浅析中国石油安全
摘要
根据世界石油供需状况，提出我国石油安全管理的基本内容主要在组织体系上要建立中国石油安全管理的专门机构，出台一些协调一致的针对能源安全的方法措施；在具体运作上，要发展国内石油生产，分散进口渠道，进口与“走出去”并举，通过运输多样化及石油管网构架，降低原油进口来源过于单一的风险。同时根据中国的国情，分时机、分阶段地进行适量储备，建立国家石油储备体系，以稳定供求关系，平抑油价，应对突发事件，保障国民经济的安全运行。
关键词：石油 供求 储备 安全管理 安全对策
Analyses Petroleum Security of China
ABSTRACT
Based on the supply and demand situation of petroleum in the world, this paper put forward the main contents of petroleum security management of China as follows: in organizing system, establish special institutions for petroleum security management, and formulate some accordant measures aiming for energy resource security; in concrete operation, develop domestic production, decentralize import channels, pay equal attention to import and “go out to the outside world”, and decrease the risks of fewness of crude oil import sources through diversification of transportation and construction of petroleum conduit net. It was also proposed that China should measurably store some petroleum by occasions and stages, set up a national petroleum strategic storage system, in order to stabilize the relationship of supply and demand, level off oil price, deal with outbreak accidents, and ensure the safe development of national economy.
Keywords: petroleum supply and demand storage
security management safety countermeasures
二战之后，世界上已发生6次石油危机：1951年伊朗将外国石油公司收为国有；1956年苏伊士运河危机；1967年的中东6日战争；1973年阿拉伯的石油禁运(油价从每桶2.90美元飙升到11.65美元) ；1979－1981年两伊战争，油价从每桶13美元涨到34美元；1990年伊拉克入侵科威特。中国在这6次石油危机中皆影响有限，因为那时中国经济尚未发展到现今的规模，石油产量尚可自足。 而此前结束的美伊战争，尽管并未引起石油危机，但由此引出的中国石油安全问题，应该引起我们足够的重视。
我国石油工业发展到今天，由计划经济向市场经济过渡，出现了两个明显的趋势，一是市场化进程不可逆转，形成了多元市场主体；二是国际化进程加快，国外投资者进入我国和我国企业走向海外求发展的情况日益增多。石油工业的新形势对政府管理职能提出了新的要求。
1国内外概况
1.1世界主要石油出口区及进口区
2011年，世界原油进(出) 口18.76亿吨，石油产品进(出) 口7.58亿吨。美国是世界上最大的原油进口国，去年进口了4.56亿吨原油；中国是世界第二大原油进口国，去年进口了2.35亿吨原油。分区域来看，亚太地区是世界最大原油进口地区，2010年进口了8.76亿吨原油；北美地区是世界第二大原油进口地区，2011年进口了4.85亿吨原油；欧洲是世界第三大原油进口地区，进口量达到4.65亿吨。中东是世界上最大的原油出口地区，2011年共出口原油8.29亿吨；前苏联地区是世界
第二大原油出口地区，去年出口原油达到3.18亿吨；西非地区是世界第三大原油出口地区，年出口原油增长到2.21亿吨；中南美和北非地区为世界第四大和第五大原油出口地区，年出口原油1.31亿吨和1.13亿吨。2010年，亚太地区是世界最大的石油产品进口地区，进口量达到3.63亿吨，占世界总进口量的47.9%。北美和欧洲地区是世界第二和第三大石油产品进口地区，年进口量分别为1.64亿吨和1.32亿吨。美国是世界最大的石油产品进口国，2011年进口了1.21亿吨，但同时美国也是最大的石油产品出口国，年出口量为1.02亿吨。2011年，中国、日本、印度原油净进口量分别为2.33亿吨、1.85亿吨、1.62亿吨，石油产品净进口量为3052.7万吨、2679.8万吨、4072.9万吨。
1.2我国石油对外贸易现状分析
我国石油进出口贸易量近年来，我国经济保持持续高速增长的态势，进而拉动石油的需求不断提高。 2000—2011年，我国原油的出口量在整体上保持基本稳定， 2008 年由于国际金融危机，美元大幅贬值，很多国外消费者，增加了对生活必需品的需求，而减少了对高档次的耐用品和奢侈品的需求，使得我国对外贸易在价值较低的生活必需品方面的出口增长较快，而价值较高的耐用品和奢侈品的出口增长动力不足。这些价值较高的耐用品和奢侈品的原料很多是石油，所以国外市场对原油的需求降低，我国原油的出量也相应减少了。不论是原油还是成品油，我国石油出口量远远低于进口量，即存在明显的净进口特征，这与我国石油整体存在较大供需缺口的态势是相吻合的我国石油进口量的逐年递增，是与国民经济持续增长对能源需求的增加密不可分的，这种进口量持续增加的态势，在国际石油价格持续走高，各出口国普遍将石油供应作为国际政治经济战略工具的背景下，对我国国内经济的稳定和安全、
对今后我国国际政治经济战略博弈，都可能产生不利的影响。
2我国的石油发展现状
2.1 原油需求的持续膨胀
20世纪90年代以来，中国国民经济年均增长9.79%，原油消费年均增5.77%，而同期国内原油供应增长速度仅为1.67%。1993年中国成为石油净进口国后，原油进口量逐年增大，由1996年的26.22 Mt增加到2002年的69.41 Mt ，2003年中国原油净进口超过91.12 Mt 。在10年左右的时间里，石油净进口量增加了7倍，外贸依存度已经逼近30%。最迟在2005年，中国的石油进口规模就将突破100 Mt大关。
国际能源机构(IEA)在其《石油市场报告》中称，“目前中国已经成为世界石油需求增长的引擎，并且中国的工业和交通领域还存在巨大的增长空间”。据分析，随着中国汽车产业的高速发展，交通运输业对原油消费需求自然也会增加。2003年前三季度，国内生产总值（GDP ）增速为8.5%，而同期原油消费需求的增长率竟高达9.2%。
科技部《中国后续能源发展战略研究》对中国2010年和2020年的石油需求做了预测，分别为280 Mt和360 Mt；中国石油天然气集团公司的研究报告预测，2005年、2010年、2015年和2020年中国原油需求分别为270 Mt 、310 Mt 、350 Mt 和400 Mt 。中国的石油用量，已由2002年的每日495万桶，增至2003年的每日539万桶；到2004年将增至每日570万桶。据总部位于巴黎的国际能源署公布的最新数据和预测显示，中国石油需求增长将占近两年世界石油需求增长的1/3。 这无疑要引起原有世界石油供应格局的重大变化。
2.2 供求矛盾日益显著
据保守的估计，在2005年、2010年和2020年，中国需要进口原油分别为100 Mt、150 Mt和200 Mt。按我国目前原油的开采速度，中国将在14年后出现石油枯竭的局面。油气后备资源严重不足。与持续膨胀的石油需求相比，中国的原油自给能力几乎达到了极限。目前中国剩余可采储量为2 380 Mt ，储采比仅为14.8，已开发油区的储采比只有10.9。在这样的储采比配置下，中国原油稳产已处于临界状态，目前年产油在180 Mt，到2020年至多也就能达到200 Mt。
2002年全球能源统计，中国石油探明储量居世界第11位，2001年探明石油储量3 300 Mt，占世界2.3%。2001年中国石油生产量占世界第七位。中国未来15年的经济增长将维持在7%以上，原油需求将至少以4%左右的速度增加，但同期国内原油产量难以突破，国内原油供需缺口逐年加大，中国原油的生命线将越来越脆弱。一旦世界风云突变，中国的能源安全将首当其冲地受到威胁。
由于在全球石油需求中所占的比例持续增长，中国已成为驱动全球石油需求增长的主要动力来源。中国的石油开采量已不能满足自身的消费需求，因此中国石油需求的波动在很大程度上将影响全球石油市场的贸易格局，对世界石油市场的稳定以及石油供给安全也将产生一定的影响。西方舆论认为，中国成为石油市场中的大买家可能会给世界石油市场的价格波动带来更大变数。
2.3 原油进口通道单一
目前中国90%以上进口的石油需要从海上船运，其中90%的海上船运由外轮承担。中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公
司和中石化龙禹公司三大石油公司的油运业务，大多是从国际油轮联营体、环球航运、韩国现代等海外油轮公司租船承运。这使得中国的原油运输受制于人，一旦遇到战争、外交或是其他不可抗拒的风险，中国的石油运输安全将处于极为被动的局面。
同时，我国的能源安全还取决于原油进口来源地的政治经济状况和海上通道的安全，但是这两方面的现状却让中国石油安全问题受到严重的威胁。
从中国原油进口的主要来源地来看，2002年80%以上进口的原油来自10个国家，60%以上来自中东和非洲的5个国家。预计未来几年，中国从中东及非洲地区进口石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是目前国际政治经济局势动荡的主要地区，局部冲突持续不断，恐怖事件频繁发生；而且无论是从中东还是从非洲进口原油，大都采用海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患非常突出，因此石油进口面临较大的运输风险。
有学者明确指出，“目前中国海军还不能够确保海上能源交通线的安全，过分依赖中东和非洲地区的石油和单一的海上运输路线，将使得中国石油进口的脆弱性凸现。”
2.4 原油供给受制于人
为改变原油进口渠道单一的状况，我国的石油进口采取了“多元化”策略。
中国有超过一半进口的原油来自中东，中亚国家拥有丰富的油气资源，而且是中国的近邻，双方在油气合作领域具有广阔的前景，但美国通过控股及参股等形式，竭力插手中国同哈萨克斯坦、土库曼斯坦的油气投资及国际合作项目，力图控制中国油气供应的中亚源头；中国原油水路
进口的重要通道马六甲海峡是美国控制的全球最重要的战略通道之一；美国、日本和韩国通过各种手段对中俄输油管道项目施加影响，阻挠中俄能源合作顺利进行。从目前中国同大国之间的关系来看，美、俄、日等国在能源领域已对中国构成了较大牵制，中国利用国际资源的环境并不十分理想。
2.5 应对石油风险能力脆弱
据粗略估算，如果每桶石油的价格上升1美元，按照目前的进口量推算，中国将多支付6亿美元的外汇，而进口达到150 Mt 时则需多支付11亿美元。如果将来发生石油供应中断，中国进口不到足够的石油，而国内又没有储备，那对我国的政治、经济都将产生不可估量的影响。 据IEA 预测，到2010年，中国的石油需求量为350 Mt，而原油产量为200 Mt ，原油缺口将达到150 Mt，预计到2010年中国对进口石油的依存度将提高到40%。据世界最大的投资银行美林公司估计，如果每桶原油平均价格达到33美元以上，除日本以外的东亚地区的经济增长率可能减少0.5个百分点。由于中国是东亚经济增长率最高的国家，显然全球石油价格上涨对中国的影响不会低于上述数字。以现在中国每天进口200万桶石油计算，如果国际油价每桶上涨5美元，那么中国每天就要多支付1000万美元。
中国石油战略储备体系十分落后，面对危及原油供应的战争和其他突发事件，应对石油风险的能力很低，" 买涨不买落" 现象便是最直接的证明。2000年，当国际油价大幅上涨时，中国进口原油70 Mt，比1999年增加了七成多；随后原油价格有所回落，至2001年年底国际油价回落至每桶17美元左右，但此时中国却在释放库存压力，减少原油进口，2001年原油进口比上年下降约7%。 在国际油价高涨的2003年上半年，中国
原油进口又比2002年同期增长了32.8%，随着国际原油价格迅速上涨而中国原油的进口数量同步增加的" 量价齐增" 现象一次次的恶性再现，充分说明了我国现有原油进出口体系的应变能力尚有待进一步提高。 目前，我国几大石油公司都在国外开发油气资源。我国在这方面的努力虽然起步很晚，但进展迅速。不过，我国直接参与开发国际油气资源仍然处在起步阶段。从我国目前在国际石油市场上的实力看，还没有左右国际油价的能力，而根据我国加入世贸组织的承诺，未来几年内将逐步开放国内的原油和成品油市场。因此，必须及早谋划如何应对世界石油市场格局可能出现的新变化。 当务之急，是要有一个整体性的长期战略规划，只有这样，中国解决石油问题才真正可能摆脱" 瓶颈" 的状态。
3中国目前石油管理
中国石油业历经了多次改革，尤其是1998年以来的石油工业的重大改制以及随后的重组上市，加快了中国石油产业市场化、国际化的步伐，形成了中国石化、中国石油和中国海油“三足鼎立”的发展格局。竞争机制的引进，建起了一个相对开放的市场，绝大多数石油产品的价格都已放开，所有用油企业的营销也已自主，但在更深的层次上，仍处于“地域垄断”之中，国有石油巨头牢牢地掌管着中国原油、成品油的供应，原油、成品油定价机制还未与国际全面接轨。
目前国有石油巨头的销售系统基本沿用了计划经济体制下形成的石油分销体系，形成了庞大的、长链条的多级批发零售系统，机构重叠、人员臃肿、效率低下、反应迟钝。既不利于管理，也不利于市场运作。铁路、交通、民航、农业和林业等石油专项用户也均沿袭传统销售模式，形成各自独立的销售系统，难以成为石油市场的主体。
3.1 石油安全管理的重要性
石油供应安全是中国能源安全问题中最为迫切的问题。所谓能源安全，指的是一种状态，在这种状态下，消费者可以稳定而可靠地获得所需要的能源。这种可靠性包括能源供应来源、运输和相关供应系统。随着越来越多的国家进入了现代化的发展行列，世界各国对石油的需求与争夺变得更为激烈，其结果不仅关系到国家的经济发展，而且成为国家实力和政治经济动荡与否的重要因素之一。从中国能源安全所面临的形势来看，石油供应安全主要存在以下几个方面的问题。
（1）中国的石油储量相当有限。
我国是一个人均能源资源不足、煤多油气少、优质能源短缺的发展中国家，人均煤炭可采储量为世界人均水平的54%，人均石油剩余可采储量仅为世界人均水平的8%。尽管世界石油勘探技术在不断进步，但石油探明储量并没有明显增长，中国近几年的探明石油储量更是逐年下降，而石油又是一种不可再生的资源，所以中国的石油资源是相当紧缺的。
（2）中国的石油消费日益增长。
国民经济的快速发展和日益严峻的环境压力又都对我国能源安全供应提出了更高的要求。从1993年开始，我国已由石油净出口国变为净进口国，这主要是因为我国经济高速发展及能源结构不断调整的结果。2002年我国的石油消费量近240 Mt，原油进口达69.4 Mt以上。预计今后20年，国内原油产量将继续呈上升趋势，但增幅有限。预计2010年我国石油供需缺口达100 Mt左右，我国对国外石油资源的依赖程度将由目前的30%左右上升到2010年的40%左右。目前中国每天的石油消耗量为530万桶，而产量仅为350万桶，其缺口180万桶需要进口，进口量约占三分之一。
（3）中国石油供应存在的不稳定性。
随着我国对进口石油依赖程度的提高，我们对国际局势的变化更为敏感。当今世界仍然存在诸多非和平因素，如果出现战争等重大事件，石油供应中断的可能性很大，这都将对国家石油供给和国民经济的持续发展产生重大影响。因此，我们很有必要及早建立安全而稳定的国家石油储备体系，加强石油的安全管理，提高应对突发事件的能力。
3.2 中国的能源结构
由于经济的迅速发展，中国的能源消费快速增长。中国是世界上第一大煤炭生产国和消费国，但是由于煤炭在污染环境方面的缺点，中国
把开发重点转向石油和天然气。中国原油产量和消费量稳步增长，1978年突破100 Mt，1996年突破150 Mt，此后生产保持稳定，连续6年年产量超过160 Mt，列世界第5位。石油工业的发展带动了地方经济和机械制造、钢铁、交通等相关产业的发展，壮大了国家的经济实力。中国石油消费已超过日本居世界第二位，占全国能源消费总量的24%左右。
3.3 中国石油需求的估计与预测
近十年来，中国国民经济按年均9.7%的速度增长，原油消费量按年均5.77%的速度增加，而同期国内原油供应增长速度仅为1.67%。这种石油供求矛盾使中国自1993年成为石油净进口国以来，进口量逐年增大，尤其是“九五”期间，石油净进口量从1996年的13.5 Mt增加到2000年的约70 Mt。2002年中国石油需求增长占全球石油需求增长的80%，而其他国家仅占全球石油需求增长的20%，这在历史上尚属首次。未来15年内，我国国民经济将以7%左右的速度发展，预计原油需求将以4%左右的速度增加；同期国内石油产量增长速度却只有2%左右，低于石油需求增长速度，国内石油供需缺口将逐年加大。为此，国内外能源机构纷纷对我国石油供需状况进行中长期预测。从表4中我们可以看出，2000年预测的石油供需缺口为40 Mt ，而实际却达到了将近70 Mt 。中国经济对进口石油的依存度亦将从1999年的约30%增至2010年的约40%。近几年来，尽管中国发现了一些大型的油田，但仍不能改变石油的供不应求的状况。
表4 中国石油中长期供需预测 Mt
3.4 中国石油生产及供需矛盾
截至2002年底，中国累计探明石油地质储量20.3 Gt。基于中国的剩余可采储量数，对于21世纪的石油年产量有几种估计:假若按2002年年产量168 Mt、2005年185 Mt，2010年达到200 Mt的峰值稳产计算，按最终累计可采储量16 Gt，2001年前累计产量约3.8 Gt，2002－2005年产量约0.7 Gt，则至2005年尚有剩余可采储量11.5 Gt左右。若继续按年产200 Mt 计算，可持续生产约58年，至2063年。实际上，随着时间的推移、勘探开发工作的深入、技术的进步、采收率的提高、认识的深化，最终可采储量数可能会大幅度增长。“八五”期间，中国对未来石油需求量有过高低两个方案预测。低方案估计2000年中国石油需求量180 Mt，2010年为200 Mt。现在看来低方案过于保守。近十年来中国石油消费年均增长率为5.77%。2002年消费量早已超过200 Mt。中国已经成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。中国石油供小于求的态势在进一步发展，若没有重大发现或技术突破，中国进口大量石油的局面仍将维持。石油问题不解决将会制约中国经济的高速发展。目前中国人均GDP 仅1 000美元，刚进入中等偏下收入国家的行列。还需50年中国才能基本实现现代化。没有足够的能源保障，现代化只能是句空话。
3.5 石油安全是中国经济战略焦点
中国已进入分享国际石油资源的世界级石油进口大国行列。随着中
国对进口石油依存度的加大，面临的国际风险也将逐渐加大，特别是在中国尚未建立防范能力的情况下更是如此。2002年中国原油进口69.4 Mt ，前三名的进口国都是中东国家。其中，从沙特阿拉伯进口原油达11.54 Mt ，从伊朗进口原油10.73 Mt，从阿曼进口原油8.31 Mt，中东三国原油进口总量30.57 Mt，占中国全部原油进口量的43.3%。加上其他中东国家的进口，我国来自中东的进口原油占总量一半以上，达35 Mt。国际石油市场的风云变幻或油价暴涨或供应中断，必将直接损害中国的能源和石化产业，甚至危及整个国民经济的正常运转与可持续发展。 作为世界石油生产和消费大国，在未来10～15年内，我国石油进口比例将达到40%～45%。石油依赖国外资源的程度将越来越大。石油安全问题已成为我国不可回避的现实，石油安全战略已成为保障国家经济安全迫切需要解决的重大战略问题，是中国经济战略的焦点。
4建立中国的石油安全管理体系
4.1 完善中国石油安全管理的组织体系
近20年来，中国能源管理机构几经变迁，1988年七届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、石油部、水利电力部，成立能源部；1993年，八届全国人大一次会议决定撤销能源部，重组煤炭部、电力部；1998年，九届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、电力部。但到2002年，能源行业尤其是石油行业仍缺乏一个完整的行政治理框架，涉及能源管理的部门有国家计委、经贸委、国土资源部等十来个部委，但又没有一个部门在石油管理上具有足够的权威性。
中国对石油的依赖不断增加，必须要有一个协调能源政策、主管能源的中央政府机构，应该建立一个从中央到地方统一的、以能源战略管理为核心的能源监管体系，迫切需要出台一些协调一致的针对能源安全的方法措施。在一个部门集中能源行业的专家和知识，将有助于制定宏观能源经济政策和加速石油安全管理问题的解决。中国如果没有国家级的能源政策协调机构，仅靠目前几大石油公司，是很难去完成中国能源安全战略以及石油战略储备计划的。
4.2 加强中国石油安全的计划管理
中国的石油安全管理，根据我国的国情和国力，采取循序渐进、逐步发展的方针，来确定近期及远期的工作目标，主要可以从以下几个方面着手：
（1）确定适当的石油储备规模。
借鉴各国建立石油储备的经验，建立储备是一个由小到大、循序渐进的过程，其发展过程依每个国家的国情、制度、财力等因素而定，没有一个绝对的标准。随着时间的推移，各国储备的规模也在不断变化和调整之中。因此，我国石油储备的目标是要尽快起步，然后逐步扩大石油储备规模。
（2）建立符合我国国情的石油储备模式。
按照国际能源机构（IEA ）的分类，目前世界上大致有公司储备、政府储备和中介组织储备三种储备体系，每个国家又有不同的组合。我国在起步阶段宜采取政府储备和公司储备同时并举，在资金筹措上，建立国家石油储备所需的资金主要由政府承担，建立企业储备所需资金主要由企业承担，国家可以考虑在某些环节给予适当优惠。
（3）完善石油统计和报告制度。
在国际能源机构和欧盟的大多数成员国制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备机构。通过信息的收集、分析，政府可及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的储备投放等进行决策。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油统计数据还不完全，不利于提高决策的科学性和及时性。在研究建立我国国家石油储备的过程中，应建立石油信息报告制度，完善石油统计。
4.3 保障控制与协调机制的正常运作
中国自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布以来，关于石油
工业监管的法律法规不断推出，如《矿产资源开采登记管理办法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油、天然气管道保护条例》、《国家发展计划委员会原油、成品油价格改革方案》等。但迄今为止尚没有一部综合性的《石油法》。因此，中国应该加快借鉴、学习和研究，力争早日推出一部完善的、缜密的《石油法》，以克服石油工业监管中存在的各种弊端，进而保证石油工业监管有法可依、有法必依和石油市场有序竞争。石油工业监管要区别对待，对于非自然垄断领域要逐步放松管制，导入竞争，监管重点是建立公平、公正、合理的市场环境，充分发挥市场的功能；对于自然垄断领域，要以政府监管代替市场监管，通过价格管制、公平进入等手段，在保证规模经济效益的同时，要防止企业滥用垄断优势，避免给石油工业监管带来负面效应。在目前阶段，可考虑设立国家能源综合管理部门和组建新的监管机构，各履其职，实现对油气上下游领域的监管与调控。
5分散石油风险的基本策略
5.1 发展国内生产
中国石油资源潜力很大，中国第二次油气资源评价的结果是，石油资源量是94 Gt，由于技术进步，世界石油储量仍在大幅上升，中国也是一样。中国油气资源探明程度较低，截至目前，陆上石油资源平均探明程度仅38%，低于世界石油(45.6%)的探明率，这说明中国油气资源仍大有潜力可挖。中国近年来陆上、海上的油气勘探都有新发现，石油勘探开发有个周期，可能在“十五”、“十一五”还会实现较大幅度增长。就满足中国国内石油需求而言，我国自产原油供应仍然担当主要角色。 我国的石油工业发展可分为以下几个阶段：（1）1954－1959年，我国石油储量紧缺，大量依靠进口，1959年发现了大庆油田；（2）1960－1979年，这一时期我国的石油产量达到了106 Mt ，但却以大量动用和消耗了我国已探明的原有后备原油储备和牺牲了勘探同生产按正常比例协调发展的极重大代价换来的；（3）1979－1992年，我国实施改革开放，在此期间实行的一些经济体制改革措施，基本稳定了我国原油的产量，避免了一度出现的产量下滑的局面；（4）1993年至今，我国原油的产量基本稳定在150~160 Mt左右，随着技术进步和开采能力的提高，到2010年，我国的原油产量有望达到200 Mt左右。
5.2 分散进口渠道，进口与投资并举
目前，中国石油进口50%～60%来自中东地区，依赖程度过大。进口中东石油必须经由马六甲海峡，而一旦出现意外，这条石油生命线很可能被切断。为此，我国应该仿效美国和日本，对自己国家的进口采取分
散化方式，以避免对某一地区进口的过分依赖，从而带来石油危机。目前我国主要的进口石油来源是中亚、俄罗斯、中东等地，在未来的若干年里，我国进口石油的主要来源仍旧为中东，但可以逐步降低其在整体中的比例，提高其他国家和地区的比例，开发新地区，比如非洲和南美。最近，墨西哥等国表示，拟增加原油产量，考虑向中国出口原油。这样我国既可以充分利用国外成本较低的石油资源，又可以降低进口地集中带来的风险。
另外，实施“走出去”战略也是构筑中国石油安全战略的一个重要方面。据中国石油勘探开发研究院的专家介绍，目前我国油田中经济效益比较好的大庆油田，原油成本已达17～19美元/桶，而非洲和中东石油的勘探开发成本为3.73美元/桶，加拿大为7.17美元/桶，欧洲为8.29美元/桶，美国为13.3美元/桶。因此，中国的石油企业应充分利用海外油气资源勘探开发成本低廉的优点，走向国际市场。
5.3 运输多样化及石油管网构架
目前，我国的石油进口主要通过海运，如要改善进口状况必须首先改善我国的石油运输情况。我国的石油运输状况非常落后，花在这一部分的费用非常庞大，所以制定石油运输战略，迫在眉睫。比如进口方面，海运成本为管运成本的6%~7%，所以它仍是进口的主要方式，因此建立大型专业的运输船队成为必要，同时为了实现进口原油多样化，除了争取修建俄罗斯安加尔斯克到中国大庆的原油管道，还将建设从哈萨克斯坦到中国的管道；国内方面，在原有的原油管网基础上，中国正在加快建设新的原油管道运输网，以提高原油运输效率及安全性。将于2004年投产的甬沪宁（一期）进口原油管道全长666 km ，设计输油能力200 Mt/a，设有大榭岛首站（油库）一座，中间分输站三座（镇海分输站、白沙湾
分输站、石埠桥分输站），中间输油站一座（长兴站），末站二座（高桥末站、扬子末站）。该管道为常温输送方式，采用密闭输送工艺，并根据石化企业的资源不同，实施高硫原油、低硫原油的顺序输送。该管道承担海外进口原油从大榭岛油港接卸后，向镇海炼化、上海石化、高桥石化、金陵石化和扬子石化原油管输任务。
5.4 有效开发替代能源
石油安全战略不是孤立的，而是国家能源战略中的一个组成部分。在制定中国石油安全战略时，不能就石油抓石油，而要从整个能源战略出发，优化能源结构，降低能源结构中的石油比例，大力发展天然气和其他替代能源（如核能、水能等），进而降低国民经济发展对石油资源的过分依赖。根据各盆地天然气的最新研究表明，我国天然气资源量约有50.6×1012 m 3，可采资源量为13.3×1012 m 3，而且还有27×1012 ～117×1012 m 3的非常规天然气资源。可见，我国拥有十分丰富的天然气资源，但目前，我国天然气的年消费量仅为260×108 m 3。根据英国石油公司公布的《2002年世界能源统计年评》，2002年全球能源消耗总量中，天然气消耗占24.26%，其中，中国仅占3%左右。与欧美各国相比，我国天然气的消费水平仍很低，2002年天然气占一次能源消费构成的2.71%，与世界24%的平均水平相差甚远，也远远低于亚洲8%的平均水平。鉴于丰富的天然气资源，我国政府应该加快制定优惠政策（如贷款、税收等）和法律法规，支持天然气工业的发展，力争用十年时间，把我国天然气消耗量在世界天然气总量中的比例由目前的3%提高到10%，把天然气占一次能源消费构成的2.71%也提高到10%，以减轻我国石油供给面临的压力。从宏观上看，中国能源并非短缺，通过改变能源结构可以改善国家能源安全状况。例如，在我国能源结构中核能只占1%的比例，而法国、
日本都超过了30%。此外还可以开发替代能源以缓解石油需求压力，比如煤炼油、玉米制造酒精技术等。我国煤炭资源的丰富程度和储采比要比石油大得多，煤炭洁净利用可使我国石油安全压力大为减轻。另外水力、太阳能、风能、地热利用和发电技术的日趋成熟、实用和商业化，也将大大减轻我国石油供给面临的压力。
5.5 建立石油储备的分析
“十五”计划纲要明确提出我国要建立国家战略石油储备，维护国家的能源安全。现在，我国建立国家石油储备的条件已经具备，按照国际储备水平标准和我国政治、经济、安全、外交等综合情况，我国可在2005年建立相当于1个月石油进口量的石油储备，即7.5 Mt ；2010年再建立相当于2个月石油进口量的石油储备，即20 Mt。
5.6建立由国家直接控制的石油储备管理体制
2003年4月我国成立了国家发改委能源局。国家能源局主要研究国内外能源开发利用情况，提出能源发展战略和重大政策；拟定能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管埋；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施。目前，能源局下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处和新能源处，外加一个国家发改委直属的国家石油储备办公室，具体负责国家石油储备的规划、建议、政策和管理，国家石油储备办公室已经于2003年5月正式运作，针对建立国家石油储备基地问题，我国有关部门自1996年以来已经陆续进行过现场踏勘、调研、规划等工作，奠定了较好的工作基础。据最新消息，国家石油战略储备一期工程基地最终确定，分别
是岙山、镇海、黄岛、大连四个储备基地。目前专家正对四个储备基地可行性报告进行评估，预计投资人民币60亿元。目前，我国已经加入世界贸易组织，石油市场将逐步对外开放。按照我们的承诺：3年放开零售市场，5年放开批发业务。因此，我们在研究建设国家战略石油储备时，也应当研究企业储备问题，通过立法和鼓励措施积极推进企业储备，实现政府战略储备和企业储备并举的模式。
5.7 由国家专项安排资金来源
建立石油储备所需资金分两部分：一是建设油库投资，二是储备的原油长期占用大量资金，但从国家来看这部分资金并没有被消费掉，而是与黄金、外汇等一样，是一种充实国家实力的保值储备。在资金方面，可以借鉴日本、德国等国模式，通过发行长期国债、财政拨款、建立准备金、设计新税种等方法解决，但不能向石油商和生产企业转嫁。中石油集团公司、中石化集团公司、中海油总公司三大石油企业以及中化进出口公司等有石油及相关产品进出口权的公司，都可参与其中。为筹集所需资金，可以考虑增设石油储备税，由消费者缴纳，德国在每升石油产品上抽取数额很小的税，来建立和维护战略石油储备。这一点似乎可供我国借鉴，如果每升汽、煤、柴油征收3分钱税，其他石油产品也比照此标准征收，则中国征收的储备消费税每年可以有80多亿元人民币，这笔钱要坚持专款专用，建设国家石油储备基地的资金或是分配给行业承担建设石油储备任务所需的资金均统一由此项税款支付。
6面对石油安全问题的对策建议
6.1完善我国石油多元化供给战略
面对对中东石油的高度依赖性和巨大的海上运输压力，我国应该实行多元化的石油供给战略。
（1）加强同东北亚地区的石油合作。
我国和俄罗斯是亚洲最大的近邻，两国有着深远的战略伙伴关系。远东和西伯利亚地区拥有丰富的石油资源，俄罗斯每年依靠大量的油气资源来促进经济的发展，主要出口到欧美地区，其相对集中的出口恰好和我国来源单一的进口形成互补，而目前我国在该地区的石油进口比重还比较小，从该地区运输，距离短、成本低、安全性高，是实现石油供给多元化渠道的较好选择。
（2）同中亚地区的合作。
中亚位于欧亚大陆的核心位置，具有重要的战略地位，该地区油气资源含量非常丰富，并且人口稀少，能源需求较低，具有强大的出口潜力。我国应该利用强大的经济实力发挥外交手
段，展开同中亚各国的能源合作，加大在该地区的项目投资，积极引导国内企业在该地区的投资，利用上海合作组织将该地区纳入以我国的石油安全战略体系，使该地区成为我国石油供给重要的后方来源。
（3）不断扩大同非洲地区的合作。
我国同非洲各国有着长期的友好伙伴关系，我们应该利用在该区的外交优势，扩大对非洲的
石油投资，达到在帮助非洲经济发展的同时，满足我国石油需求的双赢
局面。
6.2建立完善石油期货市场
20 世纪70 年代以来国际油价风云变幻，先后几次石油危机对全球经济造成严重影响，2004 年国际原油价格达到70 美元，2008 年更是达到历史新高的147 美元，然后受到金融危机影响油价一路大跌，直逼30美元，当前又恢复到80美元左右。国际油价的剧烈变动给我国企业带来了巨大的风险。目前我国还没有国际原油期货市场，对国际石油定价话语权严重缺失，国内企业无法通过原油期货市场降低风险，只能被动接受国际油价大幅波动的巨大风险。建立完善我国的石油期货市场迫在眉睫。
（1）打破行业垄断。目前国内石油市场形成由中石油、中石化、中海油三大巨头垄断局面，石油价格并不能真正反映石油的供需状况，要完善期货市场，必须打破行业垄断，鼓励民营企业等中小企业的参与，建立良性的竞争机制，逐步形成市场定价模式。
（2）建立期货市场的相关法律法规，完善市场的监管机制，促进行业的良性发展。
（3）积极学习国外的先进经验和管理技术，吸收引进优秀的专业人才。由于我国的期货市场还处于起步阶段，各方面还不完善、不健全，应加大学习力度和相关专业人才队伍的建设，培养大量的人力资源。
6.3完善我国石油战略储备体系
面对石油资源的稀缺性和其重要的经济、战略用途，尤其是当前国际油价的风云变幻，建立石油战略储备至关重要。我国石油的对外依存
度已超过50% 的警戒线，供需矛盾日益加剧，尽快完善我国的石油战略储备体系对我国经济的可持续发展、国家安全和政局稳定都有着重要作用。充足的石油储备不仅能够应对石油供给的突然中断，而且对石油禁运和石油投机都有震慑作用，对石油价格的剧烈波动也有抑制作用。我国的石油储备体系才刚刚起步，还不健全。相对于西方大国，我国的石油储备量还远远不足。因此，我国要加快完善石油战略体系的步伐。首先应该建立适合我国的石油储备模式，结合我国的实际国情，建立以政府储备为主导，商业储备为辅，逐渐完善法定储备的模式。其次要加强与亚太地区石油安全储备的合作，相互协调共同应对石油安全。再次要完善石油储备的法律体系，尽快出台石油储备相关的法律法规，从根本上保证石油的战略储备。
中国石油储备的运作，可以考虑从以下几个方面来进行：
（1）根据我国国情，建议可以采取国家战略储备与民间商业储备并存的方针，民间储备以中国石油集团公司、中国石化集团公司为主。建库资金及库存石油资金由国家协助解决，与此同时给予一定优惠政策，鼓励企业参与原油储备的积极性。
（2）根据目前我国原油进口的依赖程度，以及国家的经济能力，石油储备宜采取阶段性的目标。2005年可制定30天的储备目标，2010年可制定60天的储备目标，然后逐步向IEA 的目标靠拢，即达到90天的储备标准。
（3）建立健全相应的法律法规，早日成立专门的能源管理机构和监管部门，为石油储备创造良好的环境。
（4）战略储备库的具体管理和维护可由政府的石油储备机构委托企业或石油公司进行，并按合同办事；商业石油储备可由企业在国家的宏观调控下，根据企业的经营目标来运作。
总结
石油作为一种不可再生资源，总会有枯竭的一天，据专家估计石油峰值2030年将会到来，那时石油的供给将会不断下降，石油安全对全球经济将会是一个严重的挑战。要实现我国经济的可持续发展，必须高度重视石油安全问题，短期内必须保证石油的安全供给，加强石油的战略储备以及建立我国石油金融的战略体系。从长远看，新能源利用将是不可逆转的趋势，必须开发可替代能源，加大新能源的开发利用，如太阳能，风能，热能，核能等，争取在将要到来的新能源时代占有主动权，从而立于不败之地
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浅析中国石油安全
摘要
根据世界石油供需状况，提出我国石油安全管理的基本内容主要在组织体系上要建立中国石油安全管理的专门机构，出台一些协调一致的针对能源安全的方法措施；在具体运作上，要发展国内石油生产，分散进口渠道，进口与“走出去”并举，通过运输多样化及石油管网构架，降低原油进口来源过于单一的风险。同时根据中国的国情，分时机、分阶段地进行适量储备，建立国家石油储备体系，以稳定供求关系，平抑油价，应对突发事件，保障国民经济的安全运行。
关键词：石油 供求 储备 安全管理 安全对策
Analyses Petroleum Security of China
ABSTRACT
Based on the supply and demand situation of petroleum in the world, this paper put forward the main contents of petroleum security management of China as follows: in organizing system, establish special institutions for petroleum security management, and formulate some accordant measures aiming for energy resource security; in concrete operation, develop domestic production, decentralize import channels, pay equal attention to import and “go out to the outside world”, and decrease the risks of fewness of crude oil import sources through diversification of transportation and construction of petroleum conduit net. It was also proposed that China should measurably store some petroleum by occasions and stages, set up a national petroleum strategic storage system, in order to stabilize the relationship of supply and demand, level off oil price, deal with outbreak accidents, and ensure the safe development of national economy.
Keywords: petroleum supply and demand storage
security management safety countermeasures
二战之后，世界上已发生6次石油危机：1951年伊朗将外国石油公司收为国有；1956年苏伊士运河危机；1967年的中东6日战争；1973年阿拉伯的石油禁运(油价从每桶2.90美元飙升到11.65美元) ；1979－1981年两伊战争，油价从每桶13美元涨到34美元；1990年伊拉克入侵科威特。中国在这6次石油危机中皆影响有限，因为那时中国经济尚未发展到现今的规模，石油产量尚可自足。 而此前结束的美伊战争，尽管并未引起石油危机，但由此引出的中国石油安全问题，应该引起我们足够的重视。
我国石油工业发展到今天，由计划经济向市场经济过渡，出现了两个明显的趋势，一是市场化进程不可逆转，形成了多元市场主体；二是国际化进程加快，国外投资者进入我国和我国企业走向海外求发展的情况日益增多。石油工业的新形势对政府管理职能提出了新的要求。
1国内外概况
1.1世界主要石油出口区及进口区
2011年，世界原油进(出) 口18.76亿吨，石油产品进(出) 口7.58亿吨。美国是世界上最大的原油进口国，去年进口了4.56亿吨原油；中国是世界第二大原油进口国，去年进口了2.35亿吨原油。分区域来看，亚太地区是世界最大原油进口地区，2010年进口了8.76亿吨原油；北美地区是世界第二大原油进口地区，2011年进口了4.85亿吨原油；欧洲是世界第三大原油进口地区，进口量达到4.65亿吨。中东是世界上最大的原油出口地区，2011年共出口原油8.29亿吨；前苏联地区是世界
第二大原油出口地区，去年出口原油达到3.18亿吨；西非地区是世界第三大原油出口地区，年出口原油增长到2.21亿吨；中南美和北非地区为世界第四大和第五大原油出口地区，年出口原油1.31亿吨和1.13亿吨。2010年，亚太地区是世界最大的石油产品进口地区，进口量达到3.63亿吨，占世界总进口量的47.9%。北美和欧洲地区是世界第二和第三大石油产品进口地区，年进口量分别为1.64亿吨和1.32亿吨。美国是世界最大的石油产品进口国，2011年进口了1.21亿吨，但同时美国也是最大的石油产品出口国，年出口量为1.02亿吨。2011年，中国、日本、印度原油净进口量分别为2.33亿吨、1.85亿吨、1.62亿吨，石油产品净进口量为3052.7万吨、2679.8万吨、4072.9万吨。
1.2我国石油对外贸易现状分析
我国石油进出口贸易量近年来，我国经济保持持续高速增长的态势，进而拉动石油的需求不断提高。 2000—2011年，我国原油的出口量在整体上保持基本稳定， 2008 年由于国际金融危机，美元大幅贬值，很多国外消费者，增加了对生活必需品的需求，而减少了对高档次的耐用品和奢侈品的需求，使得我国对外贸易在价值较低的生活必需品方面的出口增长较快，而价值较高的耐用品和奢侈品的出口增长动力不足。这些价值较高的耐用品和奢侈品的原料很多是石油，所以国外市场对原油的需求降低，我国原油的出量也相应减少了。不论是原油还是成品油，我国石油出口量远远低于进口量，即存在明显的净进口特征，这与我国石油整体存在较大供需缺口的态势是相吻合的我国石油进口量的逐年递增，是与国民经济持续增长对能源需求的增加密不可分的，这种进口量持续增加的态势，在国际石油价格持续走高，各出口国普遍将石油供应作为国际政治经济战略工具的背景下，对我国国内经济的稳定和安全、
对今后我国国际政治经济战略博弈，都可能产生不利的影响。
2我国的石油发展现状
2.1 原油需求的持续膨胀
20世纪90年代以来，中国国民经济年均增长9.79%，原油消费年均增5.77%，而同期国内原油供应增长速度仅为1.67%。1993年中国成为石油净进口国后，原油进口量逐年增大，由1996年的26.22 Mt增加到2002年的69.41 Mt ，2003年中国原油净进口超过91.12 Mt 。在10年左右的时间里，石油净进口量增加了7倍，外贸依存度已经逼近30%。最迟在2005年，中国的石油进口规模就将突破100 Mt大关。
国际能源机构(IEA)在其《石油市场报告》中称，“目前中国已经成为世界石油需求增长的引擎，并且中国的工业和交通领域还存在巨大的增长空间”。据分析，随着中国汽车产业的高速发展，交通运输业对原油消费需求自然也会增加。2003年前三季度，国内生产总值（GDP ）增速为8.5%，而同期原油消费需求的增长率竟高达9.2%。
科技部《中国后续能源发展战略研究》对中国2010年和2020年的石油需求做了预测，分别为280 Mt和360 Mt；中国石油天然气集团公司的研究报告预测，2005年、2010年、2015年和2020年中国原油需求分别为270 Mt 、310 Mt 、350 Mt 和400 Mt 。中国的石油用量，已由2002年的每日495万桶，增至2003年的每日539万桶；到2004年将增至每日570万桶。据总部位于巴黎的国际能源署公布的最新数据和预测显示，中国石油需求增长将占近两年世界石油需求增长的1/3。 这无疑要引起原有世界石油供应格局的重大变化。
2.2 供求矛盾日益显著
据保守的估计，在2005年、2010年和2020年，中国需要进口原油分别为100 Mt、150 Mt和200 Mt。按我国目前原油的开采速度，中国将在14年后出现石油枯竭的局面。油气后备资源严重不足。与持续膨胀的石油需求相比，中国的原油自给能力几乎达到了极限。目前中国剩余可采储量为2 380 Mt ，储采比仅为14.8，已开发油区的储采比只有10.9。在这样的储采比配置下，中国原油稳产已处于临界状态，目前年产油在180 Mt，到2020年至多也就能达到200 Mt。
2002年全球能源统计，中国石油探明储量居世界第11位，2001年探明石油储量3 300 Mt，占世界2.3%。2001年中国石油生产量占世界第七位。中国未来15年的经济增长将维持在7%以上，原油需求将至少以4%左右的速度增加，但同期国内原油产量难以突破，国内原油供需缺口逐年加大，中国原油的生命线将越来越脆弱。一旦世界风云突变，中国的能源安全将首当其冲地受到威胁。
由于在全球石油需求中所占的比例持续增长，中国已成为驱动全球石油需求增长的主要动力来源。中国的石油开采量已不能满足自身的消费需求，因此中国石油需求的波动在很大程度上将影响全球石油市场的贸易格局，对世界石油市场的稳定以及石油供给安全也将产生一定的影响。西方舆论认为，中国成为石油市场中的大买家可能会给世界石油市场的价格波动带来更大变数。
2.3 原油进口通道单一
目前中国90%以上进口的石油需要从海上船运，其中90%的海上船运由外轮承担。中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公
司和中石化龙禹公司三大石油公司的油运业务，大多是从国际油轮联营体、环球航运、韩国现代等海外油轮公司租船承运。这使得中国的原油运输受制于人，一旦遇到战争、外交或是其他不可抗拒的风险，中国的石油运输安全将处于极为被动的局面。
同时，我国的能源安全还取决于原油进口来源地的政治经济状况和海上通道的安全，但是这两方面的现状却让中国石油安全问题受到严重的威胁。
从中国原油进口的主要来源地来看，2002年80%以上进口的原油来自10个国家，60%以上来自中东和非洲的5个国家。预计未来几年，中国从中东及非洲地区进口石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是目前国际政治经济局势动荡的主要地区，局部冲突持续不断，恐怖事件频繁发生；而且无论是从中东还是从非洲进口原油，大都采用海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患非常突出，因此石油进口面临较大的运输风险。
有学者明确指出，“目前中国海军还不能够确保海上能源交通线的安全，过分依赖中东和非洲地区的石油和单一的海上运输路线，将使得中国石油进口的脆弱性凸现。”
2.4 原油供给受制于人
为改变原油进口渠道单一的状况，我国的石油进口采取了“多元化”策略。
中国有超过一半进口的原油来自中东，中亚国家拥有丰富的油气资源，而且是中国的近邻，双方在油气合作领域具有广阔的前景，但美国通过控股及参股等形式，竭力插手中国同哈萨克斯坦、土库曼斯坦的油气投资及国际合作项目，力图控制中国油气供应的中亚源头；中国原油水路
进口的重要通道马六甲海峡是美国控制的全球最重要的战略通道之一；美国、日本和韩国通过各种手段对中俄输油管道项目施加影响，阻挠中俄能源合作顺利进行。从目前中国同大国之间的关系来看，美、俄、日等国在能源领域已对中国构成了较大牵制，中国利用国际资源的环境并不十分理想。
2.5 应对石油风险能力脆弱
据粗略估算，如果每桶石油的价格上升1美元，按照目前的进口量推算，中国将多支付6亿美元的外汇，而进口达到150 Mt 时则需多支付11亿美元。如果将来发生石油供应中断，中国进口不到足够的石油，而国内又没有储备，那对我国的政治、经济都将产生不可估量的影响。 据IEA 预测，到2010年，中国的石油需求量为350 Mt，而原油产量为200 Mt ，原油缺口将达到150 Mt，预计到2010年中国对进口石油的依存度将提高到40%。据世界最大的投资银行美林公司估计，如果每桶原油平均价格达到33美元以上，除日本以外的东亚地区的经济增长率可能减少0.5个百分点。由于中国是东亚经济增长率最高的国家，显然全球石油价格上涨对中国的影响不会低于上述数字。以现在中国每天进口200万桶石油计算，如果国际油价每桶上涨5美元，那么中国每天就要多支付1000万美元。
中国石油战略储备体系十分落后，面对危及原油供应的战争和其他突发事件，应对石油风险的能力很低，" 买涨不买落" 现象便是最直接的证明。2000年，当国际油价大幅上涨时，中国进口原油70 Mt，比1999年增加了七成多；随后原油价格有所回落，至2001年年底国际油价回落至每桶17美元左右，但此时中国却在释放库存压力，减少原油进口，2001年原油进口比上年下降约7%。 在国际油价高涨的2003年上半年，中国
原油进口又比2002年同期增长了32.8%，随着国际原油价格迅速上涨而中国原油的进口数量同步增加的" 量价齐增" 现象一次次的恶性再现，充分说明了我国现有原油进出口体系的应变能力尚有待进一步提高。 目前，我国几大石油公司都在国外开发油气资源。我国在这方面的努力虽然起步很晚，但进展迅速。不过，我国直接参与开发国际油气资源仍然处在起步阶段。从我国目前在国际石油市场上的实力看，还没有左右国际油价的能力，而根据我国加入世贸组织的承诺，未来几年内将逐步开放国内的原油和成品油市场。因此，必须及早谋划如何应对世界石油市场格局可能出现的新变化。 当务之急，是要有一个整体性的长期战略规划，只有这样，中国解决石油问题才真正可能摆脱" 瓶颈" 的状态。
3中国目前石油管理
中国石油业历经了多次改革，尤其是1998年以来的石油工业的重大改制以及随后的重组上市，加快了中国石油产业市场化、国际化的步伐，形成了中国石化、中国石油和中国海油“三足鼎立”的发展格局。竞争机制的引进，建起了一个相对开放的市场，绝大多数石油产品的价格都已放开，所有用油企业的营销也已自主，但在更深的层次上，仍处于“地域垄断”之中，国有石油巨头牢牢地掌管着中国原油、成品油的供应，原油、成品油定价机制还未与国际全面接轨。
目前国有石油巨头的销售系统基本沿用了计划经济体制下形成的石油分销体系，形成了庞大的、长链条的多级批发零售系统，机构重叠、人员臃肿、效率低下、反应迟钝。既不利于管理，也不利于市场运作。铁路、交通、民航、农业和林业等石油专项用户也均沿袭传统销售模式，形成各自独立的销售系统，难以成为石油市场的主体。
3.1 石油安全管理的重要性
石油供应安全是中国能源安全问题中最为迫切的问题。所谓能源安全，指的是一种状态，在这种状态下，消费者可以稳定而可靠地获得所需要的能源。这种可靠性包括能源供应来源、运输和相关供应系统。随着越来越多的国家进入了现代化的发展行列，世界各国对石油的需求与争夺变得更为激烈，其结果不仅关系到国家的经济发展，而且成为国家实力和政治经济动荡与否的重要因素之一。从中国能源安全所面临的形势来看，石油供应安全主要存在以下几个方面的问题。
（1）中国的石油储量相当有限。
我国是一个人均能源资源不足、煤多油气少、优质能源短缺的发展中国家，人均煤炭可采储量为世界人均水平的54%，人均石油剩余可采储量仅为世界人均水平的8%。尽管世界石油勘探技术在不断进步，但石油探明储量并没有明显增长，中国近几年的探明石油储量更是逐年下降，而石油又是一种不可再生的资源，所以中国的石油资源是相当紧缺的。
（2）中国的石油消费日益增长。
国民经济的快速发展和日益严峻的环境压力又都对我国能源安全供应提出了更高的要求。从1993年开始，我国已由石油净出口国变为净进口国，这主要是因为我国经济高速发展及能源结构不断调整的结果。2002年我国的石油消费量近240 Mt，原油进口达69.4 Mt以上。预计今后20年，国内原油产量将继续呈上升趋势，但增幅有限。预计2010年我国石油供需缺口达100 Mt左右，我国对国外石油资源的依赖程度将由目前的30%左右上升到2010年的40%左右。目前中国每天的石油消耗量为530万桶，而产量仅为350万桶，其缺口180万桶需要进口，进口量约占三分之一。
（3）中国石油供应存在的不稳定性。
随着我国对进口石油依赖程度的提高，我们对国际局势的变化更为敏感。当今世界仍然存在诸多非和平因素，如果出现战争等重大事件，石油供应中断的可能性很大，这都将对国家石油供给和国民经济的持续发展产生重大影响。因此，我们很有必要及早建立安全而稳定的国家石油储备体系，加强石油的安全管理，提高应对突发事件的能力。
3.2 中国的能源结构
由于经济的迅速发展，中国的能源消费快速增长。中国是世界上第一大煤炭生产国和消费国，但是由于煤炭在污染环境方面的缺点，中国
把开发重点转向石油和天然气。中国原油产量和消费量稳步增长，1978年突破100 Mt，1996年突破150 Mt，此后生产保持稳定，连续6年年产量超过160 Mt，列世界第5位。石油工业的发展带动了地方经济和机械制造、钢铁、交通等相关产业的发展，壮大了国家的经济实力。中国石油消费已超过日本居世界第二位，占全国能源消费总量的24%左右。
3.3 中国石油需求的估计与预测
近十年来，中国国民经济按年均9.7%的速度增长，原油消费量按年均5.77%的速度增加，而同期国内原油供应增长速度仅为1.67%。这种石油供求矛盾使中国自1993年成为石油净进口国以来，进口量逐年增大，尤其是“九五”期间，石油净进口量从1996年的13.5 Mt增加到2000年的约70 Mt。2002年中国石油需求增长占全球石油需求增长的80%，而其他国家仅占全球石油需求增长的20%，这在历史上尚属首次。未来15年内，我国国民经济将以7%左右的速度发展，预计原油需求将以4%左右的速度增加；同期国内石油产量增长速度却只有2%左右，低于石油需求增长速度，国内石油供需缺口将逐年加大。为此，国内外能源机构纷纷对我国石油供需状况进行中长期预测。从表4中我们可以看出，2000年预测的石油供需缺口为40 Mt ，而实际却达到了将近70 Mt 。中国经济对进口石油的依存度亦将从1999年的约30%增至2010年的约40%。近几年来，尽管中国发现了一些大型的油田，但仍不能改变石油的供不应求的状况。
表4 中国石油中长期供需预测 Mt
3.4 中国石油生产及供需矛盾
截至2002年底，中国累计探明石油地质储量20.3 Gt。基于中国的剩余可采储量数，对于21世纪的石油年产量有几种估计:假若按2002年年产量168 Mt、2005年185 Mt，2010年达到200 Mt的峰值稳产计算，按最终累计可采储量16 Gt，2001年前累计产量约3.8 Gt，2002－2005年产量约0.7 Gt，则至2005年尚有剩余可采储量11.5 Gt左右。若继续按年产200 Mt 计算，可持续生产约58年，至2063年。实际上，随着时间的推移、勘探开发工作的深入、技术的进步、采收率的提高、认识的深化，最终可采储量数可能会大幅度增长。“八五”期间，中国对未来石油需求量有过高低两个方案预测。低方案估计2000年中国石油需求量180 Mt，2010年为200 Mt。现在看来低方案过于保守。近十年来中国石油消费年均增长率为5.77%。2002年消费量早已超过200 Mt。中国已经成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。中国石油供小于求的态势在进一步发展，若没有重大发现或技术突破，中国进口大量石油的局面仍将维持。石油问题不解决将会制约中国经济的高速发展。目前中国人均GDP 仅1 000美元，刚进入中等偏下收入国家的行列。还需50年中国才能基本实现现代化。没有足够的能源保障，现代化只能是句空话。
3.5 石油安全是中国经济战略焦点
中国已进入分享国际石油资源的世界级石油进口大国行列。随着中
国对进口石油依存度的加大，面临的国际风险也将逐渐加大，特别是在中国尚未建立防范能力的情况下更是如此。2002年中国原油进口69.4 Mt ，前三名的进口国都是中东国家。其中，从沙特阿拉伯进口原油达11.54 Mt ，从伊朗进口原油10.73 Mt，从阿曼进口原油8.31 Mt，中东三国原油进口总量30.57 Mt，占中国全部原油进口量的43.3%。加上其他中东国家的进口，我国来自中东的进口原油占总量一半以上，达35 Mt。国际石油市场的风云变幻或油价暴涨或供应中断，必将直接损害中国的能源和石化产业，甚至危及整个国民经济的正常运转与可持续发展。 作为世界石油生产和消费大国，在未来10～15年内，我国石油进口比例将达到40%～45%。石油依赖国外资源的程度将越来越大。石油安全问题已成为我国不可回避的现实，石油安全战略已成为保障国家经济安全迫切需要解决的重大战略问题，是中国经济战略的焦点。
4建立中国的石油安全管理体系
4.1 完善中国石油安全管理的组织体系
近20年来，中国能源管理机构几经变迁，1988年七届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、石油部、水利电力部，成立能源部；1993年，八届全国人大一次会议决定撤销能源部，重组煤炭部、电力部；1998年，九届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、电力部。但到2002年，能源行业尤其是石油行业仍缺乏一个完整的行政治理框架，涉及能源管理的部门有国家计委、经贸委、国土资源部等十来个部委，但又没有一个部门在石油管理上具有足够的权威性。
中国对石油的依赖不断增加，必须要有一个协调能源政策、主管能源的中央政府机构，应该建立一个从中央到地方统一的、以能源战略管理为核心的能源监管体系，迫切需要出台一些协调一致的针对能源安全的方法措施。在一个部门集中能源行业的专家和知识，将有助于制定宏观能源经济政策和加速石油安全管理问题的解决。中国如果没有国家级的能源政策协调机构，仅靠目前几大石油公司，是很难去完成中国能源安全战略以及石油战略储备计划的。
4.2 加强中国石油安全的计划管理
中国的石油安全管理，根据我国的国情和国力，采取循序渐进、逐步发展的方针，来确定近期及远期的工作目标，主要可以从以下几个方面着手：
（1）确定适当的石油储备规模。
借鉴各国建立石油储备的经验，建立储备是一个由小到大、循序渐进的过程，其发展过程依每个国家的国情、制度、财力等因素而定，没有一个绝对的标准。随着时间的推移，各国储备的规模也在不断变化和调整之中。因此，我国石油储备的目标是要尽快起步，然后逐步扩大石油储备规模。
（2）建立符合我国国情的石油储备模式。
按照国际能源机构（IEA ）的分类，目前世界上大致有公司储备、政府储备和中介组织储备三种储备体系，每个国家又有不同的组合。我国在起步阶段宜采取政府储备和公司储备同时并举，在资金筹措上，建立国家石油储备所需的资金主要由政府承担，建立企业储备所需资金主要由企业承担，国家可以考虑在某些环节给予适当优惠。
（3）完善石油统计和报告制度。
在国际能源机构和欧盟的大多数成员国制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，报告对象或是国家统计部门，或是经济、能源主管部门，也有的是石油储备机构。通过信息的收集、分析，政府可及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的储备投放等进行决策。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油统计数据还不完全，不利于提高决策的科学性和及时性。在研究建立我国国家石油储备的过程中，应建立石油信息报告制度，完善石油统计。
4.3 保障控制与协调机制的正常运作
中国自1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布以来，关于石油
工业监管的法律法规不断推出，如《矿产资源开采登记管理办法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油、天然气管道保护条例》、《国家发展计划委员会原油、成品油价格改革方案》等。但迄今为止尚没有一部综合性的《石油法》。因此，中国应该加快借鉴、学习和研究，力争早日推出一部完善的、缜密的《石油法》，以克服石油工业监管中存在的各种弊端，进而保证石油工业监管有法可依、有法必依和石油市场有序竞争。石油工业监管要区别对待，对于非自然垄断领域要逐步放松管制，导入竞争，监管重点是建立公平、公正、合理的市场环境，充分发挥市场的功能；对于自然垄断领域，要以政府监管代替市场监管，通过价格管制、公平进入等手段，在保证规模经济效益的同时，要防止企业滥用垄断优势，避免给石油工业监管带来负面效应。在目前阶段，可考虑设立国家能源综合管理部门和组建新的监管机构，各履其职，实现对油气上下游领域的监管与调控。
5分散石油风险的基本策略
5.1 发展国内生产
中国石油资源潜力很大，中国第二次油气资源评价的结果是，石油资源量是94 Gt，由于技术进步，世界石油储量仍在大幅上升，中国也是一样。中国油气资源探明程度较低，截至目前，陆上石油资源平均探明程度仅38%，低于世界石油(45.6%)的探明率，这说明中国油气资源仍大有潜力可挖。中国近年来陆上、海上的油气勘探都有新发现，石油勘探开发有个周期，可能在“十五”、“十一五”还会实现较大幅度增长。就满足中国国内石油需求而言，我国自产原油供应仍然担当主要角色。 我国的石油工业发展可分为以下几个阶段：（1）1954－1959年，我国石油储量紧缺，大量依靠进口，1959年发现了大庆油田；（2）1960－1979年，这一时期我国的石油产量达到了106 Mt ，但却以大量动用和消耗了我国已探明的原有后备原油储备和牺牲了勘探同生产按正常比例协调发展的极重大代价换来的；（3）1979－1992年，我国实施改革开放，在此期间实行的一些经济体制改革措施，基本稳定了我国原油的产量，避免了一度出现的产量下滑的局面；（4）1993年至今，我国原油的产量基本稳定在150~160 Mt左右，随着技术进步和开采能力的提高，到2010年，我国的原油产量有望达到200 Mt左右。
5.2 分散进口渠道，进口与投资并举
目前，中国石油进口50%～60%来自中东地区，依赖程度过大。进口中东石油必须经由马六甲海峡，而一旦出现意外，这条石油生命线很可能被切断。为此，我国应该仿效美国和日本，对自己国家的进口采取分
散化方式，以避免对某一地区进口的过分依赖，从而带来石油危机。目前我国主要的进口石油来源是中亚、俄罗斯、中东等地，在未来的若干年里，我国进口石油的主要来源仍旧为中东，但可以逐步降低其在整体中的比例，提高其他国家和地区的比例，开发新地区，比如非洲和南美。最近，墨西哥等国表示，拟增加原油产量，考虑向中国出口原油。这样我国既可以充分利用国外成本较低的石油资源，又可以降低进口地集中带来的风险。
另外，实施“走出去”战略也是构筑中国石油安全战略的一个重要方面。据中国石油勘探开发研究院的专家介绍，目前我国油田中经济效益比较好的大庆油田，原油成本已达17～19美元/桶，而非洲和中东石油的勘探开发成本为3.73美元/桶，加拿大为7.17美元/桶，欧洲为8.29美元/桶，美国为13.3美元/桶。因此，中国的石油企业应充分利用海外油气资源勘探开发成本低廉的优点，走向国际市场。
5.3 运输多样化及石油管网构架
目前，我国的石油进口主要通过海运，如要改善进口状况必须首先改善我国的石油运输情况。我国的石油运输状况非常落后，花在这一部分的费用非常庞大，所以制定石油运输战略，迫在眉睫。比如进口方面，海运成本为管运成本的6%~7%，所以它仍是进口的主要方式，因此建立大型专业的运输船队成为必要，同时为了实现进口原油多样化，除了争取修建俄罗斯安加尔斯克到中国大庆的原油管道，还将建设从哈萨克斯坦到中国的管道；国内方面，在原有的原油管网基础上，中国正在加快建设新的原油管道运输网，以提高原油运输效率及安全性。将于2004年投产的甬沪宁（一期）进口原油管道全长666 km ，设计输油能力200 Mt/a，设有大榭岛首站（油库）一座，中间分输站三座（镇海分输站、白沙湾
分输站、石埠桥分输站），中间输油站一座（长兴站），末站二座（高桥末站、扬子末站）。该管道为常温输送方式，采用密闭输送工艺，并根据石化企业的资源不同，实施高硫原油、低硫原油的顺序输送。该管道承担海外进口原油从大榭岛油港接卸后，向镇海炼化、上海石化、高桥石化、金陵石化和扬子石化原油管输任务。
5.4 有效开发替代能源
石油安全战略不是孤立的，而是国家能源战略中的一个组成部分。在制定中国石油安全战略时，不能就石油抓石油，而要从整个能源战略出发，优化能源结构，降低能源结构中的石油比例，大力发展天然气和其他替代能源（如核能、水能等），进而降低国民经济发展对石油资源的过分依赖。根据各盆地天然气的最新研究表明，我国天然气资源量约有50.6×1012 m 3，可采资源量为13.3×1012 m 3，而且还有27×1012 ～117×1012 m 3的非常规天然气资源。可见，我国拥有十分丰富的天然气资源，但目前，我国天然气的年消费量仅为260×108 m 3。根据英国石油公司公布的《2002年世界能源统计年评》，2002年全球能源消耗总量中，天然气消耗占24.26%，其中，中国仅占3%左右。与欧美各国相比，我国天然气的消费水平仍很低，2002年天然气占一次能源消费构成的2.71%，与世界24%的平均水平相差甚远，也远远低于亚洲8%的平均水平。鉴于丰富的天然气资源，我国政府应该加快制定优惠政策（如贷款、税收等）和法律法规，支持天然气工业的发展，力争用十年时间，把我国天然气消耗量在世界天然气总量中的比例由目前的3%提高到10%，把天然气占一次能源消费构成的2.71%也提高到10%，以减轻我国石油供给面临的压力。从宏观上看，中国能源并非短缺，通过改变能源结构可以改善国家能源安全状况。例如，在我国能源结构中核能只占1%的比例，而法国、
日本都超过了30%。此外还可以开发替代能源以缓解石油需求压力，比如煤炼油、玉米制造酒精技术等。我国煤炭资源的丰富程度和储采比要比石油大得多，煤炭洁净利用可使我国石油安全压力大为减轻。另外水力、太阳能、风能、地热利用和发电技术的日趋成熟、实用和商业化，也将大大减轻我国石油供给面临的压力。
5.5 建立石油储备的分析
“十五”计划纲要明确提出我国要建立国家战略石油储备，维护国家的能源安全。现在，我国建立国家石油储备的条件已经具备，按照国际储备水平标准和我国政治、经济、安全、外交等综合情况，我国可在2005年建立相当于1个月石油进口量的石油储备，即7.5 Mt ；2010年再建立相当于2个月石油进口量的石油储备，即20 Mt。
5.6建立由国家直接控制的石油储备管理体制
2003年4月我国成立了国家发改委能源局。国家能源局主要研究国内外能源开发利用情况，提出能源发展战略和重大政策；拟定能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管埋；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施。目前，能源局下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处和新能源处，外加一个国家发改委直属的国家石油储备办公室，具体负责国家石油储备的规划、建议、政策和管理，国家石油储备办公室已经于2003年5月正式运作，针对建立国家石油储备基地问题，我国有关部门自1996年以来已经陆续进行过现场踏勘、调研、规划等工作，奠定了较好的工作基础。据最新消息，国家石油战略储备一期工程基地最终确定，分别
是岙山、镇海、黄岛、大连四个储备基地。目前专家正对四个储备基地可行性报告进行评估，预计投资人民币60亿元。目前，我国已经加入世界贸易组织，石油市场将逐步对外开放。按照我们的承诺：3年放开零售市场，5年放开批发业务。因此，我们在研究建设国家战略石油储备时，也应当研究企业储备问题，通过立法和鼓励措施积极推进企业储备，实现政府战略储备和企业储备并举的模式。
5.7 由国家专项安排资金来源
建立石油储备所需资金分两部分：一是建设油库投资，二是储备的原油长期占用大量资金，但从国家来看这部分资金并没有被消费掉，而是与黄金、外汇等一样，是一种充实国家实力的保值储备。在资金方面，可以借鉴日本、德国等国模式，通过发行长期国债、财政拨款、建立准备金、设计新税种等方法解决，但不能向石油商和生产企业转嫁。中石油集团公司、中石化集团公司、中海油总公司三大石油企业以及中化进出口公司等有石油及相关产品进出口权的公司，都可参与其中。为筹集所需资金，可以考虑增设石油储备税，由消费者缴纳，德国在每升石油产品上抽取数额很小的税，来建立和维护战略石油储备。这一点似乎可供我国借鉴，如果每升汽、煤、柴油征收3分钱税，其他石油产品也比照此标准征收，则中国征收的储备消费税每年可以有80多亿元人民币，这笔钱要坚持专款专用，建设国家石油储备基地的资金或是分配给行业承担建设石油储备任务所需的资金均统一由此项税款支付。
6面对石油安全问题的对策建议
6.1完善我国石油多元化供给战略
面对对中东石油的高度依赖性和巨大的海上运输压力，我国应该实行多元化的石油供给战略。
（1）加强同东北亚地区的石油合作。
我国和俄罗斯是亚洲最大的近邻，两国有着深远的战略伙伴关系。远东和西伯利亚地区拥有丰富的石油资源，俄罗斯每年依靠大量的油气资源来促进经济的发展，主要出口到欧美地区，其相对集中的出口恰好和我国来源单一的进口形成互补，而目前我国在该地区的石油进口比重还比较小，从该地区运输，距离短、成本低、安全性高，是实现石油供给多元化渠道的较好选择。
（2）同中亚地区的合作。
中亚位于欧亚大陆的核心位置，具有重要的战略地位，该地区油气资源含量非常丰富，并且人口稀少，能源需求较低，具有强大的出口潜力。我国应该利用强大的经济实力发挥外交手
段，展开同中亚各国的能源合作，加大在该地区的项目投资，积极引导国内企业在该地区的投资，利用上海合作组织将该地区纳入以我国的石油安全战略体系，使该地区成为我国石油供给重要的后方来源。
（3）不断扩大同非洲地区的合作。
我国同非洲各国有着长期的友好伙伴关系，我们应该利用在该区的外交优势，扩大对非洲的
石油投资，达到在帮助非洲经济发展的同时，满足我国石油需求的双赢
局面。
6.2建立完善石油期货市场
20 世纪70 年代以来国际油价风云变幻，先后几次石油危机对全球经济造成严重影响，2004 年国际原油价格达到70 美元，2008 年更是达到历史新高的147 美元，然后受到金融危机影响油价一路大跌，直逼30美元，当前又恢复到80美元左右。国际油价的剧烈变动给我国企业带来了巨大的风险。目前我国还没有国际原油期货市场，对国际石油定价话语权严重缺失，国内企业无法通过原油期货市场降低风险，只能被动接受国际油价大幅波动的巨大风险。建立完善我国的石油期货市场迫在眉睫。
（1）打破行业垄断。目前国内石油市场形成由中石油、中石化、中海油三大巨头垄断局面，石油价格并不能真正反映石油的供需状况，要完善期货市场，必须打破行业垄断，鼓励民营企业等中小企业的参与，建立良性的竞争机制，逐步形成市场定价模式。
（2）建立期货市场的相关法律法规，完善市场的监管机制，促进行业的良性发展。
（3）积极学习国外的先进经验和管理技术，吸收引进优秀的专业人才。由于我国的期货市场还处于起步阶段，各方面还不完善、不健全，应加大学习力度和相关专业人才队伍的建设，培养大量的人力资源。
6.3完善我国石油战略储备体系
面对石油资源的稀缺性和其重要的经济、战略用途，尤其是当前国际油价的风云变幻，建立石油战略储备至关重要。我国石油的对外依存
度已超过50% 的警戒线，供需矛盾日益加剧，尽快完善我国的石油战略储备体系对我国经济的可持续发展、国家安全和政局稳定都有着重要作用。充足的石油储备不仅能够应对石油供给的突然中断，而且对石油禁运和石油投机都有震慑作用，对石油价格的剧烈波动也有抑制作用。我国的石油储备体系才刚刚起步，还不健全。相对于西方大国，我国的石油储备量还远远不足。因此，我国要加快完善石油战略体系的步伐。首先应该建立适合我国的石油储备模式，结合我国的实际国情，建立以政府储备为主导，商业储备为辅，逐渐完善法定储备的模式。其次要加强与亚太地区石油安全储备的合作，相互协调共同应对石油安全。再次要完善石油储备的法律体系，尽快出台石油储备相关的法律法规，从根本上保证石油的战略储备。
中国石油储备的运作，可以考虑从以下几个方面来进行：
（1）根据我国国情，建议可以采取国家战略储备与民间商业储备并存的方针，民间储备以中国石油集团公司、中国石化集团公司为主。建库资金及库存石油资金由国家协助解决，与此同时给予一定优惠政策，鼓励企业参与原油储备的积极性。
（2）根据目前我国原油进口的依赖程度，以及国家的经济能力，石油储备宜采取阶段性的目标。2005年可制定30天的储备目标，2010年可制定60天的储备目标，然后逐步向IEA 的目标靠拢，即达到90天的储备标准。
（3）建立健全相应的法律法规，早日成立专门的能源管理机构和监管部门，为石油储备创造良好的环境。
（4）战略储备库的具体管理和维护可由政府的石油储备机构委托企业或石油公司进行，并按合同办事；商业石油储备可由企业在国家的宏观调控下，根据企业的经营目标来运作。
总结
石油作为一种不可再生资源，总会有枯竭的一天，据专家估计石油峰值2030年将会到来，那时石油的供给将会不断下降，石油安全对全球经济将会是一个严重的挑战。要实现我国经济的可持续发展，必须高度重视石油安全问题，短期内必须保证石油的安全供给，加强石油的战略储备以及建立我国石油金融的战略体系。从长远看，新能源利用将是不可逆转的趋势，必须开发可替代能源，加大新能源的开发利用，如太阳能，风能，热能，核能等，争取在将要到来的新能源时代占有主动权，从而立于不败之地
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