章宏宣13210777
越权无效原则在行政法中的重要地位
——以再胜源公司脐带血案为例
【摘要】越权无效原则始于英国，并通过法院的判例得到了很大的发展，而在中国，越权无效已然成为行政行为超越法定职权的行为归于无效的简称。再胜源公司诉上海市卫生局案中，脐带血能否判定为中国卫生部规定的全血、成分血是上海市卫生局构成越权与否的关键因素。本文通过分析立法意图和再胜源公司采集脐带血的目的得出，上海市卫生局在此案中构成越权，应属无效。
关键词：越权无效 再胜源 上海市卫生局 脐带血
越权无效原则表达了一个基本的公法理念，行政机关可以在权限范围内做出决定，但不得超越权限，否则归于无效。该原则最初创制于英国，英文为excess of jurisdiction，但越权无效原则通常使用拉丁文the doetrine of ultra vires，这是由于欧洲长期受到罗马法使用拉丁文的影响。洛克在《政府论》（下篇）中明确表达过，政府的唯一目的是保护私人财产，可以看出原始法治限于民事权利，而后来发展而来的越权无效原则是对法治的拓展。需要说明，越权的涵义在英国比中国行政法原理的越权的含义宽广很多。英国法院通过案例发展了越权无效原则，根据英国普通法院判例的发展，构成越权的违法形式有三种：一是违反自然正义原则，二是违反授权条件，三是违反合理原则。在中国，越权无效原则主要运用在行政法领域，可以作为行政行为超越法定职权的简称。
一、越权无效在中国的运用情况
姜明安教授在《论行政行为合法的标准和无效的标准》对行政行为的合法标准提出了三方面要求：一是行为主体合法，二是行为内容合法，三是行为程序合法。相反，行政行为的无效标准包括，行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为，行政主体受胁迫做出的行政行为，行政行为具有特别重大的违法情形等。其中，行政主题超越职权与越权无效是相对应的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章第十一条规定的受案范围，即人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政1/4
案件。
从该法条中可以看出，对行政主体的行政行为能提起诉讼限于具体行政行为，同样越权无效原则也更多的是体现在具体行政行为中，对于抽象行政行为能够适用越权无效原则，学术界存在较大的争议。发生在上海市黄浦区的再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案也是法人对行政主体的具体行政行为不服而提起的诉讼。
二、再胜源公司诉上海市卫生局案
根据该案判决文书，上海市卫生局（以下简称卫生局）于2004年1月16日作出第381号卫生行政强制决定，认定上海再胜源干细胞工程有限公司（以下简称再胜源公司）实施了未经许可擅自采集血液的行为，违反了卫生部《血站管理办法（暂行）》(以下简称管理办法)第二十一条的规定。根据管理办法第四十八条之规定，对再胜源公司作出取缔、没收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD—35－200液氮生物容器1只的卫生行政强制决定。再胜源公司不服，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。
根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），设置卫生部。卫生部是主管卫生工作的国务院组成部门。2013年，国务院将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。因此，从源头来讲，《血站管理办法（暂行）》属于行政主体在自己权限范围内行使准立法权的产物，该法第二十一条为：未取得采供血许可的单位和个人不得开展采供血业务。
三、上海市卫生局行政行为越权分析
1.正其义而不谋其利和小人喻于利的较量。
本案涉及公共利益的伦理性，行动皆以善为根据，集体行动以公共善为根据，至少表面上或者出发点是善。卫生部为了更好的管理血液的流通，为献血者的健康，为所收集的血液的利用效益最大化着想，出台这部法律并规范献血过程，管理血站。此所谓，正其义而不谋其利。所谓义者，是人类普遍遵守即可以使人类的福祉最大化的准则，如幼吾幼以及人之幼，但通常由于存在囚徒困境，一小部分人破坏了这些准则，而导致初始目的未达到，反而造成万劫不复的恶果。正如，此中卫生部的《血站管理办法（暂行）》，并没有使献血更加规范，血液的适用效益最大化，反而造成普通人需要血液时通常不能得到满足，因为收集的血液没有得到的很好的保存，甚至出现护士使用血液浇灌花朵的情况。“正其义”如果只是变成一块遮羞布，而实际上是极端的不负责和暗箱操作，结果将是灾难性的。丹宁在《法律的正当程序》一书中，说到，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。这句话强调正义的实现和实现的方式同等重要，因为后者保障了前者。
在《论语·里仁》，子曰：“君子喻于义，小人喻于利。”在当代理性人组成的经济生活为主的社会，“喻于利”是通常的情况，以至于成为行为正常的标准。再胜源公司的创办和收集脐带血的最初想法并非为“义”，而是出于对利益回报的期望。要去打动一个理性人做出行动，必须让其看到其中的“利”。再胜源公司收集新生儿的脐2/4
带血，提炼出干细胞并保存，以便以后新生儿长大后受伤需要大量血液时，可以利用干细胞培养出足够的血液。再胜源公司并未是出于对保障新生儿健康成长着想，而只是把它当成牟利的手段，其中的巨大收益是最终目的。
在理性人不断追求利益最大化的过程中，优化了血液采集、保存、利用的程序，提供了更好的供血服务，促进了市场的规范和发展，正如面包师为了吸引更多的顾客，使面包更加美味可口、健康营养。反而，所谓“正其义”却造成了臃肿无效率的机构和落后的设备，血液的巨大浪费和血液供求之间巨大的缺口。
2.脐带血是什么血？
本案的主要争议焦点是：脐带血是否属于献血法及有关行政规章的调整范围，卫生局依照献血法及有关行政规章对再胜源公司采集、储存脐带血的行为是否有管理职权，即脐带血是否属于《血站管理办法（暂行）》第二条规定的， “血液是指用于临床的全血、成分血”。脐带血是胎儿娩出、脐带结扎并离断后残留在胎盘和脐带中的血液，通常是废弃不用的。近十几年的研究发现，脐带血中含有可以重建人体造血和免疫系统的造血干细胞，可用于造血干细胞移植，治疗多种疾病。因此，脐带血已成为造血干细胞的重要来源，特别是无血缘关系造血干细胞的来源，也是一种非常重要的人类生物资源。脐带血属于血液，但不是卫生部在《中华人民共和国献血法》中规定的全血、成分血。
3.法院判决是否公正？
原告称，很明显对于卫生部规定的全血、成分血是可以直接对符合需要的患者输送，对于这种废弃不用的脐带血可以说是风马牛不相及，而再胜源公司发挥先进科学技术，变废为宝，从中提取造血干细胞加以保存，以便日后可以大量造血供对应的患者使用。因此，再胜源公司根本不属于对临床的全血、成分血的搜集，而只是替新生儿将本来是废弃不用的血液保存起来，然后提取造血干细胞以备日后适用。被告称，献血法、管理办法不仅适用于对血站的管理，也适用于对血液采、供、用的管理，再胜源采集脐带血、提取干细胞并用于临床治疗的行为，属于献血法和管理办法的调整范围，被诉卫生行政强制决定认定事实清楚，适用法律正确。
初审在上海市黄浦区人民法院进行，并做出宣判：一、确认上海市卫生局2004年1月16日第381号行政强制决定中对再胜源公司非法采集血液行为予以取缔的具体行政行为合法；二、确认上海市卫生局2004年1月16日第381号行政强制决定中没收再胜源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具体行政行为无效。宣判后，再胜源公司不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2004年12月6日判决：驳回上诉，维持原判。
根据《中华人民共和国献血法》和《血站管理办法（暂行）》，上海市卫生局有权管辖上海市范围内采集血液的行为和血站的设立，对于供血的规定在第十二条，临床用血的包装、储存、运输，必须符合国家规定的卫生标准和要求，以及，第十三条，医疗机构对临床用血必须进行核查，不得将不符合国家规定标准的血液用于临床。
对于卫生部指定这两部法律的抽象行政行为的越权与否，再胜源公司暂时仍没有办法和权力去否定，甚至于怀3/4
疑，但是对于上海市卫生局的行政强制决定，再胜源公司认为是越权的，无效的。确凿无疑的事实之一是再胜源公司委托上海市浦东新区公利医院，经过客户的允许采集特定新生儿的脐带血。然而脐带血是否属于卫生部规定的全血或者是成分血呢？答案是否定的。其一，如果再胜源公司不采集这些脐带血，那么这些血液将作为废弃物处理掉。废弃的血液属于血液，但并非是属于卫生部规定的献血法中的血液，即，拿着这些废弃的脐带血去捐献，是不会被接收的。其二，捐献血液，是受鼓励甚至奖赏的，至少不用付钱。而再胜源公司收集脐带血是要向客户收费的。没有奖赏，甚至收费，与捐血差得太远。其三，再胜源公司采集脐带血肯定不能直接用于输送人体，需要经过提取造血干细胞，然后利用这些干细胞造血。这也证明脐带血不属于献血法规定的全血或脐带血，因为两者的用处目的完全不同。
卫生部规定了一条完整的通过血站采集，保存，适用血液的完整链条，规定了如何献血，血站成立的条件，如何保存采集来的血液，如何使用血液，但是随着科技的进步，传统的血液采、供、用的管理不能适用于新的血液使用、提供方式。再胜源公司就是一个典型的例子，该公司采集的确实是血液，但并非是卫生部规定的全血、成分血，而是废弃不用的脐带血，并且采集的目的也不是卫生部规定的输送给患者，而是从中提取造血干细胞。所以，卫生部未针对此种情况做出适当的规定，仍牵强附会的把脐带血纳入到献血的范围，是超越职能权限的，应判定为越权无效。
参考文献
[1]毛玮. 论行政法的建构性与规范性. 现代法学. 2010年5月. 第32卷第3期.
[2]姜明安. 行政法基本原则新探. 湖南社会科学. 2005年2月.
[3]杨正平,李志雄. 论行政法上越权无效原则. 南京大学法学评论. 2005年秋季号.
[4]姜明安. 论行政行为合法的标准与无效的标准. 政府法治. 2001年11月.
[5]张淑芳. 论抽象行政行为越权. 西北政法学院学报. 2006年第6期.
[6]李伟华. 行政法案例分析方法簡論. China law. 2010年6月.
[7]周佑勇. 行政法基本原则的反思与重构. 武汉大学博士论文精粹. 2003年第4期.
[8]毛玮. 论行政行为的先定力. 行政法学研究. 2005年第3期.
[9]刘军. 论英国行政法的越权无效原则. 法制与社会. 2009年1月（中）. 4/4
章宏宣13210777
越权无效原则在行政法中的重要地位
——以再胜源公司脐带血案为例
【摘要】越权无效原则始于英国，并通过法院的判例得到了很大的发展，而在中国，越权无效已然成为行政行为超越法定职权的行为归于无效的简称。再胜源公司诉上海市卫生局案中，脐带血能否判定为中国卫生部规定的全血、成分血是上海市卫生局构成越权与否的关键因素。本文通过分析立法意图和再胜源公司采集脐带血的目的得出，上海市卫生局在此案中构成越权，应属无效。
关键词：越权无效 再胜源 上海市卫生局 脐带血
越权无效原则表达了一个基本的公法理念，行政机关可以在权限范围内做出决定，但不得超越权限，否则归于无效。该原则最初创制于英国，英文为excess of jurisdiction，但越权无效原则通常使用拉丁文the doetrine of ultra vires，这是由于欧洲长期受到罗马法使用拉丁文的影响。洛克在《政府论》（下篇）中明确表达过，政府的唯一目的是保护私人财产，可以看出原始法治限于民事权利，而后来发展而来的越权无效原则是对法治的拓展。需要说明，越权的涵义在英国比中国行政法原理的越权的含义宽广很多。英国法院通过案例发展了越权无效原则，根据英国普通法院判例的发展，构成越权的违法形式有三种：一是违反自然正义原则，二是违反授权条件，三是违反合理原则。在中国，越权无效原则主要运用在行政法领域，可以作为行政行为超越法定职权的简称。
一、越权无效在中国的运用情况
姜明安教授在《论行政行为合法的标准和无效的标准》对行政行为的合法标准提出了三方面要求：一是行为主体合法，二是行为内容合法，三是行为程序合法。相反，行政行为的无效标准包括，行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为，行政主体受胁迫做出的行政行为，行政行为具有特别重大的违法情形等。其中，行政主题超越职权与越权无效是相对应的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章第十一条规定的受案范围，即人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政1/4
案件。
从该法条中可以看出，对行政主体的行政行为能提起诉讼限于具体行政行为，同样越权无效原则也更多的是体现在具体行政行为中，对于抽象行政行为能够适用越权无效原则，学术界存在较大的争议。发生在上海市黄浦区的再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案也是法人对行政主体的具体行政行为不服而提起的诉讼。
二、再胜源公司诉上海市卫生局案
根据该案判决文书，上海市卫生局（以下简称卫生局）于2004年1月16日作出第381号卫生行政强制决定，认定上海再胜源干细胞工程有限公司（以下简称再胜源公司）实施了未经许可擅自采集血液的行为，违反了卫生部《血站管理办法（暂行）》(以下简称管理办法)第二十一条的规定。根据管理办法第四十八条之规定，对再胜源公司作出取缔、没收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD—35－200液氮生物容器1只的卫生行政强制决定。再胜源公司不服，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。
根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），设置卫生部。卫生部是主管卫生工作的国务院组成部门。2013年，国务院将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。因此，从源头来讲，《血站管理办法（暂行）》属于行政主体在自己权限范围内行使准立法权的产物，该法第二十一条为：未取得采供血许可的单位和个人不得开展采供血业务。
三、上海市卫生局行政行为越权分析
1.正其义而不谋其利和小人喻于利的较量。
本案涉及公共利益的伦理性，行动皆以善为根据，集体行动以公共善为根据，至少表面上或者出发点是善。卫生部为了更好的管理血液的流通，为献血者的健康，为所收集的血液的利用效益最大化着想，出台这部法律并规范献血过程，管理血站。此所谓，正其义而不谋其利。所谓义者，是人类普遍遵守即可以使人类的福祉最大化的准则，如幼吾幼以及人之幼，但通常由于存在囚徒困境，一小部分人破坏了这些准则，而导致初始目的未达到，反而造成万劫不复的恶果。正如，此中卫生部的《血站管理办法（暂行）》，并没有使献血更加规范，血液的适用效益最大化，反而造成普通人需要血液时通常不能得到满足，因为收集的血液没有得到的很好的保存，甚至出现护士使用血液浇灌花朵的情况。“正其义”如果只是变成一块遮羞布，而实际上是极端的不负责和暗箱操作，结果将是灾难性的。丹宁在《法律的正当程序》一书中，说到，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。这句话强调正义的实现和实现的方式同等重要，因为后者保障了前者。
在《论语·里仁》，子曰：“君子喻于义，小人喻于利。”在当代理性人组成的经济生活为主的社会，“喻于利”是通常的情况，以至于成为行为正常的标准。再胜源公司的创办和收集脐带血的最初想法并非为“义”，而是出于对利益回报的期望。要去打动一个理性人做出行动，必须让其看到其中的“利”。再胜源公司收集新生儿的脐2/4
带血，提炼出干细胞并保存，以便以后新生儿长大后受伤需要大量血液时，可以利用干细胞培养出足够的血液。再胜源公司并未是出于对保障新生儿健康成长着想，而只是把它当成牟利的手段，其中的巨大收益是最终目的。
在理性人不断追求利益最大化的过程中，优化了血液采集、保存、利用的程序，提供了更好的供血服务，促进了市场的规范和发展，正如面包师为了吸引更多的顾客，使面包更加美味可口、健康营养。反而，所谓“正其义”却造成了臃肿无效率的机构和落后的设备，血液的巨大浪费和血液供求之间巨大的缺口。
2.脐带血是什么血？
本案的主要争议焦点是：脐带血是否属于献血法及有关行政规章的调整范围，卫生局依照献血法及有关行政规章对再胜源公司采集、储存脐带血的行为是否有管理职权，即脐带血是否属于《血站管理办法（暂行）》第二条规定的， “血液是指用于临床的全血、成分血”。脐带血是胎儿娩出、脐带结扎并离断后残留在胎盘和脐带中的血液，通常是废弃不用的。近十几年的研究发现，脐带血中含有可以重建人体造血和免疫系统的造血干细胞，可用于造血干细胞移植，治疗多种疾病。因此，脐带血已成为造血干细胞的重要来源，特别是无血缘关系造血干细胞的来源，也是一种非常重要的人类生物资源。脐带血属于血液，但不是卫生部在《中华人民共和国献血法》中规定的全血、成分血。
3.法院判决是否公正？
原告称，很明显对于卫生部规定的全血、成分血是可以直接对符合需要的患者输送，对于这种废弃不用的脐带血可以说是风马牛不相及，而再胜源公司发挥先进科学技术，变废为宝，从中提取造血干细胞加以保存，以便日后可以大量造血供对应的患者使用。因此，再胜源公司根本不属于对临床的全血、成分血的搜集，而只是替新生儿将本来是废弃不用的血液保存起来，然后提取造血干细胞以备日后适用。被告称，献血法、管理办法不仅适用于对血站的管理，也适用于对血液采、供、用的管理，再胜源采集脐带血、提取干细胞并用于临床治疗的行为，属于献血法和管理办法的调整范围，被诉卫生行政强制决定认定事实清楚，适用法律正确。
初审在上海市黄浦区人民法院进行，并做出宣判：一、确认上海市卫生局2004年1月16日第381号行政强制决定中对再胜源公司非法采集血液行为予以取缔的具体行政行为合法；二、确认上海市卫生局2004年1月16日第381号行政强制决定中没收再胜源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具体行政行为无效。宣判后，再胜源公司不服，向上海市第二中级人民法院提起上诉。上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2004年12月6日判决：驳回上诉，维持原判。
根据《中华人民共和国献血法》和《血站管理办法（暂行）》，上海市卫生局有权管辖上海市范围内采集血液的行为和血站的设立，对于供血的规定在第十二条，临床用血的包装、储存、运输，必须符合国家规定的卫生标准和要求，以及，第十三条，医疗机构对临床用血必须进行核查，不得将不符合国家规定标准的血液用于临床。
对于卫生部指定这两部法律的抽象行政行为的越权与否，再胜源公司暂时仍没有办法和权力去否定，甚至于怀3/4
疑，但是对于上海市卫生局的行政强制决定，再胜源公司认为是越权的，无效的。确凿无疑的事实之一是再胜源公司委托上海市浦东新区公利医院，经过客户的允许采集特定新生儿的脐带血。然而脐带血是否属于卫生部规定的全血或者是成分血呢？答案是否定的。其一，如果再胜源公司不采集这些脐带血，那么这些血液将作为废弃物处理掉。废弃的血液属于血液，但并非是属于卫生部规定的献血法中的血液，即，拿着这些废弃的脐带血去捐献，是不会被接收的。其二，捐献血液，是受鼓励甚至奖赏的，至少不用付钱。而再胜源公司收集脐带血是要向客户收费的。没有奖赏，甚至收费，与捐血差得太远。其三，再胜源公司采集脐带血肯定不能直接用于输送人体，需要经过提取造血干细胞，然后利用这些干细胞造血。这也证明脐带血不属于献血法规定的全血或脐带血，因为两者的用处目的完全不同。
卫生部规定了一条完整的通过血站采集，保存，适用血液的完整链条，规定了如何献血，血站成立的条件，如何保存采集来的血液，如何使用血液，但是随着科技的进步，传统的血液采、供、用的管理不能适用于新的血液使用、提供方式。再胜源公司就是一个典型的例子，该公司采集的确实是血液，但并非是卫生部规定的全血、成分血，而是废弃不用的脐带血，并且采集的目的也不是卫生部规定的输送给患者，而是从中提取造血干细胞。所以，卫生部未针对此种情况做出适当的规定，仍牵强附会的把脐带血纳入到献血的范围，是超越职能权限的，应判定为越权无效。
参考文献
[1]毛玮. 论行政法的建构性与规范性. 现代法学. 2010年5月. 第32卷第3期.
[2]姜明安. 行政法基本原则新探. 湖南社会科学. 2005年2月.
[3]杨正平,李志雄. 论行政法上越权无效原则. 南京大学法学评论. 2005年秋季号.
[4]姜明安. 论行政行为合法的标准与无效的标准. 政府法治. 2001年11月.
[5]张淑芳. 论抽象行政行为越权. 西北政法学院学报. 2006年第6期.
[6]李伟华. 行政法案例分析方法簡論. China law. 2010年6月.
[7]周佑勇. 行政法基本原则的反思与重构. 武汉大学博士论文精粹. 2003年第4期.
[8]毛玮. 论行政行为的先定力. 行政法学研究. 2005年第3期.
[9]刘军. 论英国行政法的越权无效原则. 法制与社会. 2009年1月（中）. 4/4