应对气候变化：非洲的立场与关切
2013-2-17 16:38:22 詹世明 来源：《西亚非洲》(京)2009 年 10 期
【英文标题】To Meet Climate Changes: the African Stance and Concerns
【作者简介】詹世明，中国社会科学院西亚非洲所助理研究员、中国社会科 学院研究生院西亚非洲系博士生，北京 100007
【内容提要】气候变化及其引起的消极影响已是不争的事实。非洲对形成气 候变化的责任最小，却是受影响程度最深的地区。气候变化将对非洲的农业、水 资源、沿海地区、生物多样性、人类健康和国家安全造成不可估量的损失，并最 终影响宏观经济和社会的发展。 非洲国家应对气候变化共同立场的形成，有利于 非洲在未来的国际气候谈判中争取主动，并有效应对气候变化所引起的消极影 响。 非洲国家将在坚持原有气候原则和机制的基础上，保证自身作为发展中国家 的发展权利，争取更多的资金和先进技术转让。气候变化对非洲既是挑战，也是 难得的发展机遇。
【关 键 词】气候变化/非洲/框架公约/立场
自 1992 年联合国制定《联合国气候变化框架公约》(“United Nations Framework Convention on Climate Change”，简称《框架公约》)以来，气候 变化①逐渐成为国际场合最为重要的公共议题之一。 尽管目前在关于气候变化成 因及其所引起的后果等根本问题上仍有一定的争议， 但全球气候变化的事实和影 响已经成为世界毋庸置疑的常识。1990 年以来，联合国政府间气候变化专门委 员会②已发表 4 份评估报告， 对气候变化科学知识、气候变化对社会和经济的潜
在影响、 适应和减缓气候变化的可能对策进行了详细的分析和评估。经过长期观 测和科学分析，该委员会认为：自工业化时代以来，全球平均气温已上升 0.7 摄氏度左右；并且这一趋势还在加剧，预估未来 20 年将以每十年增加大约 0.2 摄氏度的速率变暖，即使所有温室气体③和气溶胶的浓度稳定在 2000 年的水平 不变， 预估也会以每十年大约 0.1 摄氏度的速率进一步变暖；即使大幅度减少温 室气体排放，人为变暖和海平面上升仍会持续若干世纪。尤其重要的是，自 20 世纪中叶以来， 大部分已观测到的全球平均气温的升高很可能是由于人为温室气 体浓度增加所致。④随着全球气温上升，局部降雨格局在发生变化，生态带逐渐 转移，海洋日益变暖，冰盖不断融化。此外，由于一些极端天气事件发生频率和 强度的加大，所造成的影响很可能增加。从更深层次看，气候变化将损害人类的 自由、 限制人们的选择， 人类进步使未来比过去更美好这一启蒙运动准则也因此 遭受质疑。⑤较为乐观的是，通过适应气候变化的影
响与减缓温室气体排放，从 而降低气候变化的速率和幅度，人类社会能够应对气候变化。⑥
不同的地区和国家由于人口密度、工业化程度、经济发展水平，以及生活方 式等的不同，对造成全球变暖的责任也相差悬殊。富国人口只占世界人口的 15％，但主要温室气体二氧化碳排放量却占全球总量的 45％。低收入国家人口 占世界人口的 1/3，但二氧化碳排放量只占排放总量的 7％。撒哈拉以南非洲的 人口占世界人口的 11％， 但二氧化碳排放量只占全球排放总量的 2％左右。⑦尽 管气候变化是人类面临的共同威胁，但其对不同地区的影响也不尽相同。国际社 会普遍认为， 经济发展水平最低的国家和地区最易受到气候变化的影响，其后果 也最为严重。 非洲是温室气体排放量最少的地区，但会为人类活动引起的气候变 化付出最高昂的代价。联合国开发计划署《2007/2008 年人类发展报告》指出， 发达国家排放的温室气体将在今后几十年内对撒哈拉以南非洲地区产生严重影 响。
气候变化对非洲的影响
非洲是世界上温室气体排放总量或人均量最少的地区。2004 年，非洲的温 室气体排放总量仅为全世界的 4％左右。其中撒哈拉以南非洲为 2.3％，仅相当 于美国得克萨斯州(人口 2300 万)的排放量； 美国 1990 年以来温室气体的排放增 加量超过了撒哈拉以南非洲的总排放量。 ⑧由于南非和尼日利亚两国温室气体的 排放量占非洲的 80％以上，所以大多数非洲国家的温室气体排放对气候变化的 影响可忽略不计。而在承受气候变化造成的恶劣影响方面，非洲却首当其冲。由 英国主要的开发和环境机构组成的特别联盟在一份报告中指出， 国际社会应立即 采取行动，否则，非洲将从地球上消失。⑨具体来说，气候变化主要从下列方面 对非洲产生影响：
(一)农业和粮食安全
农业是大多数非洲国家的经济命脉。据联合国非洲经济委员会 2009 年 5 月 发布的《2009 年非洲经济报告》透露，非洲 25％～35％的国内生产总值、60％ 的就业及农村人口的主要收入来自农业领域。 ⑩而多数非洲国家的农业全靠雨季 的质量，这就使农业在面对气候变化时尤其脆弱。在气候变化的影响下，撒哈拉 以南非洲地区的降雨情况将变得更加不稳定。统计数据显示，全球平均气温每升 高 1 摄氏度，非洲干旱地区的农业收成将减少约 10％。(11)气候变化导致的粮 食减产情况已经在许多非洲国家出现， 如由于气候变化引起的升温、 干旱和洪水， 使南非西开普省的农民种植传统作物受到严重影响， 导致 22％的居民挨饿， 2008 年，南非历史上第一次成为粮食进口国。(12)斯坦福大学的一项
研究成果显示， 由于气候变化， 南部非洲主要粮食作物玉米的产量在未来 20 年将减少 30％。 (13)
此外，气候变化还将使非洲以渔业为生的人们面临空前的艰难，而他们饮食中 27％的蛋白质来自鱼类。(14)
(二)水资源
多年来，由于持续干旱和传统的土地利用方式，非洲的水资源损失严重，而 气候变化将加剧这种形势。由于气温上升，乞力马扎罗山上 1912 年形成的大部 分冰盖已经融化，如果情况持续恶化，15 年后此山上的冰盖将不复存在；非洲 其他一些山脉，如肯尼亚山的冰盖也面临类似情况，自 1963 年以来该山 40％的 冰盖已经消失，许多发源于此的河流日渐干涸；非洲主要的湖泊，如维多利亚湖 和乍得湖，在 1973-2002 年水量减半，一些大河如尼罗河、尼日尔河和赞比西河 等同样出现严重的水位下降。(15)水量减少也将降低水资源的质量。此外，河水 的减少还将对水力发电产生不利影响， 对非洲国家寻求清洁能源的努力造成沉重 打击。
(三)生物多样性
非洲目前动植物生存环境和生态系统受到多方面因素的威胁， 而气候变化可 能使情况雪上加霜。有研究表明，作为对气候变化的反应，超过一半的野生动物 改变了行为和生存习惯。由于气候变化，非洲 80％～90％的植物生存范围将缩 小或改变。(16)气候变化还可能导致鱼类减产和珊瑚白化。在萨赫勒地区、东部 和南部非洲由气候变化引起的干旱和降雨的减少可能导致许多野生动植物彻底 灭绝。
(四)海岸系统
《框架公约》秘书处 2006 年发表报告指出，气候变暖使非洲 30％左右的海 岸基础设施面临危险，其中包括几内亚湾、塞内加尔、冈比亚和埃及的设施，面 临危险的还有东南部非洲沿海城市开普敦、马普托和达累斯萨拉姆。(17)气候变 化导致的海平面升高将使西非从塞内加尔到喀麦隆 4 000 公里的海岸线发生大幅 改变，受威胁最大的国家包括冈比亚、尼日利亚、布基纳法索和加纳。海平面每 年至少升高 2 厘米，这足以摧毁大范围脆弱的海岸线，尤其是在那些地势低、人 口密集的三角洲地带。在加纳，海平面上升，以及洪水将导致沃尔塔三角洲丧失 至少 1 000 平方公里的土地。还有研究表明，由于淹没和侵蚀，尼罗河三角洲北 部的相当大部分将消失，从而造成农业和城市土地的损失。(18)
(五)人类健康
2009 年 5 月 13 日，《柳叶刀》医学期刊和伦敦大学联合发表的报告称，气 候变化将是 21 世纪人类健康的最大威胁， 忽视气候变化的严重性应像 18 世纪从 事奴隶贸易一样受到道德谴责。 世界卫生组织非洲地区办事处主任路易斯·戈梅 斯·桑博曾指出，某些传染病是由媒介生物传
播的，全球气候变暖可能使这些传 染病在非洲分布范围发生变化，诸如疟疾、脑膜炎、裂谷热和霍乱等疾病有可能 传播到以前从未受其影响的地区。另外，气候变化使非洲东部、西部和南部洪水 频发，而洪水又会引发多种疾病。因此，气候变化将给非洲的公共卫生系统带来 巨大压力。非洲拥有世界 14％的人口，而医护人员数量只占全球医护人员总数 的 1.3％。在全球 57 个严重缺乏医护人员的国家中，有 36 个非洲国家。(19)据 世界卫生组织的统计，近些年来，全球每年因气候变化而导致的死亡人数为 15 万，其中很大一部分是非洲人。(20)
(六)安全
2007 年 4 月 17 日，联合国安理会第一次讨论了气候变化与安全的问题。有 多项重要研究成果表明， 气候变化与国家安全之间有密切的联系。(21)而气候变 化所导致的水源、土地、食品和居住紧张是引发有关群体之间冲突的主要原因。 在一些爆发冲突的地区， 气候变化的影响将加剧原来的冲突形势。联合国秘书长 潘基文曾在《华盛顿邮报》上发表文章称：“达尔富尔冲突源于一场生态危机， 爆发的原因至少是部分由于气候变化。”(22)据著名的非政府组织“国际警戒” (International Alert)的一份研究报告认为，由于气候变化，非洲有 23 个国家 将面临“高风险暴力冲突”，另有 14 个国家可能发生“高风险的政治动荡”。 (23)
(七)宏观经济和社会发展
毫无疑问，气候变化已经并将继续给非洲社会经济发展造成不可估量的损 失， 而应对各种不利影响所需的巨大成本将进一步动摇非洲国家的经济和社会基 础。英国经济学家尼古拉斯·斯特恩(Lord Stem)撰写的著名的《斯特恩报告》 断定：到 2050 年，世界应对气候变化的有力行动会消耗约 1％的全球国内生产 总值，但是如果不采取行动，这项数字将是 5％～20％。(24)对于受影响最深、 经济基础更加薄弱和社会发展更加落后的非洲国家来说， 其损失和应对气候变化 的成本将会更高。由前联合国秘书长安南、英国前首相布莱尔等人组成的“非洲 进步委员会”(The Africa Progress Panel)发表报告称，如果不重视气候变化 问题，非洲将无法实现大部分联合国所设定的“千年发展目标”，(25)特别是到 2015 年将贫困人口减半的减贫目标。
国际气候变化谈判进程与非洲的立场
(一)国际气候变化谈判进程
1992 年 6 月， 150 多个国家在联合国环境与发展大会上共同制定了《框架公 约》。该公约于 1994 年 3 月生效，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础， 是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架。公约的最终目标是将大气中温室气 体浓度稳定在不对气候系统造成危
害的水平。 该公约是世界上第一个为全面控制 二氧化碳等温室气体排放， 应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的 国际公约， 也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框 架。据统计，目前已有 190 多个国家批准了这一公约，这些国家被称为《公约》 缔约方。《公约》规定每年举行一次缔约方大会。1997 年 12 月，第三次缔约方 大会在日本京都举行，会议通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)，对 2012 年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出了具体规定。 《京都议定书》于 2005 年开始生效。根据这份议定书，2008-2012 年，主要工 业发达国家的温室气体排放量要在 1990 年的基础上平均减少 5.2％，其中欧盟 将 6 种温室气体的排放量削减 8％，美国削减 7％，日本削减 6％。2007 年 12 月，第 13 次缔约方大会着重讨论“后京都”问题，即《京都议定书》第一承诺 期在 2012 年到期后如何进一步降低温室气体的排放。大会通过了《巴厘岛路线 图》，启动了加强《框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程，致力于 在 2009 年底前完成《京都议定书》第一承诺期，2012 年到期后，将在全球应对 气候变化新安排的谈判中签署有关协议。
(二)非洲在气候变化问题上的立场
非洲国家从一开始就积极加入到了国际气候变化谈判和国际气候体制制定 的进程。目前，除索马里外，几乎所有国家都签署了《框架公约》和《京都议定 书》。近年来，考虑到非洲单个国家力量的弱小，非洲国家开始探索关于气候变 化的共同立场， 寻求在国际气候变化谈判中用一个声音说话，以唤起国际社会对 非洲关切的重视和关注。
在 2007 年 1 月召开的非洲联盟第八届首脑会议上，气候变化首次成为会议 的主要议题之一。 会议通过的宣言敦促成员国关注气候变化带来的影响，呼吁在 国家和地区发展计划中考虑气候变化的因素。2008 年 11 月 19 日，非洲国家环 境部长会议在阿尔及尔举行，会议通过了关于气候变化的《阿尔及尔宣言》，确 定了非洲国家在联合国气候变化谈判中的统一立场， 并要求改革和扩大清洁发展 机制， 使非洲国家从中受益。 会议还要求有关国际组织和发达国家向非洲转让技 术，并帮助非洲国家防治沙漠化，发展可再生能源，保护森林资源。这次会议还 决定成立一个部长级特别工作组，协调非洲国家参加联合国气候变化谈判。 (26)2009 年 1 月召开的第 12 届非盟首脑会议通过了《非洲关于气候变化共同立 场的决定》(27)，该决定同意《阿尔及尔宣言》关于非洲共同立场的表述，认为 需要成立
气候变化谈判小组， 授权代表非洲的立场参与国际气候谈判。2009 年 5 月 25～29 日，非洲环境问题部长级会议特别会议在内罗毕召开，并发布了《非 洲应对气候变化进程内罗毕宣言》(28)(简称《内罗毕宣言》)，它主要强调了目 前非洲在气候变化方面面临的严峻挑战， 并为非洲各国最终形成一套更为合理的 气候变化管理体制创造了机会。(29)可以说，该宣言对非洲在气候变化问题上的 立场进行了至今最为详尽的阐述。综合起来，非洲的立场主要体现在以下方面：
1.原则新的国际气候体制必须优先考虑到非洲在可持续发展、减贫和实现 “千年发展目标” 方面的需要； 必须坚持现存的公平与共同但有区别的责任的原
则；改进清洁发展机制，使其项目具有更加合理的地理分配，以有利于非洲的可 持续发展； 非洲在任何气候变化方面的减缓行动都必须是自愿的，且得到充足的 资金、技术和能力方面的支持。
2.目标呼吁发达国家切实履行公约规定的义务，要求发达国家到 2020 年在 1990 年的基础上减排 40％，到 2050 年减排 80％～90％；敦促发达国家以可操 作、可报告和可验证的方式向非洲提供资金、技术和能力建设方面的支持；重申 非洲应从发达国家得到由于气候变化而导致的环境、社会、经济损失的补偿；倡 议建立非洲气候变化基金。
3.应对措施通过经济多样化，减少对气候敏感型经济部门的依赖，通过利用 本地的知识和实践并加强社区组织建设来增强经济与社会应对危机的弹性； 承诺 建立一个内容广泛且整合现有和未来政府间倡议与规划的应对非洲气候变化的 框架体制；动员妇女、青年和残疾人，以及私营部门和公民社会共同参与应对气 候变化的行动；加强成员国在灾害预警、观察、监测、管理、评估、紧急反应， 以及灾后重建方面的能力建设，增强非洲的适应能力；邀请非盟委员会、《非洲 发展新伙伴计划》秘书处、联合国环境署、非洲经济委员会、非洲开发银行等机 构共同合作，支持成员国和地区组织执行有关规划。
《内罗毕宣言》标志着非洲国家在气候变化问题上达成了广泛共识，为非洲 参与国际气候谈判和应对气候变化奠定了政策基础。客观而论，由于非洲国家经 济发展水平参差不齐， 对气候变化问题的重视程度不一，对环境的需求和利益迥 异，加上国家间固有的矛盾，达成共识并不容易。宣言中的一些提法也相对模糊 和笼统， 尤其在督促发达国家履行义务并援助非洲方面的要求并不具体。这反映 出非洲国家在气候变化问题上依然存有分歧。(30)但可以认为，《内罗毕宣言》
的通过将有利于非洲国家在国际
气候谈判中加重自身的分量， 为非洲争取更多的 利益。
非洲在气候变化问题上的主要关切
2009 年 11 月，《框架公约》第 15 次缔约方大会将在哥本哈根举行。会议 的目标是在进一步加强《框架公约》及其《京都议定书》的全面有效和持续实施 方面取得积极成果，重点是就减缓、适应、技术转让、资金支持做出明确、具体 的安排。可以说，哥本哈根会议的成败事关非洲经济和社会发展的前景。如何在 坚持原有气候原则和机制的基础上，保证自身作为发展中国家的发展权利，争取 更多的资金和技术支持，是非洲国家关注的重点。
(一)国际体制的延续和发展
气候体制(Climate Regime)是指国际社会在应对全球气候变化时所倡导和 建立的基本原则与应对机制。 全球气候变化问题的性质和特点，决定了以缔结国 际条约的方式保护全球气候将是唯一的出路。 这需要各缔约方有诚意从全球的角 度考虑问题并展开合作，依照自己的能力和义务，真正履行相应的责任，这样才 能有效地解决这个范围广泛、影响面广、持续时间长的全球环境问题。包括非洲 国家在内的国际社会普遍认为，《框架公约》及其《京都议定书》奠定了应对气 候变化国际合作的法律基础，凝聚了国际社会的共识，是目前最具权威性、普遍 性、 全面性的应对气候变化国际框架， 国际气候体制的未来发展应该继续维护 《框 架公约》和《京都议定书》作为应对气候变化核心机制与主渠道的地位，其他多 边和双边的合作，都应该是《框架公约》和《京都议定书》的补充与辅助。因此， 现行国际气候体制所确立的“共同但有区别的责任”，以及确保发展中国家发展
权利的实现等基本原则能否得到尊重和维护，是非洲国家关切的重点。一些发达 国家试图推翻原有共识， 以推卸责任和增加发展中国家义务，必将遭到非洲国家 的反对。
(二)温室气体减排
《京都议定书》 为发达国家规定了具有法律约束力的量化的温室气体减排或 限排指标。 大多数发展中国家由于担心受气候变化的危害，以及考虑到发达国家 在气候变化方面的历史责任， 自然要求发达国家采取行动实现实质性减排。与此 同时， 发展中国家是否也承担限排或减排义务的问题，也是气候变化国际谈判的 争论焦点。 在谈判的各个阶段， 某些发达国家一直企图为发展中国家设定温室气 体减排或限排的义务，受到包括非洲国家在内的广大发展中国家的强烈反对。
作为世界上最大的温室气体排放国，美国没有签署《京都议定书》，对制定 实质性减排目标态度消极。 2009 年 6 月 26 日， 美国众议院通过了新的能源法案
， 规定截至 2020 年， 美国须在 2005 年二氧化碳及其他温室气体排放水平上再削减 17％的排放量，并在本世纪中叶时将排放量削减 80％左右。(31)2009 年 7 月 8 日， 八国集团领导人意大利峰会发表了一份温室气体减排声明，称愿与其他国家 一道，到 2050 年将全球温室气体排放量至少减半，但声明没有指出应以哪一年 的水平为基准，只是比较模糊地提到“1990 年或其后某一年的基础上”，而且 八国集团对具有实际操作价值的中期减排目标闭口不谈。 (32)这与非洲国家对发 达国家减排目标的期望相距甚远。 《内罗毕宣言》 要求发达国家到 2020 年在 1990 年的基础上减排 40％，到 2050 年减排 80％～90％。而且非洲国家表示，非洲在 任何气候变化方面的减缓行动都必须是自愿的，且得到充足的资金、技术和能力 方面的支持。
(三)资金与能力建设
减缓气候变暖是应对气候变化的重要环节，但对于非洲国家来说，增强适应 能力是当前的优先选择。 适应能力是指某个国家或区域采取有效适应措施所需的 能力、资源和机构的总和。由于经济发展水平低，非洲国家适应气候变化的能力 相对较弱。目前，约 22 个非洲国家完成了国家适应气候变化的行动计划，还有 一些国家正在追求可持续的土地利用和遏制森林退化， 但几乎没有一个国家从气 候变化角度对国家的发展计划进行修改。 这一方面反映出非洲国家对气候变化重 视不够，另一方面也是非洲国家资金匮乏和能力不足使然。例如，马拉维 2005 年的气象预算资金不足 100 万美元， 而仅法国一国的气象预算就超出了撒哈拉以 南非洲用于监测和分析的支出。(33)欧盟发布的报告估计，据路透社援引欧盟财 政部长的一份报告草案报道，在 2020 年前，每年穷国将需要 1 000 亿欧元(相当 于 1420 亿美元)以抗击气候变化，减少温室气体排放量。(34)
对发展中国家进行财政援助， 帮助它们加强应对气候变化的能力建设， 《框 是 架公约》和《京都议定书》为发达国家设定的义务。这对发展中国家来说不是一 种慈善，而是公平原则的体现。但是多年来，发达国家履行义务的情况十分令人 担忧。据 2007 年 5 月乐施会发布的报告，全世界发展中国家每年约需 500 亿美 元来应对气候变化造成的不良影响， 富国在国内已投入数十亿美元资金推行种种 应对全球变暖的措施，而至今向全球 49 个最不发达国家提供的这方面援助只有 4 800 万美元左右。(35)有研究机构甚至认为，在如何帮助世界上最贫困的人口 应对气候变化所引起的影响方面，国际社会没有作出努力；专为帮助贫困国家适 应气候变化而设立的两个基金在 2005-2006
年间募集到的捐款仅为 4300 万美元， 仅达到目标的 1/10，而整个适应气候变化计划的年度总支出却高达 100 亿～400
亿美元。(36)联合国《框架公约》秘书处执行主任伊沃·德布尔也曾感叹，在应 对气候变化的斗争中，非洲是“被遗忘的大陆”(37)。
埃塞俄比亚总理梅莱斯认为，富国因为污染非洲环境而补偿，应该给予非洲 无条件的财政援助，要求每年 600 亿～800 亿美元。(38)非盟委员会农业和农村 经济委员罗达· 皮斯在非洲环境问题部长级会议上发言时认为，国际气候谈判应 给予非洲一个要求得到补偿的机会。(39)目前，非洲国家对来自发达国家的援助 还有 3 个担忧：(1)发达国家通过从以前承诺的发展援助中支取资金作为气候变 化方面的援助，所以非洲国家强调，气候变化援助资金必须是额外增加的，而并 非对以前发展援助的“挪用”；(2)当前蔓延的全球金融危机和经济衰退将导致 发达国家对发展中国家援助的减少，而非洲国家认为，金融危机不能成为发达国 家减少援助的借口；(3)发达国家为援助设定新的前提条件，如受援国必需设定 减排目标等。
(四)技术发展和转让
国际社会一致认为， 先进技术的研究、开发和应用是解决气候变化的最终手 段。目前，绝大部分的先进清洁生产和低碳技术都掌握在发达国家手中。《框架 公约》和《京都议定书》都特别强调，发达国家向发展中国家转让先进技术，是 帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要方式。但是，由于发达国家担心转 让先进技术后会影响它们各自国内产业和产品的国际竞争力，多年来，总是以各 种借口拖延履行这项义务。 发达国家一直没有采取实际措施，技术转让只做表面 文章。发达国家在技术转让方面的行动，离《框架公约》的要求差距甚大。虽然 《框架公约》 缔约方会议已就技术转让问题作出过大量的决定，但真正实现发达 国家向发展中国家转让先进技术以减排温室气体的案例， 还没有在缔约方会议上
展示过。至今，要求发达国家切实履行义务、向发展中国家转让先进技术，依然 是发展中国家的不断诉求，也是《框架公约》和《京都议定书》谈判中老生常谈 的议题， 而且每次谈判都非常艰难和激烈。所以非洲国家希望在新的国际气候体 制下，发达国家应该采取切实行动，在帮助非洲发展新技术的同时，无偿或者以 合理价格向非洲国家转让相关先进技术，以加强非洲应对气候变化的能力。 《内 罗毕宣言》 敦促发达国家以可操作、 可报告和可验证的方式向非洲提供技术支持。
(五)清洁发展机制(CDM)的改进
清洁发展机制是《京都议定书》下一个创
新的财政激励手段，用于为发展中 国家提供资金和技术，从而帮助它们满足其可持续发展的目标。通过该机制，承 诺降低二氧化碳排放的富国可以向发展中国家的减排项目投资， 而不是在本国采 用更昂贵的替代手段。 这类项目也可以获得可转售的减排额度， 可以用于实现 《京 都议定书》 规定的减排目标。 该手段实施以来在有些国家和地区获得了快速发展， 截至 2008 年 10 月 24 日，全球共有近 4200 个项目处于开发和实施的不同阶段。 据联合国环境规划署估计，到 2012 年，处于实施或筹备阶段的清洁发展机制项 目将超过 8000 个，由此带来的“由北向南”的资金流动金额将超过 300 亿美元。 (40)但是非洲并没有从中获得多少利益。据统计，截至 2009 年 6 月底，在已经 注册的共 1707 个项目中，仅有 30 个在非洲，仅占总数的 1.76％，其中 15 个在 南非。(41)有专家提出，非洲受到了所谓清洁发展机制中的“行政和技术局限” 的阻碍， 项目在行政管理和技术层面上的复杂要求是非洲项目所面临的问题。 (42) 这一方面反映出非洲投资环境亟须改善，也与清洁生产机制本身的缺陷有关。非 洲国家渴望该机制根据非洲的情况改变投资模式， 以扭转目前项目地域分配上的 严重不均状况。 把清洁发展机制项目扩展到未受到重视的非洲各国将意味着加强 当地制度和它们的能力建设， 从而启动和运行项目。(43)这特别需要来自发达国
家和多边机构的支持。所以非洲国家希望在 2012 年后的气候协议中必须有这样 的专门承诺。
结语
气候变化引起的消极影响使非洲的可持续发展前景蒙上了阴影， 甚至被乌干 达总统穆塞韦尼称为“非洲在奴隶制后面临的最大挑战”(44)。正因如此，已经 引起越来越多非洲国家的高度关注。乌干达环境部制定了应对气候变化行动方 案，增加在科技和公众教育领域的投资，提高公众对气候变化的认知；赞比亚总 统班达已经把适应气候变化的影响作为政府的优先任务， 国家应对气候变化战略 也已在准备之中。南非自 2005 年以来每年都召开一次气候变化会议，有关气候 变化的白皮书也将于 2010 年前完成，并在 2012 年前实施。(45)但就整体来说， 大部分非洲国家仍然处于一种观望的状态， 还没有把应对气候变化排进其议事日 程的优先事项，国家发展规划也没有考虑气候变化影响的因素。实际上，气候变 化对于非洲来说也是一次发展的机遇。应对气候变化影响的“被动”过程实际上 也是主动追求更高质量的可持续发展的过程。这正如联合国秘书长所言，气候变 化虽然是人类面临的挑战，但它也是未来左右经济运作的“游戏
规则改变者”， 将使世界迎来绿色经济与真正可持续发展的新时代。(46)
注释：
①政府间气候变化专门委员会使用的“气候变化”是指气候状态的变化，而 它可以通过其特征的平均值和(或)变率的变化予以判别(如利用统计检验)， 气候 变化具有一段延伸期， 通常为几十年或更长时间。气候变化指随时间发生的任何 变化，无论是自然变率，还是人类活动引起的变化。该定义的提法不同于《联合
国气候变化框架公约》中的含义，在该公约中的“气候变化”是指在可比时期内 所观测到的自然气候变率之外的直接或间接归因于人类活动改变全球大气成分 所导致的气候变化。
②联合国政府间气候变化专门委员会是由世界气象组织及联合国环境规划 署于 1988 年成立的政府间机构。其主要任务是对以下问题进行评估：气候变化 科学知识的现状、 气候变化对社会和经济的潜在影响、适应和减缓气候变化的可 能对策。专门委员会由 3 个工作小组组成。
③温室气体是指大气中自然或人为产生的气体成分， 它们能够吸收和释放地 球表面、 大气和云发出的热红外辐射光谱内特定波长的辐射。该特性导致温室效 应。水汽、二氧化碳、氧化亚氮、甲烷和臭氧是地球大气中主要的温室气体。此 外，大气中还有许多完全人为产生的温室气体，如《蒙特利尔议定书》所涉及的 卤烃和其他含氯和含溴的物质。 除二氧化碳、 氧化亚氮和甲烷外， 《京都议定书》 将六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳定为温室气体。
④参见政府间气候变化专门委员会： 《2007 年气候变化(综合报告)》，2008 年 2 月，第 39 页。
⑤参见联合国开发计划署：《应对气候变化：分化世界中的人类团结 (2007/2008 年人类发展报告)》，2007 年 11 月 27 日，第 14 页。
⑥参见政府间气候变化专门委员会：前引书，第 56 页。
⑦联合国开发计划署：前引书，第 40 页。
⑧同上书，第 41 页。
⑨See The Working Group on Climate Change and Development, Africa-up in smoke 2: the second report on Africa and global warming, 29 October 2006.
⑩ECA, The Economic Development in Africa Report 2009, UN, New York and Geneva, 2009.
(11)新华社 2009 年 6 月 16 日讯。
(12)0)J-P Thompson, Climate Change in Africa, Africa Files, file://D:/Documents%20and%20Settings/zhsm/My%20Documents/AfricaFiles% 20%20Editorial%20CLIMATE%20CHANGE%20IN%20AFRICA.htm.
(21)See Oli Brown and Alec Crawford, Climate Change and Security in Africa: A Study for the Nordic-African Foreign Ministers Meeting, March 2009; Dan Smith and Janani Vivekananda, A Climate of Conflict: The Links Between Climate Change, Peace and War, November 2007.
(22)Ban Ki Moon,
应对气候变化：非洲的立场与关切
2013-2-17 16:38:22 詹世明 来源：《西亚非洲》(京)2009 年 10 期
【英文标题】To Meet Climate Changes: the African Stance and Concerns
【作者简介】詹世明，中国社会科学院西亚非洲所助理研究员、中国社会科 学院研究生院西亚非洲系博士生，北京 100007
【内容提要】气候变化及其引起的消极影响已是不争的事实。非洲对形成气 候变化的责任最小，却是受影响程度最深的地区。气候变化将对非洲的农业、水 资源、沿海地区、生物多样性、人类健康和国家安全造成不可估量的损失，并最 终影响宏观经济和社会的发展。 非洲国家应对气候变化共同立场的形成，有利于 非洲在未来的国际气候谈判中争取主动，并有效应对气候变化所引起的消极影 响。 非洲国家将在坚持原有气候原则和机制的基础上，保证自身作为发展中国家 的发展权利，争取更多的资金和先进技术转让。气候变化对非洲既是挑战，也是 难得的发展机遇。
【关 键 词】气候变化/非洲/框架公约/立场
自 1992 年联合国制定《联合国气候变化框架公约》(“United Nations Framework Convention on Climate Change”，简称《框架公约》)以来，气候 变化①逐渐成为国际场合最为重要的公共议题之一。 尽管目前在关于气候变化成 因及其所引起的后果等根本问题上仍有一定的争议， 但全球气候变化的事实和影 响已经成为世界毋庸置疑的常识。1990 年以来，联合国政府间气候变化专门委 员会②已发表 4 份评估报告， 对气候变化科学知识、气候变化对社会和经济的潜
在影响、 适应和减缓气候变化的可能对策进行了详细的分析和评估。经过长期观 测和科学分析，该委员会认为：自工业化时代以来，全球平均气温已上升 0.7 摄氏度左右；并且这一趋势还在加剧，预估未来 20 年将以每十年增加大约 0.2 摄氏度的速率变暖，即使所有温室气体③和气溶胶的浓度稳定在 2000 年的水平 不变， 预估也会以每十年大约 0.1 摄氏度的速率进一步变暖；即使大幅度减少温 室气体排放，人为变暖和海平面上升仍会持续若干世纪。尤其重要的是，自 20 世纪中叶以来， 大部分已观测到的全球平均气温的升高很可能是由于人为温室气 体浓度增加所致。④随着全球气温上升，局部降雨格局在发生变化，生态带逐渐 转移，海洋日益变暖，冰盖不断融化。此外，由于一些极端天气事件发生频率和 强度的加大，所造成的影响很可能增加。从更深层次看，气候变化将损害人类的 自由、 限制人们的选择， 人类进步使未来比过去更美好这一启蒙运动准则也因此 遭受质疑。⑤较为乐观的是，通过适应气候变化的影
响与减缓温室气体排放，从 而降低气候变化的速率和幅度，人类社会能够应对气候变化。⑥
不同的地区和国家由于人口密度、工业化程度、经济发展水平，以及生活方 式等的不同，对造成全球变暖的责任也相差悬殊。富国人口只占世界人口的 15％，但主要温室气体二氧化碳排放量却占全球总量的 45％。低收入国家人口 占世界人口的 1/3，但二氧化碳排放量只占排放总量的 7％。撒哈拉以南非洲的 人口占世界人口的 11％， 但二氧化碳排放量只占全球排放总量的 2％左右。⑦尽 管气候变化是人类面临的共同威胁，但其对不同地区的影响也不尽相同。国际社 会普遍认为， 经济发展水平最低的国家和地区最易受到气候变化的影响，其后果 也最为严重。 非洲是温室气体排放量最少的地区，但会为人类活动引起的气候变 化付出最高昂的代价。联合国开发计划署《2007/2008 年人类发展报告》指出， 发达国家排放的温室气体将在今后几十年内对撒哈拉以南非洲地区产生严重影 响。
气候变化对非洲的影响
非洲是世界上温室气体排放总量或人均量最少的地区。2004 年，非洲的温 室气体排放总量仅为全世界的 4％左右。其中撒哈拉以南非洲为 2.3％，仅相当 于美国得克萨斯州(人口 2300 万)的排放量； 美国 1990 年以来温室气体的排放增 加量超过了撒哈拉以南非洲的总排放量。 ⑧由于南非和尼日利亚两国温室气体的 排放量占非洲的 80％以上，所以大多数非洲国家的温室气体排放对气候变化的 影响可忽略不计。而在承受气候变化造成的恶劣影响方面，非洲却首当其冲。由 英国主要的开发和环境机构组成的特别联盟在一份报告中指出， 国际社会应立即 采取行动，否则，非洲将从地球上消失。⑨具体来说，气候变化主要从下列方面 对非洲产生影响：
(一)农业和粮食安全
农业是大多数非洲国家的经济命脉。据联合国非洲经济委员会 2009 年 5 月 发布的《2009 年非洲经济报告》透露，非洲 25％～35％的国内生产总值、60％ 的就业及农村人口的主要收入来自农业领域。 ⑩而多数非洲国家的农业全靠雨季 的质量，这就使农业在面对气候变化时尤其脆弱。在气候变化的影响下，撒哈拉 以南非洲地区的降雨情况将变得更加不稳定。统计数据显示，全球平均气温每升 高 1 摄氏度，非洲干旱地区的农业收成将减少约 10％。(11)气候变化导致的粮 食减产情况已经在许多非洲国家出现， 如由于气候变化引起的升温、 干旱和洪水， 使南非西开普省的农民种植传统作物受到严重影响， 导致 22％的居民挨饿， 2008 年，南非历史上第一次成为粮食进口国。(12)斯坦福大学的一项
研究成果显示， 由于气候变化， 南部非洲主要粮食作物玉米的产量在未来 20 年将减少 30％。 (13)
此外，气候变化还将使非洲以渔业为生的人们面临空前的艰难，而他们饮食中 27％的蛋白质来自鱼类。(14)
(二)水资源
多年来，由于持续干旱和传统的土地利用方式，非洲的水资源损失严重，而 气候变化将加剧这种形势。由于气温上升，乞力马扎罗山上 1912 年形成的大部 分冰盖已经融化，如果情况持续恶化，15 年后此山上的冰盖将不复存在；非洲 其他一些山脉，如肯尼亚山的冰盖也面临类似情况，自 1963 年以来该山 40％的 冰盖已经消失，许多发源于此的河流日渐干涸；非洲主要的湖泊，如维多利亚湖 和乍得湖，在 1973-2002 年水量减半，一些大河如尼罗河、尼日尔河和赞比西河 等同样出现严重的水位下降。(15)水量减少也将降低水资源的质量。此外，河水 的减少还将对水力发电产生不利影响， 对非洲国家寻求清洁能源的努力造成沉重 打击。
(三)生物多样性
非洲目前动植物生存环境和生态系统受到多方面因素的威胁， 而气候变化可 能使情况雪上加霜。有研究表明，作为对气候变化的反应，超过一半的野生动物 改变了行为和生存习惯。由于气候变化，非洲 80％～90％的植物生存范围将缩 小或改变。(16)气候变化还可能导致鱼类减产和珊瑚白化。在萨赫勒地区、东部 和南部非洲由气候变化引起的干旱和降雨的减少可能导致许多野生动植物彻底 灭绝。
(四)海岸系统
《框架公约》秘书处 2006 年发表报告指出，气候变暖使非洲 30％左右的海 岸基础设施面临危险，其中包括几内亚湾、塞内加尔、冈比亚和埃及的设施，面 临危险的还有东南部非洲沿海城市开普敦、马普托和达累斯萨拉姆。(17)气候变 化导致的海平面升高将使西非从塞内加尔到喀麦隆 4 000 公里的海岸线发生大幅 改变，受威胁最大的国家包括冈比亚、尼日利亚、布基纳法索和加纳。海平面每 年至少升高 2 厘米，这足以摧毁大范围脆弱的海岸线，尤其是在那些地势低、人 口密集的三角洲地带。在加纳，海平面上升，以及洪水将导致沃尔塔三角洲丧失 至少 1 000 平方公里的土地。还有研究表明，由于淹没和侵蚀，尼罗河三角洲北 部的相当大部分将消失，从而造成农业和城市土地的损失。(18)
(五)人类健康
2009 年 5 月 13 日，《柳叶刀》医学期刊和伦敦大学联合发表的报告称，气 候变化将是 21 世纪人类健康的最大威胁， 忽视气候变化的严重性应像 18 世纪从 事奴隶贸易一样受到道德谴责。 世界卫生组织非洲地区办事处主任路易斯·戈梅 斯·桑博曾指出，某些传染病是由媒介生物传
播的，全球气候变暖可能使这些传 染病在非洲分布范围发生变化，诸如疟疾、脑膜炎、裂谷热和霍乱等疾病有可能 传播到以前从未受其影响的地区。另外，气候变化使非洲东部、西部和南部洪水 频发，而洪水又会引发多种疾病。因此，气候变化将给非洲的公共卫生系统带来 巨大压力。非洲拥有世界 14％的人口，而医护人员数量只占全球医护人员总数 的 1.3％。在全球 57 个严重缺乏医护人员的国家中，有 36 个非洲国家。(19)据 世界卫生组织的统计，近些年来，全球每年因气候变化而导致的死亡人数为 15 万，其中很大一部分是非洲人。(20)
(六)安全
2007 年 4 月 17 日，联合国安理会第一次讨论了气候变化与安全的问题。有 多项重要研究成果表明， 气候变化与国家安全之间有密切的联系。(21)而气候变 化所导致的水源、土地、食品和居住紧张是引发有关群体之间冲突的主要原因。 在一些爆发冲突的地区， 气候变化的影响将加剧原来的冲突形势。联合国秘书长 潘基文曾在《华盛顿邮报》上发表文章称：“达尔富尔冲突源于一场生态危机， 爆发的原因至少是部分由于气候变化。”(22)据著名的非政府组织“国际警戒” (International Alert)的一份研究报告认为，由于气候变化，非洲有 23 个国家 将面临“高风险暴力冲突”，另有 14 个国家可能发生“高风险的政治动荡”。 (23)
(七)宏观经济和社会发展
毫无疑问，气候变化已经并将继续给非洲社会经济发展造成不可估量的损 失， 而应对各种不利影响所需的巨大成本将进一步动摇非洲国家的经济和社会基 础。英国经济学家尼古拉斯·斯特恩(Lord Stem)撰写的著名的《斯特恩报告》 断定：到 2050 年，世界应对气候变化的有力行动会消耗约 1％的全球国内生产 总值，但是如果不采取行动，这项数字将是 5％～20％。(24)对于受影响最深、 经济基础更加薄弱和社会发展更加落后的非洲国家来说， 其损失和应对气候变化 的成本将会更高。由前联合国秘书长安南、英国前首相布莱尔等人组成的“非洲 进步委员会”(The Africa Progress Panel)发表报告称，如果不重视气候变化 问题，非洲将无法实现大部分联合国所设定的“千年发展目标”，(25)特别是到 2015 年将贫困人口减半的减贫目标。
国际气候变化谈判进程与非洲的立场
(一)国际气候变化谈判进程
1992 年 6 月， 150 多个国家在联合国环境与发展大会上共同制定了《框架公 约》。该公约于 1994 年 3 月生效，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础， 是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架。公约的最终目标是将大气中温室气 体浓度稳定在不对气候系统造成危
害的水平。 该公约是世界上第一个为全面控制 二氧化碳等温室气体排放， 应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的 国际公约， 也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框 架。据统计，目前已有 190 多个国家批准了这一公约，这些国家被称为《公约》 缔约方。《公约》规定每年举行一次缔约方大会。1997 年 12 月，第三次缔约方 大会在日本京都举行，会议通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)，对 2012 年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出了具体规定。 《京都议定书》于 2005 年开始生效。根据这份议定书，2008-2012 年，主要工 业发达国家的温室气体排放量要在 1990 年的基础上平均减少 5.2％，其中欧盟 将 6 种温室气体的排放量削减 8％，美国削减 7％，日本削减 6％。2007 年 12 月，第 13 次缔约方大会着重讨论“后京都”问题，即《京都议定书》第一承诺 期在 2012 年到期后如何进一步降低温室气体的排放。大会通过了《巴厘岛路线 图》，启动了加强《框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程，致力于 在 2009 年底前完成《京都议定书》第一承诺期，2012 年到期后，将在全球应对 气候变化新安排的谈判中签署有关协议。
(二)非洲在气候变化问题上的立场
非洲国家从一开始就积极加入到了国际气候变化谈判和国际气候体制制定 的进程。目前，除索马里外，几乎所有国家都签署了《框架公约》和《京都议定 书》。近年来，考虑到非洲单个国家力量的弱小，非洲国家开始探索关于气候变 化的共同立场， 寻求在国际气候变化谈判中用一个声音说话，以唤起国际社会对 非洲关切的重视和关注。
在 2007 年 1 月召开的非洲联盟第八届首脑会议上，气候变化首次成为会议 的主要议题之一。 会议通过的宣言敦促成员国关注气候变化带来的影响，呼吁在 国家和地区发展计划中考虑气候变化的因素。2008 年 11 月 19 日，非洲国家环 境部长会议在阿尔及尔举行，会议通过了关于气候变化的《阿尔及尔宣言》，确 定了非洲国家在联合国气候变化谈判中的统一立场， 并要求改革和扩大清洁发展 机制， 使非洲国家从中受益。 会议还要求有关国际组织和发达国家向非洲转让技 术，并帮助非洲国家防治沙漠化，发展可再生能源，保护森林资源。这次会议还 决定成立一个部长级特别工作组，协调非洲国家参加联合国气候变化谈判。 (26)2009 年 1 月召开的第 12 届非盟首脑会议通过了《非洲关于气候变化共同立 场的决定》(27)，该决定同意《阿尔及尔宣言》关于非洲共同立场的表述，认为 需要成立
气候变化谈判小组， 授权代表非洲的立场参与国际气候谈判。2009 年 5 月 25～29 日，非洲环境问题部长级会议特别会议在内罗毕召开，并发布了《非 洲应对气候变化进程内罗毕宣言》(28)(简称《内罗毕宣言》)，它主要强调了目 前非洲在气候变化方面面临的严峻挑战， 并为非洲各国最终形成一套更为合理的 气候变化管理体制创造了机会。(29)可以说，该宣言对非洲在气候变化问题上的 立场进行了至今最为详尽的阐述。综合起来，非洲的立场主要体现在以下方面：
1.原则新的国际气候体制必须优先考虑到非洲在可持续发展、减贫和实现 “千年发展目标” 方面的需要； 必须坚持现存的公平与共同但有区别的责任的原
则；改进清洁发展机制，使其项目具有更加合理的地理分配，以有利于非洲的可 持续发展； 非洲在任何气候变化方面的减缓行动都必须是自愿的，且得到充足的 资金、技术和能力方面的支持。
2.目标呼吁发达国家切实履行公约规定的义务，要求发达国家到 2020 年在 1990 年的基础上减排 40％，到 2050 年减排 80％～90％；敦促发达国家以可操 作、可报告和可验证的方式向非洲提供资金、技术和能力建设方面的支持；重申 非洲应从发达国家得到由于气候变化而导致的环境、社会、经济损失的补偿；倡 议建立非洲气候变化基金。
3.应对措施通过经济多样化，减少对气候敏感型经济部门的依赖，通过利用 本地的知识和实践并加强社区组织建设来增强经济与社会应对危机的弹性； 承诺 建立一个内容广泛且整合现有和未来政府间倡议与规划的应对非洲气候变化的 框架体制；动员妇女、青年和残疾人，以及私营部门和公民社会共同参与应对气 候变化的行动；加强成员国在灾害预警、观察、监测、管理、评估、紧急反应， 以及灾后重建方面的能力建设，增强非洲的适应能力；邀请非盟委员会、《非洲 发展新伙伴计划》秘书处、联合国环境署、非洲经济委员会、非洲开发银行等机 构共同合作，支持成员国和地区组织执行有关规划。
《内罗毕宣言》标志着非洲国家在气候变化问题上达成了广泛共识，为非洲 参与国际气候谈判和应对气候变化奠定了政策基础。客观而论，由于非洲国家经 济发展水平参差不齐， 对气候变化问题的重视程度不一，对环境的需求和利益迥 异，加上国家间固有的矛盾，达成共识并不容易。宣言中的一些提法也相对模糊 和笼统， 尤其在督促发达国家履行义务并援助非洲方面的要求并不具体。这反映 出非洲国家在气候变化问题上依然存有分歧。(30)但可以认为，《内罗毕宣言》
的通过将有利于非洲国家在国际
气候谈判中加重自身的分量， 为非洲争取更多的 利益。
非洲在气候变化问题上的主要关切
2009 年 11 月，《框架公约》第 15 次缔约方大会将在哥本哈根举行。会议 的目标是在进一步加强《框架公约》及其《京都议定书》的全面有效和持续实施 方面取得积极成果，重点是就减缓、适应、技术转让、资金支持做出明确、具体 的安排。可以说，哥本哈根会议的成败事关非洲经济和社会发展的前景。如何在 坚持原有气候原则和机制的基础上，保证自身作为发展中国家的发展权利，争取 更多的资金和技术支持，是非洲国家关注的重点。
(一)国际体制的延续和发展
气候体制(Climate Regime)是指国际社会在应对全球气候变化时所倡导和 建立的基本原则与应对机制。 全球气候变化问题的性质和特点，决定了以缔结国 际条约的方式保护全球气候将是唯一的出路。 这需要各缔约方有诚意从全球的角 度考虑问题并展开合作，依照自己的能力和义务，真正履行相应的责任，这样才 能有效地解决这个范围广泛、影响面广、持续时间长的全球环境问题。包括非洲 国家在内的国际社会普遍认为，《框架公约》及其《京都议定书》奠定了应对气 候变化国际合作的法律基础，凝聚了国际社会的共识，是目前最具权威性、普遍 性、 全面性的应对气候变化国际框架， 国际气候体制的未来发展应该继续维护 《框 架公约》和《京都议定书》作为应对气候变化核心机制与主渠道的地位，其他多 边和双边的合作，都应该是《框架公约》和《京都议定书》的补充与辅助。因此， 现行国际气候体制所确立的“共同但有区别的责任”，以及确保发展中国家发展
权利的实现等基本原则能否得到尊重和维护，是非洲国家关切的重点。一些发达 国家试图推翻原有共识， 以推卸责任和增加发展中国家义务，必将遭到非洲国家 的反对。
(二)温室气体减排
《京都议定书》 为发达国家规定了具有法律约束力的量化的温室气体减排或 限排指标。 大多数发展中国家由于担心受气候变化的危害，以及考虑到发达国家 在气候变化方面的历史责任， 自然要求发达国家采取行动实现实质性减排。与此 同时， 发展中国家是否也承担限排或减排义务的问题，也是气候变化国际谈判的 争论焦点。 在谈判的各个阶段， 某些发达国家一直企图为发展中国家设定温室气 体减排或限排的义务，受到包括非洲国家在内的广大发展中国家的强烈反对。
作为世界上最大的温室气体排放国，美国没有签署《京都议定书》，对制定 实质性减排目标态度消极。 2009 年 6 月 26 日， 美国众议院通过了新的能源法案
， 规定截至 2020 年， 美国须在 2005 年二氧化碳及其他温室气体排放水平上再削减 17％的排放量，并在本世纪中叶时将排放量削减 80％左右。(31)2009 年 7 月 8 日， 八国集团领导人意大利峰会发表了一份温室气体减排声明，称愿与其他国家 一道，到 2050 年将全球温室气体排放量至少减半，但声明没有指出应以哪一年 的水平为基准，只是比较模糊地提到“1990 年或其后某一年的基础上”，而且 八国集团对具有实际操作价值的中期减排目标闭口不谈。 (32)这与非洲国家对发 达国家减排目标的期望相距甚远。 《内罗毕宣言》 要求发达国家到 2020 年在 1990 年的基础上减排 40％，到 2050 年减排 80％～90％。而且非洲国家表示，非洲在 任何气候变化方面的减缓行动都必须是自愿的，且得到充足的资金、技术和能力 方面的支持。
(三)资金与能力建设
减缓气候变暖是应对气候变化的重要环节，但对于非洲国家来说，增强适应 能力是当前的优先选择。 适应能力是指某个国家或区域采取有效适应措施所需的 能力、资源和机构的总和。由于经济发展水平低，非洲国家适应气候变化的能力 相对较弱。目前，约 22 个非洲国家完成了国家适应气候变化的行动计划，还有 一些国家正在追求可持续的土地利用和遏制森林退化， 但几乎没有一个国家从气 候变化角度对国家的发展计划进行修改。 这一方面反映出非洲国家对气候变化重 视不够，另一方面也是非洲国家资金匮乏和能力不足使然。例如，马拉维 2005 年的气象预算资金不足 100 万美元， 而仅法国一国的气象预算就超出了撒哈拉以 南非洲用于监测和分析的支出。(33)欧盟发布的报告估计，据路透社援引欧盟财 政部长的一份报告草案报道，在 2020 年前，每年穷国将需要 1 000 亿欧元(相当 于 1420 亿美元)以抗击气候变化，减少温室气体排放量。(34)
对发展中国家进行财政援助， 帮助它们加强应对气候变化的能力建设， 《框 是 架公约》和《京都议定书》为发达国家设定的义务。这对发展中国家来说不是一 种慈善，而是公平原则的体现。但是多年来，发达国家履行义务的情况十分令人 担忧。据 2007 年 5 月乐施会发布的报告，全世界发展中国家每年约需 500 亿美 元来应对气候变化造成的不良影响， 富国在国内已投入数十亿美元资金推行种种 应对全球变暖的措施，而至今向全球 49 个最不发达国家提供的这方面援助只有 4 800 万美元左右。(35)有研究机构甚至认为，在如何帮助世界上最贫困的人口 应对气候变化所引起的影响方面，国际社会没有作出努力；专为帮助贫困国家适 应气候变化而设立的两个基金在 2005-2006
年间募集到的捐款仅为 4300 万美元， 仅达到目标的 1/10，而整个适应气候变化计划的年度总支出却高达 100 亿～400
亿美元。(36)联合国《框架公约》秘书处执行主任伊沃·德布尔也曾感叹，在应 对气候变化的斗争中，非洲是“被遗忘的大陆”(37)。
埃塞俄比亚总理梅莱斯认为，富国因为污染非洲环境而补偿，应该给予非洲 无条件的财政援助，要求每年 600 亿～800 亿美元。(38)非盟委员会农业和农村 经济委员罗达· 皮斯在非洲环境问题部长级会议上发言时认为，国际气候谈判应 给予非洲一个要求得到补偿的机会。(39)目前，非洲国家对来自发达国家的援助 还有 3 个担忧：(1)发达国家通过从以前承诺的发展援助中支取资金作为气候变 化方面的援助，所以非洲国家强调，气候变化援助资金必须是额外增加的，而并 非对以前发展援助的“挪用”；(2)当前蔓延的全球金融危机和经济衰退将导致 发达国家对发展中国家援助的减少，而非洲国家认为，金融危机不能成为发达国 家减少援助的借口；(3)发达国家为援助设定新的前提条件，如受援国必需设定 减排目标等。
(四)技术发展和转让
国际社会一致认为， 先进技术的研究、开发和应用是解决气候变化的最终手 段。目前，绝大部分的先进清洁生产和低碳技术都掌握在发达国家手中。《框架 公约》和《京都议定书》都特别强调，发达国家向发展中国家转让先进技术，是 帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要方式。但是，由于发达国家担心转 让先进技术后会影响它们各自国内产业和产品的国际竞争力，多年来，总是以各 种借口拖延履行这项义务。 发达国家一直没有采取实际措施，技术转让只做表面 文章。发达国家在技术转让方面的行动，离《框架公约》的要求差距甚大。虽然 《框架公约》 缔约方会议已就技术转让问题作出过大量的决定，但真正实现发达 国家向发展中国家转让先进技术以减排温室气体的案例， 还没有在缔约方会议上
展示过。至今，要求发达国家切实履行义务、向发展中国家转让先进技术，依然 是发展中国家的不断诉求，也是《框架公约》和《京都议定书》谈判中老生常谈 的议题， 而且每次谈判都非常艰难和激烈。所以非洲国家希望在新的国际气候体 制下，发达国家应该采取切实行动，在帮助非洲发展新技术的同时，无偿或者以 合理价格向非洲国家转让相关先进技术，以加强非洲应对气候变化的能力。 《内 罗毕宣言》 敦促发达国家以可操作、 可报告和可验证的方式向非洲提供技术支持。
(五)清洁发展机制(CDM)的改进
清洁发展机制是《京都议定书》下一个创
新的财政激励手段，用于为发展中 国家提供资金和技术，从而帮助它们满足其可持续发展的目标。通过该机制，承 诺降低二氧化碳排放的富国可以向发展中国家的减排项目投资， 而不是在本国采 用更昂贵的替代手段。 这类项目也可以获得可转售的减排额度， 可以用于实现 《京 都议定书》 规定的减排目标。 该手段实施以来在有些国家和地区获得了快速发展， 截至 2008 年 10 月 24 日，全球共有近 4200 个项目处于开发和实施的不同阶段。 据联合国环境规划署估计，到 2012 年，处于实施或筹备阶段的清洁发展机制项 目将超过 8000 个，由此带来的“由北向南”的资金流动金额将超过 300 亿美元。 (40)但是非洲并没有从中获得多少利益。据统计，截至 2009 年 6 月底，在已经 注册的共 1707 个项目中，仅有 30 个在非洲，仅占总数的 1.76％，其中 15 个在 南非。(41)有专家提出，非洲受到了所谓清洁发展机制中的“行政和技术局限” 的阻碍， 项目在行政管理和技术层面上的复杂要求是非洲项目所面临的问题。 (42) 这一方面反映出非洲投资环境亟须改善，也与清洁生产机制本身的缺陷有关。非 洲国家渴望该机制根据非洲的情况改变投资模式， 以扭转目前项目地域分配上的 严重不均状况。 把清洁发展机制项目扩展到未受到重视的非洲各国将意味着加强 当地制度和它们的能力建设， 从而启动和运行项目。(43)这特别需要来自发达国
家和多边机构的支持。所以非洲国家希望在 2012 年后的气候协议中必须有这样 的专门承诺。
结语
气候变化引起的消极影响使非洲的可持续发展前景蒙上了阴影， 甚至被乌干 达总统穆塞韦尼称为“非洲在奴隶制后面临的最大挑战”(44)。正因如此，已经 引起越来越多非洲国家的高度关注。乌干达环境部制定了应对气候变化行动方 案，增加在科技和公众教育领域的投资，提高公众对气候变化的认知；赞比亚总 统班达已经把适应气候变化的影响作为政府的优先任务， 国家应对气候变化战略 也已在准备之中。南非自 2005 年以来每年都召开一次气候变化会议，有关气候 变化的白皮书也将于 2010 年前完成，并在 2012 年前实施。(45)但就整体来说， 大部分非洲国家仍然处于一种观望的状态， 还没有把应对气候变化排进其议事日 程的优先事项，国家发展规划也没有考虑气候变化影响的因素。实际上，气候变 化对于非洲来说也是一次发展的机遇。应对气候变化影响的“被动”过程实际上 也是主动追求更高质量的可持续发展的过程。这正如联合国秘书长所言，气候变 化虽然是人类面临的挑战，但它也是未来左右经济运作的“游戏
规则改变者”， 将使世界迎来绿色经济与真正可持续发展的新时代。(46)
注释：
①政府间气候变化专门委员会使用的“气候变化”是指气候状态的变化，而 它可以通过其特征的平均值和(或)变率的变化予以判别(如利用统计检验)， 气候 变化具有一段延伸期， 通常为几十年或更长时间。气候变化指随时间发生的任何 变化，无论是自然变率，还是人类活动引起的变化。该定义的提法不同于《联合
国气候变化框架公约》中的含义，在该公约中的“气候变化”是指在可比时期内 所观测到的自然气候变率之外的直接或间接归因于人类活动改变全球大气成分 所导致的气候变化。
②联合国政府间气候变化专门委员会是由世界气象组织及联合国环境规划 署于 1988 年成立的政府间机构。其主要任务是对以下问题进行评估：气候变化 科学知识的现状、 气候变化对社会和经济的潜在影响、适应和减缓气候变化的可 能对策。专门委员会由 3 个工作小组组成。
③温室气体是指大气中自然或人为产生的气体成分， 它们能够吸收和释放地 球表面、 大气和云发出的热红外辐射光谱内特定波长的辐射。该特性导致温室效 应。水汽、二氧化碳、氧化亚氮、甲烷和臭氧是地球大气中主要的温室气体。此 外，大气中还有许多完全人为产生的温室气体，如《蒙特利尔议定书》所涉及的 卤烃和其他含氯和含溴的物质。 除二氧化碳、 氧化亚氮和甲烷外， 《京都议定书》 将六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳定为温室气体。
④参见政府间气候变化专门委员会： 《2007 年气候变化(综合报告)》，2008 年 2 月，第 39 页。
⑤参见联合国开发计划署：《应对气候变化：分化世界中的人类团结 (2007/2008 年人类发展报告)》，2007 年 11 月 27 日，第 14 页。
⑥参见政府间气候变化专门委员会：前引书，第 56 页。
⑦联合国开发计划署：前引书，第 40 页。
⑧同上书，第 41 页。
⑨See The Working Group on Climate Change and Development, Africa-up in smoke 2: the second report on Africa and global warming, 29 October 2006.
⑩ECA, The Economic Development in Africa Report 2009, UN, New York and Geneva, 2009.
(11)新华社 2009 年 6 月 16 日讯。
(12)0)J-P Thompson, Climate Change in Africa, Africa Files, file://D:/Documents%20and%20Settings/zhsm/My%20Documents/AfricaFiles% 20%20Editorial%20CLIMATE%20CHANGE%20IN%20AFRICA.htm.
(21)See Oli Brown and Alec Crawford, Climate Change and Security in Africa: A Study for the Nordic-African Foreign Ministers Meeting, March 2009; Dan Smith and Janani Vivekananda, A Climate of Conflict: The Links Between Climate Change, Peace and War, November 2007.
(22)Ban Ki Moon,