试论绩效审计中如何进行绩效评价
（云南省大理州巍山县审计局 杨云波）
绩效审计是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的科学性、合理性、有效性，所进行的审查、分析和评价。其目的主要是为了报告纳税人的钱是否合理使用，是否达到预期的经济、效率、效果。我国《审计法》规定：审计机关对被审计单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。多年来，由于我国社会经济环境的限制，我国审计机关的审计监督主要围绕财政收支或者财务收支的真实性、合法性来开展，即以传统的财务审计为主，效益性审计涉及不多。随着我国社会经济的不断发展，民主法制的进一步推进，各级政府和社会公众越来越关注公共财政资金使用效益，客观上要求政府工作绩效情况成为审计监督今后重点关注的主要内容。近年来，随着国库集中支付、政府采购、部门预算等一系列财政制度改革的不断推进，我国公共财政框架体制的初步建立，为绩效审计的实施奠定了制度基础。在此形势下，我国国家审计机关开始积极探索绩效审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出：到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。 在实际工作中，由于我国政府审计人员多年来所进行多为以查错纠弊为目的的传统财务审计，其审计评价活动也主要围绕财政财务收支的真实性、合规性来进行。广大审计人员特别基层审计人员对公共财政资金的效益性评价涉足不多。如何开展绩效审计特别是如何恰当地进行绩效评价成为 1
困绕我国审计工作者的一在难题。本文就绩效审计中如何进行绩效作出一些探讨。
一、绩效审计评价应以科学发展观为指导。
科学发展观是新世纪我国经济社会发展的重大战略理论，它要求各行各业特别是政府部门在制定、实施经济社会发展计划时要坚持全面、协调、可持续发展的理念。反映在社会公共资源配置上，就是要求资源配置要能够体现科学发展观的要求，能够促进经济社会全面、协调、可持续发展。因此，在绩效审计评价中，首先要关注的就是被评价事项的科学性，即是否体现了科学发展观的要求。任何一个项目，不管其短期取得多么好的经济效率和效果，如果从长期看不符合科学发展观全面协调可持续发展的要求，就不能被评价为一个好的项目。反之，有的项目虽然短期内经济性、效率和效果较差，但从长期看有利于经济社会的全面协调可持续发展，这样的项目应该给予较高评价。
二、绩效审计评价应围绕绩效审计目标来进行。
审计目标是审计活动要达到的目的。审计范围的确定、审计程序的选取以及审计评价标准的确定都应围绕审计目标来进行。只有体现了审计目标的审计评价结论才是恰当的结论。
传统财务审计的目标是财务收支的真实性和合法性，其评价标准就是财务收支是否真实、合法。绩效审计的目标是公共资源管理使用的有效性，其评价标准就是公共资源的管理使用是否达到了经济性、效率性和效益性。经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本。效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投人所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入。效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到 2
政策目标、经营目标以及其他预期效果。这三者所确定的实际上就是资源投入与产出效果、预期效果与实际结果之间的关系。
实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。绩效审计的绩效评价，应该将这几方面综合一起进行考虑。特别是在公共资源配置中，公共资源投入与公共产出效果往往具有宏观性、长期性的特点，公共资源产出效果的评估往往存在着较大的主观性，预期效果与实际效果之间也往往存在着巨大的差异，在绩效审计中更需要综合考虑各方面的情况围绕特定的、具体的绩效审计目标来进行绩效评价。
三、绩效审计评价应建立在财务审计真实性、合法性评价的基础上。
审计产生的动因是受托管理责任，对委托人或授权人交付经营使用的资产或公共资源，受托责任者要承担安全、完整和有效的责任，这是审计产生和发展的理论基础。因此，绩效审计实施有效评价活动应以资源配置为基础，不能离开财务收支审计这个基础。绩效审计是财务审计的扩展和深入。财务审计检查公共资源管理使用的真实合法性，绩效审计则进一步检查公共资源的有效运用，绩效审计评价应以传统财务审计真实性、合法性评价为基础。只有在公共财政资金的管理使用情况真实，使用方向正确，符合法律法规的规定的前提下，审计人员才能对资金产出效果进行准确评估和计量，从而确定其与资金投入以及预期效果之间的关系，据此作出正确、恰当的绩效评价。很难想象建立在虚假财务信息上的绩效评价会是正确的、恰当的。
四、绩效审计评价应根据不同时间、地域、环境条件来进行。
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绩效审计项目的绩效评价与公共资源的产出效应紧密相关，由于不同时期、不同地域的经济社会发展水平客观上存在存在着明显的差异，公共资源的配置也各有不同的侧重点，而且在不同时间、不同地域、不同环境下，各级政府部门和社会公众对社会公共资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同，这决定了不同时间、不同地域、不同环境下的绩效审计评价也会存在明显的差异，由此决定了不可能制订一套能够普遍适用的绩效审计评价标准来指导绩效审计工作。实际工作中，审计人员应根据审计项目所处的时间、地域和环境条件确定恰当的绩效评价标准来进行绩效评价。
五、绩效审计评价因行业、项目性质的不同而不同。 目前我国的政府审计一般按行业和项目性质的不同分为财政审计、行政事业审计、金融审计、企业审计、社会保障审计、经济责任审计、投资审计、资源环境审计等不同的专业。在不同的专业领域中，公共财政资金的配置使用效益计量标准存在着巨大的差异，由此不同的专业的绩效审计评价标准也必然不同。审计人员也只有充分考虑审计项目的行业和项目性质的差异才能作出恰当的绩效评价。比如，经济责任审计中的绩效评价主要涉及领导管理使用公共资金的经济性、效率性和效益性；资源环境审计的绩效评价则主要涉及公共资金在利用资源、保护环境方面的经济性、效率性和效益性，这二者之间显然存在较大的差别，需要使用不同的评价指标和评估办法。
事实上，社会公共资源主要配置在公共领域，其主要产生社会效益，而社会效益由于其计量和评估存在较大的主观性和长期性，如何进行恰当的评价一直是审计评价的难点。这需要审计人员根据特定的绩效审计目标，综合考虑项目的各种具体情况收集恰当的证据，谨慎地进行绩效评价。（作 4
者：云南省大理州巍山县审计局 杨云波 联系电话：[1**********]邮箱:[email protected]）
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试论绩效审计中如何进行绩效评价
（云南省大理州巍山县审计局 杨云波）
绩效审计是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的科学性、合理性、有效性，所进行的审查、分析和评价。其目的主要是为了报告纳税人的钱是否合理使用，是否达到预期的经济、效率、效果。我国《审计法》规定：审计机关对被审计单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。多年来，由于我国社会经济环境的限制，我国审计机关的审计监督主要围绕财政收支或者财务收支的真实性、合法性来开展，即以传统的财务审计为主，效益性审计涉及不多。随着我国社会经济的不断发展，民主法制的进一步推进，各级政府和社会公众越来越关注公共财政资金使用效益，客观上要求政府工作绩效情况成为审计监督今后重点关注的主要内容。近年来，随着国库集中支付、政府采购、部门预算等一系列财政制度改革的不断推进，我国公共财政框架体制的初步建立，为绩效审计的实施奠定了制度基础。在此形势下，我国国家审计机关开始积极探索绩效审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出：到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。 在实际工作中，由于我国政府审计人员多年来所进行多为以查错纠弊为目的的传统财务审计，其审计评价活动也主要围绕财政财务收支的真实性、合规性来进行。广大审计人员特别基层审计人员对公共财政资金的效益性评价涉足不多。如何开展绩效审计特别是如何恰当地进行绩效评价成为 1
困绕我国审计工作者的一在难题。本文就绩效审计中如何进行绩效作出一些探讨。
一、绩效审计评价应以科学发展观为指导。
科学发展观是新世纪我国经济社会发展的重大战略理论，它要求各行各业特别是政府部门在制定、实施经济社会发展计划时要坚持全面、协调、可持续发展的理念。反映在社会公共资源配置上，就是要求资源配置要能够体现科学发展观的要求，能够促进经济社会全面、协调、可持续发展。因此，在绩效审计评价中，首先要关注的就是被评价事项的科学性，即是否体现了科学发展观的要求。任何一个项目，不管其短期取得多么好的经济效率和效果，如果从长期看不符合科学发展观全面协调可持续发展的要求，就不能被评价为一个好的项目。反之，有的项目虽然短期内经济性、效率和效果较差，但从长期看有利于经济社会的全面协调可持续发展，这样的项目应该给予较高评价。
二、绩效审计评价应围绕绩效审计目标来进行。
审计目标是审计活动要达到的目的。审计范围的确定、审计程序的选取以及审计评价标准的确定都应围绕审计目标来进行。只有体现了审计目标的审计评价结论才是恰当的结论。
传统财务审计的目标是财务收支的真实性和合法性，其评价标准就是财务收支是否真实、合法。绩效审计的目标是公共资源管理使用的有效性，其评价标准就是公共资源的管理使用是否达到了经济性、效率性和效益性。经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本。效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投人所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入。效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到 2
政策目标、经营目标以及其他预期效果。这三者所确定的实际上就是资源投入与产出效果、预期效果与实际结果之间的关系。
实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。绩效审计的绩效评价，应该将这几方面综合一起进行考虑。特别是在公共资源配置中，公共资源投入与公共产出效果往往具有宏观性、长期性的特点，公共资源产出效果的评估往往存在着较大的主观性，预期效果与实际效果之间也往往存在着巨大的差异，在绩效审计中更需要综合考虑各方面的情况围绕特定的、具体的绩效审计目标来进行绩效评价。
三、绩效审计评价应建立在财务审计真实性、合法性评价的基础上。
审计产生的动因是受托管理责任，对委托人或授权人交付经营使用的资产或公共资源，受托责任者要承担安全、完整和有效的责任，这是审计产生和发展的理论基础。因此，绩效审计实施有效评价活动应以资源配置为基础，不能离开财务收支审计这个基础。绩效审计是财务审计的扩展和深入。财务审计检查公共资源管理使用的真实合法性，绩效审计则进一步检查公共资源的有效运用，绩效审计评价应以传统财务审计真实性、合法性评价为基础。只有在公共财政资金的管理使用情况真实，使用方向正确，符合法律法规的规定的前提下，审计人员才能对资金产出效果进行准确评估和计量，从而确定其与资金投入以及预期效果之间的关系，据此作出正确、恰当的绩效评价。很难想象建立在虚假财务信息上的绩效评价会是正确的、恰当的。
四、绩效审计评价应根据不同时间、地域、环境条件来进行。
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绩效审计项目的绩效评价与公共资源的产出效应紧密相关，由于不同时期、不同地域的经济社会发展水平客观上存在存在着明显的差异，公共资源的配置也各有不同的侧重点，而且在不同时间、不同地域、不同环境下，各级政府部门和社会公众对社会公共资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同，这决定了不同时间、不同地域、不同环境下的绩效审计评价也会存在明显的差异，由此决定了不可能制订一套能够普遍适用的绩效审计评价标准来指导绩效审计工作。实际工作中，审计人员应根据审计项目所处的时间、地域和环境条件确定恰当的绩效评价标准来进行绩效评价。
五、绩效审计评价因行业、项目性质的不同而不同。 目前我国的政府审计一般按行业和项目性质的不同分为财政审计、行政事业审计、金融审计、企业审计、社会保障审计、经济责任审计、投资审计、资源环境审计等不同的专业。在不同的专业领域中，公共财政资金的配置使用效益计量标准存在着巨大的差异，由此不同的专业的绩效审计评价标准也必然不同。审计人员也只有充分考虑审计项目的行业和项目性质的差异才能作出恰当的绩效评价。比如，经济责任审计中的绩效评价主要涉及领导管理使用公共资金的经济性、效率性和效益性；资源环境审计的绩效评价则主要涉及公共资金在利用资源、保护环境方面的经济性、效率性和效益性，这二者之间显然存在较大的差别，需要使用不同的评价指标和评估办法。
事实上，社会公共资源主要配置在公共领域，其主要产生社会效益，而社会效益由于其计量和评估存在较大的主观性和长期性，如何进行恰当的评价一直是审计评价的难点。这需要审计人员根据特定的绩效审计目标，综合考虑项目的各种具体情况收集恰当的证据，谨慎地进行绩效评价。（作 4
者：云南省大理州巍山县审计局 杨云波 联系电话：[1**********]邮箱:[email protected]）
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