第4卷第1期2006年2月
文章编号:1672-4348(2006) 01-0046-04
福建工程学院学报
Journal of Fujian University of T echnology
Vol. 4No. 1Feb. 2006
关于城市规划改革与制度创新的思考
严平
(福建省城乡规划设计研究院, 福建 福州 350003)
摘要:从市场经济快速变化的社会转型时期出发, 分析思考当前城市规划存在的信息技术不相适应、规划频繁调整、编制方法缺陷、技术规范不相适应、缺少地方特色等问题与困惑, 提出规划改革与创新的基本思路。
关键词:城市规划; 改革; 创新中图分类号:TU984
文献标识码:A
Consideration on urban planning reform and system innovation
Yan Ping
(Fujian Urban and Rural Planning and Design Institute, Fuzhou 350003, China)
Abstract :Based on the social transformation period of rapid changing of marke-t economy, it focuses on the current problems and puzzles of urban planning, such as imcompatibility of information technology, fre -quent adjustment of planning, limitation of working methods, inadaptation of technologic criteria, and ab -sence of local character. It explores the way of planning refor m and innovation. Keywords :urban planning; reform; innovation 自改革开放以来, 中国经济社会持续稳定增长, 城市快速发展, 城市在经济社会生活中的地位不断提高。截止2003年底, 中国拥有660个建制城市, 其中4个直辖市, 282个地级市, 374个县级市, 845个市辖区, 城市化水平达40. 5%, 中国城市化进程已经进入第二阶段) ) ) 城市化快速发展阶段。由于工业基础已经比较雄厚, 经济实力明显增强, 农业劳动生产力大大提高, 城市将吸收大批农业人口, 城市人口在较短的时间内将突破50%进而上升到70%。目前中国人均GDP 已经达到1000美元, 经济社会进入快速发展阶段, 如何适应快速变化的城市发展需求, 给我们城市规划工作者提出了新课题。
城市规划搞得好不好, 直接关系城市总体功能能否有效发挥, 关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作, 涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。0城市规划是政府实行宏观调控的重要手段, 而社会主义市场经济的实质是宏观调控下的市场经济, 在社会主义市场经济的转型时期, 传统计划经济时期的城市规划理论、方法已经不能适应当今时代变革的要求。1. 1 与信息技术时代不相适应
近20年来, 城市规划技术手段经历了传统的手工制图) 计算机辅助设计) 构建地理信息系统(管理和监控现代化) ) 信息网络化(未来) , 不仅提高了规划成果质量, 开拓了视野, 而且更新了规划理念, 提高了技术水平和管理水平。但是, 目前我国城市规划行业的信息技术标准还不完善, 城市规划的基本数据库建设尚不健全, 大部分中小
1 问题与困惑
温家宝总理曾经提出:/城市规划是城市建设和发展的蓝图, 是建设和管理城市的基本依据。
收稿日期:2005-06-08
:() , 男() , 人, .
第1期严平 关于城市规划改革与制度创新的思考
47
城市仅有数字化的地形图尚未构建地理信息系统、实行现代化的管理和监控。相当部分中小城市还停在计划经济时代管理水平, 技术装备落后, 传统的管理模式已不能适应当今信息技术时代要求。1. 2 规划频繁调整
当前中国城市化进入快速发展时期, 适应不同地区经济发展水平需求的各种类型的规划层出不穷, 如战略规划、区域整合规划及各种类型的专题规划研究等, 其根本目的是为城市总体发展规划提供依据, 完善城市的总体规划。但是由于总体规划内容多、综合性强, 往往出现/三长0情况, 即编制时间长; 规模审核时间长; 审批期待时间长。一般中小城市总体规划从开始编制到规划正式审批大约需3~5a, 有的更长。如此长的周期, 往往要进行一次基础资料更新工作。规划批准之日也是领导班子换届之时, 新领导新思路, 规划一再修编已是普遍现象, 真是/规划不如变化快, 规划规划, 纸上画画, 墙上挂挂0。1. 3 编制方法缺陷
目前我国的规划编制体制基本上是由城市政府规划管理部门委托规划设计单位(规划咨询机构) 进行。规划设计单位由注册城市规划师和各专业工程师组成规划项目组, 通过城市发展基础资料分析, 现场调查研究, 提出规划方案, 整个规划方案通过规划管理部门参与和规划专家咨询评议逐步修改完善, 政府主要领导决策, 人大常委会审议通过, 走/精英主义0理想模式的规划道路。这种/精英主义0理想模式已经不能适应市场经济条件下、城市发展不确定的外部环境条件下存在的多种可能性。正如P. 霍尔所指出的:/这些规划师的绝大多数, 关心的是编制蓝图; 或者说是陈述他们所设想(和期望) 的城市(和地区) 将来的最终状态。多数情况下, 他们对于规划是一个受外部世界各种微妙的变化着的力量所作用的连续进程这一点, 是很不关心的。01. 4 技术规范不相适应
[1]
用地、商业金融业用地还是一个综合用地? 如公共设施用地过细, 不适应在市场经济条件下考虑一个兼容性要求的综合用地; 如绿地分为两个中类(公共绿地和生产防护绿地) 、四个小类(公园、街头绿地、园林生产绿地、防护绿地) , 显然没有行业标准5城市绿地分类标准6(GJJ P T 85) 2002) 科学合理。
5城市居住区规划设计规范6(GB 50180) 93) 中教育类用地如中学生均占地要求低限仅10~12m , 不适应现代教育产业化、规模化的要求(根据目前教育改革和发展的需求, 完中或高中生均用地面积将达到18~20m ) 。
5城市道路交通规划设计规范6(GB 50220) 95) 中道路宽度指人行道和车行道宽度, 不包括人行道外侧沿街的城市绿化用地宽度, 各类城市各等级道路宽度均属于强制性条文。在规划城市道路时应为红线宽度, 道路红线宽度的确定不仅要满足强制性条文的要求, 还要满足不同红线宽度道路绿地率的最低要求。而目前出现城市道路红线宽度不合理问题, 除了形象工程外, 主要是各类规范的协调性和规划设计人员的素质问题。1. 5 缺少地方特色
在快速发展的城市化进程中, 许多具有地方特色的古街区不断消失, 千城一面, 致使地方文化特色丢失, 城市历史文脉中断, 这宛如人类没有了自己的祖先一样。这种不注重城市内涵发展, 不研究城市特色保护、继承和发扬, 不保护体现历史文化、地方特色和民族风格的建筑及古街区, 反而抄袭/欧风0盛行, 是当前中国城市化的一个通病。
2
2
2 改革与创新
2. 1 理念创新, 与时俱进
改革开放20多年中国经济进入快速稳定发展时期, 中国经济实力明显增强, 工业化、城镇化、现代化、经济全球化, 伴随着中国社会进入转型时期, 城乡规划的本质也发生了重要变化, 已从根据资源和建设项目计划的实施制定城乡规划转变为以/五个统筹0(即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放) 为宏观指导的发展规划。以胡锦涛为总书记的新一代中央领导在总结了建国以来特别是改革开放以来的实践经验基础上, 5城市用地分类与规划建设用地标准6(GBJ 137) 90) 是目前城市规划中用地分类与规划的重要依据。该标准是通过城市化水平较低、中国城
市现状用地水平分析而提出的, 已不适应市场经济条件下城市化发展快速时期城市发展的需求。如现代化快速交通和信息技术的迅猛发展出现城,
48
福建工程学院学报第4卷
要理念, 是中国特色发展理论的重大突破与创新。城市规划作为一种政府行为, 只有总结历史、正确面对存在问题和经济全球化发展趋势, 才能更新观念与时俱进, 科学地制定出全面建设小康社会的城乡规划。
2. 2 改革规划编制方法
在市场经济条件下, 城乡规划就是对城乡发展的宏观调控。现行的城乡规划法规和编制方法大多形成于计划经济时代和改革开放初期, 在逐步完善的市场经济体制和经济全球化的浪潮中, 显得愈来愈不适应。在经济社会快速多变的转型时期, 应对城乡规划编制框架的体系和内容进行改革。
2. 2. 1 加强区域规划研究
经济全球化时代, 在经济发达地区, 如长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区等, 城市发展快速多变, 区域经济一体化的发展趋势及城市长远发展规划存在很多不确定因素, 通过加强区域研究, 对区域内重大基础设施的配置、产业整合和生产力布局、生态环境的保护和战略性资源的开发利用等, 提出明确的规划指引和发展战略, 以及淡化行政区划、强化经济联系, 对于动员政府、市场和社会各方力量, 实现区域经济的持续、健康、协调发展具有重要意义。如5珠江三角洲城镇群协调发展规划6在吸收国内外大都市区规划和管治成功经验的基础上, 根据当地的具体特点提出了政策区划和分级管治的创新手法, 以正确把握发展地区与后发地区、敏感地区与一般地区的关系。对先发地区重点是引导建设模式的转变, 对后发地区重点是提供发展的基础条件和政策扶持; 对生态敏感地区、战略性资源地区等突出上级政府的控制与协调作用, 对一般地区实施有限管治、合理引导、放手发展以调动基层积极性。这样的分区与分类指导、分级管理有利于加强政府对区域经济社会和资源环境的综合调控, 有利于因地制宜、采取不同的发展策略, 是对区域规划理念和方法的创新和突破
[2]
防灾减灾及人防工程规划、园林绿地及文物古迹保护规划、历史文化名城保护规划、旅游发展规划及郊区发展规划等, 基本上面面俱到。各专项规
划既深又细, 再加上规划审批周期长, 使总体规划成为一个复杂的系统工程, 急需简化。笔者认为简化应从2方面入手:一是加强区域规划编制, 在此基础上剥离城镇体系规划部分, 把城镇体系规划、区域经济发展战略划入区域发展战略研究范畴。区域发展战略规划应达到指导城市总体规划的深度要求。二是简化各专项规划内容, 专项规划专业性强, 应由专业部门或主管部门根据城市总体发展空间布局负责编制, 如电力电信工程规划、防灾减灾规划、环境保护规划、信息网络规划等。要把城市总体规划重点放在城市定位、发展策略与方向、总体空间布局结构和发展时序研究及重要基础设施项目和城市重要地段的规划原则意见等主要方面, 使城市总体规划实现3个转变:一从确定性质、规模、指标转向控制合理的环境容量和制定适宜小康社会的建设标准; 二从指导功能布局、用地安排转向以资源环境容量规划为出发点, 把握城市发展时空序列安排, 指导城市可持续发展; 三从确定发展什么转向确定保护什么, 即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。
2. 2. 3 控制性规划应深化
我国控制性详细规划产生的背景:改革开放以来工业化与城市化进程不断加快, 市场经济多元化体制增加了城市建设与发展活力, 城市土地由无偿使用变为有偿使用, 城市开发方式由零星分散转向成片综合开发改造, 城市用地由单纯的行政手段管理转向以行政、经济、法律并用的手段; 借鉴国外的土地分区管理(区划) 的原理, 根据中国城市的实际情况, 对城市建设项目具体定位、定量、定性和定环境的引导和控制; 城市规划意图通过规划管理来实现可操作性的规划。控制性详细规划的编制和执行是政府行为, 应由政府规划管理部门委托编制。控制性详细规划深化旨在控规应在城市规划区范围内全覆盖。其优点:一能使城市总体规划所确定的/五线0控制落到实处; 二能使总体规划减负的各专项规划得到落实; 三能使规划区范围内各类开发区、旅游度假区、工业园区等规划纳入总体规划范围进行协调; 四能落/[3]
。
2. 2. 2 总体规划应简化
目前城市总体规划内容包括城镇体系规划、
城市社会经济发展战略、城市性质与规模确定、城市土地利用和空间布局、道路交通规划、给水排水工程规划、电力电信工程规划、燃气工程规划、社
第1期严平 关于城市规划改革与制度创新的思考
49
和/基本农田保护区0的规定, 强化强制性规划内容, 最终落实适合当地特点的5土地使用与建筑管理技术规定6。但是控制性详细规划的全覆盖应根据重点地区与一般地区、新区与旧城区及各类园区的特点采取不同的深度和要求, 以适应市场对建设用地的需求和规划控制。
2. 2. 4 修规、开发规划市场化
要把城市建设好, 首先必须把城市规划好。有了政府提供的控制性详细规划作为指导, 城市的修建性详规或具体项目开发规划应通过委托多家规划设计单位(咨询机构) 进行开发规划(开发策划) , 并通过市场竞争(方案竞标) 形式进行规划多方案比选, 使规划方案更加优化。在放开修规市场时, 要做到/三多三少0:多一点方案招标, 少一点/近亲0仿袭; 多一点繁荣创作, 少一点长官意志; 多一点群众参与, 少一点/体内循环0。这样, 有利于规划的公众参与, 增加规划的透明度, 接受社会监督, 真正做到阳光规划。2. 2. 5 近期建设规划制度化
一个科学的城市总体规划能否得到全面正确实施, 关键在于每个近期规划能否编制好、实施好。可以说没有每个五年的近期规划实施, 就谈不上整个城市总体规划的实施。
2002年, 国务院5关于加强城乡规划监督管理的通知6及国务院9部门贯彻落实5通知6的文件相继出台, 对制定和实施近期建设规划提出明确要求, 促进了城市近期建设规划编制和实施。上一轮近期规划期限多为2005年, 即与/十五0计划相一致, 目前近期规划期限将至, 我国正在着手编制第/十一五0规划及2020年远景发展目标规划, 我们应该认真总结上一轮近期规划的实施情况、管理作用和存在问题, 进行深刻反思, 着手新一轮近期规划编制工作, 使城市近期规划制度化、规范化。只有认真总结历史经验, 从规划实践中找规律, 才能适应转型时期快速多变城市发展的需求, 适应全面建设小康社会的要求。2. 2. 6 城市特色的规划营造
城市是传承历史文化、创新现代文明的重要载体, 城市特色是城市的灵魂, 认真研究城市自然地理条件, 深刻挖掘城市历史文化内涵, 进行城市特色的规划营造, 是每个城市规划工作者在编制城市规划工作中义不容辞的责任和义务。笔者从福建省/八山一水一分田0, 大中城市(如福州、厦门、泉州、漳州、莆田等) 主要分布在沿海, 中小城市(如南平、三明、龙岩、永安、邵武、武夷山等) 主要分布在山区河谷小盆地的省情特点和城市特色出发, 认为规划营造城市特色主要应从以下4个方面入手:¹发挥城市地理优势, 创造城市风貌特征; º发挥自然山水优势, 创造山水城市特色; »发挥城市历史文化优势, 创造城市文脉特色; ¼发挥城市人文优势, 创造城市地域风土人情特色。如/四面环山, 三江合流, 城在山中, 山在城市0构建了闽北山城南平的城市风貌特征和山水特色; /三山两塔一条街0构建了福州历史文化名城的空间格局, 在古城历史发展中轴线上, 八一七路贯穿古城南北, 形成了/三山鼎立、两塔对峙、西湖独秀、闽江萦绕、河池纵横、浓荫覆盖、一线贯串0的城市特色; 闽西生土建筑) 土楼, 海山自由女神) 妈祖, 勤劳勇敢的惠安女, 都充分体现了福建独特的人文优势, 营造了城市地域风土人情特色。
城市要发展, 特色不能丢。但城市特色不是一蹴而就, 而是长期城市建设积淀的结果。营造特色之城、个性之城、文化之城、思念之城, 需要城市规划工作者不断研究与探索, 为城市多留/遗产0, 少留遗憾。
3 结语
中国加入世界贸易组织, 在经济体制从计划经济向市场经济转型时期, 许多问题不是城市规划自身技术问题能够解决。规划变革与制度创新涉及国家城乡规划法规体系的完善, 机构体制、管理方法模式、教育与人才培养等方面改革的支撑, 需要我们进一步认真总结、深化研究, 逐步完善。
参考文献:
[1]马武定. 城市规划本质的回归[J]. 城市规划学刊, 2005(1) :16-20.
[2]房庆方, 蔡瀛, 朱国鸣. 联合规划和协调发展规划的实践) 5珠江三角洲城镇群协调发展规划6简介及编制工作回
顾[J]. 城市规划, 2005(4) :14-17.
[3]柳意云, 闫小培. 转型时期城市总体规划的思考[J].城市规划, 2004(11) :35-41.
第4卷第1期2006年2月
文章编号:1672-4348(2006) 01-0046-04
福建工程学院学报
Journal of Fujian University of T echnology
Vol. 4No. 1Feb. 2006
关于城市规划改革与制度创新的思考
严平
(福建省城乡规划设计研究院, 福建 福州 350003)
摘要:从市场经济快速变化的社会转型时期出发, 分析思考当前城市规划存在的信息技术不相适应、规划频繁调整、编制方法缺陷、技术规范不相适应、缺少地方特色等问题与困惑, 提出规划改革与创新的基本思路。
关键词:城市规划; 改革; 创新中图分类号:TU984
文献标识码:A
Consideration on urban planning reform and system innovation
Yan Ping
(Fujian Urban and Rural Planning and Design Institute, Fuzhou 350003, China)
Abstract :Based on the social transformation period of rapid changing of marke-t economy, it focuses on the current problems and puzzles of urban planning, such as imcompatibility of information technology, fre -quent adjustment of planning, limitation of working methods, inadaptation of technologic criteria, and ab -sence of local character. It explores the way of planning refor m and innovation. Keywords :urban planning; reform; innovation 自改革开放以来, 中国经济社会持续稳定增长, 城市快速发展, 城市在经济社会生活中的地位不断提高。截止2003年底, 中国拥有660个建制城市, 其中4个直辖市, 282个地级市, 374个县级市, 845个市辖区, 城市化水平达40. 5%, 中国城市化进程已经进入第二阶段) ) ) 城市化快速发展阶段。由于工业基础已经比较雄厚, 经济实力明显增强, 农业劳动生产力大大提高, 城市将吸收大批农业人口, 城市人口在较短的时间内将突破50%进而上升到70%。目前中国人均GDP 已经达到1000美元, 经济社会进入快速发展阶段, 如何适应快速变化的城市发展需求, 给我们城市规划工作者提出了新课题。
城市规划搞得好不好, 直接关系城市总体功能能否有效发挥, 关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作, 涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。0城市规划是政府实行宏观调控的重要手段, 而社会主义市场经济的实质是宏观调控下的市场经济, 在社会主义市场经济的转型时期, 传统计划经济时期的城市规划理论、方法已经不能适应当今时代变革的要求。1. 1 与信息技术时代不相适应
近20年来, 城市规划技术手段经历了传统的手工制图) 计算机辅助设计) 构建地理信息系统(管理和监控现代化) ) 信息网络化(未来) , 不仅提高了规划成果质量, 开拓了视野, 而且更新了规划理念, 提高了技术水平和管理水平。但是, 目前我国城市规划行业的信息技术标准还不完善, 城市规划的基本数据库建设尚不健全, 大部分中小
1 问题与困惑
温家宝总理曾经提出:/城市规划是城市建设和发展的蓝图, 是建设和管理城市的基本依据。
收稿日期:2005-06-08
:() , 男() , 人, .
第1期严平 关于城市规划改革与制度创新的思考
47
城市仅有数字化的地形图尚未构建地理信息系统、实行现代化的管理和监控。相当部分中小城市还停在计划经济时代管理水平, 技术装备落后, 传统的管理模式已不能适应当今信息技术时代要求。1. 2 规划频繁调整
当前中国城市化进入快速发展时期, 适应不同地区经济发展水平需求的各种类型的规划层出不穷, 如战略规划、区域整合规划及各种类型的专题规划研究等, 其根本目的是为城市总体发展规划提供依据, 完善城市的总体规划。但是由于总体规划内容多、综合性强, 往往出现/三长0情况, 即编制时间长; 规模审核时间长; 审批期待时间长。一般中小城市总体规划从开始编制到规划正式审批大约需3~5a, 有的更长。如此长的周期, 往往要进行一次基础资料更新工作。规划批准之日也是领导班子换届之时, 新领导新思路, 规划一再修编已是普遍现象, 真是/规划不如变化快, 规划规划, 纸上画画, 墙上挂挂0。1. 3 编制方法缺陷
目前我国的规划编制体制基本上是由城市政府规划管理部门委托规划设计单位(规划咨询机构) 进行。规划设计单位由注册城市规划师和各专业工程师组成规划项目组, 通过城市发展基础资料分析, 现场调查研究, 提出规划方案, 整个规划方案通过规划管理部门参与和规划专家咨询评议逐步修改完善, 政府主要领导决策, 人大常委会审议通过, 走/精英主义0理想模式的规划道路。这种/精英主义0理想模式已经不能适应市场经济条件下、城市发展不确定的外部环境条件下存在的多种可能性。正如P. 霍尔所指出的:/这些规划师的绝大多数, 关心的是编制蓝图; 或者说是陈述他们所设想(和期望) 的城市(和地区) 将来的最终状态。多数情况下, 他们对于规划是一个受外部世界各种微妙的变化着的力量所作用的连续进程这一点, 是很不关心的。01. 4 技术规范不相适应
[1]
用地、商业金融业用地还是一个综合用地? 如公共设施用地过细, 不适应在市场经济条件下考虑一个兼容性要求的综合用地; 如绿地分为两个中类(公共绿地和生产防护绿地) 、四个小类(公园、街头绿地、园林生产绿地、防护绿地) , 显然没有行业标准5城市绿地分类标准6(GJJ P T 85) 2002) 科学合理。
5城市居住区规划设计规范6(GB 50180) 93) 中教育类用地如中学生均占地要求低限仅10~12m , 不适应现代教育产业化、规模化的要求(根据目前教育改革和发展的需求, 完中或高中生均用地面积将达到18~20m ) 。
5城市道路交通规划设计规范6(GB 50220) 95) 中道路宽度指人行道和车行道宽度, 不包括人行道外侧沿街的城市绿化用地宽度, 各类城市各等级道路宽度均属于强制性条文。在规划城市道路时应为红线宽度, 道路红线宽度的确定不仅要满足强制性条文的要求, 还要满足不同红线宽度道路绿地率的最低要求。而目前出现城市道路红线宽度不合理问题, 除了形象工程外, 主要是各类规范的协调性和规划设计人员的素质问题。1. 5 缺少地方特色
在快速发展的城市化进程中, 许多具有地方特色的古街区不断消失, 千城一面, 致使地方文化特色丢失, 城市历史文脉中断, 这宛如人类没有了自己的祖先一样。这种不注重城市内涵发展, 不研究城市特色保护、继承和发扬, 不保护体现历史文化、地方特色和民族风格的建筑及古街区, 反而抄袭/欧风0盛行, 是当前中国城市化的一个通病。
2
2
2 改革与创新
2. 1 理念创新, 与时俱进
改革开放20多年中国经济进入快速稳定发展时期, 中国经济实力明显增强, 工业化、城镇化、现代化、经济全球化, 伴随着中国社会进入转型时期, 城乡规划的本质也发生了重要变化, 已从根据资源和建设项目计划的实施制定城乡规划转变为以/五个统筹0(即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放) 为宏观指导的发展规划。以胡锦涛为总书记的新一代中央领导在总结了建国以来特别是改革开放以来的实践经验基础上, 5城市用地分类与规划建设用地标准6(GBJ 137) 90) 是目前城市规划中用地分类与规划的重要依据。该标准是通过城市化水平较低、中国城
市现状用地水平分析而提出的, 已不适应市场经济条件下城市化发展快速时期城市发展的需求。如现代化快速交通和信息技术的迅猛发展出现城,
48
福建工程学院学报第4卷
要理念, 是中国特色发展理论的重大突破与创新。城市规划作为一种政府行为, 只有总结历史、正确面对存在问题和经济全球化发展趋势, 才能更新观念与时俱进, 科学地制定出全面建设小康社会的城乡规划。
2. 2 改革规划编制方法
在市场经济条件下, 城乡规划就是对城乡发展的宏观调控。现行的城乡规划法规和编制方法大多形成于计划经济时代和改革开放初期, 在逐步完善的市场经济体制和经济全球化的浪潮中, 显得愈来愈不适应。在经济社会快速多变的转型时期, 应对城乡规划编制框架的体系和内容进行改革。
2. 2. 1 加强区域规划研究
经济全球化时代, 在经济发达地区, 如长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区等, 城市发展快速多变, 区域经济一体化的发展趋势及城市长远发展规划存在很多不确定因素, 通过加强区域研究, 对区域内重大基础设施的配置、产业整合和生产力布局、生态环境的保护和战略性资源的开发利用等, 提出明确的规划指引和发展战略, 以及淡化行政区划、强化经济联系, 对于动员政府、市场和社会各方力量, 实现区域经济的持续、健康、协调发展具有重要意义。如5珠江三角洲城镇群协调发展规划6在吸收国内外大都市区规划和管治成功经验的基础上, 根据当地的具体特点提出了政策区划和分级管治的创新手法, 以正确把握发展地区与后发地区、敏感地区与一般地区的关系。对先发地区重点是引导建设模式的转变, 对后发地区重点是提供发展的基础条件和政策扶持; 对生态敏感地区、战略性资源地区等突出上级政府的控制与协调作用, 对一般地区实施有限管治、合理引导、放手发展以调动基层积极性。这样的分区与分类指导、分级管理有利于加强政府对区域经济社会和资源环境的综合调控, 有利于因地制宜、采取不同的发展策略, 是对区域规划理念和方法的创新和突破
[2]
防灾减灾及人防工程规划、园林绿地及文物古迹保护规划、历史文化名城保护规划、旅游发展规划及郊区发展规划等, 基本上面面俱到。各专项规
划既深又细, 再加上规划审批周期长, 使总体规划成为一个复杂的系统工程, 急需简化。笔者认为简化应从2方面入手:一是加强区域规划编制, 在此基础上剥离城镇体系规划部分, 把城镇体系规划、区域经济发展战略划入区域发展战略研究范畴。区域发展战略规划应达到指导城市总体规划的深度要求。二是简化各专项规划内容, 专项规划专业性强, 应由专业部门或主管部门根据城市总体发展空间布局负责编制, 如电力电信工程规划、防灾减灾规划、环境保护规划、信息网络规划等。要把城市总体规划重点放在城市定位、发展策略与方向、总体空间布局结构和发展时序研究及重要基础设施项目和城市重要地段的规划原则意见等主要方面, 使城市总体规划实现3个转变:一从确定性质、规模、指标转向控制合理的环境容量和制定适宜小康社会的建设标准; 二从指导功能布局、用地安排转向以资源环境容量规划为出发点, 把握城市发展时空序列安排, 指导城市可持续发展; 三从确定发展什么转向确定保护什么, 即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。
2. 2. 3 控制性规划应深化
我国控制性详细规划产生的背景:改革开放以来工业化与城市化进程不断加快, 市场经济多元化体制增加了城市建设与发展活力, 城市土地由无偿使用变为有偿使用, 城市开发方式由零星分散转向成片综合开发改造, 城市用地由单纯的行政手段管理转向以行政、经济、法律并用的手段; 借鉴国外的土地分区管理(区划) 的原理, 根据中国城市的实际情况, 对城市建设项目具体定位、定量、定性和定环境的引导和控制; 城市规划意图通过规划管理来实现可操作性的规划。控制性详细规划的编制和执行是政府行为, 应由政府规划管理部门委托编制。控制性详细规划深化旨在控规应在城市规划区范围内全覆盖。其优点:一能使城市总体规划所确定的/五线0控制落到实处; 二能使总体规划减负的各专项规划得到落实; 三能使规划区范围内各类开发区、旅游度假区、工业园区等规划纳入总体规划范围进行协调; 四能落/[3]
。
2. 2. 2 总体规划应简化
目前城市总体规划内容包括城镇体系规划、
城市社会经济发展战略、城市性质与规模确定、城市土地利用和空间布局、道路交通规划、给水排水工程规划、电力电信工程规划、燃气工程规划、社
第1期严平 关于城市规划改革与制度创新的思考
49
和/基本农田保护区0的规定, 强化强制性规划内容, 最终落实适合当地特点的5土地使用与建筑管理技术规定6。但是控制性详细规划的全覆盖应根据重点地区与一般地区、新区与旧城区及各类园区的特点采取不同的深度和要求, 以适应市场对建设用地的需求和规划控制。
2. 2. 4 修规、开发规划市场化
要把城市建设好, 首先必须把城市规划好。有了政府提供的控制性详细规划作为指导, 城市的修建性详规或具体项目开发规划应通过委托多家规划设计单位(咨询机构) 进行开发规划(开发策划) , 并通过市场竞争(方案竞标) 形式进行规划多方案比选, 使规划方案更加优化。在放开修规市场时, 要做到/三多三少0:多一点方案招标, 少一点/近亲0仿袭; 多一点繁荣创作, 少一点长官意志; 多一点群众参与, 少一点/体内循环0。这样, 有利于规划的公众参与, 增加规划的透明度, 接受社会监督, 真正做到阳光规划。2. 2. 5 近期建设规划制度化
一个科学的城市总体规划能否得到全面正确实施, 关键在于每个近期规划能否编制好、实施好。可以说没有每个五年的近期规划实施, 就谈不上整个城市总体规划的实施。
2002年, 国务院5关于加强城乡规划监督管理的通知6及国务院9部门贯彻落实5通知6的文件相继出台, 对制定和实施近期建设规划提出明确要求, 促进了城市近期建设规划编制和实施。上一轮近期规划期限多为2005年, 即与/十五0计划相一致, 目前近期规划期限将至, 我国正在着手编制第/十一五0规划及2020年远景发展目标规划, 我们应该认真总结上一轮近期规划的实施情况、管理作用和存在问题, 进行深刻反思, 着手新一轮近期规划编制工作, 使城市近期规划制度化、规范化。只有认真总结历史经验, 从规划实践中找规律, 才能适应转型时期快速多变城市发展的需求, 适应全面建设小康社会的要求。2. 2. 6 城市特色的规划营造
城市是传承历史文化、创新现代文明的重要载体, 城市特色是城市的灵魂, 认真研究城市自然地理条件, 深刻挖掘城市历史文化内涵, 进行城市特色的规划营造, 是每个城市规划工作者在编制城市规划工作中义不容辞的责任和义务。笔者从福建省/八山一水一分田0, 大中城市(如福州、厦门、泉州、漳州、莆田等) 主要分布在沿海, 中小城市(如南平、三明、龙岩、永安、邵武、武夷山等) 主要分布在山区河谷小盆地的省情特点和城市特色出发, 认为规划营造城市特色主要应从以下4个方面入手:¹发挥城市地理优势, 创造城市风貌特征; º发挥自然山水优势, 创造山水城市特色; »发挥城市历史文化优势, 创造城市文脉特色; ¼发挥城市人文优势, 创造城市地域风土人情特色。如/四面环山, 三江合流, 城在山中, 山在城市0构建了闽北山城南平的城市风貌特征和山水特色; /三山两塔一条街0构建了福州历史文化名城的空间格局, 在古城历史发展中轴线上, 八一七路贯穿古城南北, 形成了/三山鼎立、两塔对峙、西湖独秀、闽江萦绕、河池纵横、浓荫覆盖、一线贯串0的城市特色; 闽西生土建筑) 土楼, 海山自由女神) 妈祖, 勤劳勇敢的惠安女, 都充分体现了福建独特的人文优势, 营造了城市地域风土人情特色。
城市要发展, 特色不能丢。但城市特色不是一蹴而就, 而是长期城市建设积淀的结果。营造特色之城、个性之城、文化之城、思念之城, 需要城市规划工作者不断研究与探索, 为城市多留/遗产0, 少留遗憾。
3 结语
中国加入世界贸易组织, 在经济体制从计划经济向市场经济转型时期, 许多问题不是城市规划自身技术问题能够解决。规划变革与制度创新涉及国家城乡规划法规体系的完善, 机构体制、管理方法模式、教育与人才培养等方面改革的支撑, 需要我们进一步认真总结、深化研究, 逐步完善。
参考文献:
[1]马武定. 城市规划本质的回归[J]. 城市规划学刊, 2005(1) :16-20.
[2]房庆方, 蔡瀛, 朱国鸣. 联合规划和协调发展规划的实践) 5珠江三角洲城镇群协调发展规划6简介及编制工作回
顾[J]. 城市规划, 2005(4) :14-17.
[3]柳意云, 闫小培. 转型时期城市总体规划的思考[J].城市规划, 2004(11) :35-41.