农村养老问题政策分析
[1**********] 社会学 李俊儒
中国存在着人口老龄化与农村人口多的问题，，截止2011年底，中国60岁及以上老年人口已达1．85亿人，占总人口的13．7％。而在全国1．85亿老年人口中，有超过六成以上的老人生活在农村，农村养老问题形势严峻。 我国的农村养老保障制度的发展至今有四个阶段，：第一阶段从新中国成立到人民公社成立前。新中国成立之初，我国进行土地改革使农户获得了土地，从而农民有了基本的土地保障，非“五保”老人完全依靠家庭保障。同时，政府建立社会救济和优抚制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对优抚对象实施优待和抚恤。第二阶段从1958年到20世纪80年代初。1958年，人民公社成立，随即人民公社制度兴起。在该体制下，家庭不再是一个生产单位，人民公社既是政权机关又是生产组织。各种制度通过公社一生产大队—生产队的途径贯彻实施。广大农民(含农村老人)是公社社员，他们参加由生产队组织的集体生产，从生产队统一领取劳动报酬，这样农村老人的基本生活便得到了基本保障。同时，人民公社为无子女的、丧失劳动能力的老年人提供“五保户”待遇。第三阶段是20世纪80年代初至09年。20世纪80年代初，随着农村家庭联产承包责任制的推行，压抑已久的农村经济得到制度释放，农村经济快速发展。与此同时，农民的养老保障方式自然而然地由生产队、生产大队及人民公社的三级集体经济保障再度转化为农民的家庭养老保障。1991年1月，国务院决定开展农村养老社会保险并明确由民政部负责实施。同年5月，在深入调查研究、总结各地经验的基础上，民政部制定了《农村养老社会保险基本方案》，在山东等地组织了较大规模的试点，取得了很大成效，并逐步在全国农村有条件的地区推开，朝着形成资金和投保规模、加强管理的方向发展。截至1995年底，全国有近5000万农村人口参加了养老社会保险，积累保险基金32亿元。许多地方政府制定了《农村养老社会保险办法》，建立起省、市、县、乡、村上下联系贯通的管理体系，初步规范了养老保险的操作和管理，保险基金能够按民政部规定的增值要求运营。然而，截至1996年底，全国累计参保人数达6594万人，占应投保人数不
足1％，已领取保险金的人数31．6万人，占投保人数的近5％o，老年人受益面很小。1998年向59．8万参保人发放养老金，人均约42元，月均养老金3．5元，显然难以保证大多数参保者的基本生活。之后的养老保障发展进入停滞状态。
第四阶段从2009年国务院发布的《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)开始至今。从09年《政府工作报告》中数据来看，2009年新农保覆盖全国10％左右的县(市)，在《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》中，2010年覆盖到全国24％的县(市)，2011年将覆盖范围扩大到全国40％的县(市)，2012年将提前8年实现全国覆盖。据人力资源和社会保障部披露的数据，截至12年9月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，城乡居民参保总人数4.49亿，1.24亿城乡老年居民按月领取养老金，这标志着我国已基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。
新农保的参保范围是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，在户籍地自愿参加新农保。而基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，国家为每个参保人建立个人账户，每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
对比其他国家的农村养老保险模式：
“援助资助者”模式：以德国，日本为代表，强调养老的个人责任，即农民必须首先负起养老的个人义务，个人缴费在缴费比例上占很大比重。然后国家和社会绘予补贴。以日本为例，日本广大农民都是国民年金的投保对象，“农民养老金基金”的参保者必须是60周岁以下，并为国民养老保险的参保者，年从事农业生产经营时间不少于60天；国民养老金按不同参保对象实行分类缴纳，其中20周岁以上、60周岁以下的农民及个体经营者实行每月定额交纳，低收入者可免缴，但退休后其免缴期闻的养老金水平仅为原来的l／3。国民养老金包括政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费，一般国库负担1／3，其余2／3由被保险者缴纳。
福利型养老保险模式：以英国，瑞典为代表，讲求公平，借助于经济政策来保障包括农民在内的全体国民的晚年生活。农民同其他国民一样享受同样的养老保险福利待遇，保险项目广泛，保障水平高。英国的养老保障模式是依据“贝弗里奇报告”中提出的普遍性原刚建立起来的，政府为每一位老年人提供均一水平的养老金，以保障其最低生活水平的需要。这种模式强调的是对于不能依靠自身劳动满足自身生活需要的老年居民普遍提供养老金保障。养老金主要来自国家税收．实行现收现付制，个人缴费数额很少。
自我投保模式：以新加坡为代表的少数亚非国家采用，即中央公积金的养老模式，这种模式同时弘扬儒家的孝道文化，强调与家庭养老相结合。该模式强调以国家为中心维持社会稳定和推动经济发展，保险金来自企业和劳动者个人两个方面。国家仅给予政策扶持，不给予资助。如新加坡规定，所有公民都必须按规定缴纳中央公积金，由雇主和雇员共同负担。公积金按用处不同存入不同的账户，其中退休账户专用于晚年养老之用。模式通过法律强制执行。
养老金私有化模式：智利为代表的一些拉美国家所采用，规定保险费完全由个人缴纳，而且所交纳保险金不再由政府加以运作，而是交给私人管理公司来运作。投资收益的高低成败完全由个人和运营公司负责，政府不再承担责任。个人账户设置上采用两级帐户管理，一个是基本个人账户，一个是补充个人账户。前者是指个人要将其纳税收入的10％作为自己的养老金投入，这一部分是政府立法强制缴纳的；后者是在前者的基础上，为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充账户，这一部分由个人决定，不具强制性。
与国外的农村保险制度相比，我国的新农保还处于一种摸索状态，新农保对象的制定参考了德国的模式，其余按照我国基本国情进行了自主的完善。在实施过程中，虽然实现了全国覆盖，但是由于自愿投保，参保面积覆盖不够。其按照我国基本国情制定，但是从实施的过程来看，新农保统筹层次较低，有大部分地区处于县级统筹，随着城镇化进程的加快，在优越条件的吸引下，大批农村劳动力流动到城市，新农保的县级统筹下，对于这一类型参保人员的信息核实及其按时缴费等业务的经办过程中，都存在一定困难。另一方面，由于县级统筹的层次较低，受到地域经济状况和参保人数的限制，新农保基金的管理和运营只能局限在较小的范围内进行，而且很难实现跨地区的流转和统筹管理，不利于这部分基金的保值增值，更难以应对老龄化加剧过程中庞大的养老金支付需求。这种较低层次的统筹管理，一定程度上导致了新农保制度的碎片化，基金保值增值困难且抵抗风险能力差，参保人员流动困难等问题。
同时新农保制度设计过于复杂，缴费档次、年限、方式、补贴办法等规定的细则都与最终待遇领取有直接关系。在一些城乡中，90%以上的人选择100元/年的最低缴费档次。因为新农保的缴费一般采取统一的补贴标准，没有与缴费档次挂钩，大部分农民为了享受到政府补贴，只需选择最低的成本付出。另一方面，为了应对针对于60周岁老人设置的领取养老金“捆绑条件”(子女必须参保)，子女无奈只好选择最低档次参保。
在新农保实施过程中，由于我国体制建立的不完善，还出现了各式各样的问题。在我国，新农保各经办机构大多数采用属地管理模式，即省、市、县每级均设置行政管理机构、经办机构和监督机构，上一级对下一级主要是政策法规的领导和业务指导，不存在直接的行政隶属关系。而在当今市场经济条件下，参保对象在各地区、各行业之间频繁流动，作为属地管理模式下的新农保经办机构与其他经办机构之间没有信息对接，对流动人员的实时信息难以捕捉，致使大量参保人(尤其是农民工)重复参保或漏保，可见，该模式在具体实施中不利于信息的统一及时收集和资金的收缴，从而导致新农保经办机构工作难以实现高效率、农民的切身利益得不到有效保障。
新农保的推广还忽略了基层办公的效率与技术水平，新农保各项业务都要进行网上登记，参保人数据信息的微机录入和档案、账户的管理等工作对经办人员
素质的要求较高。经济条件较差的地区，缺乏现代化的办公设备，经办机构内部的各项工作仍停留在工作人员手工操作的层面上，严重影响到工作效率的提高，且工作中容易出现信息的错误录入。
总的来说，新农保是我国农村保险制度的一个新起点，但是依然存在着众多问题，农村与城市的不平衡和地区经济差异等问题依旧需要解决，同时什么时候能够在全国建立起完整通畅的管理网络与网络系统，什么时候才能够真正达到预期的管理效果。新农保的待遇水平也还处于一个比较低的水平，在推行的过程中应当逐步提高，同时加强对老年农民的宣传，针对“捆绑参保”做出一些改善。同时在我国农村养老问题中，仅仅新农保的改革是不够的，在时代发展，家庭结构变化的过程中，家庭养老为主的模型还将持续很长时间，新农保增加了老年农民的收入与生活保障，但是子女的赡养还是占据了相当大的比重，真正的做到老有所养，所需要的政策支持是多方面的，这些方面的改革也应当被持续关注与研究。
农村养老问题政策分析
[1**********] 社会学 李俊儒
中国存在着人口老龄化与农村人口多的问题，，截止2011年底，中国60岁及以上老年人口已达1．85亿人，占总人口的13．7％。而在全国1．85亿老年人口中，有超过六成以上的老人生活在农村，农村养老问题形势严峻。 我国的农村养老保障制度的发展至今有四个阶段，：第一阶段从新中国成立到人民公社成立前。新中国成立之初，我国进行土地改革使农户获得了土地，从而农民有了基本的土地保障，非“五保”老人完全依靠家庭保障。同时，政府建立社会救济和优抚制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对优抚对象实施优待和抚恤。第二阶段从1958年到20世纪80年代初。1958年，人民公社成立，随即人民公社制度兴起。在该体制下，家庭不再是一个生产单位，人民公社既是政权机关又是生产组织。各种制度通过公社一生产大队—生产队的途径贯彻实施。广大农民(含农村老人)是公社社员，他们参加由生产队组织的集体生产，从生产队统一领取劳动报酬，这样农村老人的基本生活便得到了基本保障。同时，人民公社为无子女的、丧失劳动能力的老年人提供“五保户”待遇。第三阶段是20世纪80年代初至09年。20世纪80年代初，随着农村家庭联产承包责任制的推行，压抑已久的农村经济得到制度释放，农村经济快速发展。与此同时，农民的养老保障方式自然而然地由生产队、生产大队及人民公社的三级集体经济保障再度转化为农民的家庭养老保障。1991年1月，国务院决定开展农村养老社会保险并明确由民政部负责实施。同年5月，在深入调查研究、总结各地经验的基础上，民政部制定了《农村养老社会保险基本方案》，在山东等地组织了较大规模的试点，取得了很大成效，并逐步在全国农村有条件的地区推开，朝着形成资金和投保规模、加强管理的方向发展。截至1995年底，全国有近5000万农村人口参加了养老社会保险，积累保险基金32亿元。许多地方政府制定了《农村养老社会保险办法》，建立起省、市、县、乡、村上下联系贯通的管理体系，初步规范了养老保险的操作和管理，保险基金能够按民政部规定的增值要求运营。然而，截至1996年底，全国累计参保人数达6594万人，占应投保人数不
足1％，已领取保险金的人数31．6万人，占投保人数的近5％o，老年人受益面很小。1998年向59．8万参保人发放养老金，人均约42元，月均养老金3．5元，显然难以保证大多数参保者的基本生活。之后的养老保障发展进入停滞状态。
第四阶段从2009年国务院发布的《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)开始至今。从09年《政府工作报告》中数据来看，2009年新农保覆盖全国10％左右的县(市)，在《关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》中，2010年覆盖到全国24％的县(市)，2011年将覆盖范围扩大到全国40％的县(市)，2012年将提前8年实现全国覆盖。据人力资源和社会保障部披露的数据，截至12年9月底，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，城乡居民参保总人数4.49亿，1.24亿城乡老年居民按月领取养老金，这标志着我国已基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。
新农保的参保范围是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，在户籍地自愿参加新农保。而基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，国家为每个参保人建立个人账户，每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
对比其他国家的农村养老保险模式：
“援助资助者”模式：以德国，日本为代表，强调养老的个人责任，即农民必须首先负起养老的个人义务，个人缴费在缴费比例上占很大比重。然后国家和社会绘予补贴。以日本为例，日本广大农民都是国民年金的投保对象，“农民养老金基金”的参保者必须是60周岁以下，并为国民养老保险的参保者，年从事农业生产经营时间不少于60天；国民养老金按不同参保对象实行分类缴纳，其中20周岁以上、60周岁以下的农民及个体经营者实行每月定额交纳，低收入者可免缴，但退休后其免缴期闻的养老金水平仅为原来的l／3。国民养老金包括政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费，一般国库负担1／3，其余2／3由被保险者缴纳。
福利型养老保险模式：以英国，瑞典为代表，讲求公平，借助于经济政策来保障包括农民在内的全体国民的晚年生活。农民同其他国民一样享受同样的养老保险福利待遇，保险项目广泛，保障水平高。英国的养老保障模式是依据“贝弗里奇报告”中提出的普遍性原刚建立起来的，政府为每一位老年人提供均一水平的养老金，以保障其最低生活水平的需要。这种模式强调的是对于不能依靠自身劳动满足自身生活需要的老年居民普遍提供养老金保障。养老金主要来自国家税收．实行现收现付制，个人缴费数额很少。
自我投保模式：以新加坡为代表的少数亚非国家采用，即中央公积金的养老模式，这种模式同时弘扬儒家的孝道文化，强调与家庭养老相结合。该模式强调以国家为中心维持社会稳定和推动经济发展，保险金来自企业和劳动者个人两个方面。国家仅给予政策扶持，不给予资助。如新加坡规定，所有公民都必须按规定缴纳中央公积金，由雇主和雇员共同负担。公积金按用处不同存入不同的账户，其中退休账户专用于晚年养老之用。模式通过法律强制执行。
养老金私有化模式：智利为代表的一些拉美国家所采用，规定保险费完全由个人缴纳，而且所交纳保险金不再由政府加以运作，而是交给私人管理公司来运作。投资收益的高低成败完全由个人和运营公司负责，政府不再承担责任。个人账户设置上采用两级帐户管理，一个是基本个人账户，一个是补充个人账户。前者是指个人要将其纳税收入的10％作为自己的养老金投入，这一部分是政府立法强制缴纳的；后者是在前者的基础上，为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充账户，这一部分由个人决定，不具强制性。
与国外的农村保险制度相比，我国的新农保还处于一种摸索状态，新农保对象的制定参考了德国的模式，其余按照我国基本国情进行了自主的完善。在实施过程中，虽然实现了全国覆盖，但是由于自愿投保，参保面积覆盖不够。其按照我国基本国情制定，但是从实施的过程来看，新农保统筹层次较低，有大部分地区处于县级统筹，随着城镇化进程的加快，在优越条件的吸引下，大批农村劳动力流动到城市，新农保的县级统筹下，对于这一类型参保人员的信息核实及其按时缴费等业务的经办过程中，都存在一定困难。另一方面，由于县级统筹的层次较低，受到地域经济状况和参保人数的限制，新农保基金的管理和运营只能局限在较小的范围内进行，而且很难实现跨地区的流转和统筹管理，不利于这部分基金的保值增值，更难以应对老龄化加剧过程中庞大的养老金支付需求。这种较低层次的统筹管理，一定程度上导致了新农保制度的碎片化，基金保值增值困难且抵抗风险能力差，参保人员流动困难等问题。
同时新农保制度设计过于复杂，缴费档次、年限、方式、补贴办法等规定的细则都与最终待遇领取有直接关系。在一些城乡中，90%以上的人选择100元/年的最低缴费档次。因为新农保的缴费一般采取统一的补贴标准，没有与缴费档次挂钩，大部分农民为了享受到政府补贴，只需选择最低的成本付出。另一方面，为了应对针对于60周岁老人设置的领取养老金“捆绑条件”(子女必须参保)，子女无奈只好选择最低档次参保。
在新农保实施过程中，由于我国体制建立的不完善，还出现了各式各样的问题。在我国，新农保各经办机构大多数采用属地管理模式，即省、市、县每级均设置行政管理机构、经办机构和监督机构，上一级对下一级主要是政策法规的领导和业务指导，不存在直接的行政隶属关系。而在当今市场经济条件下，参保对象在各地区、各行业之间频繁流动，作为属地管理模式下的新农保经办机构与其他经办机构之间没有信息对接，对流动人员的实时信息难以捕捉，致使大量参保人(尤其是农民工)重复参保或漏保，可见，该模式在具体实施中不利于信息的统一及时收集和资金的收缴，从而导致新农保经办机构工作难以实现高效率、农民的切身利益得不到有效保障。
新农保的推广还忽略了基层办公的效率与技术水平，新农保各项业务都要进行网上登记，参保人数据信息的微机录入和档案、账户的管理等工作对经办人员
素质的要求较高。经济条件较差的地区，缺乏现代化的办公设备，经办机构内部的各项工作仍停留在工作人员手工操作的层面上，严重影响到工作效率的提高，且工作中容易出现信息的错误录入。
总的来说，新农保是我国农村保险制度的一个新起点，但是依然存在着众多问题，农村与城市的不平衡和地区经济差异等问题依旧需要解决，同时什么时候能够在全国建立起完整通畅的管理网络与网络系统，什么时候才能够真正达到预期的管理效果。新农保的待遇水平也还处于一个比较低的水平，在推行的过程中应当逐步提高，同时加强对老年农民的宣传，针对“捆绑参保”做出一些改善。同时在我国农村养老问题中，仅仅新农保的改革是不够的，在时代发展，家庭结构变化的过程中，家庭养老为主的模型还将持续很长时间，新农保增加了老年农民的收入与生活保障，但是子女的赡养还是占据了相当大的比重，真正的做到老有所养，所需要的政策支持是多方面的，这些方面的改革也应当被持续关注与研究。