国防的前沿和边缘地区，像福建、浙江，国家长期投入的很少。而相反的一些中部地区，像湖北、湖南，包括河南，国家的投入很大。
但是在目前国际市场联系越来越紧密的条件下，沿海地区就具有了一个非常突出的区位优势，经济的发展也不再依赖于简单的靠近资源了，更多的强调靠近国际的市场，跟国际经济形成一种循环。所以我们会看到上海既没有煤，也没有矿，但是宝钢是中国最大的、最先进的钢铁企业。我们在贵州也好，在甘肃也好，在中部的一些地区也有煤，也有矿，原来也有一定的基础，但是这些钢铁厂、钢厂慢慢地都垮掉了。
第一，我国现在用的高品质的矿来自于国外，通过海运进口，港口城市具有优势。
第二，我国很大一部分程度面对的是国内市场，东部沿海地区是最大的市场，西部既不靠近港口，又不靠近国内的市场，再加一些客观因素，所以发展滞后了。随着改革开放，同样的区位，同样的区位条件，但是地位、价值和意义发生了变化。这也是我们区域差异产生的一个非常重要的原因。
（三）制度、体制因素：市场化与民营化
制度和体制因素主要表现为经济的转型过程中完成的、推进的是否彻底。具体地说，就是市场化进程和民营化进程在经济转型当中是否能够及时跟进。因为改革开放改变的是我们单一的公有制，集中的计划经济体制，从而发展多种经济成分。我们要从计划经济转向市场经济，就要发挥市场在资源配置中的基础性的作用。经济转型归根结底在这个层面就是这两个问题：市场化和民营化。怎么在公有制的基础上发展民营化，从广义上讲也就是多种经济形式，包括吸引外国的资本，是扭转区域发展不平衡现状得一个重要方面。发达的地区都是市场化的进程比较快，然后民营化发展的速度比较快得地区，比较典型的是广东、浙江等。
广东的市场化进程靠出口加工贸易，作为经济发展的起步。广东吸引的外资是很大的，对国际市场的依赖程度也很大，保持了20年的兴旺发展，到金融危机的时候当然也受到了巨大的冲击，但是现在已经进入到了结构调整的过程。虽然结构调整是很痛苦的，但从某种意义上说是壮士断臂之举，毕竟积累了很雄厚的实力，具有很好的发展基础，并且和国际市场的联系是非常紧密的，广州的民营企业，对市场的把握也是非常灵敏的。所以广东通过痛苦的调整过程后会再一次起飞。浙江地区藏富于民。改革开放以后，大量的民营经济发展起来了，所以居民很富裕，市场意识很强，敢于承担风险，敢于创新的意识也很强，可以走向全国各地，走向全世界各地。
国内的各个省市，不管多偏远的地区几乎都有浙江人，全世界的大部分地区也差不多都有浙江人，就是说它的市场化、民营化发展得比较充分，经济就比较活跃。相反我们有一些落后地区，体制转型慢，观念转变也慢，结构在老化，技术在落后，陷于长期停滞不前的地位，像东北地区，通过东北振兴这些政策，现在有所改观，但是在20世纪90年代时是非常落后的。
体制制度的因素对于不同区域的发展其实还是产生了很大的影响的。在改革开放过程中，像市场化，像多种经济情况的发展，特别是民营化推进的过程是不是很及时，发展得是否很快，决定了你这个区域的经济社会发展的活跃程度和发展水平。
（四）政策战略因素：向沿海倾斜的非均衡战略
从国家层面上看，改革开放之初，一直到2000年这20年的时间，国家采取的基本上是一个向沿海倾斜的非均衡发展战略。集中国家有限的财力物力，包括制度的资源，政策的扶持，全部向东南沿海倾斜。具体的表现就是在东南沿海，特别是广东设立了经济特区，30年的时间，使一个几千人的小渔村变成了一千多万人口的现代化大城市，这在世界上是个奇迹。但是它靠的是什么呢？当然是靠区位，靠人们的创新精神，可是最初的动力，或者是在相当长的发展时间的动力，是靠中央的政策给予了优惠，进行了倾斜式的发展。包括14个沿海开放城市的设立，沿海技术开发区和经济技术开发区的建立，外汇指标、税收减免、中央政府的投资、引进人才的很多优惠政策等。
一个国家发展水平处于整体上比较低的时候，又面临着国际市场竞争的压力，要起飞，要发展，那么采取这样一种集中财力、物力向一个区位条件比较好的，有一定发展基础的地区倾斜、投入这样一种战略是必要的。因为不可能在这么大的国土面积上都平均分布，无论是从自然条件、经济社会发展的基础和国际市场的联系，就是从区位上来讲，东部沿海地区都是资本的回报率和产出率最高的地区。从整个的国土格局上来看，投入到这些地区空间效率最高。
但是区域发展战略的结果必然导致地区发展的不平衡，区域差距过大。因为中西部本来就落后，自然条件也差，体制比较僵化，观念转变又慢，人力资源储备不足，在很长时期内必然导致区域发展差距过大，区域发展不平衡，所以这样一种倾斜式的发展战略不可能长期支持。
因此，我们在世纪之交的时候就提出了西部大开发的战略，这也标志着我们国家从改革开放以后实施的向东南沿海倾斜的这样一种非均衡发展战略向区域的均衡发展或者是协调发展转变。当然改变这种非均衡的战略，实现均衡协调的发展，我们也不是2000年才提出来的，实际上这之前就提出来了。但是真正实施应该说以西部大开发作为标志，我们在2004年推出了东北老工业基地振兴的战略，2005年实行了中部崛起的战略，从而改变了过去单一的向沿海倾斜发展的非均衡战略的一种局面。
之所以发生这样的变化，一方面说明区域发展存在差距，区域发展的不平衡的状况也非常严重，甚至影响到我们国家的经济、社会的协调、稳定、可持续的发展。另一方面，也是说经济社会发展的一定程度上，不能再继续强化这种不平衡，而是要从不平衡转向协调，转向均衡。
以2000年提出西部大开发战略的实施作为转折点，我们国家从政府层面就开始推行和实施区域协调发展的战略。当然，这个战略也面临着很艰巨的任务。
第三章 关于区域协调发展的含义与目标选择
下面讲关于区域协调发展的含义和目标的问题。
（一）区域协调发展的含义
什么是区域协调发展？这个问题到目前为止，并没有非常统一的、一致的认识和理解。从经济学的意义上讲，在西方主流经济学的分析当中，它的体系和范式没有协调这样一种概念或者是这样一种思想。它基本上是简单的两极：平衡或者是失衡，或者是说均衡与失衡，非此即彼，或者是从均衡到非均衡。
那么协调这种概念，可以说是中国人的创造。追寻它的根源，具有一些中国哲学的含义，本身是包含着一些和谐思想在里面。为什么这么说呢？因为协调绝不是均衡，当然，也绝对不是严重的失衡。我们说它是中国的创造，有中国哲学的意味在里面，是说它不同于西方的那种理解。经济是均衡的还是非均衡的，是平衡的还是失衡的，其实都不是。协调本身就是包含差异的，它是指的什么呢？它是指通过某种纽带，把本身具有差异的一些东西连接在一起，各取所需，各得其所，各自找到自己应有的位置。不是说各个地区的发展都得一样，经济社会不必完全处于一种均衡状态，或者是一种均等状态。
协调发展通过某种纽带，某种机制，把本身有差异的东西，也可能是经济部门、经济地区、经济活动或各个阶层等，把它们连接在一起，各自都能够得到自己所需要的，得到自己想得到的，找到自己恰当的分工和恰当的位置，处于一种相对稳定状态，这个叫做协调发展。如果按科学发展观的理念来思考，协调发展本身是一个动态过程，是发展过程中的协调。所以，协调不能是按静态思维去理解。有人理解为在既定的一个盘子里大家来切蛋糕，其实不是这样的。所以协调排在第一位的还是发展，那么发展的过程必然涉及整个空间的经济效率和各个区域之间的公平，这样就回到区域协调，协调发展这个主题上来了。
因为要发展，就涉及空间的经济效率和各个地区之间的公平问题。那么区域的协调发展意味着什么呢？意味着要在空间经济效率和区域发展的公平之间找到一个结合点。如果单纯强调空间经济效率，那当然是把绝大部分要素都集中到沿海发达的这一片地区，因为它的自然条件、区位条件，发展的基础、现有产业体系和国际市场的联系、市场化水平、人才数量、基础设施的条件等各个方面都是最好的，产出是最有效率的。
但是，仅仅考虑这方面是不够的，因为还要实现公平，要考虑到其他地区发展的权利，要兼顾到广大中西部落后地区的发展，要考虑那里的人们怎样尽快提高收入水平。所以，区域协调发展应该是空间经济效益和区域发展公平的统一，从学术上给区域协调发展下一个定义的话，就是区域协调发展就是空间经济效率和区域发展公平的统一。区域之间的分工协作在区域协调发展的状态下是根据各自的比较优势来发挥各自的特色和优势的产业，形成一个明确的、合理的区域分工。
在这个分工当中，应该是既有竞争，又有合作这样一种互动的、共赢的，或者是双赢的过程，而不是在各个区域之间，无论是省市之间还是一个省的各个区县之间做重复建设。同质竞争，你做什么我也做什么，你优惠我比你更优惠，这样只会形成恶性竞争，竞争的结果可能有利于国外投资者，他们会乘虚而入，利用你我相互之间的竞争从中渔利。强调区域要有分工，要有进步，同时我们更要强调的是要有合作。
进一步说，判断是否协调，又跟人的主观价值有密切的联系，它不是完全客观的理论，跟人们的对于协调的理解和人们的价值观有不可分割的联系。
协调是一个综合性的概念，它涉及的层面是非常多的，所以关于区域协调发展的争论也非常多。不同的部门，不同的学者，不同的流派对区域协调的理解也不一样，那么提出的要求和期望值也就不相同。中西部地区的学者或者是政府的决策者和管理者们，他们理解的区域协调发展首先要加快中西部的发展，可能更多的是强调公平，长期的政府优惠政策也没有使这些地区得到优惠，因此还处于贫穷落后状态，中央投资也没有较好的倾斜，所以现在西部大开发也好，中部崛起也好，要在现有的政策基础上争取加大国家政策的扶持力度，在现有的投资基础上争取加大中央的投资，也就是说原来向东部沿海地区倾斜了，现在更多要向中部地区倾斜，这是他们的理解或者说是期望。
但是从东部地区的利益角度来看，无论是学者，还是说政府各部门的领导者，他们强调的是区域发展的协调不能以牺牲效率作为前提和代价，还是要保持东部地区的率先发展，还是要考虑效率问题。这确实是一个很复杂的问题，也就是决定了这个实现区域协调发展的道路是很漫长的，任务是非常艰巨的。
（二）区域协调发展的目标
前面讲了协调的含义，其实还是从更抽象意义上的理解，什么是协调发展？怎样判断是否协调发展？具体地说，要落实到它的目标或者标准上来。因此，下面讲区域协调发展的目标问题，也可以说是它的判断标准。区域协调发展目标的确立，或者是判断标准的确立不是任意的，必须有一个理论基础，区域协调发展的依据是什么？它的基本的理论出发点是科学发展观。为什么呢？因为科学发展观对区域协调发展提出了三大要求。从基本上说，要以人为本，全面协调发展和可持续发展。根据科学发展观提出的三大要求，我们赋予科学发展新的内涵，就是在区域的发展过程中，要实现宏观的空间经济效率与区域公平的统一。在区域关系的协调中，实现区域合作与区域竞争的统一。
应该说科学发展观是我们确立区域协调发展的目标和判断标准的最根本的立足点和出发点。这里特别涉及的一个问题是什么呢？在区域间资源的开发利用，产业分工以及市场化的推进一体化的过程中，区域利益的协调是区域协调发展的根本所在。归根结底，协调的是利益。地区之间无论在产业分工、资源开发利用、生态环境保护，还是在市场一体化推进的过程当中，最根本的是一个区域间的利益协调问题。
建立有助于实现区域之间长期合作的区域利益共享机制，是实现区域协调发展的关键。既然利益协调是根本所在，那么怎样建立一个长期合作的区域利益共享机制，就是实现这个区域协调发展的最关键问题，而这个问题的难度也非常大。
按照这样一个基本的思想和基本的立足点，我们提出了区域协调发展的五大目标或者是五大衡量标准。
第一，充分发挥区域比较优势。
第二，控制区域收入差距。
第三，实现地区基本公共服务均等化。
第四，提升市场一体化水平。
第五，有效利用资源，保护和改善生态环境。
实现了这五个方面，这个区域协调发展的目标就达到了。或者说，判断是否实现了区域协调发展，要从这五个方面来进行衡量。下面分别讲一下这五个目标或者是五个标准的含义。
1. 充分发挥区域比较优势
充分发挥区域比较优势意味着各个地区要根据自身的发展基础、资源禀赋和潜在的优势等，来明确区域定位和比较优势。就是区域定位要明确，而区域定位是建立在比较优势的基础之上的。如果各个地区都有了这样一个比较明确的定位，区域之间的专业化分工才能够深化，并且在产业、市场、人才、环境资源的开发利用和环境的保护等方面才能进行有效、长期合作互动，从而形成一种各具特色，优势互补，共同发展的区域发展格局。
形成这样一种格局，会在总体上大大提高宏观的空间经济效益，从而改变那种各自封闭、独自发展、重复建设和低水平的同质性竞争。改变这样一种同质化恶性循环的地区之间、政府之间的税收竞争、土地竞争、人才竞争状况。在明确各自的比较优势基础上，科学合理地确定功能定位，找到大区间分工的位置，形成一种既有竞争，又有合作；既相互分工，又优势互补，共同发展的格局。这个看起来是一个理论问题，实际上是实实在在的现实问题。比如说，现在推进津京冀的一体化，津京冀大都市圈建设，涉及首要的问题就是功能如何定位。首都的功能是什么？天津的功能是什么？河北的功能是什么？这个功能的定位要建立在比较优势的基础上，同时要照顾到和考虑到合作方、参与方的共同利益所在。
这里涉及的问题很多，比如是单中心还是多中心（是单核还是双核）；谁做文化中心，谁做经济中心，谁做金融中心；谁做高端产业，谁做一般加工制造；谁是环境的生态保护区，谁是水资源保护地等。要根据所在区域的相对比较优势确定功能地位，而进入设计的一体化。都市圈的各个地区的利益主体，他们的利益都要得到相应的保证，这样才能够大大推进，这是第一个目标。
2. 控制区域收入差距
在当前这个时期，区域差距是不可能消除的，无论是经济发展水平的差距，还是社会发展水平的差距、居民收入水平、社会保障和福利差距等，都是客观上存在的差距，是短时间内不可能消除的。
但是，从长期上看，又不能任其扩大，而要逐步缩小，那么这就要求既要注重区域当前的利益协调，又要注重区域长远利益。具体来说，区域间的收入差距、经济和社会发展的差距要控制在社会可承受的范围之内，并且逐步缩小。最终应该能够实现（从理论上叫）不同的地区要实现共同富裕，从政策层面上来说就是公共服务的均等化。当然，这个经济发展水平和社会发展水平差距肯定是长期存在的，一定程度上的差距，是短时间内不可能完全消除的，只是说要控制在一个合理的范围并逐步缩小，这就是第二个目标。
3. 实现地区基本功能服务均等化
从理论上讲，基本功能服务均等化就是各个地区之间基本功能服务的均等化。它意味着不同地区的居民都应该能够分享改革发展的成果，包括在基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障和居住生活环境等方面，都能够享受到质量和数量大体相当的基本公共服务，从而来保障落后地区居民最基本的生存权和发展权。这也有利于全面提高当地的人口素质，增强落后地区长期的自我发展的能力。
比如义务教育这个基本公共服务均等化的目标，无论是发达城市、中心城市，还是边远落后的农村地区，九年制义务教育，大家都应该能够保障实现。当落后地区财力不足时，上一级政府应该通过转移支付来实施。
再比如基本的医疗卫生。它就在人的生存和发展方面最基本的一些领域里，应该逐渐实现一个均等化。当然，均等化事实上不能意味着质量和数量完全相同，不是完全的平等。比如都是九年制义务教育，发达的中心城市和边远的地区，质量还是存在着巨大的差别的，这也是一种客观因素。
所以对基本公共服务均等化不能做机械的和绝对的理解。
4. 提升市场一体化水平
这个目标就是指区域协调发展应该朝着消除地区贸易保护和壁垒、加强区际贸易联系、逐渐形成全国统一市场这样一个方向发展和推进，从而使得市场在资源配置过程中，它的基础性作用得到更有效的发挥。在体制层面上和制度层面上消除那些限制区域之间自由流动的根源，取消那些壁垒，这就要求加大区域的对外开放程度，从而促成区域之间的要素市场统计。这是一个大的方向性问题，当然也有一些学者主张说，要区域协调发展，对落后地区怎么样，把它设一道壁垒，形成一个洼地，让要素流入，给一些政策的优惠。这个观点短期内肯定是有效的，但是从长期看，区域协调的发展，政府的政策扶持措施必须要建立在市场的基础上，不可能违背市场的规律，所以使市场一体化水平得到提升，这是区域协调发展的应有之意。
5. 有效利用资源：保护和改善生态环境
在现实生活当中，我们发现，在资源开发利用、生态环境的保护和享用过程中，协调好区域之间的利益关系是十分重要的，而且难度也是最大的。做到了这一点，既可以保证当前的资源和空间配置效率、保护和改善当前环境，又能够保证长期内资源的可持续利用和生态的长期改善，从而实现当前利益和长远利益的统一。这里就涉及两个问题：一是在资源开发利用上，区域间的利益关系如何协调；二是在环境生态保护和建设方面区域之间的利益如何协调。这应该是一个世界性的难题。举个例子，比如说我们到河北省去，河北省经常提到这样的问题，说河北省承德地区和张家口地区，本来就非常落后，就是贫困地区，但是现在为了保护北京的生态，为了防沙治沙保持水资源的清洁和空气质量，很多工业项目实行了严格的限制措施，甚至畜牧业也不能够放养，必须圈养。也就是说，这些地区为北京生态环境的改善作出了很大贡献，付出了很大代价。但同时并没有得到应有的补偿，当然有对口支援和合作，北京对张家口地区也有一些支援和扶持，但是相对于它的付出来讲是远远不够的。中央政府也没有这样一个超越地方政府系统性的转移支付补偿机制来实现这种补偿。
这个当然还是靠政府的力量和权威，来实施这样一种发展的战略。但是如果经济利益的补偿
或者说利益的问题协调不能解决，就会抱怨声不断，也会影响到积极性。当然，有一些东西界定起来比较困难，比如说生态环境的补偿机制，就无法界定。造林和植树产生的环境效应，在多大程度上是共同享用了？这个成本究竟应该谁来承担？这个边界怎么确定等问题，这无论从理论政策还是从设计上都是很大的难题。
所以这些目标虽然很明确，但实现这些目标，把这些目标确实量化，特别是辅助于政策上一些设计，制度上的一些安排，还是一个非常复杂的过程。特别是以上五个目标的组合，它是一个动态过程，在各个不同的发展时期，这些目标的优先顺序是不同的。在经济社会发展的不同阶段，所面临的问题会不断变化，这也就决定了目标组合的动态性质、排列顺序和优先顺序。比如在当前一个时期，我们的主要问题是区域经济的差距过大和地区基本功能服务水平差异突出，所以这就决定了我们在五个目标的优先顺序的排列上，首先要解决的或者着力要解决是前两个问题，就是要把区域发展的差距和收入差距控制在适当范围并逐步缩小它。
花大力气采取一些切实的措施解决地区公共服务均等化问题，这个基础上，然后考虑怎样发挥地区比较优势，怎样推进市场一体化进程，怎样实现资源的高效利用和生态环境的有效保护，怎样建立地区之间利益长期共享和补偿机制。经过一段时间的发展，如果区域差距有所缓解，公共基本服务均等化水平有所提升，市场化发展又比较完善时，生态环境的保护，利益协调机制和利益共享补偿机制这些问题可能就会突出出来，所以这些问题是动态的，在不同时期，经济发展到不同阶段，以及经济发展面临不同问题时，应该有一个不同的排列组合的优先顺序，这就是我们讲的第三个目标。
第四章 我国区域协调发展的实现路径
区域协调发展的实现路径涉及五个方面的问题。
（一）三个空间层次的协调
这三个空间层次主要是什么呢？第一，我们称之为四大板块，东部、中部、西部、东北，这是我们一个大的区域发展的格局，这四大板块之间怎么样实现协调，包括区域四大板块的分工、功能定位，产业市场的联系，资源的开发利用等等，这四大板块之间怎么样协调。后面我们讲到我们国家一个总体战略，实际上就是这个协调的具体的一些途径，一些措施，这是第一个空间层次，我们叫四大板块，东部、中部、西部、东北地区。
四大板块的协调有明显的空间边界，城乡协调是在每一个板块都存在的。从另外一个角度划分，每一个板块、每一个地区都有城市和农村，而且在加速推进城市化进程中进行新农村的建设，农村的富余劳动力逐渐向城市转移。同时，城市也要实现产业化和规模化经营。在这个过程中实现城乡发展的协调，特别是如何提高农村经济的发展水平，农业的产出水平，农民的收入水平。可能大部分农村富余劳动力随着城市化进程和工业化的发展，转移到工业第二产业进入城市，但是还有相当一部分农民继续留在农村，从事农业生产，这部分人的生产方式、生活方式、生活水平、生活环境，怎样得到提升，怎样得到改善，从而缩小和城市的差距，改变我们国家二元结构这样一种状况，这是第二个层次的空间协调。
在整个国土空间的四大板块中，在城乡大的空间背景下，国家还是有一些大的增长点，就是大都市经济圈和经济带。比如说珠三角，以上海为中心的长三角，或者以京津冀为中心的环渤海地区，在这些大的都市圈、经济带里面增长当中怎样实现协调包括各个城市、各个地区如何进行功能定位，如何进行分工，如何加强产业联系和市场联系，如何共同的开发利用资
源，保护生态环境，如何在各项制度上推进一体化进程。通信、道路、交通、水资源，也包括用工制度、社会保障制度、人才、教育、卫生、医疗等各个方面要实现协调，推进一体化。
比如说我们都生活在北京，会切身感受到由于制度上安排的障碍，影响了京津冀一体化的进程。现在开始北京地区有了一些实质性的进展，河北推出一个战略就是围绕北京的十三个县，环京的这种战略。要推进通信一体化，然后逐渐推进第二个，交通一体化，至少在北京和这些周边的县市之间进行。
再比如养老和医疗，以北京的社保为例，如果北京与河北、天津之间的社保能够实现互相自动转移；养老金的交付，当然还包括后期支付，也能实现的话。这些制度安排也需要有一个协调和一体化的进程。这样会有利于加快这些地区间的一体化进程，提高效率，也有利于更突出地发挥城市功能，缓解人口的压力。如果说这些问题都解决了，就不一定非得在北京居住，人们可以找到北京的周边，找到环境很好、生活很方便、价格又适中的地方居住。这些都还取决于制度的一些安排，就看制度的安排是不是合理，是不是可行。这是第一个问题——三个空间层次的协调问题。
（二）两个重大战略
一个叫做总体战略，另一个叫做主体功能区战略。区域发展的总体战略，这是“十一五”规划确定了的，已经写进“十一五”政府工作报告当中。主体功能区战略是“十一五”规划提出的，这次中央“十二五”规划建议里面，把它明确了。实现两大战略要达到什么目标呢？就是实现区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处，这样一个区域发展格局。
1. 区域发展总体战略
区域发展总体战略简单地概括为四句话，就是：东部率先发展；西部大开发；东北老工业基地振兴；中部崛起。这四句话也可以说是四个分别的适合板块的战略，综合起来是我们整个区域发展的一个总体战略——东部率先发展。这个地位和定位不能改变，不是倾斜发展，而要率先发展，因为积累了很好的基础，又靠近沿海地区，接近国际市场，和国际经济形成一个密切联系。所以是参与国际竞争的“国家队第一梯队”，是实现自主创新的一个高地、一个平台，对中西部发展，东北部发展起着一种示范作用。在东部地区是这样战略和定位。西部大开发，这个十年开发必将取得很大成效，这个战略要继续坚持，而且要进一步深化，在某些领域还要加大力度，特别是对一些边远的少数民族地区。东北等老工业基地振兴也取得了一些成果，这个政策要继续实施。这里面都有很多具体的政策措施，中部的崛起战略。这四句话构成了我们国家区域发展的总体战略，这是“十一五”确定的，现在还要继续实施。这个总的战略不会改变。
2. 主体功能区战略
主体功能区战略是在“十一五”规划期间提出来的，还没有进一步实施。这次“十二五”规划里面明确提出来了。要实施主体功能区战略也就意味着在“十二五”期间这个战略要得到全面的实施。什么是主体功能区战略？我们谈区域经济的时候，经常运用一个功能区的概念，而且谈到各种不同类型的功能区，同时我们也有城市的功能区。有一个提法叫高端产业功能区包括按照特定标准划分的更大区域范围内的专门性的功能区。如果说城市里面的功能区，比如
说中心商务区（CBD），中央娱乐区，经济功能区，产业功能区等，这还是在城市空间里面不同的板块的功能区的概念。还有一个在更大空间范围内，按照一定特定标准划分的，专门性质的功能区，往往是在整个国土空间内。我们国家现在提出来主体功能区，就是这一类型的。所以主体功能区是指基于不同区域的资源、环境承载能力、现有的开发密度和发展潜力等因素，将特定的区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。
根据不同区域的资源环境承载能力，现有的开发密度，经济发展和产业聚集的程度，人口聚集的程度，未来发展的潜力，把不同的区域确定为发挥不同主体功能的类型。这样确定为某一个类型或某一个空间单元。这个空间单元就承担一定的主体功能，叫做某一种类型的主体功能区。
这里面资源环境承载能力指的是：在自然生态环境下，自然生态环境不受危害，并维持良好生态系统的前提下，特定的区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。这句话表述得很学术，但实际的意思是说，在这里进行从事经济活动、聚集产业和人口，我这个地区能承载多大程度的产业和人口的聚集功能，同时生态资源能够保障供应，生态不受到损害，就叫资源环境承载力。具体地说，它包括比如水、土地、资源的丰裕程度，水和大气的环境容量，水土的流失和沙漠化的生态的敏感性，生物的多样性，水资源的涵养，还有地质条件和气候等。总之就是在一定的区域，地理环境条件是不是适合聚集产业和聚集人口，这个承载能力适合聚集多大规模的产业和人口。规模过大，人口过多，可能资源就消耗没了。比如说地下水没有了，或者环境受到迫害了，你就无法再从事这个产业和其他的社会活动了。
所谓的现有开发密度是指特定的区域，工业化、城镇化的程度。什么叫开发密度呢？就是工业化和城市化、城镇化到了一个什么样的程度，什么样的规模，什么样的水平。比如说包括土地资源、水资源开发的强度，城市化要占土地空间，聚集产业，聚集人口最起码要有水资源。地上水、地下水能不能支撑经济活动，同时消耗了多少。
开发潜力是指基于一定的资源环境承载力和特定区域的潜在发展能力，包括社会经济发展的基础条件、基础设施、产业体系、科技教育水平、人才和人力资源、结构与规模、区位条件。越靠近平原地区，土地空间相对越宽阔，靠近沿海地区，如果是国家重点开发地区，当然就意味着这个地区具有很大的发展潜力。
全国的主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力来统筹谋划未来的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，达到一个国土空间有效利用的目标。具体地说，是把全部的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型，根据这些类型确定主体功能定位，明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序、完善开发政策，从而逐步形成人口、经济、资源、环境协调发展的空间开发格局。
简单地说，主体功能区实际上就是根据资源环境承载力，根据现有的开发密度，根据发展潜力把国土空间划分成四种类型的地区：一是优化开发地区；二是重点开发地区；三是限制开发地区；四是禁止开发地区。优化开发地区就是人口产业聚集，空间上聚集密度已经很大了，经济社会发展水平已经比较高了，但是需要优化，需要空间结构的调整。有一些产业要转移出去，有些地方引进一些新的产业。有一些土地要整治，有一些要置换、要改造，内部做一些结构性调整和优化，主要是空间上的结构优化。
重点开发地区，就是开发条件比较好，开发密度、力度还不大，而发展潜力非常大，这些地区要进行重点的大规模开发。比如像天津的滨海新区，有大量的土地空间，原来的开发密度很有限，而它又有比较好的开发潜力、区位条件等，所以要上一些大项目，这是一个重点开发地区。重点开发地区和优化开发地区，通常是已经开发得比较好了，需要进一步优化和调整空间结构。重点开发地区就是现在有一定开发基础，但是还远远不够，发展潜力、开发潜力还非常大。
限制开发地区就可能属于资源环境比较脆弱的地区，或者说生态保护的边缘地区，是有限的开发和限制性开发。比如发展特定产业和控制开发它的密度和强度。
禁止开发地区就是生态保护区或者是历史文物风景名胜保护区，是不准开发的，只是保证它维持生态和基本的经济功能的一些有限的开发，一些必要的道路、场所。它是保护区，不能从事大规模经济活动开发和产业开发，也不事宜居住很多人口，甚至有一些还要逐渐的迁移。
这么四类地区，当然从地方政府的角度来看，可能由于发展的冲动，也由于所处的阶段，大家可能都是争相要进入重点开发地区，因为既然是作为重点开发地区，在土地的供应、开发政策、项目引进和审批方面可能都要一些倾斜，比较宽松。然后至少要优化开发地区，限制开发地区就是非常有限。禁止开发地区基本上就是不能开发的，所以要实现这样一个战略也还是涉及一些利益机制的安排。比如说一些禁止开发地区，一些生态保护区，文物风景名胜区，如果仅仅靠旅游本身，也不能大规模开发，靠一些有限旅游又不能保障足够的收入或者说基本的福利，可能就要通过中央政府的财政转移支付或者是地方政府之间的生态环境补偿机制来解决，这个问题应该提到日程上来研究。
（三）进一步加大对老、少、边、穷地区的扶持力度
在“十二五”期间，以及未来更长时期内要实现协调发展，实现路径是一个重要方面。因为革命老区，少数民族地区，边疆地区，贫困地区在我们国家占的国土面积很大，它的经济社会发展水平又很落后，而且这些地区相当一部分，特别是我们很多边远地区，少数民族地区，贫穷落后地区这三者是合一的。这里它又涉及一个国家的战略安全、国防安全、社会稳定，民族和谐问题，所以它的意义非常重大。现在应该说我们也有一定的条件来向这些地区加大扶持力度，为了整个国家的长治久安、和谐发展，加大扶持力度是必不可少的，而且是非常重要的。
当然我们现在看采取了一些措施，比如国家对西藏地区一直是采取有效措施，除了中央财政的转移支付，还有地方政府之间转移支援力度也是很大的，总体上西藏现在也发展得比较稳定。现在对新疆地区，包括青海、四川的部分地区，也要给予比较大的扶持。从大的战略格局的角度考虑，“十二五”规划也专门强调了这一点，要加大对这些地区的扶持力度。
（四）推进区域一体化，加快大都市圈建设，完善城市化布局和形态
推进区域一体化，加快大都市圈建设，这将在我们国家形成若干个大的城市圈和城市带，成为支撑或者加快我国经济社会发展的重要的力量，也是一些增长点。因为区域一体化进程的顺利推进，会加快要素的流动，使得要素在大区域范围内流动得更加顺畅，从而更加提升效率，而大都市圈的建设，可能形成产业的聚集和人口的聚集，它对内的吸引和辐射能力会得到提升，对外的影响力也会得到一个扩大。
我们在发展过程中也要看到，现在孤立的城市的发展越来越困难。一个城市的发展必然涉及周边的城市和地区，否则孤立起来解决不了自己的问题。像北京这样的大城市，作为首都有它很特殊的功能，也有非常独特的吸引力，无论是作为政治中心，文化中心，科技中心，还是国际交往中心，它都有着巨大的吸引力。对于一些低端的产业，低端的人群和农村的富余劳动力，北京也有巨大的吸引力，因为随便做些什么就能生存。虽然生存有时也很艰难，但是比他原来还要好很多。北京现在聚集的人口是越来越多，规模也越来越大。有时候光靠北京自身是很难解决的，通过大都市圈、大城市群的建设，在北京周边建立若干个，至少是几个中型的甚至大型的城市，疏散人口，减缓中心城区的压力。如果河北三个新城能够分别建立，对北京将是一个极大的缓解。
当然这还要取决于制度安排，所以“十二五”规划提出来一条，应该说还很新的提法，叫完善城市化布局和形态。这个确实是需要我们很好地去探讨，究竟怎样转化为政策的措施和规划的措施。一个大城市的发展模式现在遇到了很多的问题，城市群、都市圈和大中城市并举协调发展，特别要注重中小城市和城镇化的发展，这恐怕是在我们都市圈发展和一体化推进过程中特别要引起注意的问题。
我们现在发展一些都市圈，可能都把精力集中在一些核心区，忽视了周边的中小城市建设，等于说在城市之间又忽视了一种差距，造成一种分裂的空间格局，所以那些中小城市仍然起不到缓解大城市产业压力和人口压力的功能和作用。
究竟怎样完善城市化布局和形态，这确实给政府的决策者和城市规划提出了一个重要的课题。
（五）建立区域利益协调机制
建立区域利益协调机制包括前面提到的区域生态环境的补偿机制和区域分工合作的利益共享机制。它包括两个层面：一个是说从中央角度，财政的转移支付；另外一个从地方政府之间的补偿，或者采取行之有效的对口支援的方式。就是各种各样的区域协调措施，不论在哪个层次上，最终要通过一个利益机制连接起来、推动起来，然后把它坚持下去，但是最根本、最核心的还是要解决利益机制问题。
今天讲课的内容就全部结束了，谢谢大家。