关于大连市社会保障体系的现状与对策分析
社会工作 王蓓 2220123628
[摘要]：社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。社会保障是社会进步的标志, 被称之为经济发展的“稳定器”和社会运行的“安全网”。同时, 社会保障制度又是市场经济的必然产物, 是国家干预经济的主要方式, 是协调社会矛盾的重要手段, 是在现有生产关系框架内提供生产力发展空间的基本体制，社会保障具有社会安定功能以及社会公平功能, 维护社会安定团结。大连作为中国完善社会保障制度的试点城市，需要重新审视世界各国社会保障制度的发展及其变革，分析其利弊得失，对大连市社会保障工作的现状、存在的问题及原因进行调查与分析，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展, 进而为中国社会保障制度的建立和完善提供试点经验和决策依据。本文在这种背景和前提下，将对大连市社会保障工作发展的现状、存在的问题及原因进行分析和探讨，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展。
[关键词]：社会保障制度；大连；改革与发展；
社会保障制度自产生以来，已经100多年了，在今天引起了世界各国的广泛关注，取得了很大成就，但同时也出现了一些严重问题。大连作为中国完善社会保障制度的试点城市，需要重新审视世界各国社会保障制度的发展及其变革，分析其利弊得失，进而为中国社会保障制度的建立和完善提供试点经验和决策依据。本文在这种背景和前提下，将对大连市社会保障工作发展的现状、存在的问题及原因进行分析和探讨，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展。
（一）、社会保障制度概述
1、来源：
西方国家的现代社会保障制度起源于1883年德国制定的世界上第一个《疾病保障法》。“社会保障”一词的首先出现，是使用于美国1935年正式通过的《社会保障法》,1941年的《大西洋宪章》中两次使用这个概念，后来劳工组织在一系列的公约、建议书等文献中沿用了此概念。例如1952年6月28日在日内瓦举行的第35届国际劳工大会通过的《社会保障(最低标准) 公约》(102号) 及1962年通过的《平等待遇(社会保障) 公约》等等。社会保障一词的广泛应用, 原因在于它表达了世界人民的一种最深切、最广泛的愿望。
2、定义界定：
英国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及其有关服务》中所用的《社会保障》一词是指:“当由于失业、疾病和事故而中断收人时能保证有一项收人来取代它, 当年老退休和由于另一个人死亡而失去抚养时能保证获得一项收人, 当生育、死亡和结婚等需要额外支出时, 能保证获得一项收人。”可以看出，社会保障建立的初衷是为了保证劳动者的最低生活。时至今日, 社会保障的涵义已大大拓宽, 欧洲一些“福利国家”更是建立了“从摇篮到坟墓”无所不包的社会保障制度。这里暂且不说其弊端, 本文认为社会保障应坚持保证劳动者基本生活的原则。社会保障的涵义应概括为:“它是政府和社会为了保持经济发展和社会稳定, 对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会, 或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时, 通过国民收人分配和再分配提供物质帮助和社会服务, 以确保其基本的生活和医疗需要。”
3、属性界定：
由于社会保障在创立之初就有着明显的强制性, 带有明显的政府行为特征, 所以许多学者将其产品属性划归为中央(或地方) 提供的公共产品；有的学者认为：社会保障不同时具备公共产品的两个特征—“非排他性”和“非竟争性”，因而将社会保障归为准公共产品；有的学者认为社会保障是一种既具有公共产品性质又具有私人产品性质的混合品；还有的学者认为社会保障是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，它宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。虽然各家之言都有一定的道理, 但本文认为:社会保障是一种由政府提供的私人产品。
（二）、大连市社会保障体系的现状分析
前一时期大连社会保障制度改革与完善的基本实践
1、在多种方案试点的基础上统一了养老保险制度。
大连城镇职工养老保险制度建立于20世纪0年代初期。当初养老保险基金一部分由企业直接支付, 一部分由市总工会统筹。“文化大革命”开始后, 职工退休费社会统筹被取消, 养老保险完全退化为企业保险, 造成不同企业之间的养老费用畸轻畸重。
为适应国有企业改革的需要, 从1984年开始推行退休费社会统筹。1991年6月, 国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》, 明确规定养老保险实行社会统筹, 费用由国家、企业和职工三方负担。1993年11月, 党的十四届三中全会《决定》明确提出, 养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”) 。1993年大连率先在全国出台的《大连市城镇职工养老保险条例》地方性法规基础上, 出台了规章和规范性文件123件, 实现了“三个统一”, 即统一了企业和职工的缴费比例；统一了个人账户的规模；统一了基本养老保险的计发办法。新的统一的职工养老保险制度的鲜明特点是具有创新性、兼容性、认同性和可操作性。从1998年起大连调整“管吃管添”的市级统筹模式, 提出“总量控制, 定额调剂, 自求平衡”的原则, 明确了县区政府的责任, 调动了两级积极性, 养老保险实现了两级政府共同负责制。
2、社会医疗保险制度按照既定的原则和目标继续扩大试点。
大连现行的职工公费和劳保医疗制度, 已经运行了40多年, 它对于保障职工身体健康、促进经济发展和维护社会稳定, 发挥过重要作用。随着经济体制的不断发展, 传统的医疗保障制度的缺陷日益突出, 其主要表现是:缺乏合理有效的医疗经费筹措机制, 职工医疗费用无稳定来源；公费、劳保医疗费用完全由国家和单位包揽, 造成严重浪费; 医疗保障制度覆盖面窄, 一些城镇劳动者得不到医疗保障；公费、劳保医疗基本上是单位保障, 管理和服务的社会化程度低, 单位的社会负担重。
20世纪80年代, 大连和全国一样开始进行医疗保险制度改革。1995年, 大连按照社会统筹和个人账户相结合的模式进行职工医疗制度改革试点。经过两年多的试验, 取得了初步成效, 主要是保障职工的基本医疗, 遏制了医疗费的过快增长, 相对均衡了企业的负担, 促进了医疗机构的改革, 在一定程度上解决了原有制度的弊端, 医疗保险参保率逐年增加。数字显示,2000年大连市内医疗保险参保率达到70%。
3、失业、工伤实行以社会统筹为主要内容的社会保险制度。
过去, 在计划经济体制下, 失业问题是以隐性方式存在的。随着改革的深人和产业结构调整的加速, 失业问题便显现出来。市场经济自身的规律, 要求我们必须正视失业问题并通过创新制度着手解决。国务院继1986年发布《国营企业职工待业保险暂行规定》之后, 于1993年4月又发布了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安全规定》,1999年又发布了《失业保险条例》。大连按照这些规定所确定的基本原则, 结合实际相继出台了14件与此相配套的政策措施, 对待业(失业) 职工的界定、待业(失业) 保险基金的筹集、管理和使用, 以及富余职工的安置等间题作出了明确规定。社会统筹的失业保险制度逐步建立起来。
到2000年, 全市参加失业保险的职工达92万人, 有7.4万失业人员领取失业保险金。近年来, 普遍存在的滞留在“中心”职工过多, 难以切断与原企业劳动关系的难题, 在大连已得到解决。即按照“五五”制原则, 保障资金一次性到位, 同时实行即时就业制度、即时服务制度、劳动代理制度和“一家一策”帮困制度, 向下岗职工献爱心活动在全市范围内开展起来, 大连劳动力市场每天都有不低于4000个空岗信息供选择, 从而畅通了下岗职工尽快进人就业市场的渠道。滞留“中心”的人员由1998年的2700人锐减到2000年的170人。
4、社会救济制度化的基本框架已经形成。
在社会救济制度改革方面, 过去往往是“送温暖式”的临时性、随机性的救济方式。随着改革的不断深人, 这种方式已经越来越不适应变化了的情况。20世纪90年代以来, 大连一个重要创新, 就是面向不同的社会群体建立多元化的最低收人保障制度, 即“大连模式”。对工薪劳动者, 规定了月人均310元的最低工资保障线, 保障他们最基本的劳动报酬权益, 促使工资制度法制化, 促进劳动力市场健康发展。对城市居民, 规定了最低生活保障线, 将城市中所有生活在保障线标准以下的居民全部纳人救助范围。大连还对最低养老金、最低工资线和最低生活保障线进行了统筹规划。并于1999年在现有低保制度的基础上, 提出了四位一体的保障办法, 其办法包括四项基本制度和四项辅助措施:四项基本制度包括:定期差额救济制度, 城市困难职工帮困卡制度, 临时性救助制度, 突发性救助制度。四项辅助措施包括:一户一策帮困活动, 经常化捐助活动, 行业援助活动, 社会互助活动。实行新的低保制度后, 尤其是将因企业亏损、半停产、停产和破产而生活困难的职工及其家庭纳人保障范围, 保障了困难企业职工、居民的基本生活, 推动了企业改革, 稳定了社会。目前, 全市低保对象已达到6.22万人, 比原来增加近5.63万人。市内四区低保标准也从1995年2月人均140元逐步提高到221元, 保障面由原来的0.37%提高到3.37%。年资金总投人由原来的560万元增加到近4000万元。
（三）、目前存在的问题和完善大连社会保障制度的紧迫性
1、目前存在的问题
大连现行的社会保障制度, 对于实现国有企业改革与脱困目标、加快经济结构调整、维护社会稳定都曾经起到了积极的作用。但是, 随着国有企业改革的深化, 市场经济体制的完善, 现行的社会保障体系不适应社会主义市场经济发展要求的矛盾日益显露出来。目前, 除社会保障覆盖面小, 社会化程度低; 对部分企业离退休人员的养老金、国有企业下岗职工的基本生活费还没有做到按时足额发放；城镇居民最低生活保障制度还没有完全起到“最后一条保障线”的作用外, 还存在不少问题。
管理方面:
①体制不顺, 管理无力。即社会保障分归劳动、民政、医疗卫生等部门及工会、保险公司等群众团体和就业机构, 以至各有各的依据及办法, 形成有的事重复管, 有的事都不管。有些企业利用这些漏洞不参加养老保险, 损害了企业职工的利益。
②纵横分割, 效率低下。现行养老保险统筹把各种所有制企业、各类职工保险金分开核算管理, 纵横划分为小块, 无法运用社会保险大数法则, 难以发挥保险基金的调节作用。
立法方面:
①法规不全、缺强制性。世界各国对保险费用承担主体的约束都是刚性的, 即企业缴纳保险费的义务是不可推卸的, 这种约束是依靠国家或地方的强制性法规来实现的。而在大连, 目前由于多方面原因, 这种约束很软, 几乎不同程度地存在靠政府有关部门做工作、动员企业参加社会保险, 出现了尽管有政府政策规定和执行管理部门要求, 部分企业还是不受约束, 不参加社会保险或年年尽可能少缴纳保险费用的现象。
②保障方法，尚需完善。如筹资模式没有实行完全意义上的部分积累制度, 实施个人账户以前参加工作的职工存在“空账”和已经按规定缴费的个人账户因资金被挪用而无法积累
的问题; 社会养老保险的基金筹集中的“现收现付”与“基金积累”之间比例的多少；社会保障基金投资渠道单一, 按国家规定只能投资于政府债券, 面临着贬值的风险；养老金计发办法中的缺陷被一些人利用, 达到既从事个体经济赚钱日后又享受不低于他人的养老金的目的；以及对社会保险费用使用主体约束不力, 如医疗保险中的费用使用主体—医院就约束不力, 这也是医疗保险费用迅速上涨的原因之一。
2、完善大连社会保障制度的现实意义
2.1、社会保障制度是实现社会稳定和社会公平的重要机制
完善社会保障制度, 是经济社会持续、快速、健康发展的基本保证。社会保障制度是社会稳定的“安全网”。老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援, 社会保障制度通过保障人民的基本生活, 实现社会的安定。社会保障制度也是经济发展的“稳定器”。通过社会保障体系的建立, 可以规范和均衡企业的社会负担, 有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善, 并由此克服不顾经济效益的粗放增长方式, 以及与之相关联的由人为因素导致的经济的大起大落现象, 促进经济稳定增长。社会保障制度作为一种再分配手段, 还是社会不同群体收人分配的“调节器”。通过保障人们的基本生活需要, 兼顾效率与公平, 有助于实现先富促后富, 最终达到共同富裕的目的。当前我市正处于经济结构战略性调整的重要时期, 各项事业都取得了令人鼓舞的成绩。但在发展中仍然存在着一些矛盾和问题。主要是:国有企业虽脱困但没有脱险, 城镇失业率增加, 收人差距日益扩大。面对这些不稳定的因素, 只有建立完善的社会保障制度, 利用其“安全网”、“稳定器”、“调节器”的功能, 才能缓解和消除社会的不稳定因素, 缩小分配不公的差距, 从而实现社会稳定和社会公平。
2.2、完善社会保障制度有利于推进社会主义市场经济体制的建立
建立社会主义市场经济体制, 是一个涉及到方方面面的系统工程, 有赖于企业法制、市场法制、宏观管理体制等各个环节的建设和完善。而社会保障体系与这几个环节有着密切的联系, 可以说, 完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。首先, 市场经济需要劳动力的正常再生产, 而社会保障是劳动力正常再生产的“保护器”。其次, 市场经济需要劳动力的合理流动, 完善的社会保障有利于劳动力的合理流动和合理配置。传统的社会保障制度由于覆盖面狭窄, 社会成员享受社会保障的项目和待遇不一样, 导致人们普遍向往社会保障待遇高的单位, 从而不利于劳动资源优化配置, 阻碍市场经济的发育。大连完善社会保障体系的最终目标, 是要建立起覆盖全社会所有劳动者的社会保障体系, 使劳动者在不同企业、不同行业、不同所有制单位之间流动时, 不会因为保险待遇的差别而产生后顾之优。这就为市场经济所需要的劳动力自由流动和优化配置提供了可能。最后, 完善社会保障制度与建立社会主义市场经济体制的目的相吻合。
2.3、完善社会保障制度是深化国有企业改革的必要条件
国有企业改革从开始提出到现在已有几十年了, 仍然没有从根本上解决把企业真正推向市场的问题。目前, 企业要真正走向市场面临着两个关键性问题:一是为企业创造一个能平等竞争的社会环境。但在传统社会保障制度之下, 企业承担了解决职工包括生老病死的一切需要, 而且越是老企业负担越重, 而一些新企业, 特别是近些年来大量涌现的外资企业、乡镇企业、私营企业的负担则轻得多。国有企业拖着沉重的包袱, 步履维艰, 又怎么谈得上公平竞争? 二是国有企业富余人员的安置问题。在计划经济条件下, 国有企业沉淀了大量的冗员, 如果将冗员简单地推向社会, 势必会影响社会的稳定, 而政府提出的对冗员采取“企业内部消化为主”
的政策又紧紧拖住了企业改革的步伐。因此, 加快社会保障制度改革, 建立完善多层次的社会保障体系, 把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能逐步从企业中分离出去, 才能使国有企业“轻装上阵”, 真正成为市场竞争的主体, 真正成为具有充分活力的社会主义的微观
基础。
2.4、社会保障制度的完善有利于刺激内需, 促进经济发展
就业形势严峻, 社会有效需求不足, 市场疲软是当前制约大连经济持续稳定增长的“瓶颈”。针对这一问题, 国家已几次下调利率, 刺激人们增加消费支出, 扩大内需, 推动经济增长。但收效甚微。人们有钱不敢花的一个重要原因是现行的社会保障制度对职工下岗分流, 养老保险, 工伤医疗等不能提供充分的配套服务, 支出预期中对福利制度改革后可能增加的个人负担部分预期增多, 于是用于即期消费的部分缩小, 用于储蓄以增加自我保障能力的部分扩大。所以, 如果建立起一个完善的、社会成员充分依赖的社会保障制度, 那么用于应付老年、疾病或其它未知的风险的远期消费会大大减少, 从而起到刺激近期消费、促进经济增长的功效。
2.5、人口的快速老龄化与高失业对社会保障提出了新的要求
目前, 全市60岁以上老年人口74万人, 占全市总人口547万的13%,高出全国3个百分点, 且以每年3.8写的速度增长, 预计到2005年, 全市的老年人口将达到88万, 庞大的老年人口群和退休职工队伍需要巨额的社会保障基金来支持, 尤其是退休金和医疗费。2010年退休金将要超过职工工资总额的44%,远远超过国际上普遍公认的20%一25%的警戒线, 对财政和企业均是一个沉重的包袱, 这里尚未考虑非农业人口和广大农村约占大连老年人口%的老年人对社会保障的需求。如何渡过人口老龄化高峰, 减轻未来负担, 是社会保障制度一个急需解决的问题。
（四）、完善大连市社会保障体系的对策措施
1、努力扩大社会保险的覆盖面。当前，国有、集体企业从业人员减少，外资和个体私营企业企业发展较快，这是我国转型时期的经济特点，也将是一种长期发展趋势，因此，社会保险扩面征缴工作的重点应是将外资企业、个体私营企业尽快纳入社会保险范围之内，作为新的增长点。为此，应从以下两个方面做好工作：一是加大社会保险的宣传力度，让外企、个体私营企业从业人员了解社会保险的参保方法与各项政策，推进该群体参保。二是改变社会保险的管理方式，由直接面向用人单位转向既面向用人单位，又面向单个劳动者，因为这部分人的劳动关系处于不稳定状态，其社会保险的登记、管理、链接、转移等都与传统的管理有很大的不同。
2、加快进行国有企业改革和结构调整，建立责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，改变大多数困难企业依靠财政扶持的局面，使困难企业依靠自身的力量解决职工的参保问题。国有企业改革与社会保障工作二者是相互促进的关系，完善的社会保障工作可以减轻国企的负担，使企业轻装上阵。反过来，国企改组改制的成功可以缓解社会保障基金的压力，推进社会保障工作的进程。因此，要把完善社会保障工作与深化国有企业改革紧密结合起来。
3、多渠道增加社会保障基金模式、努力探索提高社会保险金征缴率的有效途径。在基金规模方面，可以通过将在资本市场上变现的国有资产按比例注入社会保障基金的方式扩大基金规模，并且可以选择基金好的专业性资产管理公司运营社会保障基金，实现基金的保值增值，在提高征缴率方面，可以依托税务部门进行征缴，这样不仅可以提高收缴率还可以降低征收成本，核清企业缴费工资总额、缴费人数，避免企业瞒报工资总额，低报工资基数，逃避缴费现象，对不按时缴足够费的企业，要采取严厉的措施，追究企业责任人的责任。
4、积极推进社会保障管理服务的社会化进程，应加大社区建设投入，如改善社区基础设施条件、配备专业技术服务人员等，充分发挥社区的载体作用，使社区成为社会保障管理和服务的承办主体，这样才能真正彻底使企业从繁重的社会事务中脱离出来。
5、尽快建立统一规范的社会保障网络，这是实现社会保障管理服务社会化的技术载体，主要意市级联网为基础，不仅包括社会保障部门，还要与社会、企业联网，在此基础上逐步
实现省市间联网与信息共享，最终实现全国互联互通。
6、进一步完善社会保险的制度设计，既要保持与现行制度的衔接，又要设计有效的激励约束机制，使权利和义务真正对等起来。
（五）、结束语：
在中国市场经济改革的进程中，社会保障制度不仅是市场经济改革的一项重要内容，而且也是市场经济的重要安全网和稳定器，从一定意义上讲，社会保障制度的完善与否，将影响整个市场经济改革的进程，决定改革成本的高低，大连市在大连市委、市政府的高度重视下，在劳动和社会保障等部门的共同努力下，经过几十年社会保障改革制度改革的不断探索，大连市的社会保障工作已经取得了很大的成绩，但是在其发展的过程中，或多或少的出现了一些问题，在今后的改革发展中，应不断建立健全社会保障体系，为人民生活、国家经济等各方面发展贡献自己的力量。
参考文献：
[1] 杨岳. 中国社会保障评价指标体系实证研究[D].北京：北京工商大学，2009.
[2] 郑成功 著：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社，1997年版.
[3] 大连市统计局 国家统计局大连调查局. 2009年大连市国民经济和社会发展统计公报
[N].大连日报，2010，5，15（15）.
[4] 陈书文等. 社会保障学[M].大连：大连理工大学出版社，2007.
[5] （美）约瑟夫·斯蒂格里兹 著，曾强、何志雄等译：《政府经济学》，春秋出版社，1988年版本.
[6] 王波. 基于公众价值的我国小城镇政府绩效评估模式价值研究[D].上海：同济大学，2008
关于大连市社会保障体系的现状与对策分析
社会工作 王蓓 2220123628
[摘要]：社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。社会保障是社会进步的标志, 被称之为经济发展的“稳定器”和社会运行的“安全网”。同时, 社会保障制度又是市场经济的必然产物, 是国家干预经济的主要方式, 是协调社会矛盾的重要手段, 是在现有生产关系框架内提供生产力发展空间的基本体制，社会保障具有社会安定功能以及社会公平功能, 维护社会安定团结。大连作为中国完善社会保障制度的试点城市，需要重新审视世界各国社会保障制度的发展及其变革，分析其利弊得失，对大连市社会保障工作的现状、存在的问题及原因进行调查与分析，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展, 进而为中国社会保障制度的建立和完善提供试点经验和决策依据。本文在这种背景和前提下，将对大连市社会保障工作发展的现状、存在的问题及原因进行分析和探讨，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展。
[关键词]：社会保障制度；大连；改革与发展；
社会保障制度自产生以来，已经100多年了，在今天引起了世界各国的广泛关注，取得了很大成就，但同时也出现了一些严重问题。大连作为中国完善社会保障制度的试点城市，需要重新审视世界各国社会保障制度的发展及其变革，分析其利弊得失，进而为中国社会保障制度的建立和完善提供试点经验和决策依据。本文在这种背景和前提下，将对大连市社会保障工作发展的现状、存在的问题及原因进行分析和探讨，并提出相应的对策，以促进大连市社会保障工作的发展。
（一）、社会保障制度概述
1、来源：
西方国家的现代社会保障制度起源于1883年德国制定的世界上第一个《疾病保障法》。“社会保障”一词的首先出现，是使用于美国1935年正式通过的《社会保障法》,1941年的《大西洋宪章》中两次使用这个概念，后来劳工组织在一系列的公约、建议书等文献中沿用了此概念。例如1952年6月28日在日内瓦举行的第35届国际劳工大会通过的《社会保障(最低标准) 公约》(102号) 及1962年通过的《平等待遇(社会保障) 公约》等等。社会保障一词的广泛应用, 原因在于它表达了世界人民的一种最深切、最广泛的愿望。
2、定义界定：
英国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及其有关服务》中所用的《社会保障》一词是指:“当由于失业、疾病和事故而中断收人时能保证有一项收人来取代它, 当年老退休和由于另一个人死亡而失去抚养时能保证获得一项收人, 当生育、死亡和结婚等需要额外支出时, 能保证获得一项收人。”可以看出，社会保障建立的初衷是为了保证劳动者的最低生活。时至今日, 社会保障的涵义已大大拓宽, 欧洲一些“福利国家”更是建立了“从摇篮到坟墓”无所不包的社会保障制度。这里暂且不说其弊端, 本文认为社会保障应坚持保证劳动者基本生活的原则。社会保障的涵义应概括为:“它是政府和社会为了保持经济发展和社会稳定, 对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会, 或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时, 通过国民收人分配和再分配提供物质帮助和社会服务, 以确保其基本的生活和医疗需要。”
3、属性界定：
由于社会保障在创立之初就有着明显的强制性, 带有明显的政府行为特征, 所以许多学者将其产品属性划归为中央(或地方) 提供的公共产品；有的学者认为：社会保障不同时具备公共产品的两个特征—“非排他性”和“非竟争性”，因而将社会保障归为准公共产品；有的学者认为社会保障是一种既具有公共产品性质又具有私人产品性质的混合品；还有的学者认为社会保障是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，它宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。虽然各家之言都有一定的道理, 但本文认为:社会保障是一种由政府提供的私人产品。
（二）、大连市社会保障体系的现状分析
前一时期大连社会保障制度改革与完善的基本实践
1、在多种方案试点的基础上统一了养老保险制度。
大连城镇职工养老保险制度建立于20世纪0年代初期。当初养老保险基金一部分由企业直接支付, 一部分由市总工会统筹。“文化大革命”开始后, 职工退休费社会统筹被取消, 养老保险完全退化为企业保险, 造成不同企业之间的养老费用畸轻畸重。
为适应国有企业改革的需要, 从1984年开始推行退休费社会统筹。1991年6月, 国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》, 明确规定养老保险实行社会统筹, 费用由国家、企业和职工三方负担。1993年11月, 党的十四届三中全会《决定》明确提出, 养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”) 。1993年大连率先在全国出台的《大连市城镇职工养老保险条例》地方性法规基础上, 出台了规章和规范性文件123件, 实现了“三个统一”, 即统一了企业和职工的缴费比例；统一了个人账户的规模；统一了基本养老保险的计发办法。新的统一的职工养老保险制度的鲜明特点是具有创新性、兼容性、认同性和可操作性。从1998年起大连调整“管吃管添”的市级统筹模式, 提出“总量控制, 定额调剂, 自求平衡”的原则, 明确了县区政府的责任, 调动了两级积极性, 养老保险实现了两级政府共同负责制。
2、社会医疗保险制度按照既定的原则和目标继续扩大试点。
大连现行的职工公费和劳保医疗制度, 已经运行了40多年, 它对于保障职工身体健康、促进经济发展和维护社会稳定, 发挥过重要作用。随着经济体制的不断发展, 传统的医疗保障制度的缺陷日益突出, 其主要表现是:缺乏合理有效的医疗经费筹措机制, 职工医疗费用无稳定来源；公费、劳保医疗费用完全由国家和单位包揽, 造成严重浪费; 医疗保障制度覆盖面窄, 一些城镇劳动者得不到医疗保障；公费、劳保医疗基本上是单位保障, 管理和服务的社会化程度低, 单位的社会负担重。
20世纪80年代, 大连和全国一样开始进行医疗保险制度改革。1995年, 大连按照社会统筹和个人账户相结合的模式进行职工医疗制度改革试点。经过两年多的试验, 取得了初步成效, 主要是保障职工的基本医疗, 遏制了医疗费的过快增长, 相对均衡了企业的负担, 促进了医疗机构的改革, 在一定程度上解决了原有制度的弊端, 医疗保险参保率逐年增加。数字显示,2000年大连市内医疗保险参保率达到70%。
3、失业、工伤实行以社会统筹为主要内容的社会保险制度。
过去, 在计划经济体制下, 失业问题是以隐性方式存在的。随着改革的深人和产业结构调整的加速, 失业问题便显现出来。市场经济自身的规律, 要求我们必须正视失业问题并通过创新制度着手解决。国务院继1986年发布《国营企业职工待业保险暂行规定》之后, 于1993年4月又发布了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安全规定》,1999年又发布了《失业保险条例》。大连按照这些规定所确定的基本原则, 结合实际相继出台了14件与此相配套的政策措施, 对待业(失业) 职工的界定、待业(失业) 保险基金的筹集、管理和使用, 以及富余职工的安置等间题作出了明确规定。社会统筹的失业保险制度逐步建立起来。
到2000年, 全市参加失业保险的职工达92万人, 有7.4万失业人员领取失业保险金。近年来, 普遍存在的滞留在“中心”职工过多, 难以切断与原企业劳动关系的难题, 在大连已得到解决。即按照“五五”制原则, 保障资金一次性到位, 同时实行即时就业制度、即时服务制度、劳动代理制度和“一家一策”帮困制度, 向下岗职工献爱心活动在全市范围内开展起来, 大连劳动力市场每天都有不低于4000个空岗信息供选择, 从而畅通了下岗职工尽快进人就业市场的渠道。滞留“中心”的人员由1998年的2700人锐减到2000年的170人。
4、社会救济制度化的基本框架已经形成。
在社会救济制度改革方面, 过去往往是“送温暖式”的临时性、随机性的救济方式。随着改革的不断深人, 这种方式已经越来越不适应变化了的情况。20世纪90年代以来, 大连一个重要创新, 就是面向不同的社会群体建立多元化的最低收人保障制度, 即“大连模式”。对工薪劳动者, 规定了月人均310元的最低工资保障线, 保障他们最基本的劳动报酬权益, 促使工资制度法制化, 促进劳动力市场健康发展。对城市居民, 规定了最低生活保障线, 将城市中所有生活在保障线标准以下的居民全部纳人救助范围。大连还对最低养老金、最低工资线和最低生活保障线进行了统筹规划。并于1999年在现有低保制度的基础上, 提出了四位一体的保障办法, 其办法包括四项基本制度和四项辅助措施:四项基本制度包括:定期差额救济制度, 城市困难职工帮困卡制度, 临时性救助制度, 突发性救助制度。四项辅助措施包括:一户一策帮困活动, 经常化捐助活动, 行业援助活动, 社会互助活动。实行新的低保制度后, 尤其是将因企业亏损、半停产、停产和破产而生活困难的职工及其家庭纳人保障范围, 保障了困难企业职工、居民的基本生活, 推动了企业改革, 稳定了社会。目前, 全市低保对象已达到6.22万人, 比原来增加近5.63万人。市内四区低保标准也从1995年2月人均140元逐步提高到221元, 保障面由原来的0.37%提高到3.37%。年资金总投人由原来的560万元增加到近4000万元。
（三）、目前存在的问题和完善大连社会保障制度的紧迫性
1、目前存在的问题
大连现行的社会保障制度, 对于实现国有企业改革与脱困目标、加快经济结构调整、维护社会稳定都曾经起到了积极的作用。但是, 随着国有企业改革的深化, 市场经济体制的完善, 现行的社会保障体系不适应社会主义市场经济发展要求的矛盾日益显露出来。目前, 除社会保障覆盖面小, 社会化程度低; 对部分企业离退休人员的养老金、国有企业下岗职工的基本生活费还没有做到按时足额发放；城镇居民最低生活保障制度还没有完全起到“最后一条保障线”的作用外, 还存在不少问题。
管理方面:
①体制不顺, 管理无力。即社会保障分归劳动、民政、医疗卫生等部门及工会、保险公司等群众团体和就业机构, 以至各有各的依据及办法, 形成有的事重复管, 有的事都不管。有些企业利用这些漏洞不参加养老保险, 损害了企业职工的利益。
②纵横分割, 效率低下。现行养老保险统筹把各种所有制企业、各类职工保险金分开核算管理, 纵横划分为小块, 无法运用社会保险大数法则, 难以发挥保险基金的调节作用。
立法方面:
①法规不全、缺强制性。世界各国对保险费用承担主体的约束都是刚性的, 即企业缴纳保险费的义务是不可推卸的, 这种约束是依靠国家或地方的强制性法规来实现的。而在大连, 目前由于多方面原因, 这种约束很软, 几乎不同程度地存在靠政府有关部门做工作、动员企业参加社会保险, 出现了尽管有政府政策规定和执行管理部门要求, 部分企业还是不受约束, 不参加社会保险或年年尽可能少缴纳保险费用的现象。
②保障方法，尚需完善。如筹资模式没有实行完全意义上的部分积累制度, 实施个人账户以前参加工作的职工存在“空账”和已经按规定缴费的个人账户因资金被挪用而无法积累
的问题; 社会养老保险的基金筹集中的“现收现付”与“基金积累”之间比例的多少；社会保障基金投资渠道单一, 按国家规定只能投资于政府债券, 面临着贬值的风险；养老金计发办法中的缺陷被一些人利用, 达到既从事个体经济赚钱日后又享受不低于他人的养老金的目的；以及对社会保险费用使用主体约束不力, 如医疗保险中的费用使用主体—医院就约束不力, 这也是医疗保险费用迅速上涨的原因之一。
2、完善大连社会保障制度的现实意义
2.1、社会保障制度是实现社会稳定和社会公平的重要机制
完善社会保障制度, 是经济社会持续、快速、健康发展的基本保证。社会保障制度是社会稳定的“安全网”。老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援, 社会保障制度通过保障人民的基本生活, 实现社会的安定。社会保障制度也是经济发展的“稳定器”。通过社会保障体系的建立, 可以规范和均衡企业的社会负担, 有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善, 并由此克服不顾经济效益的粗放增长方式, 以及与之相关联的由人为因素导致的经济的大起大落现象, 促进经济稳定增长。社会保障制度作为一种再分配手段, 还是社会不同群体收人分配的“调节器”。通过保障人们的基本生活需要, 兼顾效率与公平, 有助于实现先富促后富, 最终达到共同富裕的目的。当前我市正处于经济结构战略性调整的重要时期, 各项事业都取得了令人鼓舞的成绩。但在发展中仍然存在着一些矛盾和问题。主要是:国有企业虽脱困但没有脱险, 城镇失业率增加, 收人差距日益扩大。面对这些不稳定的因素, 只有建立完善的社会保障制度, 利用其“安全网”、“稳定器”、“调节器”的功能, 才能缓解和消除社会的不稳定因素, 缩小分配不公的差距, 从而实现社会稳定和社会公平。
2.2、完善社会保障制度有利于推进社会主义市场经济体制的建立
建立社会主义市场经济体制, 是一个涉及到方方面面的系统工程, 有赖于企业法制、市场法制、宏观管理体制等各个环节的建设和完善。而社会保障体系与这几个环节有着密切的联系, 可以说, 完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱。首先, 市场经济需要劳动力的正常再生产, 而社会保障是劳动力正常再生产的“保护器”。其次, 市场经济需要劳动力的合理流动, 完善的社会保障有利于劳动力的合理流动和合理配置。传统的社会保障制度由于覆盖面狭窄, 社会成员享受社会保障的项目和待遇不一样, 导致人们普遍向往社会保障待遇高的单位, 从而不利于劳动资源优化配置, 阻碍市场经济的发育。大连完善社会保障体系的最终目标, 是要建立起覆盖全社会所有劳动者的社会保障体系, 使劳动者在不同企业、不同行业、不同所有制单位之间流动时, 不会因为保险待遇的差别而产生后顾之优。这就为市场经济所需要的劳动力自由流动和优化配置提供了可能。最后, 完善社会保障制度与建立社会主义市场经济体制的目的相吻合。
2.3、完善社会保障制度是深化国有企业改革的必要条件
国有企业改革从开始提出到现在已有几十年了, 仍然没有从根本上解决把企业真正推向市场的问题。目前, 企业要真正走向市场面临着两个关键性问题:一是为企业创造一个能平等竞争的社会环境。但在传统社会保障制度之下, 企业承担了解决职工包括生老病死的一切需要, 而且越是老企业负担越重, 而一些新企业, 特别是近些年来大量涌现的外资企业、乡镇企业、私营企业的负担则轻得多。国有企业拖着沉重的包袱, 步履维艰, 又怎么谈得上公平竞争? 二是国有企业富余人员的安置问题。在计划经济条件下, 国有企业沉淀了大量的冗员, 如果将冗员简单地推向社会, 势必会影响社会的稳定, 而政府提出的对冗员采取“企业内部消化为主”
的政策又紧紧拖住了企业改革的步伐。因此, 加快社会保障制度改革, 建立完善多层次的社会保障体系, 把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能逐步从企业中分离出去, 才能使国有企业“轻装上阵”, 真正成为市场竞争的主体, 真正成为具有充分活力的社会主义的微观
基础。
2.4、社会保障制度的完善有利于刺激内需, 促进经济发展
就业形势严峻, 社会有效需求不足, 市场疲软是当前制约大连经济持续稳定增长的“瓶颈”。针对这一问题, 国家已几次下调利率, 刺激人们增加消费支出, 扩大内需, 推动经济增长。但收效甚微。人们有钱不敢花的一个重要原因是现行的社会保障制度对职工下岗分流, 养老保险, 工伤医疗等不能提供充分的配套服务, 支出预期中对福利制度改革后可能增加的个人负担部分预期增多, 于是用于即期消费的部分缩小, 用于储蓄以增加自我保障能力的部分扩大。所以, 如果建立起一个完善的、社会成员充分依赖的社会保障制度, 那么用于应付老年、疾病或其它未知的风险的远期消费会大大减少, 从而起到刺激近期消费、促进经济增长的功效。
2.5、人口的快速老龄化与高失业对社会保障提出了新的要求
目前, 全市60岁以上老年人口74万人, 占全市总人口547万的13%,高出全国3个百分点, 且以每年3.8写的速度增长, 预计到2005年, 全市的老年人口将达到88万, 庞大的老年人口群和退休职工队伍需要巨额的社会保障基金来支持, 尤其是退休金和医疗费。2010年退休金将要超过职工工资总额的44%,远远超过国际上普遍公认的20%一25%的警戒线, 对财政和企业均是一个沉重的包袱, 这里尚未考虑非农业人口和广大农村约占大连老年人口%的老年人对社会保障的需求。如何渡过人口老龄化高峰, 减轻未来负担, 是社会保障制度一个急需解决的问题。
（四）、完善大连市社会保障体系的对策措施
1、努力扩大社会保险的覆盖面。当前，国有、集体企业从业人员减少，外资和个体私营企业企业发展较快，这是我国转型时期的经济特点，也将是一种长期发展趋势，因此，社会保险扩面征缴工作的重点应是将外资企业、个体私营企业尽快纳入社会保险范围之内，作为新的增长点。为此，应从以下两个方面做好工作：一是加大社会保险的宣传力度，让外企、个体私营企业从业人员了解社会保险的参保方法与各项政策，推进该群体参保。二是改变社会保险的管理方式，由直接面向用人单位转向既面向用人单位，又面向单个劳动者，因为这部分人的劳动关系处于不稳定状态，其社会保险的登记、管理、链接、转移等都与传统的管理有很大的不同。
2、加快进行国有企业改革和结构调整，建立责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，改变大多数困难企业依靠财政扶持的局面，使困难企业依靠自身的力量解决职工的参保问题。国有企业改革与社会保障工作二者是相互促进的关系，完善的社会保障工作可以减轻国企的负担，使企业轻装上阵。反过来，国企改组改制的成功可以缓解社会保障基金的压力，推进社会保障工作的进程。因此，要把完善社会保障工作与深化国有企业改革紧密结合起来。
3、多渠道增加社会保障基金模式、努力探索提高社会保险金征缴率的有效途径。在基金规模方面，可以通过将在资本市场上变现的国有资产按比例注入社会保障基金的方式扩大基金规模，并且可以选择基金好的专业性资产管理公司运营社会保障基金，实现基金的保值增值，在提高征缴率方面，可以依托税务部门进行征缴，这样不仅可以提高收缴率还可以降低征收成本，核清企业缴费工资总额、缴费人数，避免企业瞒报工资总额，低报工资基数，逃避缴费现象，对不按时缴足够费的企业，要采取严厉的措施，追究企业责任人的责任。
4、积极推进社会保障管理服务的社会化进程，应加大社区建设投入，如改善社区基础设施条件、配备专业技术服务人员等，充分发挥社区的载体作用，使社区成为社会保障管理和服务的承办主体，这样才能真正彻底使企业从繁重的社会事务中脱离出来。
5、尽快建立统一规范的社会保障网络，这是实现社会保障管理服务社会化的技术载体，主要意市级联网为基础，不仅包括社会保障部门，还要与社会、企业联网，在此基础上逐步
实现省市间联网与信息共享，最终实现全国互联互通。
6、进一步完善社会保险的制度设计，既要保持与现行制度的衔接，又要设计有效的激励约束机制，使权利和义务真正对等起来。
（五）、结束语：
在中国市场经济改革的进程中，社会保障制度不仅是市场经济改革的一项重要内容，而且也是市场经济的重要安全网和稳定器，从一定意义上讲，社会保障制度的完善与否，将影响整个市场经济改革的进程，决定改革成本的高低，大连市在大连市委、市政府的高度重视下，在劳动和社会保障等部门的共同努力下，经过几十年社会保障改革制度改革的不断探索，大连市的社会保障工作已经取得了很大的成绩，但是在其发展的过程中，或多或少的出现了一些问题，在今后的改革发展中，应不断建立健全社会保障体系，为人民生活、国家经济等各方面发展贡献自己的力量。
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