《湖南省宪法》出版于20世纪20年代，那时中国盛行宪政思潮和联省自治运动，湖南省不但颁布了《湖南省宪法》，而且开始了真政的宪政实践。《湖南省宪法》作为省宪运动中联邦法律的典范，是近代湖南民主化实践，追求宪政的显著成就。由此，湖南的自治运动，成为当时影响最大的最具典型性的地方自治运动。
制定经历
一、《湖南省宪法》的制定经历起草、审查和公民复决三个阶段，走完全部历程，不仅制宪程序合法严肃，富有民主精神，而且还开始了一个实施省宪实行“湖南自治”的时期，在近代中国具有重要意义。
湖南是当时地方自治的首倡省。由于湖南地处军事要冲，自1917年以来，成为南北军阀混战拉锯之地，庐舍为墟，受祸最烈，其间更有北洋军阀汤芗铭、傅良佐、张敬尧督湘祸湘，三湘饱受蹂躏。1917年9月，段祺瑞任命的湖南督军张敬尧专横跋扈，毛泽东、何叔衡等组织湖南学生组成了“驱张请愿团”，1920年6月，湘军在谭延闿、赵恒惕率领下，把张敬尧赶出了湖南。毛泽东及其他新民学会会员立即提出了改造湖南、保境自治的主张，湖南各界相继成立了湖南改造促成会、湖南民治促进会等社会团体，提出“湖南者湖南人之湖南”的口号，主张“湘人自决主义”，要求实行湖南人民的自决自治。面对湖南人民自下而上强烈的自治要求，1920年7月22日，湘军总司令谭延闿发布“祃电”（8月16日在长沙《大公报》上以“要电”正式公布），宣布废除北洋军阀政府所加于湖南的督军制，实行地方自治和民选省长。随后决定邀请湖南官绅召开自治会议，制定宪法，由此开始了一场民治与官治的斗争。10月，毛泽东、何叔衡、彭璜等湖南各界代表377人联名提出了由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”，制定“湖南宪法”，建设新湖南的建议。一些知名湘绅也提出了实行省自治，再联省立国的主张。谭延闿虽还想一意孤行，但没多久湘军发生内讧。谭延闿迫于内外压力，于11月让出总司令的职务，交给总指挥赵恒惕。
赵恒惕任湘军总司令后，操纵省政府与湘军总司令部一起，“军民两署”协议定下《制定湖南省自治根本法筹备章程》。 1921年1月25日，取消省政府所组“制宪筹备处”，成立“省自治根本法筹备处”。“省自治根本法筹备处”随即拟定了制宪计划，将制宪分为起草、审查、公决三阶段进行，即组织省宪法规定起草委员会，草拟宪法；宪法起草后，另组宪法审查委员会，将宪草加以审查修正；最后公诸全省人民，由人民投票，如获通过，则宪法成立。诚然，专家制宪和人民公决的决定，否定了人民制定宪法的要求，但较单纯政府制宪还是一个进步。特别是交由全省人民公决，开了中国制宪史的先例，使资产阶级和各阶层群众取得了对宪法的最后表决权。这种表决权尽管后来证明没有多大实际意义，但仍不失为资产阶级民主的一种形式，是对军阀专制的否定。
宪法内容
1921年1月下旬，筹备处发表《告全省公民白话文》和“启事”，征求对省宪内容的意见，希望全省人民“各抒怀抱，尽情陈述”，以便宪法起草委员会“借资采择”。同时，按照“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”的标准，根据熊希龄等推荐[3] 和赵恒惕提名，聘请李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭尤彝、石陶钧、向绍轩、陈嘉勋、皮宗石、黄士衡、董维键、唐德昌、张声树等13人组成湖南省宪起草委员会，李剑农为主席，起草省宪。
1921年3月20日，省宪起草委员会会议在岳麓山工业专科学校教学斋举行开幕式，宣布从即日起开始起草省宪。长沙各界三百余人前往观礼，会议隆重异常，湘军总司令赵恒惕代表军方表态：“余现为湖南总司令，若植党营私，保全位置，即是不能自治。”其手下师长鲁涤平更是坦言：“俟自治法实行稳固之后，吾辈军人，皆当退还田园，受自治法之保障。”要宪政，第一步就是要限政。在湖南，集军政权力于一身的赵恒惕，自然是限政的第一目标。但就在这些学者们起草宪法时，赵恒惕为避嫌疑，“未曾一至起草之地，且未曾一索阅其稿，以示大公。”省宪起草委员会委员们用一个月的时间，就人民的基本权利、省政府省议会的组织及职权、下级地方自治的推行等一一进行详尽讨论，按照主权在民和权力制衡的政治原则，完成了《湖南省宪法草案》等6种法律草案。
4月20日，省宪起草委员会主席李剑农将起草完毕的文件送至制宪筹备处，各界人士争相祝贺。梁启超“敬祝总投票早日通过，为我国立法史留下第一光荣。”陈炯明称：“编定湘省自治根本法，为各省自治法案之先导，无任钦仰。从兹宪法确立，民治食器，敬为我国前途贺。”4月21日，因代省长林支宇弃职出走，而被省议会推选兼任临时省长的赵恒惕公布了省宪草案。
宪法草案的拟订工作完成后，接着就进入了审查程序。1921年4月22日，各县议会推举的155名审查员组成“湖南省宪法审查会”开始审查《湖南省宪法草案》、《湖南省议会组织法》、《湖南省省长选举法》等六个法律草案。
据考证，155名审查员年龄最大的59岁，最小的只有28岁，平均年龄不到40岁，超过100人属于专门学习过法律专业或从事过法律事务工作，有56人在国内接受过新式教育；有35人曾留学日本或美国，其中，仅日本法政大学毕业的就有11人，日本早稻田大学毕业的有6人。因此，宪法审查会是一个年轻而又专业化的班子。特别是来自郴县的省宪审查员陈俶，代表妇女审查、修改宪法，使妇女参与政治，这是前所未有的，也是妇女参政的明显成绩。
宪法审查工作
宪法审查工作，各路代表因为省议员的分配问题、省行政体制问题，争论非常激烈。原定5月20日结束，因争议不决，一拖就是近四个月，最后，还是因为援鄂失败，才仓促通过。当时，湘军不但被吴佩孚逼退回湖南，连岳阳也随即失守。“立宪自治”眼看功败垂成，国内支持宪政的学者为了保全湖南自治，呼吁两军停火。也就是在各方调停之下，赵恒惕和吴佩孚签订了《湘直停战协定》。进行宪草审查的各位人士 “一听到岳阳失守省垣吃紧的消息，不上三天工夫就将141条大典审查个干干净净”。经省宪筹备处向各方疏通，至9月9日，《湖南省宪法》等六个法律草案全部审查通过。
“宪法”审查完毕后，即提交“全省公民”总投票表决。投票从1921年12月1日 开始，至11日结束。票上标明“可决”与“否决”两个选项，结果，“可”字票18158875张，“否”字票575230张，湖南省宪法以绝大多数赞成票获得通过。赵恒惕在布宪典礼上演讲时说：“我省即有宪法所规定的，又出于共同的民意，无论官吏人民，总须遵守宪法行事，互相尊重，互相劝勉，以期真正民治之发展。” 诚然，这种赋予全民直接投票公决的程序，无疑是资产阶级民主的一种形式，是政治民主化的一种表现，在中国制宪史上也是绝无仅有的。
1922年1月1日，赵恒惕正式公布《湖南省宪法》。公布之日，赵恒惕命人以黄纸书写宪法全文，张贴在一个特制的亭子中，由军警开道，用八人大轿抬着游行市街。还开放各个衙署，任人参观，“以示民主之意”。全省各机关团体和群众大庆三天。各地张灯结彩，宣传讲演省宪，并向全国各地发布通电宣言。长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立纪念”的银币、铜币，以资纪念。《湖南省宪法》作为中国第一部正式通过的省宪声名远播。
制定过程
综观《湖南省宪法》的制定过程，由省内外知名专家起草省宪法，再由各县议会推举的审查员对宪法草案进行审查，最后由全省公民直接投票公决，可以说《湖南省宪法》的制定经过了一般宪法产生的基本环节，制宪程序是很严格的，并且很有民主的精神，无怪乎赵恒惕自己称赞这一程序“比之北美、德意志共和国之制宪程序更为周匝。”
《湖南省宪法》最后一条规定“本法由全省公民总投票可决后公布之日施行”，又根据“宪法”规定，省长、各司司长等均由省议会提出，而省议会是以全省公民用无记名投票法直接选举产生的议员组成。因此，省宪的实施就从选举省议员、改选省议会开始。1922年1月7日，竞选活动展开。3月30日选举结束，最终全省75县选出议员163人。5月1日，湖南第一届省议会自行集会，选举林支宇为议长，孔昭绶、雷震寰为副议长。
省长的选举是实施湖南省宪法的第二项工作。按《湖南省宪法》有关规定，户口调查未完竣以前，省长的选举由省议会选出七人交由全省县议员决选。因此，新议会组成后，即筹备选举省长。8月20日，省议会预选省长。在三天预选中，赵恒惕得133票，熊希龄得115票，谭延闿得87票，李汉丞得89票，田应诏得76票，彭允彝得65票，宋鹤庚得80票，都取得候选人资格，将交由全省县议员投票表决以得票最多者当选省长。湖南全省共有县议员2761人，9月10日选举，出席投票者2593人，赵恒惕得赞成票1581张，当选为省长。1922年12月28日，赵恒惕正式向省议会 “誓以至诚，遵守宪法，执行省长之职权。”由此就任由《湖南省宪法》所产生的中国首位“民选省长”。与此同时，选举了内务司长吴景鸿、财政司长袁华选、教育司长李剑农、实业司长唐承绪、交涉司长杨宣城、司法司长徐钟衡、军事司长李佑文。再加上省议会直接选出的高等审判厅长李菱，检察厅长萧度，审计院长陈强，组成了第一个行宪政府。
考察省宪实施中省议员、省长的选举及省务院的选举程序，应当说是较严格地按照《湖南省宪法》的规定实施的。有一个名叫李祚辉的落选者，在长沙《大公报》上发表文章，总结自己的经历和观察：“这次选举，有由贵族主义进而为平民主义的倾向。”通过对比民国元年的省议会选举，他说，“从前的选举，一般人不能与闻，譬如三十万选民的地方，只要有三数十人就可以垄断一切，这一次三十万选民的地方，纵少权柄操在三数千人的手中……大略言之，前一次一个大绅士可以垄断万数的选民，这一次一个绅士只能垄断百数的选民，可见选举权也由少数而渐趋多数。” “所以我自己虽然是一个落选的人，根本推翻，我是不主张的。”这个落选者李祚辉就是赵恒惕的妹夫。他的落选，也从一个侧面反映出这场选举并非包办。
这次选举还有一个值得称道之处是妇女的参选。《湖南省宪法》公布后，女界便投入了竞选议员的活动。通过力争，长沙、宁乡、湘潭、湘乡、桃源、衡阳、郴县、益阳、醴陵、宝庆、浏阳、祁阳、平江、保靖等县均有妇女当选为县议员，其中湘潭县当选的女议员最多，有7人。醴陵的王昌国、湘乡的吴家瑛、长沙的周天璞还参加了省议员的竞选，吴家瑛被选为候补省议员，王昌国当选为省议员，成为中国历史上第一个女性省议员，比例虽然很小，但在当时的历史条件下省议员中有了女性，不能不说是一个巨大的进步。
应该说，《湖南省宪法》选举了省、县议员和省长，组织了省务院，确实付诸了实施。特别是赵恒惕在任4年，坚守省宪，兴学修路，公选县长，励精图治，推动了湖南现代化的实质性进展。正如时人评论的，湖南省宪，“非但是联省自治运动中，第一个制定成功而被实行的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法”。
主要特色
二、民主精神是《湖南省宪法》的主要特色，反映了二十年代初期民族资本主义发展中资产阶级的政治经济要求，体现了要求民主自由、自主管理地方事务的愿望。
《湖南省宪法》分序言和正文13章，共141条，五大部分，即：人民之权利与义务；省之事权；省政府机关之组织及省政权之行使（省议会、省务院、立法等）；下级地方之组织；本法之修正与解释。
这部宪法体现了五个方面的特点。
第一，高度重视人民权利
《湖南省宪法》第二章即《人民之权利义务》，在位置上将人民的权利义务作为第二章，仅次于总纲，并规定“人民在法律上一律平等，无男女、种族、宗教、阶级之区别”[13] ，体现了对人民权利的高度重视。
从内容上看，总纲确认：“省自治权属于省民全体”。宪法条文中关于人民权利义务的规定共有20条之多(第5条至第24条)，占了宪法全文的七分之一。所规定的权利种类较多，包括保护身体生命权，保护私有财产权，保护居宅权，身体、住宅、邮电、文书及各种财物不受非法搜查，信仰宗教自由、自由发表意思权、自由结社及平和集会权、购置枪支子弹谋自卫权、营业自由权、居住迁徙自由、向议会请愿权、向行政官署陈诉权、向法院诉讼权、请求救恤灾难权，选举、被选举、提案总投票和任受公职权等，涵盖政治、经济、军事、社会等多个方面。对于这些自由权利，省宪注重规定具体保障措施，有的还规定得特别详细，通过正面肯定与反面排除，强调形式与实质的统一。如第6条规定的保护身体生命权，具体规定了“身体之自由权，非依法律不受各种限制或被剥夺；依法而受限制或被剥夺时，不得虐待或刑讯：除现役军人外，凡人身自由被剥夺时，施行剥夺令之机关，至迟须于24小时以内，以剥夺之理由通知本人。令其得有即时提出申辩之机会。被剥夺人或他人皆得向法庭请求出庭状，法庭不得拒绝之。······人民不受身体上之刑罚。”
《湖南省宪法》在民权保障方面，还有一个值得称道的地方，就是强调男女平等。关于妇女享有与男子同等的选举权、被选举权的规定，该宪法第30条规定：“有中华民国国籍之男女，年满二十一岁以上，……皆有选举省议员之权”；第31条规定：“公民年满二十五岁以上，……皆有被选为省议员之权”。世界上，像比利时、法国、瑞士这些许多人认为非常民主的欧洲国家，妇女是到了二战以后，付出了流血牺牲的代价，妇女才争得选举权的。美国也是到了1920年8月才赋予妇女投票权。至于中国，《中华民国临时约法》没有承认普遍选举权，也没有妇女参政权的条文；1926年2月17日，冯国璋政府颁布的《参众两院议员选举法》也只将选举权赋予男性，直到1932年1月1日，《国民会议代表选举法》才赋予妇女选举权。所以《湖南省宪法》规定妇女享有选举权和被选举权，这是走在全国前列的，充分体现了其民主性和先进性。
可以看出，《湖南省宪法》对于人民权利的规定，无论是从主体上来说，还是从内容上来说，无论与同期世界民主国家的宪法相比，还是与中国曾经出现过的宪法相比，都是非常广泛的。
第二，赋予省高度的自治权
《湖南省宪法》是赵恒惕欲图摆脱南北两派势力的控制而打出的一块招牌，因而赋予了省高度的自治权力，具体表现在如下几方面：(1)省拥有对省长的人事决定权。《湖南省宪法》第47条规定：“省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选。”第131条规定：“户口调查未完竣以前，本法第四十七条之规定暂缓施行，省长之选举由省议会选出七人交由全省县议员决选之。”省长当选后无需再由中央任命，相应地，省长的罢免也由省议会决定，中央无权干涉。(2)省高等审判厅具有终审权。《湖南省宪法》第90条规定：“省设高等审判厅为一省之最高审判机关，对于本省之民事、刑事、行政及其他一切诉讼之判决为最终之判决。”(3)省有充分的军事权力。《湖南省宪法》第55条规定，省长“统率全省军队，管理全省军政。”在机构设置上，省宪规定于省务院下设军务司专管军事事务，并规定省“得设一万人以内之常备部队”，而且，即使“中华民国对外宣战时”，也只“本省军队之一部”“受国政府之指挥”。“省外军队非经省议会议决及省政府允许，永远不得驻扎或通过本省境内”。
第三，广泛运用公民投票制
《湖南省宪法》被誉为“是当时中国所见到的最激进的宪法”，“中国没有任何其他政治团体在民主的道路上超越了湖南所走的这一步”，之所以这样说，很大程度上是因为《湖南省宪法》强调公民参与，强调公民投票的决定作用。综观湖南省宪，人民参与政治的机会非常多，相应拥有的权力也非常大，规定公民投票的条款随处可见，也被认为随时可以举办。据统计，在省宪全文中，规定要经过公民投票的事务共有11处之多。
从省级事务的决定看，《湖南省宪法》第43条对各选举区撤消其不信任的省议员资格规定了二种方法：“一、由原选举区公民百分之一以上连署提议，经该区公民总投票过半数可决者；二、由原选举区内之县议会、市议会、乡议会议员总额过半数连署提议，经该区公民总投票过半数可决者。”第44条对省议会的解散规定了三种方法：“一、由全省公民百分之一以上连署提议，经全省公民总投票过半数可决者；二、全省县议会过半数连署提议，呈由省长交由全省公民总投票之过半数可决者；三、省长以省务院全体之副署提出理由书，付全省公民总投票过半数可决者。”省长的任职与提前退职同样要求全省公民总投票决定，省宪第47条规定：“省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决定，以得票最多数者为当选”。第52条规定：“省长未满任以前得由省议会提议，交公民总投票表决，令其退职。”“公民总投票……多数可决时，省长即须退职；多数否决时，则省长回复其职权。”法律案的成立也由公民总投票决定。第66条规定：“全省公民百分之一以上连署动议，或全省县议会及一等市议会三分之一以上连署动议，得提出法律案呈请省长咨省议会议决。省议会对于此项议案如搁置不议或议而否决时，省长应将该案及否决之理由付全省公民总投票表决，可决时即成为法律。”第67条规定，全省公民百分之一以上连署动议，得于公布期内，要求将已议决之法律案，暂缓两个月公布，两个月内即提交全省公民总投票表决；第141条规定，本法由全省公民总投票可决后，公布之日施行。
从县级事务的决定看，县长、县议员的产生，都强调公民投票的作用，《湖南省宪法》第103条规定：“县长由县议会选举六人，交由全县公民决选二人，呈请省长择一任命”。第106条规定：“县议会之议员由全县公民直接投票选出之。”
从省宪的修改程序来看，省宪的修改也要求全省公民总投票。《湖南省宪法》第126条规定：“本法公布后每十年须召集宪法会议一次，议决应行修正案，交由公民总投票决定之。经省议会议员四分之三，及全省县议会，及一等市议会团体三分之二提出修正案，得召集宪法会议，议决交公民总投票决定之。”
对于《湖南省宪法》如此之多的公民投票的规定，尽管不少人持否定态度，而且在事实上也难以做得到；但无论如何，这是中国第一次对直接诉诸全民公决的制度从法律上加以规定，从这点上来说，毫无疑问，这是应该肯定的。张朋园先生就指出：“湖南省宪重视政治参与，尤其强调直接民权，自省长至议员，均必须经过人民‘神圣一票’之认可，真可谓中国有史以来的急进民主政治。”
第四，以三权分立作为政府政治框架，注重对省长权力的制约
省宪体现了权力制衡的原则，建立了具有近代政治意义的政治权利运行机制。首先，赋予省议会极大的权力。省议会作为由省民按人口比例直接选举产生的立法机构，它的权利大小直接关系着资产阶级民主气息的程度。《湖南省宪法》规定的省议会拥有广泛的权利，包括议决省内事项和预算、决算权，受理人民请愿权，选举行政机构官员权，对省务院的质问权，对省长、高等审判厅长、高等监察厅长、省务员、审计院长的弹劾权。如省宪第39条第七款规定：“省长有谋叛、贿赂及其他重大犯罪行为时，得以议员总额四分三以上之出席。出席员三分二以上之，可决弹劾之。省长被弹劾时，须即退职，退职后，由检察厅提起公诉”。此外，省长未满任以前，可由省议会提议交公民总投票表决令其退职。为辅助议会在财政上监督政府，省宪还规定了一套审计制度，赋予审计院长很大的权限。其次，重视对省长权力的制约。省长为一省最高的行政长官，却是统而不治。省长行使职权须由省务院长及主管省务员（即各司司长）副署，方可生效；省长发布命令和其它政务文书也须经省务院全体副署才能发生效力；省长对省议会的解散权也受到了严格限制，省长只有在省务院全体副署下才能提出解散省议会的理由书，而且必须经过全省公民投票过半数才能解散，同时规定“一年内不得解散议会两次”；此外，对省长的任职资格、任期也作了严格的限制。军人不得就任省长，现职军人被选为省长时必须解除军职方能就任。故1922年12月，赵恒惕先通电解除总司令职，次日再就任省长。省长任期为四年，不得连任。除非是解职四年后，才有再次选任资格。再次，司法审判不受行政干预。省高等审判厅为司法机关，其厅长和最高检察厅长由省议会选举产生，司法审判独立进行，不受行政干预，对本省一切诉讼的判决为最终判决。
赵恒惕作为省长，自己主持制定省宪限制省长权力，这是难能可贵的。正如中国人民大学教授张鸣先生指出：“以赵恒惕为首的若干手握兵权的军人，……这样给自己找麻烦、找人管的军人，比白乌鸦还希罕。在那个枪杆子说了算的时代，那个谁打得赢谁说了算的时候，真有空谷足音之感。”
第五，划分省权与国权，奠定联邦制的基础。
一般来说，实行联邦制，首先就必须在宪法中对于中央和地方的各自权限作出明确规定，这也是世界各联邦国的通例。对于邦的事权各国有所不同，一般采取例举法和排除法。就前者而言，比如美国宪法和德国新宪法，将中央权限列举出来，剩余权则属于各州;就后者来讲，比如加拿大宪法，将中央和各省的权限列举出来，剩余权则视其事权的性质分属于中央和地方。《湖南省宪法》参考美国、德国等联邦国家的成法，对省的事权以列举方式作了明确规定；省权列举后，剩余的事权归中央，使省权与国权有明确的界分。因而“将扰攘了十多年的中央与地方权限作了大致的划分”，实践了“将中央与各省的事权在宪法上划分”这一“联邦制的根本精神”。《湖南省宪法》规定，由省议决执行的事项有：省以下的地方制度及各级地方自治的监督；省的官制官规官俸及官吏的考试；省法院的编制、监狱及感化院的设立及司法行政之监督等15项。此外，另加一项保留条款，即第26条还规定：“其他关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规并执行之”。这是为了防止日后新发生的事项尽为中央所独占，造成中央的权限太宽，妨碍省权的巩固。采取这种方式列举省的事权，主要目的是使省权与国权有所划分，这样在将来制定国宪时从省的事权内划出一部分让与中央，作为国权在宪法中加以规定。
三、《湖南省宪法》作为我国第一步被使用的省宪，有明显的局限；但也不失其成功、积极的一面，它反映了湖南省宪运动的宗旨，体现了中国地方制宪的水平。
无庸置疑，作为第一部省宪，《湖南省宪法》的缺点很多。如选举省议员的原则因人口比例代表制与地方代表制的双方各争利益，互不相让，最后，“宪法”规定，户口调查未完竣前，“省议员之名额暂以各县田赋为标准”，田赋多的县产生的省议员也多，这实际上也就无异于金钱代表制；再如“宪法”规定，省长统率军队，并能任免文武军吏，这种军政不分的制度，方便了赵恒惕把全省军政大权全部抓在了自己手中，也就留下了省长独裁的隐患。
又如公民投票制本为民权的体现，在理论上是值得赞许的，但《湖南省宪法》规定得太多，就有滥用之嫌。正如李愚厂先生认为：“至若以省民总投票行使创议权、覆决权，湘浙省宪虽有此规定，然实际上恐不易收良好之效果。吾国民智浅薄，交通阻滞，政党尚未发达，公团尚无完密之组织，一旦驱乌合之众，行使非常大权，推其结果，不外两种：其一则利诱威胁以供豪强之利用；其二则放任散漫，以偶尔之赞否，作儿戏之试验，前者谓之‘少数政治’，后者谓之‘众愚政治’。”更主要的是，湖南作为一个当时有三千万人口的大省，用全民投票的方式决定政治生活中的事务尽管显得民主，但却不是很切合实际。
还如，《湖南省宪法》虽然规定了人民享有广泛的权利，但是对人民享受这些权利的前提即人民基本的经济权益未做出规定。早在1921年4月21日，长沙《大公报》刊载《湖南省宪法草案》后，各界人士如龙兼公、毛泽东就对此进行了批评。在审查阶段，审查委员会依然没有将经济的基本权写入宪法，这是《湖南省宪法》的一个“根本上之缺点”。正如罗敦伟先生指出：“看起来都非常漂亮，其实细细一看，便可以知道也只有中产阶级才能享受，无产阶级仍然毫无关系的。比如言论思想的自由，如果要来享受这个自由，第一个条件就是要能生活，假定他求生不得，何能够受教育……没有教育何能够享受言论思想的自由呢!职业选择、居住迁徙的自由也是一样，请问那些无产阶级的人求三间破屋而不可得，何能再自由地求居住的迁徙？要职业选择的自由，第一个条件，要有机会去得到相当的技术训练，求生不得的人能够吗？第二个条件就是要有相当的生活费，不致为饥寒所迫，不然，一个一天不做工就要饿死的人叫他去选择职业，那不是活活地叫他饿死吗!”
尽管《湖南省宪法》有这么多的缺点与局限，但在当时的历史条件下，它赋予公民广泛的自由权利，把选举权、被选举权普及到全省男女，对省长权力加以约束，这“即使从现代的观点来看，也是相当先进的。”它借鉴了西方资本主义国家宪法的民主内容，表达了民族资产阶级和人民群众反对军阀专制，争取民主自由的迫切要求，有人认为《湖南省宪法》仅仅体现了封建军阀的意志，是不符合历史实际的。《湖南省宪法》的出台表明中国地方制宪已经达到相当高的水平，正如美国驻长沙领事C.D.Meinhardt所说：“湖南有了这部宪法，是中国最进步的一省。”
《湖南省宪法》是当时全国“联省自治”运动中唯一的一部比较正式的宪法，为其它各省制定宪法提供了蓝本。当时，全国不少省份受湖南的影响，也以制定省宪相号召。所采的制宪程序和宪草内容，有许多与湖南相近似，只是都未能见诸实行。1922年10月25日，四川省议会通过临时省政府组织大纲。1923年1月，四川省宪法起草委员会在成都正式成立，草拟了《四川省宪法草案》，规定了省政府的组成、机构设置和省长的产生及其权限。但随军阀混战再起，《四川省宪法草案》并未实施。
浙江开了许多制宪的花样，但从来就没有付诸实际，无论是《九九宪法》、《三色宪法草案》还是《浙江省自治法》都成了一纸空文。广东省也是开展过省宪运动的省份之一。1921年12月，广东省议会制订通过了《广东省宪法草案》。该草案共15章135条。
除上述各省外，南方的如江苏、云南、广西、陕西、江西、湖北、福建等，或由省议会公布宪法会议组织法，或由行政当局宣言制宪自治，或由专门人士起草宪法。但因各省当局并无实行省宪的诚意，只是把省宪作为对付北京政府的措施，以致省宪化为泡影。
丁海洋，北京市京师律师事务所合伙人，电话[1**********]，微信：41263821.
《湖南省宪法》出版于20世纪20年代，那时中国盛行宪政思潮和联省自治运动，湖南省不但颁布了《湖南省宪法》，而且开始了真政的宪政实践。《湖南省宪法》作为省宪运动中联邦法律的典范，是近代湖南民主化实践，追求宪政的显著成就。由此，湖南的自治运动，成为当时影响最大的最具典型性的地方自治运动。
制定经历
一、《湖南省宪法》的制定经历起草、审查和公民复决三个阶段，走完全部历程，不仅制宪程序合法严肃，富有民主精神，而且还开始了一个实施省宪实行“湖南自治”的时期，在近代中国具有重要意义。
湖南是当时地方自治的首倡省。由于湖南地处军事要冲，自1917年以来，成为南北军阀混战拉锯之地，庐舍为墟，受祸最烈，其间更有北洋军阀汤芗铭、傅良佐、张敬尧督湘祸湘，三湘饱受蹂躏。1917年9月，段祺瑞任命的湖南督军张敬尧专横跋扈，毛泽东、何叔衡等组织湖南学生组成了“驱张请愿团”，1920年6月，湘军在谭延闿、赵恒惕率领下，把张敬尧赶出了湖南。毛泽东及其他新民学会会员立即提出了改造湖南、保境自治的主张，湖南各界相继成立了湖南改造促成会、湖南民治促进会等社会团体，提出“湖南者湖南人之湖南”的口号，主张“湘人自决主义”，要求实行湖南人民的自决自治。面对湖南人民自下而上强烈的自治要求，1920年7月22日，湘军总司令谭延闿发布“祃电”（8月16日在长沙《大公报》上以“要电”正式公布），宣布废除北洋军阀政府所加于湖南的督军制，实行地方自治和民选省长。随后决定邀请湖南官绅召开自治会议，制定宪法，由此开始了一场民治与官治的斗争。10月，毛泽东、何叔衡、彭璜等湖南各界代表377人联名提出了由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”，制定“湖南宪法”，建设新湖南的建议。一些知名湘绅也提出了实行省自治，再联省立国的主张。谭延闿虽还想一意孤行，但没多久湘军发生内讧。谭延闿迫于内外压力，于11月让出总司令的职务，交给总指挥赵恒惕。
赵恒惕任湘军总司令后，操纵省政府与湘军总司令部一起，“军民两署”协议定下《制定湖南省自治根本法筹备章程》。 1921年1月25日，取消省政府所组“制宪筹备处”，成立“省自治根本法筹备处”。“省自治根本法筹备处”随即拟定了制宪计划，将制宪分为起草、审查、公决三阶段进行，即组织省宪法规定起草委员会，草拟宪法；宪法起草后，另组宪法审查委员会，将宪草加以审查修正；最后公诸全省人民，由人民投票，如获通过，则宪法成立。诚然，专家制宪和人民公决的决定，否定了人民制定宪法的要求，但较单纯政府制宪还是一个进步。特别是交由全省人民公决，开了中国制宪史的先例，使资产阶级和各阶层群众取得了对宪法的最后表决权。这种表决权尽管后来证明没有多大实际意义，但仍不失为资产阶级民主的一种形式，是对军阀专制的否定。
宪法内容
1921年1月下旬，筹备处发表《告全省公民白话文》和“启事”，征求对省宪内容的意见，希望全省人民“各抒怀抱，尽情陈述”，以便宪法起草委员会“借资采择”。同时，按照“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”的标准，根据熊希龄等推荐[3] 和赵恒惕提名，聘请李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭尤彝、石陶钧、向绍轩、陈嘉勋、皮宗石、黄士衡、董维键、唐德昌、张声树等13人组成湖南省宪起草委员会，李剑农为主席，起草省宪。
1921年3月20日，省宪起草委员会会议在岳麓山工业专科学校教学斋举行开幕式，宣布从即日起开始起草省宪。长沙各界三百余人前往观礼，会议隆重异常，湘军总司令赵恒惕代表军方表态：“余现为湖南总司令，若植党营私，保全位置，即是不能自治。”其手下师长鲁涤平更是坦言：“俟自治法实行稳固之后，吾辈军人，皆当退还田园，受自治法之保障。”要宪政，第一步就是要限政。在湖南，集军政权力于一身的赵恒惕，自然是限政的第一目标。但就在这些学者们起草宪法时，赵恒惕为避嫌疑，“未曾一至起草之地，且未曾一索阅其稿，以示大公。”省宪起草委员会委员们用一个月的时间，就人民的基本权利、省政府省议会的组织及职权、下级地方自治的推行等一一进行详尽讨论，按照主权在民和权力制衡的政治原则，完成了《湖南省宪法草案》等6种法律草案。
4月20日，省宪起草委员会主席李剑农将起草完毕的文件送至制宪筹备处，各界人士争相祝贺。梁启超“敬祝总投票早日通过，为我国立法史留下第一光荣。”陈炯明称：“编定湘省自治根本法，为各省自治法案之先导，无任钦仰。从兹宪法确立，民治食器，敬为我国前途贺。”4月21日，因代省长林支宇弃职出走，而被省议会推选兼任临时省长的赵恒惕公布了省宪草案。
宪法草案的拟订工作完成后，接着就进入了审查程序。1921年4月22日，各县议会推举的155名审查员组成“湖南省宪法审查会”开始审查《湖南省宪法草案》、《湖南省议会组织法》、《湖南省省长选举法》等六个法律草案。
据考证，155名审查员年龄最大的59岁，最小的只有28岁，平均年龄不到40岁，超过100人属于专门学习过法律专业或从事过法律事务工作，有56人在国内接受过新式教育；有35人曾留学日本或美国，其中，仅日本法政大学毕业的就有11人，日本早稻田大学毕业的有6人。因此，宪法审查会是一个年轻而又专业化的班子。特别是来自郴县的省宪审查员陈俶，代表妇女审查、修改宪法，使妇女参与政治，这是前所未有的，也是妇女参政的明显成绩。
宪法审查工作
宪法审查工作，各路代表因为省议员的分配问题、省行政体制问题，争论非常激烈。原定5月20日结束，因争议不决，一拖就是近四个月，最后，还是因为援鄂失败，才仓促通过。当时，湘军不但被吴佩孚逼退回湖南，连岳阳也随即失守。“立宪自治”眼看功败垂成，国内支持宪政的学者为了保全湖南自治，呼吁两军停火。也就是在各方调停之下，赵恒惕和吴佩孚签订了《湘直停战协定》。进行宪草审查的各位人士 “一听到岳阳失守省垣吃紧的消息，不上三天工夫就将141条大典审查个干干净净”。经省宪筹备处向各方疏通，至9月9日，《湖南省宪法》等六个法律草案全部审查通过。
“宪法”审查完毕后，即提交“全省公民”总投票表决。投票从1921年12月1日 开始，至11日结束。票上标明“可决”与“否决”两个选项，结果，“可”字票18158875张，“否”字票575230张，湖南省宪法以绝大多数赞成票获得通过。赵恒惕在布宪典礼上演讲时说：“我省即有宪法所规定的，又出于共同的民意，无论官吏人民，总须遵守宪法行事，互相尊重，互相劝勉，以期真正民治之发展。” 诚然，这种赋予全民直接投票公决的程序，无疑是资产阶级民主的一种形式，是政治民主化的一种表现，在中国制宪史上也是绝无仅有的。
1922年1月1日，赵恒惕正式公布《湖南省宪法》。公布之日，赵恒惕命人以黄纸书写宪法全文，张贴在一个特制的亭子中，由军警开道，用八人大轿抬着游行市街。还开放各个衙署，任人参观，“以示民主之意”。全省各机关团体和群众大庆三天。各地张灯结彩，宣传讲演省宪，并向全国各地发布通电宣言。长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立纪念”的银币、铜币，以资纪念。《湖南省宪法》作为中国第一部正式通过的省宪声名远播。
制定过程
综观《湖南省宪法》的制定过程，由省内外知名专家起草省宪法，再由各县议会推举的审查员对宪法草案进行审查，最后由全省公民直接投票公决，可以说《湖南省宪法》的制定经过了一般宪法产生的基本环节，制宪程序是很严格的，并且很有民主的精神，无怪乎赵恒惕自己称赞这一程序“比之北美、德意志共和国之制宪程序更为周匝。”
《湖南省宪法》最后一条规定“本法由全省公民总投票可决后公布之日施行”，又根据“宪法”规定，省长、各司司长等均由省议会提出，而省议会是以全省公民用无记名投票法直接选举产生的议员组成。因此，省宪的实施就从选举省议员、改选省议会开始。1922年1月7日，竞选活动展开。3月30日选举结束，最终全省75县选出议员163人。5月1日，湖南第一届省议会自行集会，选举林支宇为议长，孔昭绶、雷震寰为副议长。
省长的选举是实施湖南省宪法的第二项工作。按《湖南省宪法》有关规定，户口调查未完竣以前，省长的选举由省议会选出七人交由全省县议员决选。因此，新议会组成后，即筹备选举省长。8月20日，省议会预选省长。在三天预选中，赵恒惕得133票，熊希龄得115票，谭延闿得87票，李汉丞得89票，田应诏得76票，彭允彝得65票，宋鹤庚得80票，都取得候选人资格，将交由全省县议员投票表决以得票最多者当选省长。湖南全省共有县议员2761人，9月10日选举，出席投票者2593人，赵恒惕得赞成票1581张，当选为省长。1922年12月28日，赵恒惕正式向省议会 “誓以至诚，遵守宪法，执行省长之职权。”由此就任由《湖南省宪法》所产生的中国首位“民选省长”。与此同时，选举了内务司长吴景鸿、财政司长袁华选、教育司长李剑农、实业司长唐承绪、交涉司长杨宣城、司法司长徐钟衡、军事司长李佑文。再加上省议会直接选出的高等审判厅长李菱，检察厅长萧度，审计院长陈强，组成了第一个行宪政府。
考察省宪实施中省议员、省长的选举及省务院的选举程序，应当说是较严格地按照《湖南省宪法》的规定实施的。有一个名叫李祚辉的落选者，在长沙《大公报》上发表文章，总结自己的经历和观察：“这次选举，有由贵族主义进而为平民主义的倾向。”通过对比民国元年的省议会选举，他说，“从前的选举，一般人不能与闻，譬如三十万选民的地方，只要有三数十人就可以垄断一切，这一次三十万选民的地方，纵少权柄操在三数千人的手中……大略言之，前一次一个大绅士可以垄断万数的选民，这一次一个绅士只能垄断百数的选民，可见选举权也由少数而渐趋多数。” “所以我自己虽然是一个落选的人，根本推翻，我是不主张的。”这个落选者李祚辉就是赵恒惕的妹夫。他的落选，也从一个侧面反映出这场选举并非包办。
这次选举还有一个值得称道之处是妇女的参选。《湖南省宪法》公布后，女界便投入了竞选议员的活动。通过力争，长沙、宁乡、湘潭、湘乡、桃源、衡阳、郴县、益阳、醴陵、宝庆、浏阳、祁阳、平江、保靖等县均有妇女当选为县议员，其中湘潭县当选的女议员最多，有7人。醴陵的王昌国、湘乡的吴家瑛、长沙的周天璞还参加了省议员的竞选，吴家瑛被选为候补省议员，王昌国当选为省议员，成为中国历史上第一个女性省议员，比例虽然很小，但在当时的历史条件下省议员中有了女性，不能不说是一个巨大的进步。
应该说，《湖南省宪法》选举了省、县议员和省长，组织了省务院，确实付诸了实施。特别是赵恒惕在任4年，坚守省宪，兴学修路，公选县长，励精图治，推动了湖南现代化的实质性进展。正如时人评论的，湖南省宪，“非但是联省自治运动中，第一个制定成功而被实行的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法”。
主要特色
二、民主精神是《湖南省宪法》的主要特色，反映了二十年代初期民族资本主义发展中资产阶级的政治经济要求，体现了要求民主自由、自主管理地方事务的愿望。
《湖南省宪法》分序言和正文13章，共141条，五大部分，即：人民之权利与义务；省之事权；省政府机关之组织及省政权之行使（省议会、省务院、立法等）；下级地方之组织；本法之修正与解释。
这部宪法体现了五个方面的特点。
第一，高度重视人民权利
《湖南省宪法》第二章即《人民之权利义务》，在位置上将人民的权利义务作为第二章，仅次于总纲，并规定“人民在法律上一律平等，无男女、种族、宗教、阶级之区别”[13] ，体现了对人民权利的高度重视。
从内容上看，总纲确认：“省自治权属于省民全体”。宪法条文中关于人民权利义务的规定共有20条之多(第5条至第24条)，占了宪法全文的七分之一。所规定的权利种类较多，包括保护身体生命权，保护私有财产权，保护居宅权，身体、住宅、邮电、文书及各种财物不受非法搜查，信仰宗教自由、自由发表意思权、自由结社及平和集会权、购置枪支子弹谋自卫权、营业自由权、居住迁徙自由、向议会请愿权、向行政官署陈诉权、向法院诉讼权、请求救恤灾难权，选举、被选举、提案总投票和任受公职权等，涵盖政治、经济、军事、社会等多个方面。对于这些自由权利，省宪注重规定具体保障措施，有的还规定得特别详细，通过正面肯定与反面排除，强调形式与实质的统一。如第6条规定的保护身体生命权，具体规定了“身体之自由权，非依法律不受各种限制或被剥夺；依法而受限制或被剥夺时，不得虐待或刑讯：除现役军人外，凡人身自由被剥夺时，施行剥夺令之机关，至迟须于24小时以内，以剥夺之理由通知本人。令其得有即时提出申辩之机会。被剥夺人或他人皆得向法庭请求出庭状，法庭不得拒绝之。······人民不受身体上之刑罚。”
《湖南省宪法》在民权保障方面，还有一个值得称道的地方，就是强调男女平等。关于妇女享有与男子同等的选举权、被选举权的规定，该宪法第30条规定：“有中华民国国籍之男女，年满二十一岁以上，……皆有选举省议员之权”；第31条规定：“公民年满二十五岁以上，……皆有被选为省议员之权”。世界上，像比利时、法国、瑞士这些许多人认为非常民主的欧洲国家，妇女是到了二战以后，付出了流血牺牲的代价，妇女才争得选举权的。美国也是到了1920年8月才赋予妇女投票权。至于中国，《中华民国临时约法》没有承认普遍选举权，也没有妇女参政权的条文；1926年2月17日，冯国璋政府颁布的《参众两院议员选举法》也只将选举权赋予男性，直到1932年1月1日，《国民会议代表选举法》才赋予妇女选举权。所以《湖南省宪法》规定妇女享有选举权和被选举权，这是走在全国前列的，充分体现了其民主性和先进性。
可以看出，《湖南省宪法》对于人民权利的规定，无论是从主体上来说，还是从内容上来说，无论与同期世界民主国家的宪法相比，还是与中国曾经出现过的宪法相比，都是非常广泛的。
第二，赋予省高度的自治权
《湖南省宪法》是赵恒惕欲图摆脱南北两派势力的控制而打出的一块招牌，因而赋予了省高度的自治权力，具体表现在如下几方面：(1)省拥有对省长的人事决定权。《湖南省宪法》第47条规定：“省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选。”第131条规定：“户口调查未完竣以前，本法第四十七条之规定暂缓施行，省长之选举由省议会选出七人交由全省县议员决选之。”省长当选后无需再由中央任命，相应地，省长的罢免也由省议会决定，中央无权干涉。(2)省高等审判厅具有终审权。《湖南省宪法》第90条规定：“省设高等审判厅为一省之最高审判机关，对于本省之民事、刑事、行政及其他一切诉讼之判决为最终之判决。”(3)省有充分的军事权力。《湖南省宪法》第55条规定，省长“统率全省军队，管理全省军政。”在机构设置上，省宪规定于省务院下设军务司专管军事事务，并规定省“得设一万人以内之常备部队”，而且，即使“中华民国对外宣战时”，也只“本省军队之一部”“受国政府之指挥”。“省外军队非经省议会议决及省政府允许，永远不得驻扎或通过本省境内”。
第三，广泛运用公民投票制
《湖南省宪法》被誉为“是当时中国所见到的最激进的宪法”，“中国没有任何其他政治团体在民主的道路上超越了湖南所走的这一步”，之所以这样说，很大程度上是因为《湖南省宪法》强调公民参与，强调公民投票的决定作用。综观湖南省宪，人民参与政治的机会非常多，相应拥有的权力也非常大，规定公民投票的条款随处可见，也被认为随时可以举办。据统计，在省宪全文中，规定要经过公民投票的事务共有11处之多。
从省级事务的决定看，《湖南省宪法》第43条对各选举区撤消其不信任的省议员资格规定了二种方法：“一、由原选举区公民百分之一以上连署提议，经该区公民总投票过半数可决者；二、由原选举区内之县议会、市议会、乡议会议员总额过半数连署提议，经该区公民总投票过半数可决者。”第44条对省议会的解散规定了三种方法：“一、由全省公民百分之一以上连署提议，经全省公民总投票过半数可决者；二、全省县议会过半数连署提议，呈由省长交由全省公民总投票之过半数可决者；三、省长以省务院全体之副署提出理由书，付全省公民总投票过半数可决者。”省长的任职与提前退职同样要求全省公民总投票决定，省宪第47条规定：“省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决定，以得票最多数者为当选”。第52条规定：“省长未满任以前得由省议会提议，交公民总投票表决，令其退职。”“公民总投票……多数可决时，省长即须退职；多数否决时，则省长回复其职权。”法律案的成立也由公民总投票决定。第66条规定：“全省公民百分之一以上连署动议，或全省县议会及一等市议会三分之一以上连署动议，得提出法律案呈请省长咨省议会议决。省议会对于此项议案如搁置不议或议而否决时，省长应将该案及否决之理由付全省公民总投票表决，可决时即成为法律。”第67条规定，全省公民百分之一以上连署动议，得于公布期内，要求将已议决之法律案，暂缓两个月公布，两个月内即提交全省公民总投票表决；第141条规定，本法由全省公民总投票可决后，公布之日施行。
从县级事务的决定看，县长、县议员的产生，都强调公民投票的作用，《湖南省宪法》第103条规定：“县长由县议会选举六人，交由全县公民决选二人，呈请省长择一任命”。第106条规定：“县议会之议员由全县公民直接投票选出之。”
从省宪的修改程序来看，省宪的修改也要求全省公民总投票。《湖南省宪法》第126条规定：“本法公布后每十年须召集宪法会议一次，议决应行修正案，交由公民总投票决定之。经省议会议员四分之三，及全省县议会，及一等市议会团体三分之二提出修正案，得召集宪法会议，议决交公民总投票决定之。”
对于《湖南省宪法》如此之多的公民投票的规定，尽管不少人持否定态度，而且在事实上也难以做得到；但无论如何，这是中国第一次对直接诉诸全民公决的制度从法律上加以规定，从这点上来说，毫无疑问，这是应该肯定的。张朋园先生就指出：“湖南省宪重视政治参与，尤其强调直接民权，自省长至议员，均必须经过人民‘神圣一票’之认可，真可谓中国有史以来的急进民主政治。”
第四，以三权分立作为政府政治框架，注重对省长权力的制约
省宪体现了权力制衡的原则，建立了具有近代政治意义的政治权利运行机制。首先，赋予省议会极大的权力。省议会作为由省民按人口比例直接选举产生的立法机构，它的权利大小直接关系着资产阶级民主气息的程度。《湖南省宪法》规定的省议会拥有广泛的权利，包括议决省内事项和预算、决算权，受理人民请愿权，选举行政机构官员权，对省务院的质问权，对省长、高等审判厅长、高等监察厅长、省务员、审计院长的弹劾权。如省宪第39条第七款规定：“省长有谋叛、贿赂及其他重大犯罪行为时，得以议员总额四分三以上之出席。出席员三分二以上之，可决弹劾之。省长被弹劾时，须即退职，退职后，由检察厅提起公诉”。此外，省长未满任以前，可由省议会提议交公民总投票表决令其退职。为辅助议会在财政上监督政府，省宪还规定了一套审计制度，赋予审计院长很大的权限。其次，重视对省长权力的制约。省长为一省最高的行政长官，却是统而不治。省长行使职权须由省务院长及主管省务员（即各司司长）副署，方可生效；省长发布命令和其它政务文书也须经省务院全体副署才能发生效力；省长对省议会的解散权也受到了严格限制，省长只有在省务院全体副署下才能提出解散省议会的理由书，而且必须经过全省公民投票过半数才能解散，同时规定“一年内不得解散议会两次”；此外，对省长的任职资格、任期也作了严格的限制。军人不得就任省长，现职军人被选为省长时必须解除军职方能就任。故1922年12月，赵恒惕先通电解除总司令职，次日再就任省长。省长任期为四年，不得连任。除非是解职四年后，才有再次选任资格。再次，司法审判不受行政干预。省高等审判厅为司法机关，其厅长和最高检察厅长由省议会选举产生，司法审判独立进行，不受行政干预，对本省一切诉讼的判决为最终判决。
赵恒惕作为省长，自己主持制定省宪限制省长权力，这是难能可贵的。正如中国人民大学教授张鸣先生指出：“以赵恒惕为首的若干手握兵权的军人，……这样给自己找麻烦、找人管的军人，比白乌鸦还希罕。在那个枪杆子说了算的时代，那个谁打得赢谁说了算的时候，真有空谷足音之感。”
第五，划分省权与国权，奠定联邦制的基础。
一般来说，实行联邦制，首先就必须在宪法中对于中央和地方的各自权限作出明确规定，这也是世界各联邦国的通例。对于邦的事权各国有所不同，一般采取例举法和排除法。就前者而言，比如美国宪法和德国新宪法，将中央权限列举出来，剩余权则属于各州;就后者来讲，比如加拿大宪法，将中央和各省的权限列举出来，剩余权则视其事权的性质分属于中央和地方。《湖南省宪法》参考美国、德国等联邦国家的成法，对省的事权以列举方式作了明确规定；省权列举后，剩余的事权归中央，使省权与国权有明确的界分。因而“将扰攘了十多年的中央与地方权限作了大致的划分”，实践了“将中央与各省的事权在宪法上划分”这一“联邦制的根本精神”。《湖南省宪法》规定，由省议决执行的事项有：省以下的地方制度及各级地方自治的监督；省的官制官规官俸及官吏的考试；省法院的编制、监狱及感化院的设立及司法行政之监督等15项。此外，另加一项保留条款，即第26条还规定：“其他关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规并执行之”。这是为了防止日后新发生的事项尽为中央所独占，造成中央的权限太宽，妨碍省权的巩固。采取这种方式列举省的事权，主要目的是使省权与国权有所划分，这样在将来制定国宪时从省的事权内划出一部分让与中央，作为国权在宪法中加以规定。
三、《湖南省宪法》作为我国第一步被使用的省宪，有明显的局限；但也不失其成功、积极的一面，它反映了湖南省宪运动的宗旨，体现了中国地方制宪的水平。
无庸置疑，作为第一部省宪，《湖南省宪法》的缺点很多。如选举省议员的原则因人口比例代表制与地方代表制的双方各争利益，互不相让，最后，“宪法”规定，户口调查未完竣前，“省议员之名额暂以各县田赋为标准”，田赋多的县产生的省议员也多，这实际上也就无异于金钱代表制；再如“宪法”规定，省长统率军队，并能任免文武军吏，这种军政不分的制度，方便了赵恒惕把全省军政大权全部抓在了自己手中，也就留下了省长独裁的隐患。
又如公民投票制本为民权的体现，在理论上是值得赞许的，但《湖南省宪法》规定得太多，就有滥用之嫌。正如李愚厂先生认为：“至若以省民总投票行使创议权、覆决权，湘浙省宪虽有此规定，然实际上恐不易收良好之效果。吾国民智浅薄，交通阻滞，政党尚未发达，公团尚无完密之组织，一旦驱乌合之众，行使非常大权，推其结果，不外两种：其一则利诱威胁以供豪强之利用；其二则放任散漫，以偶尔之赞否，作儿戏之试验，前者谓之‘少数政治’，后者谓之‘众愚政治’。”更主要的是，湖南作为一个当时有三千万人口的大省，用全民投票的方式决定政治生活中的事务尽管显得民主，但却不是很切合实际。
还如，《湖南省宪法》虽然规定了人民享有广泛的权利，但是对人民享受这些权利的前提即人民基本的经济权益未做出规定。早在1921年4月21日，长沙《大公报》刊载《湖南省宪法草案》后，各界人士如龙兼公、毛泽东就对此进行了批评。在审查阶段，审查委员会依然没有将经济的基本权写入宪法，这是《湖南省宪法》的一个“根本上之缺点”。正如罗敦伟先生指出：“看起来都非常漂亮，其实细细一看，便可以知道也只有中产阶级才能享受，无产阶级仍然毫无关系的。比如言论思想的自由，如果要来享受这个自由，第一个条件就是要能生活，假定他求生不得，何能够受教育……没有教育何能够享受言论思想的自由呢!职业选择、居住迁徙的自由也是一样，请问那些无产阶级的人求三间破屋而不可得，何能再自由地求居住的迁徙？要职业选择的自由，第一个条件，要有机会去得到相当的技术训练，求生不得的人能够吗？第二个条件就是要有相当的生活费，不致为饥寒所迫，不然，一个一天不做工就要饿死的人叫他去选择职业，那不是活活地叫他饿死吗!”
尽管《湖南省宪法》有这么多的缺点与局限，但在当时的历史条件下，它赋予公民广泛的自由权利，把选举权、被选举权普及到全省男女，对省长权力加以约束，这“即使从现代的观点来看，也是相当先进的。”它借鉴了西方资本主义国家宪法的民主内容，表达了民族资产阶级和人民群众反对军阀专制，争取民主自由的迫切要求，有人认为《湖南省宪法》仅仅体现了封建军阀的意志，是不符合历史实际的。《湖南省宪法》的出台表明中国地方制宪已经达到相当高的水平，正如美国驻长沙领事C.D.Meinhardt所说：“湖南有了这部宪法，是中国最进步的一省。”
《湖南省宪法》是当时全国“联省自治”运动中唯一的一部比较正式的宪法，为其它各省制定宪法提供了蓝本。当时，全国不少省份受湖南的影响，也以制定省宪相号召。所采的制宪程序和宪草内容，有许多与湖南相近似，只是都未能见诸实行。1922年10月25日，四川省议会通过临时省政府组织大纲。1923年1月，四川省宪法起草委员会在成都正式成立，草拟了《四川省宪法草案》，规定了省政府的组成、机构设置和省长的产生及其权限。但随军阀混战再起，《四川省宪法草案》并未实施。
浙江开了许多制宪的花样，但从来就没有付诸实际，无论是《九九宪法》、《三色宪法草案》还是《浙江省自治法》都成了一纸空文。广东省也是开展过省宪运动的省份之一。1921年12月，广东省议会制订通过了《广东省宪法草案》。该草案共15章135条。
除上述各省外，南方的如江苏、云南、广西、陕西、江西、湖北、福建等，或由省议会公布宪法会议组织法，或由行政当局宣言制宪自治，或由专门人士起草宪法。但因各省当局并无实行省宪的诚意，只是把省宪作为对付北京政府的措施，以致省宪化为泡影。
丁海洋，北京市京师律师事务所合伙人，电话[1**********]，微信：41263821.