当前农村两委”换届存在问题及原因分析
当前农村“两委”换届选举竞争日益激烈，许多矛盾和问题集中爆发，严重影响换届工作正常秩序和“两委”班子建设。问题主要表现在以下四个方面。
1、信访数量上升。从换届前几个月开始，一直到换届结束，信访量集中呈现“井喷”态势，而且信访途径、形式更加多样化，信访目的趋于复杂化。信访主要针对上届村干部的问题、村内各种遗留问题、参选人员当选资格及现实表现问题、选举程序问题等。大量矛盾和问题的集中爆发，实际上是选举激烈竞争的一种表现形式，一些信访者反映问题是“宾”，以此达到自己当选或对方落选的目的是“主”。
2、干扰因素增多。一是家族派性势力难以遏制。一些村由于家族派性势力较大，往往能够控制选举结果。有的故意指使己方党员（选民）不参加会议或正式选举前离开会场，导致到会率达不到法定人数而使选举中断。二是候选人资格难以界定。由于政策、文件的规定很宽范、很原则，导致候选人资格难以界定，只要没有被剥政治权利，就难以找到充分的依据取消其资格。三是选举程序难以把握。由于换届选举涉及人员众多，程序复杂，在操作时难以驾驭和把握。比如部分外出农民对换届选举不大关心，不愿回家参加选举，而且在办理委托上也颇为随意，由此造成新的矛盾和纠纷。
3、贿选行为蔓延。由于贿选行为不好界定，且取证困难，在实际操作中，往往难以查实，导致贿选行为大有蔓延之势。一是贿选现象趋于普遍性，贿选涉及的村数、人数增多。二是贿选手法趋于
隐蔽性，许多竞选者不再直接出面，而是委托其他人“出面”私下交易；有的将贿选行为夹杂在正常的感情交流活动之中，今年换届恰逢春节，一些人以拜年、慰问之名行拉票贿选之实。三是贿选投入趋于金钱化，许多贿选人不再满足于请选民吃吃喝喝、给选民生活用品和一些办事承诺，而是直接用钱买票。四是贿选行为趋于胁迫性，有的竞选人雇佣一些社会闲散人员，强迫选民接受钱物，在群众中造成极坏影响。
4、违规手段升级。在利益诱惑之下，许多竞选者采取各种手段妨碍选民行使选举权利、表达个人意志，以达到其当选的目的。竞选手段由背后秘密搞小动作升级为公开扰乱选举秩序，由串联、拉票等非组织手段升级为暴力、威胁等违法行为。有的竞选双方在选举会场互相攻击、指责谩骂，甚至大打出手；有的拿选举程序“说事”，借机捣乱，抢夺票箱，撕毁选票，大闹选举会场，攻击工作人员。
农村“两委”换届选举暴露出的各种矛盾和问题，虽然表现在换届之时、选举之中，但透过现象看本质，把它放在整个农村社会的大环境中去审视、分析，问题的出现和矛盾的形成实际上是当前农村社会矛盾的综合反映。归纳起来，主要有以下三点：
1、农村民主化进程加快和农民自身素质不高的矛盾。而当前农民的民主意识、法制观念和综合素质还滞后于民主政治发展的进程。从选民层面看，部分人臵全局观念、集体利益于不顾，用手中的民主权利作交易来满足一己之私，为金钱而选，为家族而选，为“人情”而选。从竞争者的层面看，为了到达个人目的，对法律法规断章取义片面理解为我所用，甚至以身试法，铤而走险。
2、宗族、派性势力成为农村民主政治发展的制约因素。一是传统的宗族势力根深蒂固。我国有着几千年的封建宗法社会的历史，传统宗族文化有其强大的社会基础，农民出于参政议政、表达利益诉求的需要，更多倚靠最原始的血缘关系和亲属关系凝聚在一起，形成了宗族宗派势力，而且在农村中生产生活、处理纠纷、婚丧嫁娶等方面发挥着较大的作用，这使得宗族势力存在于当今农村并不断“发展壮大”。二是农村干部执政能力不强引发矛盾。部分农村干部不适应新形势，观念转变没跟上，管理方法没跟上，素质提高没跟上，在工作中引起干群之间、台上台下之间、干部之间的矛盾和对立，这些矛盾逐渐演变为派性之争。三是对权力和利益的追逐催生出新的派性。一些竞争者为了达到当选的目的，极力拉帮结派，扩大自己的势力，往往出现一个竞争者，就会催生一个以其为首的新的利益群体。
3、选举动机多样化和复杂化导致竞争激烈程度的加剧。目前农村换届选举竞争十分激烈，主要表现为竞争职位扩大化、竞选群体复杂化、竞争手段多样化、竞选态势激烈化。大量的调研数据和案例分析结果显示，当前农村“两委”换届竞争激烈的表象背后隐藏的是竞争动机的多样化和复杂化。一是政治地位的追逐。一些人拥有了雄厚的经济基础和经济地位之后，把目光锁定在农村政治舞台，试图一展伸手，全方位实现自身价值，以求真正的“功成名就”。二是经济利益的驱使。税费改革后，农村干部的工资待遇有了保障，特别是今年省委提出“一定三有”工作机制，将大幅度提高村干部经济补贴，给大多数竞争者以极大诱惑。此外，有矿产资源、涉及项目占地的村，因潜在利益的诱惑，往往竞争会异常激烈。三是从
政（工作）环境的诱惑。目前农村干部的从政环境和以往相比发生了较大变化，环境变得更加宽松。特别是连续几年的中央一号文件，出台了一系列惠农政策，被绝大多数竞争者视为干事创业、一展才华的大好机遇。四是派性斗争的需要。在选举过程中，虽然表现为两个或几个人之间的竞争，实际上是家族宗派之间、党内派别之间的竞。什么经济发达的地方候选人竞争激烈的一个主要诱因。
（三）宗族派性影响
1、宗族势力大小成为村主要干部竞选的重要筹码从实际情况来看,特别是南方一些地方，如湖南、浙江、广东、江西等地的农村，村主要干部，尤其是村支书或村主任, 大都来自大姓家族，而其他当选的村干部则大多是大姓家族为了平衡其他姓氏家族的一种产物,这种平衡主要是以族际之间的实力对比为主。一般情况,在单姓村或以一姓为主的村,通常大姓当主要干部；两姓或两姓以上的势力相当的村村干部则大多由两姓共同担任。有些村即使是小姓人当了干部，幕后大多还是由大姓把持，类似于“垂帘听政”。
2、村民投票多以宗族关系为第一纽带宗族作为松散型的社会群体，各成员的群体认同感往往在与外部其他群体的冲突中不断地得到强化。在村级选举中，由于各方面的利益纠葛,原来相对松散的宗族会以几个主要候选人为核心，形成一个或几个不同的群体。而血缘关系自然是维系这种群体的重要纽带。由于村民民主意识和文化素质的局限性，村们的选择往往是由与自己利益关系大小和血缘关系的远近决定的。许多村民本能的把本族人能当上村干部看作是宗族的荣耀，认为由本宗族的人当了村干部会给本宗族带来方便和实惠，所以，极力游说本族其他村民将选票投向本族候选人。
3、宗族势力范围直接影响村干部“政治前途” 按照《村民委员会组织法》的规定，在村民委员会选举中政府不直接干预候选人的提名。村民委员会的换届选举基本上采取了先提初步候选人，再选正式候选人，然后再实行差额选举的形式，从而村民在村民委员会选举中有了更大的选择权力，因此村民投票对候选人的当选至关重要。在竞选过程中, 各竞选者都会以血缘关系（宗族关系）为纽带各打各的“亲情牌”，谁背后的宗族势力大，谁就有更大地把握获胜当选。可以这样讲，在一些村,村民委员会成员选举，与其说是干部之间的实力之争，不如说是宗族之间的实力之争；村干部的进退去留，与其说是工作的需要和个人的意愿，不如说是其所代表的宗族势力范围大小。
（四）监督机制不健全
1、行政监督不够，基层政府和职能部门监督约束不顺一方面，由于党委政府涉农部门较多，存在多头管理，职能交叉，运行机制不顺畅，缺乏强有力的组织领导，对村民委员会选举工作又是指导关系而非领导关系，因此监督多、纠错少，许多农村遗留问题，如农村征地拆迁赔偿、集体财产管理不规范、土地计生政策执行不到位，引发村民委员会选举信访案件有所上升。另一方面，由于目前农村治理方式由传统行政命令向村民自治、依法指导转变，在这一过程中一些基层政府和职能部门也出现了一些工作上的不适应，个别地方还以实行村民自治、村民选举为由，放任了对村民委员会干部的监督约束，导致了基层干群关系的紧张。
2、司法监督不足，违法行为难以得到制裁由于现行的
《村民委员会组织法》和绝大多数有关的地方性法规都没有司法保障制度的规定，从而不能成为全国各级司法机关广泛进入村民自治各个领域、解决村级民主监督各种争议与冲突的直接法律依据，进而形成了事实上的“有法可以不依，违法很难必究”的困境。
3、民主监督乏力，村民对村干部的监督流于形式当前村民自治工作中，较之村民委员会民主选举的影响相比，民主决策、民主监督和民主管理在各地实行的还很不到位，村级规章制度还很不完善。如：村内重大事项该召开村民会议（村民代表会议）的不召开，而用其他形式的会议代替；一些需要向群众公开的村务财务，仅仅公开形式，而不公开明细；应该由群众作主决定的事情，村“两委”擅自作主，甚至违背民意、践踏民权，搞一言堂，严重影响了党群干群关系，使村民对村干部的监督流于形式。
四、加强和改进村民委员会选举的对策
（一）建立、完善相关法律法规
1、尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》是进一步规范和保障村民民主权利，促进农村基层民主和农村三个文明建设发展的法律基础。在制定该法时要对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为以及启动罢免程序等方面进行明确。特别要对黑恶势力和地下宗教活动扰乱、破坏选举的现象以法律形式明确惩戒机关，加大打击力度。
2、进一步完善《中华人民共和国村民委员会组织法》 一是延长村民委员会任期，改三年为五年。时间与县、乡人大代表换届选举同步，减少选民和村干部的的厌选情绪，节省选举成本。二是确定
村民委员会主任、副主任连选连任的届数。若每届任期五年，连续任职以不超过三届为宜。村民委员会干部的任职时间过长，虽然有保持工作连续性等有利方面，但也容易出现家长作风、以权谋私、固步自封、凭老经验办事等问题。三是缩短选举的时间。根据村级选民的相对稳对的特点，从公布选民名单到正式选举可规定为天。四是对村干部辞职作出规定。特别是对不辞而别或无故连续离岗一个月以上不参加村民委员会工作的视为自动辞职。五是明确界定“贿选”，加大惩罚力度。通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知，对贿选的起止时、贿选人指向、贿选标的额、调查认定机关及贿选处罚力度等进行详细规定。
3、进一步修订完善相关配套法律法规。针对选举中出现的新情况、新问题，建议将现有的刑法和三大诉讼法（行政、民事、刑事）等法律加以修改，使其扩大到适用于村民委员会选举，尤其是将破坏选举的违法行为，从认定到处理做出明确的规定，以解决因法律法规笼统造成的无法可依问题。
（二）进一步加强“四个民主”
以“四个民主”为主线，切实加强村民自治，是加强村民自治组织建设的基本途径。
1、进一步加强民主选举村民委员会实行直接选举，是农村基层民主政治建设的基本特征，也是实行村民自治的前提。要把民主选举工作做好，就必须认真贯彻实施《村民委员会组织法》和国家有关法律法规及政策文件。进一步加强民主选举，就是要严格按照法律和法规，组织村民按照法定程序直接选举村民委员会成员，真正把群众拥护的，思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群
众办事的人选进村级领导班子。以我省为例，从1987年到现在已经进行了八届村民委员会换届选举工作，选举程序是一届比一届规范，参选率是一届比一届高，直选面一届比一届大。这些年的实践证明，切实把民主选举工作做好，就要搞好宣传，把知情权交给村民，把推选村民选举委员会的推选权交给村民；要搞好选民登记，把选举权交给村民；把候选人的提名权交给村民；把选举日的投票权交给村民。
2、进一步加强民主决策村级民主决策是依法实行村民自治的核心，让村民直接参与民主决策，是保证村民行使权利的核心内容。只有坚持民主决策，农民当家作主的权利才能落到实处。村民能否直接参与民主决策，参与程度如何，是检验《村民委员会组织法》及国家有关法律法规、政策文件是否得到贯彻落实好坏的一个重要标志。进一步加强民主决策就必须让村民有更多的机会参与民主决策。一方面要扩展民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重要事务，如确定土地承包转让形式、划分宅基地、社会治安等都交给群众议定；一方面落实民主决策的措施，如定期召开村民会议、村民代表会议，进一步规范村民代表推行、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议的议事规则，使民主决策成为一种经常性的工作，树立民主决策的权威。
3、进一步加强民主管理村级民主管理是依法实行村民自治的重点，在农村实行民主管理，就是要让广大农民群众充分发挥自己的聪明才智，利用科学的方法和民主的手段，依据党的方针政策和国家的法律法规，管理本居住区域的公共事务和公益事业，有组织、
有计划地开展各种经济活动和社会活动。广大农民通过民主管理，在村务活动中充分体现集体意志，提高科学管理水平，有效地防止个人专断。进一步加强村级民主管理，重点是完善村民自治章程和村规民。要通过村民自治章程和村规民约等制度建设，把村民的权利义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚丧嫁娶、计划生育等方面的要求，规定得明明白白。村里制定和完善了有利于村民自治的有关制度，村民参与民主管理就有章可循；村务活动照章办事，村级民主管理就有了可靠的保障。同时，要切实加强村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督意识，不断完善和拓宽民主管理的办法和渠道，使村民的各种社会活动和经济活动臵于有序、规范的管理之中。
4.进一步加强村级民主监督，一是要继续深化村务公开民主管理工作。村务公开要做到“五有”，即有村务公开栏、有村务公开监督小组，有村务公开责任形式，有村务公开时限，有村务公开反馈意见处理结果。并要根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）文件精神，努力做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。财务公开的内容包括各项收入支出、各项财产、债权债务、收益分配、土地承包、救灾款物发放等情况。要紧紧围绕农民群众长期关注的财务收支及其执行情况，及时、全面、准确地予以公开，接受群众监督和质询。二是要对新上任的村级班子成员实行目标承诺制，即对当时选举时竞职演说稿提出的规划，逐条逐句的落实兑现情况，并将结果张榜公布，凡不履行承诺的，要求其限期改正，限期不改正的建议其自动辞职。三是要建立健全农村
财务管理制度。进一步规范农村集体财务收支审批程序，对各项开支实行“一枝笔”签字，同时完善民主理财小组成员推选产生方式，由民主理财小组严格把关，实现开支双重把关。四是建立健全干部评议制度，强化村干部激励约束机制。民主评议村干部要采取村干部述职和村民无记名投票的方式进行，每半年进行一次，评议结果分为优秀、称职和不称职三个档次，并将评议结果与村干部的使用和工资（补贴）标准直接挂钩。对连续两次被评为不称职的村干部，根据其在村中职务，分别按党内有关规定或《村民委员会组织法》有关规定处理。
（三）逐步减少宗族势力影响
1、加强政治思想法律法规宣传教育
一是通过灌输党的“十七大”以来的文件精神、社会公德、思想品质等知识，教育农村广大干部、群众诚实守信，以社会公德为准绳，培养良好的道德品质，正直无私、提高政治素质。二是利用普法宣传教育活动，大力普及《村民委员会组织法》等法律法规的宣传，提高农民群众的民主法治观念和有序参与基层民主政治的能力，特别要加强对大村大姓选民的宣传力度，使其消除宗族、家族思想。在宣传时，要重点向广大农民群众介绍什么是贿选及法律对贿选的处罚规定的理解，强化选民的法治意识，帮助农村干部、群众加深对有关村民委员会选举的相关法律法规的认识，全面、准确掌握其精神实质，自觉知法守法，并运用法律手段规范自己的行为，不为金钱所动，公平地对待每一位竞选候选人。
2、改进宣传介绍办法，切实保障选民的知情权一是要拓宽宣传介绍范围。宣传不能只限于在村民小组会议上介绍，必须进村入户，
采取群众喜闻乐见的多种形式，进行系统的宣传教育。二是要延长宣传介绍的时间。不仅要在提名候选人时进行介绍，而且要在酝酿协商、确定正式候选人阶段，直到投票选举日前一天，都应该利用各种机会和形式进行宣传介绍。三是要扩大宣传介绍的内容。不能只限于介绍候选人的年龄、性别、工作简历等基本情况，而要如实介绍候选人的政治表现、工作能力、参政水平等方面的情况。四是要改进宣传方法。不能只限于张榜公布名单、印发或广播候选人的基本简历，还应该提倡候选人与选民直接见面，当场回答选民提出的问题。如有的地方，推行竞选演说办法，候选人在选举大会上发表竞选演说，这样有利于增强选民对候选人的全面了解，有利于消除宗族势力干扰选举，有利于选民在听其言、观其行之后，对候选人进行全面评估，在相互比较之中，理智地做出选择。
3、严格规范选举各个环节和程序，严防“暗箱”操作。实践证明，在村级换届选举中，只要严格按照国家法律法规和地方性法规办事，就能保证换届选举工作顺利进行，否则就容易出现差错，引发种种问题。因此，为科学规范投票程序，保证每一位选民的民主权利，避免宗族黑恶势力操纵选举，在选举中应重点做好以下几方面工作：一是严把选举程序关。要严格按照《村民委员会组织法》、地方性村民委员会选举办法规定以及省、市文件精神，做好换届选举各个环节的工作。二是做好村民代表推选关。要引导选民把各村民小组中有威望，素质高、办事公道的人选为村民代表。三是做好候选人提名关。要教育和引导广大选民正确行使民主权利，把公道正派、作风务实，想为民办事、能为民办事的优秀人员推选为村民委员会
成员候选人。提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，并注重女性候选人的提名。
四是做好选举大会组织关。正式选举时，乡(镇)党委要派出精干力量予以配合，村选举委员会要积极组织选民到指定地点参加投票，当场领票、写票、投票，集中唱票计票，当场公布选举结果，确保参选率。要严格控制委托投票的数量，规范代写选票，严禁使用流动票箱投票。要认真做好选票的讲解、发放工作，耐心细致地解答村民疑问，提高选票的有效率。为保证选民意愿不受干扰，选举会场要设立秘密写票处。选举大会的工作人员应当由村民代表会议推选产生，并在选举大会现场宣布。村民委员会成员候选人及其直系亲属，不得成为选举大会的工作人员。
（四）实行目标管理，建立监督机制
1、建立健全县、乡、村三级领导目标管理体系。做好村民委员会换届选举工作，关键在县（市、区）委，具体操作在乡（镇）党委与村党支部。江泽民总书记多次强调“基础不牢，地动山摇”。在换届选举期间，要强化县、乡、村三级党组织的领导地位，形成一级抓一级、一级促一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局，为换届选举工作的实施提供坚强的组织保证。一是实行县级领导分包责任制，保证选举工作按照上级精神认真落实。换届期间，包村领导要深入分包村，帮助查找、解决问题，帮助制定换届方案，做好群众的思想工作，到选举现场指导工作，确保难点村平稳换届，推动整个换届工作的顺利进行。二是切实发挥乡（镇）党委直接领导和具体指导的作用。要明确乡（镇）党委书记是第一责任人，主管副书记是直接责任人，人大主任是执法监督人，同时实行乡（镇）
领导干部包片、一般干部包村责任制。乡镇换届选举工作领导小组要结合实际，制定切实可行的工作方案，保证换届选举和农村各项工作两不误。选举前，乡（镇）要做好逐村的调查摸底，制定好工作预案，组织好村级业务骨干培训、村财清理和审计等准备工作，并组织力量驻村指导，具体研究新情况、解决新问题。三是由县级选举机构制定选举工作目标细化方案，对各乡（镇）换届工作进行细化分解，明确责任单位、责任人、责任内容、责任时间，并定期以简报形式进行通报。
2、依法责权定位，明确村级“两委”职责。村党支部与村民委员会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸，要处理好村党支部与村民委员会的关系就必须依法责权定位，明确二者的关系。一是要科学合理划分职权与职责，处理好党的领导与具体执行村务的关系。村党支部是农村的领导核心，是政治领导、组织领导和思想领导，主要宣传党的方针政策，管理好党务工作和村党支部自身的建设。这就决定了村党支部不能代替村民委员会直接管理具体的村务。但村党支部应该督促村民委员会依法实行自治，并通过村民会议或者村民代表会议形成的决议，监督村民委员会贯彻落，监督村民委员会和村民委员会干部的工作。
二是要增强农村党的基层组织执政能力，提高村民自治组织的自治能力。村党支部要根据党的方针政策进一步加强建设力度，改进领导方式，提高领导水平和执政能力，以适应基层民主政治发展的要求。村民委员会则要增强党支部领导的观念，自觉地接受和依靠村党支部领导。村党支部要善于对村里的重大事项做出正确的决策，做好思想政治工作，使村民委员会和村民自愿接受这些决策并
付诸实施；同时，村党支部及所有党员要发挥模范带头作用，积极宣传党的方针政策，宣传国家法律法规，引导村民自治健康有序地发展。村党支部不能包揽一切，不能直接包办法律规定属于村民自治范围内的事情，也不能认为“事不关已”，无所作为。作为村民自治主体之一的村民委员会不仅要树立依法自治的意识而且要牢固树立“坚持和加强党的领导”的思想意识，不断增强自觉在的领导下开展工作的政治觉悟。
3、完善监督机制，推进基层民主选举健康发展。推进基层民主选举健康发展最重要的环节就是建立健全符合农村选举实际的监督机制。一是进一步加大县、乡人大代表的监督。可以通过公布监督举报电话、设立投诉举报信箱、在指定网站留言等形式，对村民提出的问题，在调查核实的基础上给予认真回复。对选举中出现的违法违规问题，人大代表要及时督促有关部门进行查处与纠正。二是建立村民委员会选举监督制度。选举前，村“两委”可通过村民会议或村民代表会议的形式，推选产生一批选举监督员，全程监督选举全过程，及时发现及纠正选举中出现的问题，避免引发群众的猜疑，真正做到公开、公平、公正选举。三是建立“选举观察员”制度。可聘请驻村的乡以上党代表、人大代表、政协委员和退休居村的国家干部、组织、民政、媒体记者及专家学者等组成“选举观察员”，对选举程序进行全方位监督。这样不仅可以使社会各阶层更多的了解农村基层民主，而且还能对村民委员会选举工作实施有效监督，提高选举的民主程度和选举质量。四是引入司法公证制度。为保证村民委员会选举过程依法、公开、透明、规范、有序进行，建议在选举期间，将司法公证制度引进到选举过程中，特别是对一些不依法
依规办事的重点村、难点村引入司法公证制度，由公证机关对选举工作中的主要环节进行公证，不仅可以确保选举的每个程序和环节都严格依法依规操作，而且还能增强群众的法律意识。
总之，村民委员会选举作为中国最广泛的基层民主实践，无疑是当前中国农村社会一道最亮丽的风景线。它不仅推进了农村民主政治的发展，也对整个国家的民主政治改革起到了积极作用。但在村民委员会选举取得重大成效的同，我们还应该清楚地看到选举中存在的一些不容忽视的问题，必须以科学发展观为引领，进一步强化村级民主选举工作的组织领导、进一步完善相关法律法规、进一步健全完善监督机制，为基层民主制度有更加长远发展奠定坚实基础。
村级组织换届选举工作的存在问题及对策 今年以来，惠阳区委以党的十七大精神为指导，坚持落实科学发展观，解放思想、大胆实践，在村级组织换届选举中，精心组织，周密部署，依法依规，做到法定的程序不少、规定的步骤不漏，圆满完成全区102个村、23个社区组织的换届选举工作，使一大批政治坚定、德才兼备、群众拥护的优秀人才走上了新一届村级领导岗位，使村级组织的凝聚力、战斗力进一步增强。笔者作为此次村级组织换届选举工作的具体组织者和实践者，对目前村级组织换届选举现状有一定了解，特别是对选举中存在的问题有更多更直接的认识和思考。
一、村级组织换届选举工作存在的“六难”问题
1、合适的“两委”候选人难确定。一是一些文化素质高、懂经济、会管理的“能人”不愿意当“村官”。比如一些人，一怕当干部干工作得罪人;二怕耽搁了自己的事，影响自己致富;三怕干工作得不到相应的补偿，因而不愿意当村干部。二是个别村由于党员队伍年龄老化，党员文化素质偏低，合适党支部人选难觅。三是少数原任村干部虽有较丰富的工作经验和较强的工作能力，也曾为集体和群众办过不少实事、好事，但由于在平时工作中，不善于做细致的群众思想工作，工作中得罪了一些人，出现出力不讨好现象，失去了一部分群众的拥护和支持，未能选进新一届村班子。四是一些较优秀的后备干部由于锻炼机会少，又没有担任过村干部，群众了解不深，同时由于在选举中镇村党组织对群众宣传不够，未能获得大多数群众的支持。
2、宗派势力干扰难消除。从此次换届选举来看，不同家族、宗派之间的矛盾在换届选举中暴露出来，房界姓氏之间曾经出现相互炫耀实力，争面子，极力推出各自利益的代表人的现象，表现在明争暗斗，互拉选票，通过请吃请喝等方式来谋取选民的选票;有个别候选人考虑自己当选的可能性不大，就笼络本族的一些选民在选举中搞“小动作”，“我干不成你也别想干”，故意在选举中“活动”。如某村的黎陈两姓素来恩怨相关，在此次换届选举中，双方都想本姓人当选为村委会主任，于是出现明争暗斗，相互攻击，严重影响本村换届选举工作的进度。这一情况发生后，当地镇委、镇政府及时调解，认真做好两姓人的思想工作，才使村民们愉快参加选举。
3、外出选民参选热情难调动。部分外出农民对换届选举不大关心，大多数外出村民认为：“我一人不能决定选举结果”、“反正人不
在村里，选谁都无所谓”，因此他们也不大可能回家参加选举。由于外出人数较多，如何确保选举人数过半，如何保证外出选民依法进行委托投票成为近年村级选出现的新问题。一些村因为怕麻烦，没有印制书面“委托书”，有些外出选民只是采用口头委托，造成在家的父母、兄弟、夫妻之间争着委托填写选票，致使委托失控。全区60%左右的村存在因外出选民问题影响，造成选举人数难充分保证，从而在一定程度上影响了选举工作。
4、因换届上访上诉问题难解决。随着群众的民主法律意识的提高，对村级换届选举工作的相关政策法规的操作理解越来越多。由于极个别村在换届过程中操作环节不严谨，造成一些负面影响，一些村民意见比较大，通过电话、信件等形式进行上访上诉。同时，由于在选举过程中涉及利益冲突，个别村民借机有预谋进行无理上访，甚至出现干扰换届选举工作行为，影响换届选举工作的顺利进行。
5、两委会班子运作难协调。在一些村支部书记与村委会主任两肩挑的村，有个别村干部片面理解村民自治，新当选的村委会成员认为自己是村民大会选举的，对村中事务村委会应该说了算，我行我素，脱离党的领导搞“自治”，使党支部的核心领导作用难以发挥；尤其是对财务管理，党支部对村委会缺乏监督手段，因对集体收入的支配及费用报销等谁说了算”而闹意见，影响了两委会的团结协调。
6、农村基层干部政策理论水平、工作作风及工作能力难适应。经过换届后，相当一部分农村基层干部是新当选的，没有经过系统的教育培训，在着一些不适应：一是政策理论水平较低，工作经验
少，特别是一些新当选的村委会干部，文化层次相对较低，政策理论学习不够，思想观念更新慢，缺乏市场经济条件下带领群众发展经济和驾驭复杂工作局面的能力。二是一些村干部宗旨意识不强，法制观念淡薄，在村务管理中，工作方法简单粗暴、纪律松驰、作风飘浮，脱离了群众，损害了党群、干群关系。
二、村级组织换届选举工作产生问题的原因分析
一是对选举工作重视不够。少数基层领导干部对村级组织换届选举工作的复杂性和艰巨性认识不够足，对基层情况缺乏深入的调查研究，由于操作中组织不够严密，对选举过程中出现的一些小问题处理不够及时，致使小问题复杂化。个别镇、村对农村基层组织建设不够重视，对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（简称《条例》）、《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会组织法》）学得不够、不深，宣传发动群众不够充分，对农民的思想教育和法制宣传教育抓得不够到位，致使个别村在选举中出现一些问题。
二是对相关法规条例贯彻不力。一是在实施《村委会组织法》中经验不足，个别镇委、政府在指导两委会换届选举中不能很好地结合本地实际，制定出针对性较强的操作办法，在具体实施中存在把关不够严、组织不够严密的问题，致使一些政策、法律规定在执行中流于形式，影响了选举的公正性、严肃性；二是《村委会组织法》在实施中缺乏一套有效的监督制约机制，一些相关的实施细则缺乏操作性。比如对村委会候选人政治条件的规定就比较笼统；对一些房界姓干扰选举、影响村民行使民主权利的行为和对因换届问
题无理上访上诉问题，缺乏相应的法律追究规定等等，这些都影响了村委会组织法的正常贯彻执行。
三是村级后备干部储备不足。一是一些村党员发展缓慢，党员队伍老化问题较突出，一批农村青年得不到党组织及时有效的培养教育，造成农村党员队伍后继乏人；二是一些镇村组织对后备干部队伍建设重视不够，缺乏经常性的教育培训和管理机制，特别是对一些有文化、有能力、素质较高的年轻人不注意压担子，缺少培养锻炼，制约了优秀年轻干部的健康成长，致使村级后备人才匮乏，造成换届选举中出现村官难觅的现象。
四是群众民主法制意识不强。一是一些封建残余思想还未彻底消除。受传统思想的长期影响，封建迷信、家族、宗族观念等封建习俗在农村一些地方根深蒂固，特别是近年，随着改革的深入、农村各种深层次矛盾的出现，农民精神文化生活现状堪忧，家族、宗族活动在一些村呈发展蔓延趋势，并向村级组织渗透，甚至在个别村出现了村级组织家族化倾向；二是农民素质与现阶段农村改革、发展的需要不相适应。一些村民文化素质较低，学法、守法自觉性不高，政策法制观念不强，有时极易受个别不法分子的煽动、利诱而参与上访、闹事等非法活动，影响了农村的安定团结。
三、做好村级组织换届选举工作的对策思考
（一）明责加压，强化党组织对换届工作的领导。要建立健全目标责任体系，强化区、镇、村三级党组织的领导，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，换届选举工作的实施提供坚强的组织保证。要实行区领导挂村联系责任制，每位区领导负责所挂点镇的村级组织换届选举工作的统领和指导；区委组织部、民政局等有关
部门要对工作骨干进行业务培训，使各镇村都有选举工作业务的“明白人”。要切实发挥镇（街道、开发区）党（工）委直接领导和具体指导的作用。各地要结合实际制定切实可行的工作方案和《换届选举工作目标责任细化表》，明确镇党委书记是第一责任人，分管党务的副书记是直接责任人，实行镇领导干部包片、一般干部包村责任制，保证换届选举和农村各项工作两不误。选举工作开始前，各镇（街道、开发区）要做好村财清理和审计、干部考察、社情民意调查等准备工作，组织力量驻村具体指导。同时，要加强对换届选举工作的检查和督导，及时发现问题，研究问题和解决问题，确保整个选举工作有序开展。
（二）广泛宣传，强化对选民民主法制意识的引导。
做好群众思想工作，提高他们参与选举的积极性是保证换届选举成功的前提。要做好每个层面的工作，引导村民把注意力集中换届选举上来，对在家的村民，要突出宣传村委会组织法，用群众喜闻乐见的方式，引导他们认识换届选举的意义和作用；对外出的选民，要采取发信函、打电话的方法，将换届选举的工作准备和进展情况及时告知他们，争取他们回乡参加选举；对干预换届选举的宗族、帮派，要坚持正面教育、多方疏导，对他们提出的问题要认真解答。同时，要注重加强对选民的思想教育，教育他们珍惜法律赋予自己的权利，增强自主意识、竞争意识和民主法制意识，旗臶鲜明地引导他们既要按照上级要求，又要符合自己意愿，推荐和选拔好村干部，真正把思想政治素质好、真心实意为群众服务的人选进村级领导班子。
（三）严格把关，强化对换届选举工作的指导。
首先，要严格法律程序，确保换届选举工作质量。在选举实施阶段，要严格程序、依法操作，并直接接受群众监督，使选举工作真正实现“阳光操作”，努力赢得群众的信赖和支持。操作过程中要坚持因村制宜原则、确保稳定原则和强化党组织领导原则，重点把好“三关”：一是把好选委会产生关，二是把好推选关，三是把好正式选举关。其次，要采取典型引路的方式分类有序推进，确保选举工作效率得到提高。今年惠阳区的主要做法是在充分调查了解、吃透上情、摸准下情的基础上，按照试点先行、典型带动、由易到难、分批实施的指导思想，对各村进行分类排队。首先，确定一批选举工作试点村，由区、镇抽调人员进行驻村指导，在工作实践中摸索经验，搞出样板；把村班子坚强、村委会干部威信高、能保证顺利过渡的村作为第二批；把两委班子齐全、能够正常开展工作的村作为第三批；把宗派矛盾突出，村情复杂、工作难度大的村作为最后一批。然后按村情类别抓好第一批、推进第二批、谋划第三批，最后集中力量，攻坚克难、综合整治，拿下第四批。再次，要加强监督，化解矛盾，确保换届选举工作扎实稳妥地进行。要建立日汇报、周调度、定期通报、不定期明查暗访制度，及时总结工作经验。对工作做得扎实、成绩突出的进行通报表扬，对态度不端正、工作拖拉落后的予以批评。对因换届选举引发的群众上访问题，要责成专人负责处理，能当场明确答复的尽量当场答复，不能当场答复的，要认真做好回访调查。对上访者反映的问题经调查属实的，该改正的改正、该推倒的推倒，并给上访者一个满意的答复，切实做到小事不出镇、大事不出区，把问题解决在萌芽状态，保证换届选举工作的顺利进行和全区的社会政治稳定。对村情复杂、历史遗留问题
多、工作难度大的村，要坚持不怕揭盖子、不怕捅篓子，找准症结，因村施策，采取思想的、行政的、法律的手段，认真加以解决。对问题特别突出的老大难村，要抽调组织、纪检、检察、信访、公安、审计等部门组成联合工作组进村开展工作。
（四）提高素质，强化对当选干部任职能力的训导。
要重视抓好农村基层干部的培训工作。一是要建立和完善农村党员干部的教育培训体制。坚持以区委党校中心为龙头，以各基层党校为依托，以农村现代远程教育为载体，以农村党员活动室为辐射点，建立经常性党员干部教育机构，形成区、镇、村三级联动的教育培训网络，认真实施“强素质、建队伍、树形象”工程。在培训内容上突出党在农村的各项方针政策、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，强化农业科技、法律和市场经济知识的学习，并建立严格的教育培训考评考核制度，完成每年区委对农村两委会主要干部集中培训一遍，镇党委对农村两委会班子其他成员、入党积极分子、农村后备干部轮训一遍的任务；二是要以学习先进典型、先进事迹为契机，切实解决群众观念不强、宗旨意识淡化、工作方法简单、有伤害群众感情的问题；三是要组织党员干部学业务、练技术，提高为人民服务本领，解决一部分党员不想带头、不会带头、带不起头的问题；四是要突出法律法规基本知识教育，增强法制观念，提高善做群众工作的本领，学会用经济的、法律的手段解决群众纠纷，维护农村稳定，做学法、执法、守法的带头人。通过系列培训，切实增强村“两委”干部的政策观念，提高基层干部的政治素养、业务水平和办事能力，达到打造一支高素质的农村基层干部队伍的目标。
（五） 加强保障，强化对新当选干部做好农村基层工作的“诱导”。 为解决村干部岗位缺乏吸引力问题，要注重发展村集体经济，把用干部与关心干部结合起来。一方面，要坚持以经济建设为中心，始终把促进经济发展当作加强农村基层组织建设的根本出发点和最终归宿，要因地制宜，扬长避短，积极探索在新形势下巩固发展集体经济的新途径。对发展村集体经济，要改变过去“撒胡椒面”式的帮扶，采取集中投入、共建项目、统一经营、利润分成的长效帮扶机制，要以科技服务和信息服务为重点，加快农业社会化服务体系建设，为发展壮大集体经济提供良好的条件和环境。另一方面，要进一步建立和健全村级组织物质保障和激励机制，提高村干部工作的积极性。要从政治上关心、生活上帮助、工作上支持入手，成立农村党员扶助基金，提高农村基层干部的政治、物质待遇，增强村干部岗位的吸引力，给农村干部创造一个宽松的工作环境。同时，还要宣传、表彰和奖励政绩突出、群众拥护的农村干部，弘扬正气，树立典型，示范引导。
随着经济和社会的不断发展，各项改革的不断深入，人民群众的民主意识和参政议政积极性得到不断增强。为适应形势发展的需要，2013年村、社区党组织换届选举工作即将开始。作为长期坚持在一线农村青年党员。随着近几年来我市开展村、社区党组织换届选举探索实践的进一步深入笔者提出以下几个主要问题与对策：
一 村、社区党组织换届选举存在的主要问题
1、选举办法中部分规定与农村实际不相适应。如在“公推直选”实际操作中，村支部书记、委员文化年龄条件如何规范界定；近年
来，尤其山区农村外出务工党员不断增加，党员参会率要求必须达到80%以上难以保证；参加推选初步候选人的群众代表如何产生，群众代表名额与党员人数比例如何确定；党员联名和群众联名推荐如何区别；如何有效地对“公推直选”的党组织班子进行监督和约束等等。
2、存在选举实践超前与制度滞后的问题。“公推直选”“公推公选”和“组织派选”中进行了多种选举制度的创新，但都坚持了一个原则，即基层党组织的选举不仅是广大党员的权利，普通群众也可以参与进来，都强调将候选人的提名权与正式选举权分别由普通群众和党员行使。尽管这使党内民主的范围进一步扩大，但却与《党章》规定相冲突。现行《党章》规定，支部委员由党员大会选举产生。可以直接进行差额的正式选举，也可以先进行差额预选然后进行正式选举。也就是说，不管是村党支部选举还是社区党组织的选举，不管是预选还是正式选举，都是广大党员的事务和党内的事务，普通群众无权参与。显然，“公推直选”“公推公选”和“组织派选”都与此相违背。
3、确保换届选举的真实性问题有待解决。根据“公推直选”“公推公选”和“组织派选”的选举规程，选举要广泛倾听党内外群众的意见，并让这些意见在提名和选举过程当中发挥决定性的影响。然而实际操作过程中，部分基层党组织主持选举的委员会和上级党委在候选人提名上发挥了主导作用，民众的作用仅在于对党组织推荐或提名的人选表示肯定或否定的意见而已，这个程序被称为“民意调查投票”“群众测评”或群众投信任票，而投票或测评的结果并未要求向广大群众公开，仅作为上级党委研究确定正式候选人的
的参考意见而非决定性意见。这就使这种选举的民主和竞争性大打折扣。
4、换届选举成本过大的问题较为突出。“公推直选”“公推公选”和“组织派选”工作程序繁多、复杂，这就需要付出大量的时间、精力和财力。同时，严格的选举程序需要进行多轮投票，老百姓把大量的时间花在选举上，为他们带来繁重负担，影响正常的生产生活，有“过度政治化”的倾向。 （事实上上届选举时间为2-3天）
5、存在选举监督机制较为滞后的问题。选举结束后，如何在随后的任期内，对当选的人进行制度化的监督，使其按照竞选提出的“施政纲领”行使、兑现竞选承诺，不违背党员民众的意志，在这方面还需要更多的研究和探索。特别是要注意：“公推直选”的支部班子成员由党员和群众共同推荐、党员直接选举产生，把对群众负责和对组织负责有机统一。如果缺乏后续的监督机制，那么基层党组织就无法直接罢免不称职的党员干部。近几年我通过走访调查发现，在个别新当选的支部班子和个别班子成员中出现了对下负责、对上应付的不良倾向。个别支部成员在思想上认为自已是群众选举的，组织不能随意撤换，在工作中表现为对上级党委和指示贯彻不力，不能正确处理个人利益、局部利益和全局利益的关系。因此推行“公推直选”的同时，必须及时跟进民主监督、任免等制度，否则“公推直选”的民主绩效就会大打折扣，进而阻碍党内民前进步伐。
二、做好村、社区党组织换届选举对策
1、要加强宣传，增强广大干群参与选举工作的积极性和自觉性。
要通过多种渠道，广泛深入地开展宣传、教育，让换届选举的目的意义、方法措施等精神进村入户，入耳入脑，家喻户晓，使广大党员、群众明白实行这项工作的重要性和必要性；增强民主观念、法制观念，防止和克服不积极、不主动、怕增加麻烦，怕影响个人意图的实现等等模糊和错误认识，提高自觉性和主动性。
2、要加强领导，健全换届工作落实“四项”机制。即要建立领导保障机制。形成党委负责同志亲自挂帅，分管领导直接负责，各有关部门各司其职，各负其责，密切配合，齐抓共管的工作格局；要建立督促检查验收机制。在实施中，要及时督促、检查、验收，发现哪个环节、哪个方面出现问题要及时加以解决；
3、要加强调查研究，坚持分类指导。党组织换届选举，政策性强，涉及面广，如操作不当，很容易出现问题。因此，在换届前要注意调查研究，搞好分类指导。既要了解掌握面上的情况，又要切实摸清各村具体情况。对可能出现的问题要有充分的估计，对于哪些情况复杂、矛盾较多或过去换届中曾经出现过问题的村要重点指导，做好深入细致的工作，了解群众的心声。要始终坚持公开、公平、公正和直接、差额、无记名投票的原则，充分尊重群众意愿，让选民依法自主选择当家人。
4、是进一步规范和完善选举办法。“公推直选”“组织派选”和“公推公选”是近年来各地在基层组织换届选举工作中的探索和创新，中、省等相关部门应结合各地探索实践经验，进一步研究制定统一规范的选举办法和措施。特别是对实际操作中遇到的一些实际困难和问题，应结合农村实际对选举办法进行修改、规范和明确，同时研究出台相关配套制度和措施。如在实际操作中，村支部书记、
委员文化年龄要求，可参照农村基层党政领导班子年龄文化要求进行规范确定；针对流动党员增加，党员参会率难以保证的问题，建议可根据目前外出流动党员增加的实际情况，适当降低党员参会率，或在有完备的监督机制条件下，允许通过电话推荐候选人和投票选举。参加初步候选人“民意调查投票”“群众测评”的群众代表可按照每10-15户群众民主推选1名群众代表，但群众代表总数不超过全村党员总数。班子监督和约束不到位的问题，可通过制定出台对“公推直选”的村、社区党支部班子监督、考核和管理的具体办法，建立村、社区党组织班子成员任职试用期制度和目标考核管理制度，解决对班子成员的约束和管理难的问题。
5、在“公推公选”工作中，要围绕五个关键环节，完善并形成一整套规范实用的制度机制。一要明确参加竞职人员资格条件。二要规范初步候选人民主推荐程序。三要严格筛选正式候选人程序。通过向纪检监察、公安、反贪、信访、审计等部门了解情况，对候选人初步人选的遵纪守法、廉洁自律、生活作风等方面进行审查。上级党组织要派出考察组，对通过纪律审查候选人初步人选进行考察，综合多数党员、群众意见后提出正式候选人预备人选。并将正式候选人预备人选进行公示后，由上级党委召开会议确定正式候选人。四要规范选举大会有关要求。要加强大会选举的监督，安排一定的人大代表、政协委员、老干部、村民代表等列席。选举大会先选举党组织书记，党组织书记正式候选人落选后参加副书记的选举，副书记正式候选人落选后参加委员选举。五要建立健全民主制约机制。“公推直选”之后，还应该建立充分体现党内民主监督的机制、制度和程序，通过加强对基层党组织班子成员的日常监督，最终把
“公推直选”的成果通过制度巩固下来。同时，要研究解决“公推直选”“公推公选”和“组织派选”个别要求和程序与现行党章相抵触的问题。
6、是要优化班子结构，提升整体素质。一是要进一步加强农村党员发展，改善农村党员队伍。农村党员年龄偏大、文化偏低、村级班子后继无人是当前农村基层组织建设普遍存在的一个难题，也是制约“公推直选”圆满成功的重要因素。为此，要进一步加强农村党员发展，抓好“五三一”工程和农村党员发展“双向培养”活动，建立入党积极分子队伍，改进培养方式，夯实培养责任，不断提高发展工作的质量和水平。二是做好村党组织干部教育管理和培训工作。要认真落实中、省、市“大规模培训干部”的精神，把村干部培训纳入干部培训总体规划，坚持每年对村支部书记集中培训一次，对村“两委”其他成员采取以会代训、集中培训等多种形式进行轮训，提高履职能力和工作水平，使村级班子成为巩固基层政权、建设新农村的坚强集体。三是要建立并推行村干部激励保障机制，稳定农村基层队伍。建议结合实际尽快制定待遇保障办法，落实村干部工资补贴、养老补助金制度，医疗保险制度和离任补助等制度办法和措施，不断提高在职村干部待遇，逐步解决村干部离任后的生活补助，稳定农村基层干部队伍。
7、严肃选举纪律，严格依法办事。要严格按章依法办事，严肃换届选举纪律，绝不允许任何人搞派性活动和非组织活动，禁止任何人在换届选举期间赠送礼品和从事影响换届选举的活动，严禁贿选，严禁拉票。对宗族、宗派、宗教和各种非组织活动干扰、妨碍换届选举工作的，要理直气壮地及时予以制止和纠正，对以暴力、
威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、砸毁票箱、冲击选举会场等行为，破坏、妨碍换届选举工作的，要依法坚决打击。对违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，移交司法机关，依法追究其刑事责任。
8、加强信访工作，维护农村稳定。村、社区党组织换届是一项敏感性很强的工作，因此，要认真做好选举方面的来信来访工作。它是党和政府体察民情、了解民意、改进工作的重要渠道，也是化解农村社会矛盾，保障群众民主权利的主要环节。要坚持及时、就地、依法解决问题和思想教育疏导相结合的原则，对群众反映属实，确实存在违法、违纪行为的，应及时对有关单位和人员予以查处，对群众反映与实际情况有出入的，要向群众说明情况，澄清事实，消除误解；对群众反映的问题一时解决不了的，要耐心解释，说明原因，争取群众的理解。对群众来信来访，不能上推下卸，敷衍了事，更不能简单地采取强制措施，人为激化矛盾。
当前农村两委”换届存在问题及原因分析
当前农村“两委”换届选举竞争日益激烈，许多矛盾和问题集中爆发，严重影响换届工作正常秩序和“两委”班子建设。问题主要表现在以下四个方面。
1、信访数量上升。从换届前几个月开始，一直到换届结束，信访量集中呈现“井喷”态势，而且信访途径、形式更加多样化，信访目的趋于复杂化。信访主要针对上届村干部的问题、村内各种遗留问题、参选人员当选资格及现实表现问题、选举程序问题等。大量矛盾和问题的集中爆发，实际上是选举激烈竞争的一种表现形式，一些信访者反映问题是“宾”，以此达到自己当选或对方落选的目的是“主”。
2、干扰因素增多。一是家族派性势力难以遏制。一些村由于家族派性势力较大，往往能够控制选举结果。有的故意指使己方党员（选民）不参加会议或正式选举前离开会场，导致到会率达不到法定人数而使选举中断。二是候选人资格难以界定。由于政策、文件的规定很宽范、很原则，导致候选人资格难以界定，只要没有被剥政治权利，就难以找到充分的依据取消其资格。三是选举程序难以把握。由于换届选举涉及人员众多，程序复杂，在操作时难以驾驭和把握。比如部分外出农民对换届选举不大关心，不愿回家参加选举，而且在办理委托上也颇为随意，由此造成新的矛盾和纠纷。
3、贿选行为蔓延。由于贿选行为不好界定，且取证困难，在实际操作中，往往难以查实，导致贿选行为大有蔓延之势。一是贿选现象趋于普遍性，贿选涉及的村数、人数增多。二是贿选手法趋于
隐蔽性，许多竞选者不再直接出面，而是委托其他人“出面”私下交易；有的将贿选行为夹杂在正常的感情交流活动之中，今年换届恰逢春节，一些人以拜年、慰问之名行拉票贿选之实。三是贿选投入趋于金钱化，许多贿选人不再满足于请选民吃吃喝喝、给选民生活用品和一些办事承诺，而是直接用钱买票。四是贿选行为趋于胁迫性，有的竞选人雇佣一些社会闲散人员，强迫选民接受钱物，在群众中造成极坏影响。
4、违规手段升级。在利益诱惑之下，许多竞选者采取各种手段妨碍选民行使选举权利、表达个人意志，以达到其当选的目的。竞选手段由背后秘密搞小动作升级为公开扰乱选举秩序，由串联、拉票等非组织手段升级为暴力、威胁等违法行为。有的竞选双方在选举会场互相攻击、指责谩骂，甚至大打出手；有的拿选举程序“说事”，借机捣乱，抢夺票箱，撕毁选票，大闹选举会场，攻击工作人员。
农村“两委”换届选举暴露出的各种矛盾和问题，虽然表现在换届之时、选举之中，但透过现象看本质，把它放在整个农村社会的大环境中去审视、分析，问题的出现和矛盾的形成实际上是当前农村社会矛盾的综合反映。归纳起来，主要有以下三点：
1、农村民主化进程加快和农民自身素质不高的矛盾。而当前农民的民主意识、法制观念和综合素质还滞后于民主政治发展的进程。从选民层面看，部分人臵全局观念、集体利益于不顾，用手中的民主权利作交易来满足一己之私，为金钱而选，为家族而选，为“人情”而选。从竞争者的层面看，为了到达个人目的，对法律法规断章取义片面理解为我所用，甚至以身试法，铤而走险。
2、宗族、派性势力成为农村民主政治发展的制约因素。一是传统的宗族势力根深蒂固。我国有着几千年的封建宗法社会的历史，传统宗族文化有其强大的社会基础，农民出于参政议政、表达利益诉求的需要，更多倚靠最原始的血缘关系和亲属关系凝聚在一起，形成了宗族宗派势力，而且在农村中生产生活、处理纠纷、婚丧嫁娶等方面发挥着较大的作用，这使得宗族势力存在于当今农村并不断“发展壮大”。二是农村干部执政能力不强引发矛盾。部分农村干部不适应新形势，观念转变没跟上，管理方法没跟上，素质提高没跟上，在工作中引起干群之间、台上台下之间、干部之间的矛盾和对立，这些矛盾逐渐演变为派性之争。三是对权力和利益的追逐催生出新的派性。一些竞争者为了达到当选的目的，极力拉帮结派，扩大自己的势力，往往出现一个竞争者，就会催生一个以其为首的新的利益群体。
3、选举动机多样化和复杂化导致竞争激烈程度的加剧。目前农村换届选举竞争十分激烈，主要表现为竞争职位扩大化、竞选群体复杂化、竞争手段多样化、竞选态势激烈化。大量的调研数据和案例分析结果显示，当前农村“两委”换届竞争激烈的表象背后隐藏的是竞争动机的多样化和复杂化。一是政治地位的追逐。一些人拥有了雄厚的经济基础和经济地位之后，把目光锁定在农村政治舞台，试图一展伸手，全方位实现自身价值，以求真正的“功成名就”。二是经济利益的驱使。税费改革后，农村干部的工资待遇有了保障，特别是今年省委提出“一定三有”工作机制，将大幅度提高村干部经济补贴，给大多数竞争者以极大诱惑。此外，有矿产资源、涉及项目占地的村，因潜在利益的诱惑，往往竞争会异常激烈。三是从
政（工作）环境的诱惑。目前农村干部的从政环境和以往相比发生了较大变化，环境变得更加宽松。特别是连续几年的中央一号文件，出台了一系列惠农政策，被绝大多数竞争者视为干事创业、一展才华的大好机遇。四是派性斗争的需要。在选举过程中，虽然表现为两个或几个人之间的竞争，实际上是家族宗派之间、党内派别之间的竞。什么经济发达的地方候选人竞争激烈的一个主要诱因。
（三）宗族派性影响
1、宗族势力大小成为村主要干部竞选的重要筹码从实际情况来看,特别是南方一些地方，如湖南、浙江、广东、江西等地的农村，村主要干部，尤其是村支书或村主任, 大都来自大姓家族，而其他当选的村干部则大多是大姓家族为了平衡其他姓氏家族的一种产物,这种平衡主要是以族际之间的实力对比为主。一般情况,在单姓村或以一姓为主的村,通常大姓当主要干部；两姓或两姓以上的势力相当的村村干部则大多由两姓共同担任。有些村即使是小姓人当了干部，幕后大多还是由大姓把持，类似于“垂帘听政”。
2、村民投票多以宗族关系为第一纽带宗族作为松散型的社会群体，各成员的群体认同感往往在与外部其他群体的冲突中不断地得到强化。在村级选举中，由于各方面的利益纠葛,原来相对松散的宗族会以几个主要候选人为核心，形成一个或几个不同的群体。而血缘关系自然是维系这种群体的重要纽带。由于村民民主意识和文化素质的局限性，村们的选择往往是由与自己利益关系大小和血缘关系的远近决定的。许多村民本能的把本族人能当上村干部看作是宗族的荣耀，认为由本宗族的人当了村干部会给本宗族带来方便和实惠，所以，极力游说本族其他村民将选票投向本族候选人。
3、宗族势力范围直接影响村干部“政治前途” 按照《村民委员会组织法》的规定，在村民委员会选举中政府不直接干预候选人的提名。村民委员会的换届选举基本上采取了先提初步候选人，再选正式候选人，然后再实行差额选举的形式，从而村民在村民委员会选举中有了更大的选择权力，因此村民投票对候选人的当选至关重要。在竞选过程中, 各竞选者都会以血缘关系（宗族关系）为纽带各打各的“亲情牌”，谁背后的宗族势力大，谁就有更大地把握获胜当选。可以这样讲，在一些村,村民委员会成员选举，与其说是干部之间的实力之争，不如说是宗族之间的实力之争；村干部的进退去留，与其说是工作的需要和个人的意愿，不如说是其所代表的宗族势力范围大小。
（四）监督机制不健全
1、行政监督不够，基层政府和职能部门监督约束不顺一方面，由于党委政府涉农部门较多，存在多头管理，职能交叉，运行机制不顺畅，缺乏强有力的组织领导，对村民委员会选举工作又是指导关系而非领导关系，因此监督多、纠错少，许多农村遗留问题，如农村征地拆迁赔偿、集体财产管理不规范、土地计生政策执行不到位，引发村民委员会选举信访案件有所上升。另一方面，由于目前农村治理方式由传统行政命令向村民自治、依法指导转变，在这一过程中一些基层政府和职能部门也出现了一些工作上的不适应，个别地方还以实行村民自治、村民选举为由，放任了对村民委员会干部的监督约束，导致了基层干群关系的紧张。
2、司法监督不足，违法行为难以得到制裁由于现行的
《村民委员会组织法》和绝大多数有关的地方性法规都没有司法保障制度的规定，从而不能成为全国各级司法机关广泛进入村民自治各个领域、解决村级民主监督各种争议与冲突的直接法律依据，进而形成了事实上的“有法可以不依，违法很难必究”的困境。
3、民主监督乏力，村民对村干部的监督流于形式当前村民自治工作中，较之村民委员会民主选举的影响相比，民主决策、民主监督和民主管理在各地实行的还很不到位，村级规章制度还很不完善。如：村内重大事项该召开村民会议（村民代表会议）的不召开，而用其他形式的会议代替；一些需要向群众公开的村务财务，仅仅公开形式，而不公开明细；应该由群众作主决定的事情，村“两委”擅自作主，甚至违背民意、践踏民权，搞一言堂，严重影响了党群干群关系，使村民对村干部的监督流于形式。
四、加强和改进村民委员会选举的对策
（一）建立、完善相关法律法规
1、尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》尽快制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》是进一步规范和保障村民民主权利，促进农村基层民主和农村三个文明建设发展的法律基础。在制定该法时要对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为以及启动罢免程序等方面进行明确。特别要对黑恶势力和地下宗教活动扰乱、破坏选举的现象以法律形式明确惩戒机关，加大打击力度。
2、进一步完善《中华人民共和国村民委员会组织法》 一是延长村民委员会任期，改三年为五年。时间与县、乡人大代表换届选举同步，减少选民和村干部的的厌选情绪，节省选举成本。二是确定
村民委员会主任、副主任连选连任的届数。若每届任期五年，连续任职以不超过三届为宜。村民委员会干部的任职时间过长，虽然有保持工作连续性等有利方面，但也容易出现家长作风、以权谋私、固步自封、凭老经验办事等问题。三是缩短选举的时间。根据村级选民的相对稳对的特点，从公布选民名单到正式选举可规定为天。四是对村干部辞职作出规定。特别是对不辞而别或无故连续离岗一个月以上不参加村民委员会工作的视为自动辞职。五是明确界定“贿选”，加大惩罚力度。通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知，对贿选的起止时、贿选人指向、贿选标的额、调查认定机关及贿选处罚力度等进行详细规定。
3、进一步修订完善相关配套法律法规。针对选举中出现的新情况、新问题，建议将现有的刑法和三大诉讼法（行政、民事、刑事）等法律加以修改，使其扩大到适用于村民委员会选举，尤其是将破坏选举的违法行为，从认定到处理做出明确的规定，以解决因法律法规笼统造成的无法可依问题。
（二）进一步加强“四个民主”
以“四个民主”为主线，切实加强村民自治，是加强村民自治组织建设的基本途径。
1、进一步加强民主选举村民委员会实行直接选举，是农村基层民主政治建设的基本特征，也是实行村民自治的前提。要把民主选举工作做好，就必须认真贯彻实施《村民委员会组织法》和国家有关法律法规及政策文件。进一步加强民主选举，就是要严格按照法律和法规，组织村民按照法定程序直接选举村民委员会成员，真正把群众拥护的，思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群
众办事的人选进村级领导班子。以我省为例，从1987年到现在已经进行了八届村民委员会换届选举工作，选举程序是一届比一届规范，参选率是一届比一届高，直选面一届比一届大。这些年的实践证明，切实把民主选举工作做好，就要搞好宣传，把知情权交给村民，把推选村民选举委员会的推选权交给村民；要搞好选民登记，把选举权交给村民；把候选人的提名权交给村民；把选举日的投票权交给村民。
2、进一步加强民主决策村级民主决策是依法实行村民自治的核心，让村民直接参与民主决策，是保证村民行使权利的核心内容。只有坚持民主决策，农民当家作主的权利才能落到实处。村民能否直接参与民主决策，参与程度如何，是检验《村民委员会组织法》及国家有关法律法规、政策文件是否得到贯彻落实好坏的一个重要标志。进一步加强民主决策就必须让村民有更多的机会参与民主决策。一方面要扩展民主决策的范围，把一切涉及村民切身利益的重要事务，如确定土地承包转让形式、划分宅基地、社会治安等都交给群众议定；一方面落实民主决策的措施，如定期召开村民会议、村民代表会议，进一步规范村民代表推行、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议的议事规则，使民主决策成为一种经常性的工作，树立民主决策的权威。
3、进一步加强民主管理村级民主管理是依法实行村民自治的重点，在农村实行民主管理，就是要让广大农民群众充分发挥自己的聪明才智，利用科学的方法和民主的手段，依据党的方针政策和国家的法律法规，管理本居住区域的公共事务和公益事业，有组织、
有计划地开展各种经济活动和社会活动。广大农民通过民主管理，在村务活动中充分体现集体意志，提高科学管理水平，有效地防止个人专断。进一步加强村级民主管理，重点是完善村民自治章程和村规民。要通过村民自治章程和村规民约等制度建设，把村民的权利义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚丧嫁娶、计划生育等方面的要求，规定得明明白白。村里制定和完善了有利于村民自治的有关制度，村民参与民主管理就有章可循；村务活动照章办事，村级民主管理就有了可靠的保障。同时，要切实加强村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督意识，不断完善和拓宽民主管理的办法和渠道，使村民的各种社会活动和经济活动臵于有序、规范的管理之中。
4.进一步加强村级民主监督，一是要继续深化村务公开民主管理工作。村务公开要做到“五有”，即有村务公开栏、有村务公开监督小组，有村务公开责任形式，有村务公开时限，有村务公开反馈意见处理结果。并要根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）文件精神，努力做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。财务公开的内容包括各项收入支出、各项财产、债权债务、收益分配、土地承包、救灾款物发放等情况。要紧紧围绕农民群众长期关注的财务收支及其执行情况，及时、全面、准确地予以公开，接受群众监督和质询。二是要对新上任的村级班子成员实行目标承诺制，即对当时选举时竞职演说稿提出的规划，逐条逐句的落实兑现情况，并将结果张榜公布，凡不履行承诺的，要求其限期改正，限期不改正的建议其自动辞职。三是要建立健全农村
财务管理制度。进一步规范农村集体财务收支审批程序，对各项开支实行“一枝笔”签字，同时完善民主理财小组成员推选产生方式，由民主理财小组严格把关，实现开支双重把关。四是建立健全干部评议制度，强化村干部激励约束机制。民主评议村干部要采取村干部述职和村民无记名投票的方式进行，每半年进行一次，评议结果分为优秀、称职和不称职三个档次，并将评议结果与村干部的使用和工资（补贴）标准直接挂钩。对连续两次被评为不称职的村干部，根据其在村中职务，分别按党内有关规定或《村民委员会组织法》有关规定处理。
（三）逐步减少宗族势力影响
1、加强政治思想法律法规宣传教育
一是通过灌输党的“十七大”以来的文件精神、社会公德、思想品质等知识，教育农村广大干部、群众诚实守信，以社会公德为准绳，培养良好的道德品质，正直无私、提高政治素质。二是利用普法宣传教育活动，大力普及《村民委员会组织法》等法律法规的宣传，提高农民群众的民主法治观念和有序参与基层民主政治的能力，特别要加强对大村大姓选民的宣传力度，使其消除宗族、家族思想。在宣传时，要重点向广大农民群众介绍什么是贿选及法律对贿选的处罚规定的理解，强化选民的法治意识，帮助农村干部、群众加深对有关村民委员会选举的相关法律法规的认识，全面、准确掌握其精神实质，自觉知法守法，并运用法律手段规范自己的行为，不为金钱所动，公平地对待每一位竞选候选人。
2、改进宣传介绍办法，切实保障选民的知情权一是要拓宽宣传介绍范围。宣传不能只限于在村民小组会议上介绍，必须进村入户，
采取群众喜闻乐见的多种形式，进行系统的宣传教育。二是要延长宣传介绍的时间。不仅要在提名候选人时进行介绍，而且要在酝酿协商、确定正式候选人阶段，直到投票选举日前一天，都应该利用各种机会和形式进行宣传介绍。三是要扩大宣传介绍的内容。不能只限于介绍候选人的年龄、性别、工作简历等基本情况，而要如实介绍候选人的政治表现、工作能力、参政水平等方面的情况。四是要改进宣传方法。不能只限于张榜公布名单、印发或广播候选人的基本简历，还应该提倡候选人与选民直接见面，当场回答选民提出的问题。如有的地方，推行竞选演说办法，候选人在选举大会上发表竞选演说，这样有利于增强选民对候选人的全面了解，有利于消除宗族势力干扰选举，有利于选民在听其言、观其行之后，对候选人进行全面评估，在相互比较之中，理智地做出选择。
3、严格规范选举各个环节和程序，严防“暗箱”操作。实践证明，在村级换届选举中，只要严格按照国家法律法规和地方性法规办事，就能保证换届选举工作顺利进行，否则就容易出现差错，引发种种问题。因此，为科学规范投票程序，保证每一位选民的民主权利，避免宗族黑恶势力操纵选举，在选举中应重点做好以下几方面工作：一是严把选举程序关。要严格按照《村民委员会组织法》、地方性村民委员会选举办法规定以及省、市文件精神，做好换届选举各个环节的工作。二是做好村民代表推选关。要引导选民把各村民小组中有威望，素质高、办事公道的人选为村民代表。三是做好候选人提名关。要教育和引导广大选民正确行使民主权利，把公道正派、作风务实，想为民办事、能为民办事的优秀人员推选为村民委员会
成员候选人。提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，并注重女性候选人的提名。
四是做好选举大会组织关。正式选举时，乡(镇)党委要派出精干力量予以配合，村选举委员会要积极组织选民到指定地点参加投票，当场领票、写票、投票，集中唱票计票，当场公布选举结果，确保参选率。要严格控制委托投票的数量，规范代写选票，严禁使用流动票箱投票。要认真做好选票的讲解、发放工作，耐心细致地解答村民疑问，提高选票的有效率。为保证选民意愿不受干扰，选举会场要设立秘密写票处。选举大会的工作人员应当由村民代表会议推选产生，并在选举大会现场宣布。村民委员会成员候选人及其直系亲属，不得成为选举大会的工作人员。
（四）实行目标管理，建立监督机制
1、建立健全县、乡、村三级领导目标管理体系。做好村民委员会换届选举工作，关键在县（市、区）委，具体操作在乡（镇）党委与村党支部。江泽民总书记多次强调“基础不牢，地动山摇”。在换届选举期间，要强化县、乡、村三级党组织的领导地位，形成一级抓一级、一级促一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局，为换届选举工作的实施提供坚强的组织保证。一是实行县级领导分包责任制，保证选举工作按照上级精神认真落实。换届期间，包村领导要深入分包村，帮助查找、解决问题，帮助制定换届方案，做好群众的思想工作，到选举现场指导工作，确保难点村平稳换届，推动整个换届工作的顺利进行。二是切实发挥乡（镇）党委直接领导和具体指导的作用。要明确乡（镇）党委书记是第一责任人，主管副书记是直接责任人，人大主任是执法监督人，同时实行乡（镇）
领导干部包片、一般干部包村责任制。乡镇换届选举工作领导小组要结合实际，制定切实可行的工作方案，保证换届选举和农村各项工作两不误。选举前，乡（镇）要做好逐村的调查摸底，制定好工作预案，组织好村级业务骨干培训、村财清理和审计等准备工作，并组织力量驻村指导，具体研究新情况、解决新问题。三是由县级选举机构制定选举工作目标细化方案，对各乡（镇）换届工作进行细化分解，明确责任单位、责任人、责任内容、责任时间，并定期以简报形式进行通报。
2、依法责权定位，明确村级“两委”职责。村党支部与村民委员会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸，要处理好村党支部与村民委员会的关系就必须依法责权定位，明确二者的关系。一是要科学合理划分职权与职责，处理好党的领导与具体执行村务的关系。村党支部是农村的领导核心，是政治领导、组织领导和思想领导，主要宣传党的方针政策，管理好党务工作和村党支部自身的建设。这就决定了村党支部不能代替村民委员会直接管理具体的村务。但村党支部应该督促村民委员会依法实行自治，并通过村民会议或者村民代表会议形成的决议，监督村民委员会贯彻落，监督村民委员会和村民委员会干部的工作。
二是要增强农村党的基层组织执政能力，提高村民自治组织的自治能力。村党支部要根据党的方针政策进一步加强建设力度，改进领导方式，提高领导水平和执政能力，以适应基层民主政治发展的要求。村民委员会则要增强党支部领导的观念，自觉地接受和依靠村党支部领导。村党支部要善于对村里的重大事项做出正确的决策，做好思想政治工作，使村民委员会和村民自愿接受这些决策并
付诸实施；同时，村党支部及所有党员要发挥模范带头作用，积极宣传党的方针政策，宣传国家法律法规，引导村民自治健康有序地发展。村党支部不能包揽一切，不能直接包办法律规定属于村民自治范围内的事情，也不能认为“事不关已”，无所作为。作为村民自治主体之一的村民委员会不仅要树立依法自治的意识而且要牢固树立“坚持和加强党的领导”的思想意识，不断增强自觉在的领导下开展工作的政治觉悟。
3、完善监督机制，推进基层民主选举健康发展。推进基层民主选举健康发展最重要的环节就是建立健全符合农村选举实际的监督机制。一是进一步加大县、乡人大代表的监督。可以通过公布监督举报电话、设立投诉举报信箱、在指定网站留言等形式，对村民提出的问题，在调查核实的基础上给予认真回复。对选举中出现的违法违规问题，人大代表要及时督促有关部门进行查处与纠正。二是建立村民委员会选举监督制度。选举前，村“两委”可通过村民会议或村民代表会议的形式，推选产生一批选举监督员，全程监督选举全过程，及时发现及纠正选举中出现的问题，避免引发群众的猜疑，真正做到公开、公平、公正选举。三是建立“选举观察员”制度。可聘请驻村的乡以上党代表、人大代表、政协委员和退休居村的国家干部、组织、民政、媒体记者及专家学者等组成“选举观察员”，对选举程序进行全方位监督。这样不仅可以使社会各阶层更多的了解农村基层民主，而且还能对村民委员会选举工作实施有效监督，提高选举的民主程度和选举质量。四是引入司法公证制度。为保证村民委员会选举过程依法、公开、透明、规范、有序进行，建议在选举期间，将司法公证制度引进到选举过程中，特别是对一些不依法
依规办事的重点村、难点村引入司法公证制度，由公证机关对选举工作中的主要环节进行公证，不仅可以确保选举的每个程序和环节都严格依法依规操作，而且还能增强群众的法律意识。
总之，村民委员会选举作为中国最广泛的基层民主实践，无疑是当前中国农村社会一道最亮丽的风景线。它不仅推进了农村民主政治的发展，也对整个国家的民主政治改革起到了积极作用。但在村民委员会选举取得重大成效的同，我们还应该清楚地看到选举中存在的一些不容忽视的问题，必须以科学发展观为引领，进一步强化村级民主选举工作的组织领导、进一步完善相关法律法规、进一步健全完善监督机制，为基层民主制度有更加长远发展奠定坚实基础。
村级组织换届选举工作的存在问题及对策 今年以来，惠阳区委以党的十七大精神为指导，坚持落实科学发展观，解放思想、大胆实践，在村级组织换届选举中，精心组织，周密部署，依法依规，做到法定的程序不少、规定的步骤不漏，圆满完成全区102个村、23个社区组织的换届选举工作，使一大批政治坚定、德才兼备、群众拥护的优秀人才走上了新一届村级领导岗位，使村级组织的凝聚力、战斗力进一步增强。笔者作为此次村级组织换届选举工作的具体组织者和实践者，对目前村级组织换届选举现状有一定了解，特别是对选举中存在的问题有更多更直接的认识和思考。
一、村级组织换届选举工作存在的“六难”问题
1、合适的“两委”候选人难确定。一是一些文化素质高、懂经济、会管理的“能人”不愿意当“村官”。比如一些人，一怕当干部干工作得罪人;二怕耽搁了自己的事，影响自己致富;三怕干工作得不到相应的补偿，因而不愿意当村干部。二是个别村由于党员队伍年龄老化，党员文化素质偏低，合适党支部人选难觅。三是少数原任村干部虽有较丰富的工作经验和较强的工作能力，也曾为集体和群众办过不少实事、好事，但由于在平时工作中，不善于做细致的群众思想工作，工作中得罪了一些人，出现出力不讨好现象，失去了一部分群众的拥护和支持，未能选进新一届村班子。四是一些较优秀的后备干部由于锻炼机会少，又没有担任过村干部，群众了解不深，同时由于在选举中镇村党组织对群众宣传不够，未能获得大多数群众的支持。
2、宗派势力干扰难消除。从此次换届选举来看，不同家族、宗派之间的矛盾在换届选举中暴露出来，房界姓氏之间曾经出现相互炫耀实力，争面子，极力推出各自利益的代表人的现象，表现在明争暗斗，互拉选票，通过请吃请喝等方式来谋取选民的选票;有个别候选人考虑自己当选的可能性不大，就笼络本族的一些选民在选举中搞“小动作”，“我干不成你也别想干”，故意在选举中“活动”。如某村的黎陈两姓素来恩怨相关，在此次换届选举中，双方都想本姓人当选为村委会主任，于是出现明争暗斗，相互攻击，严重影响本村换届选举工作的进度。这一情况发生后，当地镇委、镇政府及时调解，认真做好两姓人的思想工作，才使村民们愉快参加选举。
3、外出选民参选热情难调动。部分外出农民对换届选举不大关心，大多数外出村民认为：“我一人不能决定选举结果”、“反正人不
在村里，选谁都无所谓”，因此他们也不大可能回家参加选举。由于外出人数较多，如何确保选举人数过半，如何保证外出选民依法进行委托投票成为近年村级选出现的新问题。一些村因为怕麻烦，没有印制书面“委托书”，有些外出选民只是采用口头委托，造成在家的父母、兄弟、夫妻之间争着委托填写选票，致使委托失控。全区60%左右的村存在因外出选民问题影响，造成选举人数难充分保证，从而在一定程度上影响了选举工作。
4、因换届上访上诉问题难解决。随着群众的民主法律意识的提高，对村级换届选举工作的相关政策法规的操作理解越来越多。由于极个别村在换届过程中操作环节不严谨，造成一些负面影响，一些村民意见比较大，通过电话、信件等形式进行上访上诉。同时，由于在选举过程中涉及利益冲突，个别村民借机有预谋进行无理上访，甚至出现干扰换届选举工作行为，影响换届选举工作的顺利进行。
5、两委会班子运作难协调。在一些村支部书记与村委会主任两肩挑的村，有个别村干部片面理解村民自治，新当选的村委会成员认为自己是村民大会选举的，对村中事务村委会应该说了算，我行我素，脱离党的领导搞“自治”，使党支部的核心领导作用难以发挥；尤其是对财务管理，党支部对村委会缺乏监督手段，因对集体收入的支配及费用报销等谁说了算”而闹意见，影响了两委会的团结协调。
6、农村基层干部政策理论水平、工作作风及工作能力难适应。经过换届后，相当一部分农村基层干部是新当选的，没有经过系统的教育培训，在着一些不适应：一是政策理论水平较低，工作经验
少，特别是一些新当选的村委会干部，文化层次相对较低，政策理论学习不够，思想观念更新慢，缺乏市场经济条件下带领群众发展经济和驾驭复杂工作局面的能力。二是一些村干部宗旨意识不强，法制观念淡薄，在村务管理中，工作方法简单粗暴、纪律松驰、作风飘浮，脱离了群众，损害了党群、干群关系。
二、村级组织换届选举工作产生问题的原因分析
一是对选举工作重视不够。少数基层领导干部对村级组织换届选举工作的复杂性和艰巨性认识不够足，对基层情况缺乏深入的调查研究，由于操作中组织不够严密，对选举过程中出现的一些小问题处理不够及时，致使小问题复杂化。个别镇、村对农村基层组织建设不够重视，对《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（简称《条例》）、《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会组织法》）学得不够、不深，宣传发动群众不够充分，对农民的思想教育和法制宣传教育抓得不够到位，致使个别村在选举中出现一些问题。
二是对相关法规条例贯彻不力。一是在实施《村委会组织法》中经验不足，个别镇委、政府在指导两委会换届选举中不能很好地结合本地实际，制定出针对性较强的操作办法，在具体实施中存在把关不够严、组织不够严密的问题，致使一些政策、法律规定在执行中流于形式，影响了选举的公正性、严肃性；二是《村委会组织法》在实施中缺乏一套有效的监督制约机制，一些相关的实施细则缺乏操作性。比如对村委会候选人政治条件的规定就比较笼统；对一些房界姓干扰选举、影响村民行使民主权利的行为和对因换届问
题无理上访上诉问题，缺乏相应的法律追究规定等等，这些都影响了村委会组织法的正常贯彻执行。
三是村级后备干部储备不足。一是一些村党员发展缓慢，党员队伍老化问题较突出，一批农村青年得不到党组织及时有效的培养教育，造成农村党员队伍后继乏人；二是一些镇村组织对后备干部队伍建设重视不够，缺乏经常性的教育培训和管理机制，特别是对一些有文化、有能力、素质较高的年轻人不注意压担子，缺少培养锻炼，制约了优秀年轻干部的健康成长，致使村级后备人才匮乏，造成换届选举中出现村官难觅的现象。
四是群众民主法制意识不强。一是一些封建残余思想还未彻底消除。受传统思想的长期影响，封建迷信、家族、宗族观念等封建习俗在农村一些地方根深蒂固，特别是近年，随着改革的深入、农村各种深层次矛盾的出现，农民精神文化生活现状堪忧，家族、宗族活动在一些村呈发展蔓延趋势，并向村级组织渗透，甚至在个别村出现了村级组织家族化倾向；二是农民素质与现阶段农村改革、发展的需要不相适应。一些村民文化素质较低，学法、守法自觉性不高，政策法制观念不强，有时极易受个别不法分子的煽动、利诱而参与上访、闹事等非法活动，影响了农村的安定团结。
三、做好村级组织换届选举工作的对策思考
（一）明责加压，强化党组织对换届工作的领导。要建立健全目标责任体系，强化区、镇、村三级党组织的领导，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，换届选举工作的实施提供坚强的组织保证。要实行区领导挂村联系责任制，每位区领导负责所挂点镇的村级组织换届选举工作的统领和指导；区委组织部、民政局等有关
部门要对工作骨干进行业务培训，使各镇村都有选举工作业务的“明白人”。要切实发挥镇（街道、开发区）党（工）委直接领导和具体指导的作用。各地要结合实际制定切实可行的工作方案和《换届选举工作目标责任细化表》，明确镇党委书记是第一责任人，分管党务的副书记是直接责任人，实行镇领导干部包片、一般干部包村责任制，保证换届选举和农村各项工作两不误。选举工作开始前，各镇（街道、开发区）要做好村财清理和审计、干部考察、社情民意调查等准备工作，组织力量驻村具体指导。同时，要加强对换届选举工作的检查和督导，及时发现问题，研究问题和解决问题，确保整个选举工作有序开展。
（二）广泛宣传，强化对选民民主法制意识的引导。
做好群众思想工作，提高他们参与选举的积极性是保证换届选举成功的前提。要做好每个层面的工作，引导村民把注意力集中换届选举上来，对在家的村民，要突出宣传村委会组织法，用群众喜闻乐见的方式，引导他们认识换届选举的意义和作用；对外出的选民，要采取发信函、打电话的方法，将换届选举的工作准备和进展情况及时告知他们，争取他们回乡参加选举；对干预换届选举的宗族、帮派，要坚持正面教育、多方疏导，对他们提出的问题要认真解答。同时，要注重加强对选民的思想教育，教育他们珍惜法律赋予自己的权利，增强自主意识、竞争意识和民主法制意识，旗臶鲜明地引导他们既要按照上级要求，又要符合自己意愿，推荐和选拔好村干部，真正把思想政治素质好、真心实意为群众服务的人选进村级领导班子。
（三）严格把关，强化对换届选举工作的指导。
首先，要严格法律程序，确保换届选举工作质量。在选举实施阶段，要严格程序、依法操作，并直接接受群众监督，使选举工作真正实现“阳光操作”，努力赢得群众的信赖和支持。操作过程中要坚持因村制宜原则、确保稳定原则和强化党组织领导原则，重点把好“三关”：一是把好选委会产生关，二是把好推选关，三是把好正式选举关。其次，要采取典型引路的方式分类有序推进，确保选举工作效率得到提高。今年惠阳区的主要做法是在充分调查了解、吃透上情、摸准下情的基础上，按照试点先行、典型带动、由易到难、分批实施的指导思想，对各村进行分类排队。首先，确定一批选举工作试点村，由区、镇抽调人员进行驻村指导，在工作实践中摸索经验，搞出样板；把村班子坚强、村委会干部威信高、能保证顺利过渡的村作为第二批；把两委班子齐全、能够正常开展工作的村作为第三批；把宗派矛盾突出，村情复杂、工作难度大的村作为最后一批。然后按村情类别抓好第一批、推进第二批、谋划第三批，最后集中力量，攻坚克难、综合整治，拿下第四批。再次，要加强监督，化解矛盾，确保换届选举工作扎实稳妥地进行。要建立日汇报、周调度、定期通报、不定期明查暗访制度，及时总结工作经验。对工作做得扎实、成绩突出的进行通报表扬，对态度不端正、工作拖拉落后的予以批评。对因换届选举引发的群众上访问题，要责成专人负责处理，能当场明确答复的尽量当场答复，不能当场答复的，要认真做好回访调查。对上访者反映的问题经调查属实的，该改正的改正、该推倒的推倒，并给上访者一个满意的答复，切实做到小事不出镇、大事不出区，把问题解决在萌芽状态，保证换届选举工作的顺利进行和全区的社会政治稳定。对村情复杂、历史遗留问题
多、工作难度大的村，要坚持不怕揭盖子、不怕捅篓子，找准症结，因村施策，采取思想的、行政的、法律的手段，认真加以解决。对问题特别突出的老大难村，要抽调组织、纪检、检察、信访、公安、审计等部门组成联合工作组进村开展工作。
（四）提高素质，强化对当选干部任职能力的训导。
要重视抓好农村基层干部的培训工作。一是要建立和完善农村党员干部的教育培训体制。坚持以区委党校中心为龙头，以各基层党校为依托，以农村现代远程教育为载体，以农村党员活动室为辐射点，建立经常性党员干部教育机构，形成区、镇、村三级联动的教育培训网络，认真实施“强素质、建队伍、树形象”工程。在培训内容上突出党在农村的各项方针政策、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，强化农业科技、法律和市场经济知识的学习，并建立严格的教育培训考评考核制度，完成每年区委对农村两委会主要干部集中培训一遍，镇党委对农村两委会班子其他成员、入党积极分子、农村后备干部轮训一遍的任务；二是要以学习先进典型、先进事迹为契机，切实解决群众观念不强、宗旨意识淡化、工作方法简单、有伤害群众感情的问题；三是要组织党员干部学业务、练技术，提高为人民服务本领，解决一部分党员不想带头、不会带头、带不起头的问题；四是要突出法律法规基本知识教育，增强法制观念，提高善做群众工作的本领，学会用经济的、法律的手段解决群众纠纷，维护农村稳定，做学法、执法、守法的带头人。通过系列培训，切实增强村“两委”干部的政策观念，提高基层干部的政治素养、业务水平和办事能力，达到打造一支高素质的农村基层干部队伍的目标。
（五） 加强保障，强化对新当选干部做好农村基层工作的“诱导”。 为解决村干部岗位缺乏吸引力问题，要注重发展村集体经济，把用干部与关心干部结合起来。一方面，要坚持以经济建设为中心，始终把促进经济发展当作加强农村基层组织建设的根本出发点和最终归宿，要因地制宜，扬长避短，积极探索在新形势下巩固发展集体经济的新途径。对发展村集体经济，要改变过去“撒胡椒面”式的帮扶，采取集中投入、共建项目、统一经营、利润分成的长效帮扶机制，要以科技服务和信息服务为重点，加快农业社会化服务体系建设，为发展壮大集体经济提供良好的条件和环境。另一方面，要进一步建立和健全村级组织物质保障和激励机制，提高村干部工作的积极性。要从政治上关心、生活上帮助、工作上支持入手，成立农村党员扶助基金，提高农村基层干部的政治、物质待遇，增强村干部岗位的吸引力，给农村干部创造一个宽松的工作环境。同时，还要宣传、表彰和奖励政绩突出、群众拥护的农村干部，弘扬正气，树立典型，示范引导。
随着经济和社会的不断发展，各项改革的不断深入，人民群众的民主意识和参政议政积极性得到不断增强。为适应形势发展的需要，2013年村、社区党组织换届选举工作即将开始。作为长期坚持在一线农村青年党员。随着近几年来我市开展村、社区党组织换届选举探索实践的进一步深入笔者提出以下几个主要问题与对策：
一 村、社区党组织换届选举存在的主要问题
1、选举办法中部分规定与农村实际不相适应。如在“公推直选”实际操作中，村支部书记、委员文化年龄条件如何规范界定；近年
来，尤其山区农村外出务工党员不断增加，党员参会率要求必须达到80%以上难以保证；参加推选初步候选人的群众代表如何产生，群众代表名额与党员人数比例如何确定；党员联名和群众联名推荐如何区别；如何有效地对“公推直选”的党组织班子进行监督和约束等等。
2、存在选举实践超前与制度滞后的问题。“公推直选”“公推公选”和“组织派选”中进行了多种选举制度的创新，但都坚持了一个原则，即基层党组织的选举不仅是广大党员的权利，普通群众也可以参与进来，都强调将候选人的提名权与正式选举权分别由普通群众和党员行使。尽管这使党内民主的范围进一步扩大，但却与《党章》规定相冲突。现行《党章》规定，支部委员由党员大会选举产生。可以直接进行差额的正式选举，也可以先进行差额预选然后进行正式选举。也就是说，不管是村党支部选举还是社区党组织的选举，不管是预选还是正式选举，都是广大党员的事务和党内的事务，普通群众无权参与。显然，“公推直选”“公推公选”和“组织派选”都与此相违背。
3、确保换届选举的真实性问题有待解决。根据“公推直选”“公推公选”和“组织派选”的选举规程，选举要广泛倾听党内外群众的意见，并让这些意见在提名和选举过程当中发挥决定性的影响。然而实际操作过程中，部分基层党组织主持选举的委员会和上级党委在候选人提名上发挥了主导作用，民众的作用仅在于对党组织推荐或提名的人选表示肯定或否定的意见而已，这个程序被称为“民意调查投票”“群众测评”或群众投信任票，而投票或测评的结果并未要求向广大群众公开，仅作为上级党委研究确定正式候选人的
的参考意见而非决定性意见。这就使这种选举的民主和竞争性大打折扣。
4、换届选举成本过大的问题较为突出。“公推直选”“公推公选”和“组织派选”工作程序繁多、复杂，这就需要付出大量的时间、精力和财力。同时，严格的选举程序需要进行多轮投票，老百姓把大量的时间花在选举上，为他们带来繁重负担，影响正常的生产生活，有“过度政治化”的倾向。 （事实上上届选举时间为2-3天）
5、存在选举监督机制较为滞后的问题。选举结束后，如何在随后的任期内，对当选的人进行制度化的监督，使其按照竞选提出的“施政纲领”行使、兑现竞选承诺，不违背党员民众的意志，在这方面还需要更多的研究和探索。特别是要注意：“公推直选”的支部班子成员由党员和群众共同推荐、党员直接选举产生，把对群众负责和对组织负责有机统一。如果缺乏后续的监督机制，那么基层党组织就无法直接罢免不称职的党员干部。近几年我通过走访调查发现，在个别新当选的支部班子和个别班子成员中出现了对下负责、对上应付的不良倾向。个别支部成员在思想上认为自已是群众选举的，组织不能随意撤换，在工作中表现为对上级党委和指示贯彻不力，不能正确处理个人利益、局部利益和全局利益的关系。因此推行“公推直选”的同时，必须及时跟进民主监督、任免等制度，否则“公推直选”的民主绩效就会大打折扣，进而阻碍党内民前进步伐。
二、做好村、社区党组织换届选举对策
1、要加强宣传，增强广大干群参与选举工作的积极性和自觉性。
要通过多种渠道，广泛深入地开展宣传、教育，让换届选举的目的意义、方法措施等精神进村入户，入耳入脑，家喻户晓，使广大党员、群众明白实行这项工作的重要性和必要性；增强民主观念、法制观念，防止和克服不积极、不主动、怕增加麻烦，怕影响个人意图的实现等等模糊和错误认识，提高自觉性和主动性。
2、要加强领导，健全换届工作落实“四项”机制。即要建立领导保障机制。形成党委负责同志亲自挂帅，分管领导直接负责，各有关部门各司其职，各负其责，密切配合，齐抓共管的工作格局；要建立督促检查验收机制。在实施中，要及时督促、检查、验收，发现哪个环节、哪个方面出现问题要及时加以解决；
3、要加强调查研究，坚持分类指导。党组织换届选举，政策性强，涉及面广，如操作不当，很容易出现问题。因此，在换届前要注意调查研究，搞好分类指导。既要了解掌握面上的情况，又要切实摸清各村具体情况。对可能出现的问题要有充分的估计，对于哪些情况复杂、矛盾较多或过去换届中曾经出现过问题的村要重点指导，做好深入细致的工作，了解群众的心声。要始终坚持公开、公平、公正和直接、差额、无记名投票的原则，充分尊重群众意愿，让选民依法自主选择当家人。
4、是进一步规范和完善选举办法。“公推直选”“组织派选”和“公推公选”是近年来各地在基层组织换届选举工作中的探索和创新，中、省等相关部门应结合各地探索实践经验，进一步研究制定统一规范的选举办法和措施。特别是对实际操作中遇到的一些实际困难和问题，应结合农村实际对选举办法进行修改、规范和明确，同时研究出台相关配套制度和措施。如在实际操作中，村支部书记、
委员文化年龄要求，可参照农村基层党政领导班子年龄文化要求进行规范确定；针对流动党员增加，党员参会率难以保证的问题，建议可根据目前外出流动党员增加的实际情况，适当降低党员参会率，或在有完备的监督机制条件下，允许通过电话推荐候选人和投票选举。参加初步候选人“民意调查投票”“群众测评”的群众代表可按照每10-15户群众民主推选1名群众代表，但群众代表总数不超过全村党员总数。班子监督和约束不到位的问题，可通过制定出台对“公推直选”的村、社区党支部班子监督、考核和管理的具体办法，建立村、社区党组织班子成员任职试用期制度和目标考核管理制度，解决对班子成员的约束和管理难的问题。
5、在“公推公选”工作中，要围绕五个关键环节，完善并形成一整套规范实用的制度机制。一要明确参加竞职人员资格条件。二要规范初步候选人民主推荐程序。三要严格筛选正式候选人程序。通过向纪检监察、公安、反贪、信访、审计等部门了解情况，对候选人初步人选的遵纪守法、廉洁自律、生活作风等方面进行审查。上级党组织要派出考察组，对通过纪律审查候选人初步人选进行考察，综合多数党员、群众意见后提出正式候选人预备人选。并将正式候选人预备人选进行公示后，由上级党委召开会议确定正式候选人。四要规范选举大会有关要求。要加强大会选举的监督，安排一定的人大代表、政协委员、老干部、村民代表等列席。选举大会先选举党组织书记，党组织书记正式候选人落选后参加副书记的选举，副书记正式候选人落选后参加委员选举。五要建立健全民主制约机制。“公推直选”之后，还应该建立充分体现党内民主监督的机制、制度和程序，通过加强对基层党组织班子成员的日常监督，最终把
“公推直选”的成果通过制度巩固下来。同时，要研究解决“公推直选”“公推公选”和“组织派选”个别要求和程序与现行党章相抵触的问题。
6、是要优化班子结构，提升整体素质。一是要进一步加强农村党员发展，改善农村党员队伍。农村党员年龄偏大、文化偏低、村级班子后继无人是当前农村基层组织建设普遍存在的一个难题，也是制约“公推直选”圆满成功的重要因素。为此，要进一步加强农村党员发展，抓好“五三一”工程和农村党员发展“双向培养”活动，建立入党积极分子队伍，改进培养方式，夯实培养责任，不断提高发展工作的质量和水平。二是做好村党组织干部教育管理和培训工作。要认真落实中、省、市“大规模培训干部”的精神，把村干部培训纳入干部培训总体规划，坚持每年对村支部书记集中培训一次，对村“两委”其他成员采取以会代训、集中培训等多种形式进行轮训，提高履职能力和工作水平，使村级班子成为巩固基层政权、建设新农村的坚强集体。三是要建立并推行村干部激励保障机制，稳定农村基层队伍。建议结合实际尽快制定待遇保障办法，落实村干部工资补贴、养老补助金制度，医疗保险制度和离任补助等制度办法和措施，不断提高在职村干部待遇，逐步解决村干部离任后的生活补助，稳定农村基层干部队伍。
7、严肃选举纪律，严格依法办事。要严格按章依法办事，严肃换届选举纪律，绝不允许任何人搞派性活动和非组织活动，禁止任何人在换届选举期间赠送礼品和从事影响换届选举的活动，严禁贿选，严禁拉票。对宗族、宗派、宗教和各种非组织活动干扰、妨碍换届选举工作的，要理直气壮地及时予以制止和纠正，对以暴力、
威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、砸毁票箱、冲击选举会场等行为，破坏、妨碍换届选举工作的，要依法坚决打击。对违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，移交司法机关，依法追究其刑事责任。
8、加强信访工作，维护农村稳定。村、社区党组织换届是一项敏感性很强的工作，因此，要认真做好选举方面的来信来访工作。它是党和政府体察民情、了解民意、改进工作的重要渠道，也是化解农村社会矛盾，保障群众民主权利的主要环节。要坚持及时、就地、依法解决问题和思想教育疏导相结合的原则，对群众反映属实，确实存在违法、违纪行为的，应及时对有关单位和人员予以查处，对群众反映与实际情况有出入的，要向群众说明情况，澄清事实，消除误解；对群众反映的问题一时解决不了的，要耐心解释，说明原因，争取群众的理解。对群众来信来访，不能上推下卸，敷衍了事，更不能简单地采取强制措施，人为激化矛盾。