●本刊特稿《财政研究》2010年第8期
中国农村社会保障制度建设：
成就与展望
王军
加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。
一、近些年来农村社会保障事业取得长足发展
十六大以来，按照加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，根据中央的统一部署，各级政府和有关部门将加快建立农村社会保障体系作为保障和改善民生的重要内容着力加以推动。各级财政部门积极发挥公共财政职能作用，不断加大投入力度，大力支持农村社会保障体系建设。
（一）保障项目不断增加。
2003年以前，农村社会保障项目仅有五保供养、自然灾害生活救助、优抚对象抚恤补助和低水平的合作医疗，以
及少数地区开展的老农保等内容。不仅项目很少，资金来源也相当不稳定。2003年以来，农村社会保障项目如雨后春笋般纷纷建立起来，其密集程度在我国乃至世界社会保障发展史上都是少见的。
在初步统计的城乡社会保障政策61个项目中，专门针对农村或涉及农村的社会保障项目有38个，占62%。具体可以归纳为九个方面的政策：一是社会保险政策，包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险；二是社会救助
政策，包括农村五保供养、农村居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村医疗救助、农村危房改造；三是优抚安置政策，包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待；四是社会福利政策，包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励；五是义务教育政策，主要指农村义务教育；六是公共卫生政策，包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目；七是就业政策，主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策；八是扶贫政策；九是农业和农民补贴政策。
可以说，经过近8年的努力，我国农村社会保障制度框架已基本形成，初步建立起了针对广大农村居民的从出
生（生育妇女补服叶酸+住院分娩补助+儿童福利）到养老（新农保+计划生育家庭奖励+老年人福利），从医疗（新农合+农村医疗救助+公共卫生）到教育（农村义务教育），从生活保障（农村低保+自然灾害生活救助+扶贫+农民补贴+残疾人事业）到住房保障（农村危房改造）再到就业保障（针对农民工的就业和社保政策）在内的渐成体系的社会保障“安全网”。
对农村社会保障的具体口径，国内外并没有一个统一的划分标准，以上也只是一个大体的划分，可以称为“中口
径”。除此之外，若再加上农业综合开发政策，沼气推广等政策，建设社会主义新农村有关政策等，就是“大口径”农村社会保障政策的概念。为便于分析和比较，以下用的是“小口径”概念，主要包括新型农村合作医疗、农村医疗救助、新型农村社会养老保险、农村居民最低生活保障、农村五保供养、自然灾害生活救助、农村危房改造、农村义务教育、优抚对象抚恤补助以及计划生育家庭奖励等10项政策。
*本文系财政部副部长王军2010年6月4日在“省部级领导干部加强农村社会保障制度建设专题研讨班”上的讲课文稿，刊发时略作删节。
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（二）覆盖范围不断扩大。
近年来，各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。如新农合制度，从2003年下半年开始试点，原定到2010年实现全覆盖，仅用了5年多时间，实际上到2008年就提前实现了全覆盖的目标。参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人，参合率达到94.2%，成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。再如农村低保制度，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008年全国所有涉农县（市、区、旗）就全部建立了农村低保制度，2009年底农村低保对象达到4759万人，占农村人口的比重为5.4%，与城市低保占5.5%的比重相当。又如新农保制度，按照试点工作安排，2009年试点覆盖面为全国10％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010年，新农保覆盖面将扩大到全国23％的县（市、区、旗），其中西藏、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖。如果加上各地自费推进的试点，估计今年的覆盖面将达到40%左右，明年将有更大一些的覆盖。随着农村社会保障制度建设进程的加快，已有越来越多的农村居民纳入到农村社会保障制度当中，享受到了公共财政的阳光。
（三）保障标准不断提高。
在推进农村社会保障制度建设的过程中，随着经济社会发展和国家财力的增强，短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准，更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。新农合制度建立之初，中央和地方财政对参合农民的补助标准是每人每年20元，从2006年起提高到每人每年40元，2008年又提高到每人每年80元，2010年进一步提高到每人每年120元。短短7年多时间，补助标准就调整了4次，提高到原来的6倍，年均增长25.99%，大大高于同期全国卫生总费用年均17%的增长速度。新农合政策范围内住院费用补偿比例也由30%左右提高到55%，农民受益程度明显提高。2009年出台的医改方案明确提出，要在3年内将新农合的报销封顶线提高到农村居民人均纯收入的6倍以上。农村低保制度自建立以来，各地根据物价变化和经济发展情况多次调整了保障标准。2007年至
2009年，全国农村低保平均补助水平从每月39元提高到64元，年均增长28.1%，仅2008年一年，国家就三次出台
调整农村低保补助水平的政策。五保供养标准由2003年的每人每年417元，提高到2009年的2215元，年均增长
37.7%。以上几个项目标准，其年均增幅均大大高于同期CPI2.63%的涨幅，高于同期农民人均纯收入11.92%的增
幅，也高于同期财政收入22.26%的增幅。需要说明的是，上述标准只是全国统一标准或平均标准，部分地区特别是发达地区标准还要更高一些。
图1部分农村社会保障项目标准提高幅度与CPI、农民人均纯收入增幅对比
（四）管理监督不断加强。
在农村社会保障制度体系不断健全的同时，有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施，强化管理和监督。一是加快推进信息化建设。特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点，不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。如安徽省在实施惠民工程“一卡通”的基础上，又实施了“惠民直达”工程，对农村社保对象的动态变化及其应享受的政策、待遇落实情况做实做细，做到实时监控。陕西省宝鸡市推动建立社会事业公共服务平台，将社会保障事务作为其中重要内容之一，通过整合政府相关部门的信息资源，实现部门间数据共享，人力资源社会保障、民政、卫生等相关部门均可通过这一平台上传数据，社会公众可随时上网查询有关信息。湖北省在新农合试点初期就在试点地区实施电子记账，地市县与省级进行联网。据统计，目前全国已有一半以上的省份在
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省级建立了新农合信息平台，并探索进行全省联网。二是加强各项农村社会保障资金的财务管理。建立健全各项农村社保资金的财务管理办法，将各项农村社保资金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。完善财政补助资金的分配和拨付办法，力求科学、公正、公开、透明，减少资金分配中的人为因素。从2008年起，各级财政对新农合补助资金通过国库集中支付方式下达，以减少资金在途时间，保证财政补助资金及时到位。与此同时，我们会同有关部门对农村社保资金管理使用情况进行严格的监督检查，发现问题及时纠正或查处。三是逐步将各项农村社会保障基金纳入社会保险基金预算。从2010年开始试编社会保险基金预算，农村社会保障基金也将逐步纳入社会保险基金预算，实行统一管理。
（五）投入力度不断加大。
各级财政对农村社会保障投入力度的持续加大，是农村社会保障制度建设加快推进的重要保障。特别是近年来，中央和地方财政在安排预算时，都把农村社会保障作为改善民生的重点予以倾斜，各级财政安排的农村社会保障补助支出大幅增加。
据统计，各级财政用于农村社会保障的支出由2005年（2003年、2004年数据有不可比因素）的264.15亿元增加到2009年的3054.61亿元，年均增长84.41%，远远高于同期全国财政支出20.61%的增幅。从几个主要保障项目来看，中央财政补助增幅又大大高于全国财政补助增幅。如新农合，全国财政补助支出年均增幅104.56%，而中央财政补助支出年均增幅166.78%；又如农村低保，全国财政补助支出年均增幅87.44%，而中央财政补助支出年均增幅
191.87%；再如义务教育，全国财政补助支出年均增幅47.95%，而中央财政补助支出年均增幅64.37%。
需要说明的有两点：
第一，以上数据只是反映了小口径农村社会保障支出的情况，并非财政用于农村社会保障支出的全貌，如果用中口径或大口径，财政用于农村社会保障的支出还会更多。
第二，在农村社会保障支出迅速增长的同时，财政对“三农”的总支出也在迅速增长。各级财政不断完善财政支农惠农政策体系，建立健全财政支农投入和资金运行机制，实现了国家与农民的分配关系由“多取少予”向“少取多予”再向“不取多予”的转变，实现了农村公共产品供给方式由以农民为主向以政府为主的重大转变，有力地促进了农业农村经济发展和农村社会和谐稳定。2003年~2009年，仅中央财政用于支持“三农”的支出就达28789亿元，年均增长22.52%。2010年中央财政预算安排用于“三农”的支出8183亿元，比上年增长12.8%，是中央财政预算支出增幅6.3%的2倍多。如果再加上地方支出，各级财政的支农投入会更大更多。
二、多视角分析更应充分肯定我国农村社会保障制度建设的重大成就
通过深入分析我国推进农村社会保障制度建设时所处的发展阶段、社会结构、人口结构、筹资结构及财政状况等多方面因素，并进行国际比较，可以对我国社会保障制度建设取得的成就及其意义有一个更加深刻的认识。
（一）从发展阶段看，我国是在经济发展水平不高的情况下快速推进农村社会保障制度建设的。
现代社会保障制度特别是社会保险制度是工业化、城市化的产物，在农村建立社会保障制度更应以一定的经济
表1
国别法国德国日本西班牙葡萄牙澳大利亚爱尔兰加拿大美国意大利
城镇养老保险建立时间
部分国家农村养老保险制度建立时间及发展水平比较
农村养老保险建立时间
相差时间（年）
建立农村养老保险时人均GDP（美元）
[***********][***********]1919
[***********][***********]1990
[***********]71
[***********][***********]315616313
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表2
国
别
部分国家医疗保障覆盖农村的情况
时
间
当时人均GDP水平（美元）
瑞典丹麦奥地利比利时葡萄牙意大利希腊巴西韩国西班牙以色列泰国爱沙尼亚墨西哥
[***********][***********][***********]04
[***********][***********][***********]3407196
发展水平为前提。从社会保障发展的一般规律看，发达国家在建立农村社会保障制度之初，人均GDP水平至少在
2000美元以上，按1990年美元购买力计算，则普遍在7000、8000美元以上（以下皆按照1990年美元购买力，以使各
国人均GDP水平具有可比性）。以农村养老保险制度为例，如表1所示，德国1957年建立农村养老保险制度时，人均
GDP约为6500美元，西班牙1974年建立农村养老保险制度时人均GDP为8149美元，葡萄牙1977年建立农村养
老保险制度时人均GDP为7166美元，爱尔兰、澳大利亚、意大利等国都超过10000美元，日本、法国等相对略低，人均GDP也在5000多美元的水平。再以农村医疗保险制度为例，如表2所示，大多数国家都是在人均GDP水平超过
8000美元时，将医疗保障制度覆盖到农村居民的。其中，意大利、西班牙、比利时、以色列等都在10000美元以上。
我国新农合制度实现全覆盖和新农保制度开始建立时的人均GDP水平，低于大多数国家建立农村社会保障制度时的人均GDP水平。据国际货币基金组织于2010年4月发布的数据，我国2009年人均GDP仅为3678美元，排名第98位，按购买力评价测算为6567美元，排名第99位。从推进速度看，我国新农合制度仅用了5年多时间就实现了全覆盖，参合率高达94%。越南1992年开始建立医疗保险制度，覆盖面到2007年才达到43%，现在约为55%左右。这说明，我国农村社会保障及整个社会保障制度建设推进速度较快，与我国人均GDP水平相比不仅不落后，甚至可以讲具有超前性。
此外，就农村社会保障制度建设与城镇社会保障制度建设的时间差而言，我国也是比较短的。农村社会保障制度建设总体上滞后于城市，是现代社会保障事业发展的一个基本规律，只有在经济发展和城市化达到相当程度以后，社会保险等制度才有可能“下乡”。如表1所示，德国1889年就建立了养老保险制度，直到1957年才在农村推动养老保险制度建设，其间相差68年。美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比也分别有55年、54年、63年的时滞，较短的葡萄牙为42年。总的来看，大多数国家农村养老保险制度建设要滞后于城镇养老保险制度
50年以上。在我国，城镇社会保障制度体系基本建立应该讲是应对1998年亚洲金融危机以后的事情，到现在才不过10年多的时间。即使以1962年劳动保险制度扩大到城镇集体所有制企业为标志，与新世纪以来大力推动农村社会
保障制度建设，也只相差了40年左右，仍低于平均值，这也进一步说明我国推进农村社会保障制度建设是比较快的。而且，就部分保障项目而言，农村是早于城市的。比如，新农合制度建设就早于“新城合”（即城镇居民基本医疗保险），新农合从2003年开始试点，到2008年就实现了全覆盖；而城镇居民医保2007年下半年才开始试点，到2009年才实现全覆盖。再如，针对农村居民的新农保制度已从2009年开始试点，而城镇非就业居民目前还没有相应的制度安排。又如，目前农村孕产妇住院分娩可享受财政补助，而城镇中的孕产妇却没有相应的政策。还有，农村义务教育经费保障机制改革也先于城市实施。
（二）从分配结构看，我国是在低收入者占比较高的情况下大力推进农村社会保障制度建设的。
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发达国家在推进农村社会保障制度建设时，分配结构有两个基本特征。一是已经基本形成了橄榄型社会结构。高收入者、中等收入者和低收入者人口数量类似于1：2：1的结构，至少是低收入者占比较低。以发达国家中起步相对较晚的日本为例，1955年中产阶级占总人口的比重就已达到42%，1975年进一步提高到76%。即使是一般的发展中国家，社会结构通常也是1：2：3至多是1:2:6的状况。二是劳动收入占GDP比重较高。在过去60年间，大部分
OECD国家劳动收入占GDP的比重在65%到80%之间。以上两个特征，又与其城市化和工业化发展到了较高阶段有
密切关系。从国际经验看，各国在建设农村社会保障制度时，农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20％，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15％，很多国家甚至低于10%。这是农场化、规模化、工业化所致。比如，德国建立农村养老保险制度时，农业增加值仅占GDP的5.7%，农村劳动力占劳动力总量的13.7%。加拿大建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重为3%，农村劳动力占劳动力总量的3.3%。澳大利亚建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重仅为5%，农村劳动力占劳动力总量的7.2%。相对来讲，葡萄牙和希腊建立农村养老保险时农业增加值和农村劳动力占比较高，但他们的农业生产也已基本实现了工业化、规模化。
表3
国别法国德国日本希腊西班牙葡萄牙智利澳大利亚加拿大美国意大利中国
部分国家农村养老保险制度建立时农业增加值和农村劳动力占比情况
农村养老保险建立时间
农业增加值占比（%）
农村劳动力占比（%）
[***********][***********][1**********]9
-5.[**************].6
2613.719.75321.533.7-7.23.32.37.160
我国在大力推进农村社会保障制度建设时，社会结构与发达国家相比存在明显差异。一是低收入者占比较高。据有关专家测算，我国13亿人口中，高收入者占3%,中等收入者占13%,中低收入者占23%,低收入者占61%，低收入者和中低收入者所占比重之和达到84%。高收入者、中等收入者、低收入者之比1：2：10。二是劳动收入占GDP的比重偏低。据有关部门统计，2009年，我国城镇居民总收入和农村居民总收入占GDP的比重为42.8%，其中农村居民收入占GDP比重仅为10.9%。我国在推进农村社会保障制度建设时所处的城市化和工业化发展阶段与发达国家相比也要落后一些。2009年，我国农村劳动力占比高达60%，远高于大多数国家建立农村养老保险制度时20%甚至
10%以下的比重。
形象地说，发达国家建设农村社会保障制度搞“富帮穷”时，是“大马拉小车”，我们搞“富帮穷”则是“小马拉大车”。在这种情况下，各级财政一年3000亿元的小口径农村社保投入，对帮助农民特别是贫困农民增加收入、改善生活的意义，不可低估。农村社会保障制度近年来迅速扩面，保障水平不断提高，实属不易。
（三）从人口结构看，我国是在严峻的人口老龄化背景下实现农村社会保障制度重大突破的。
与其他国家相比，我国农村社会保障制度建设，是未富又先老且未来老龄化压力异常突出的情况下大力推进的。其一，如表4所示，我国当前的老龄化程度与发达国家推进农村社会保障制度时相比并不逊色，甚至还更突出。其二，由于在上世纪70年代以来实行计划生育政策以及我国人均预期寿命提高较快，我国的老龄化程度在所有发展中国家中可以说是最高的之一。2005年，我国60岁以上人口占总人口的比重为11%，2009年为12.5%，而发展中国家2005年平均水平仅为7.1%。其三，发达国家农村养老金领取年龄普遍为65岁左右，我国农村养老金领取年龄为60岁，这自然会增加农村养老保险制度的支出压力。与65岁相比，60岁开始领取养老金意味着平均领取时间从
10年提高到15年，农村养老保险制度的支出压力增加几近一半。其四，未来我国的老龄化进度要显著快于发达国家
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表4
国
别
部分国家推进农村养老保险制度建设时老龄化情况
智利
日本
希腊
葡萄牙
西班牙
加拿大
德国
意大利
中国
老龄化程度（60岁以上人口占比%）[**************].5
表5
国别
人口老龄化程度国际比较
60岁以上人口占总人口的比重（%）
2005年
中国美国
发展中国家平均（不含中国）
印度南非巴西印度尼西亚土耳其越南肯尼亚埃及马来西亚
2030年23.824.811.912.910.217.416.015.915.95.612.015.0
11.016.67.17.56.68.88.38.27.63.97.26.7
和其他发展中国家，从2005年到2030年，我国60岁以上人口占总人口的比重将提高12.8个百分点，而同期发展中国家平均仅提高4.8个百分点，美国也只是提高8.2个百分点。据有关专家预测，到2040年，我国60岁以上人口将占总人口的约1/3,其中80岁以上的高龄老人在5500万人左右。其五，我国农村的老龄化形势与城市相比更加严峻。虽然我国农村人口预期寿命要低于城镇人口，但由于农村劳动力特别是青壮年劳动力大量流入城市，使得农村常住人口和农业劳动力的老龄化问题凸显出来。以上几方面，意味着我国推进农村社会保障制度建设的覆盖人群广、花钱多、保障难度大。
（四）从筹资结构看，我国是在政府承担主要责任的前提下大力推进农村社会保障制度建设的。
社会保障筹资结构大体可以分为三种：第一种是政府保障型模式。社会保障事业发展所需资金完全由国家来承担，通过所得税、增值税、消费税、社保税或者其他专项收费来筹集，这要以国家雄厚的财政经济实力为后盾。第二种是社会保险型模式，即由雇主和个人共同缴费参加社会保险，政府或给予少量的补贴，实现风险分担。第三种是个人保障型模式，采取由个人购买商业保险的形式，或像新加坡那样由个人缴费建立公积金账户，这种模式更加强调个人的保障责任。当然，以上只是一种大致的划分，要说某个国家绝对地属于某个类型也不尽然，很多是混合型的。
社会保险型和个人保障型在我国农村实行的难度很大。与发达国家不同，他们的农民要么是农场主，要么是农业工人，要么收入较高，而我国农村居民主要是以一家一户为单位进行生产，且收入水平较低，如果主要依靠自己缴费参加社会保险，农民负担能力和缴费积极性都成问题。因此，单纯的社会保险筹资模式难以启动。此外，由于商业保险存在比较突出的“逆向选择”和“道德风险”问题，加之我国大多数农民在满足基本生活需求后，剩余的可支配收入较少，且没有购买商业保险的习惯，因此个人保障型模式在我国农村更难推广。
至于政府保障型，则通常要以适当的税种、较大的税基、合适的税率以及强有力的征管为前提。英国按照贝弗里奇计划建设福利国家，在很大程度上是因为其大部分社会成员缴纳社保税。通过社保税等以所得为税基的税种为社会保障制度筹资是最为公平的，不仅相对公平，而且垂直公平，不像消费税那样具有累退性。如表6所示，发达国家财政收入中，所得税、社保税等直接税收入占比较高。但是，我国个人所得税税基扣除2000元的起征点后，只有4000多万人交税，个人所得税占税收收入比重仅为5.7%，再提高纳税扣除的话，纳税人还会进一步减少。我国若向农民收个人所得税、社保税，或者像巴西那样对农产品购买方按一定比例征税来为农村社会保障筹资，暂时可能性较小。日
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表6
年
份
OECD国家税收收入结构
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]00
单位：%
个人所得税企业所得税社保税工薪税财产税一般消费税特别消费税其他税收总计
本是通过消费税为社会保障筹资，但将食品等日用品等排除在外，我国低收入者占比高，如果照搬日本做法，消费税作用也很有限。
为满足农村社会保障发展的资金需求，我国在农民适当缴纳一小部分费用的同时，由政府通过调整财政支出结构承担起主要的筹资责任。不仅农村低保、农村医疗救助等制度所需资金完全由财政承担，新农保除参保农民的基础养老金100%由各级财政承担外，还对每位农民缴费给予每年至少30元奖励，新农合制度中政府补助占筹资的
80%。与其他国家相比，我国政府对农村社会保障承担的筹资责任是比较高的。法国国家财政对农村社会保障计划的
直接投入占计划总资金的30%，日本对农民养老金的补贴为1/3，德国和奥地利农村养老保险资金来源中财政支持所占比例为70%，立陶宛、斯洛伐克等对农村养老保险的政府补贴都为12%左右。突尼斯、马来西亚、菲律宾、越南等国建立的农民个人和政府共同筹资的农村养老保险计划中，政府投入比例与我国相比普遍更低。
（五）从财政状况看，我国农村社会保障制度是在财政汲取能力较低且收支矛盾突出的情况下得到大力支持的。近年来，在实行结构性减税政策的情况下，各级财政通过大力调整支出结构，挤出尽可能多的资金支持农村社会保障事业发展。应该说，这是相当不容易的。其一，与其他国家相比，我国财政汲取能力明显不足，也就是说总盘子还是有限的。如表7所示，2007年全部有数据的53个国家政府收入占GDP比重平均为39.9%，其中24个工业化国家平均水平为45.3%，29个发展中国家的平均水平为35.5%。2009年，我国公共财政收入（包括税收收入和纳入一般预算管理的非税收入）占GDP的比重仅为20.4%。即使按大口径计算，2007年~2009年我国政府收入（包括公共财政收入、国有资本经营预算收入、政府性基金收入、社会保险基金收入等）占GDP比重分别为27.6%、27.9%和30%，仍然明显低于发展中国家平均水平。何况大口径政府收入中，很多收入是无法统筹使用的。比如政府性基金收入，34项政府性基金大多数用到城市里，用于农村的也无法用到农村社会保障事业，又如城镇五项社会保险基金收入，也不可能用到农村。
表7
国别
工业化国家平均发展中国家平均
澳大利亚法国德国丹麦英国美国新加坡希腊
2007年部分国家全部政府收入占GDP比重
全部政府收入占GDP比重
国别瑞典中国泰国捷克智利俄罗斯玻利维亚摩洛哥埃及科威特
单位：%
全部政府收入占GDP比重
45.335.535.9249.743.9455.9841.734.4121.5939.96
56.427.621.138.8829.447.8936.836.8628.1348.32
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其二，虽然财政收入每年增长，但是面对来自经济社会各方面、各部门的支出需求，收支矛盾比较突出。2009年我国财政收入68476.88亿元，比2008年增加7146.53亿元，看似不少。但是，由于支出存量难以调整，增量部分还要满足外交、国防、公共安全、社会保障、卫生、教育、科学、文化、农业、经济建设等方方面面的新增需求，收支矛盾非常突出。2009年，我国中央财政收入35896亿元，此外，当年中央财政赤字7500亿元，从中央预算稳定调节基金调入
505亿元。通过税收返还和转移支付方式转移到地方的达28621亿元，中央本级的支出只有15280亿元，占全国财政
支出的比重为20.14%。与2000年相比下降14.6个百分点。应该说，中央和地方财政对农村社会保障事业发展给予了尽力支持。
综上所述，我国能够在人均GDP水平不高的阶段推进农村社会保障制度加快发展，在低收入人口和农村人口占多数的情况下推进农村社会保障制度加快发展，在人口老龄化相对严峻的形势下推进农村社会保障制度加快发展，在国家财政汲取能力不足的情况下推进农村社会保障制度加快发展，是相当不容易的，这是党中央、国务院高度重视保障和改善民生的结果，是地方各级党委、政府不懈努力的结果，财政和各有关部门应当说也为此付出了相当大的努力。
三、对今后我国农村社会保障制度建设中几个重大问题的认识
（一）必须高度重视加快农村社会保障制度建设。
我国正处在加快发展的重要战略机遇期，也处在一个矛盾凸显期。必须从全局和战略的高度，充分认识进一步加快农村社会保障制度建设的重大政治、经济和社会意义。
首先，这是维护社会稳定、促进社会和谐的需要。我国农村人口规模庞大，没有农村的稳定，就没有全国的稳定。这几年在农村经济社会结构发生巨大变化的情况下，农村能够保持基本稳定的局面，与农村社会保障制度的逐步建立和完善是密不可分的。上面讲到的3000亿元农村社保投入，相当大一部分是用于农村低保对象和五保对象等五六千万困难群众身上的，据粗略测算，这部分人平均受益1700元左右。尽管如此，目前我国基尼系数仍达到0.47，超过了警戒线，如果简单将农村居民和城市居民进行对比，收入差距可能比0.47的基尼系数反映出来的更大。所以，进一步加快发展农村社会保障事业，对推动解决“三农”问题，维护农村的稳定和发展，促进社会和谐至关重要。
其次，这是反哺农民和农业的需要。革命时期，在中国共产党领导下，农民为新中国的建立做出了巨大牺牲；社会主义建设时期，农民和农业为国家工业化、城镇化做出了巨大贡献，国家通过工农产品价格剪刀差、征收农业税等方式从农业中积累了相当数量的资金用于工业化建设。据测算，仅建国后到1978年，农业和农民为国家工业建设贡献了大约6000亿元。改革开放以来，作为低成本劳动力的2亿进城农民工又为加快我国经济社会发展和增强中国企业国际竞争力做出了新的贡献。如果经济社会发展的成果不能更多地惠及广大农民，就谈不上社会的公平、公正。目前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，具备了工业反哺农业的条件，要让公共财政阳光更多地照耀农村，加快建设和完善农村社会保障制度。
第三，这是扩大消费、促进经济发展方式转变的需要。边际消费倾向随收入增长而递减，是经济学的一个基本原理。从全社会看，当收入分配差距较大时，就会出现“有钱的人不想消费，想消费的人缺钱少钞”的局面，严重制约内需增长。我国消费率由2000年的62.3%下降到2009年的48.6%，而外国消费率一般在60%以上。尤其是我国农村消费水平更低，农村消费占全国消费的比重，由1978年的62.1%下降到2009年的24.9%，其中一个重要原因就是农村居民收入水平低，且难以形成稳定的收入预期。据国家统计局有关研究资料，农民每增加1元的消费支出，将带动2元的消费需求。按2.5亿户农村家庭计算，每户多购买100元商品，将带动国民经济新增500亿元消费需求。扩大农村社会保障支出，不仅可以直接增加农民收入进而扩大农村居民消费需求，而且还能够消除农村居民的后顾之忧，稳定消费预期，使其愿意消费，敢于消费。这有利于开拓国内市场尤其是农村市场，扩大国内消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用，促进经济结构调整和发展方式转变，为长远经济社会平稳较快发展打下坚实基础。
第四，这是应对国际化、老龄化的需要。在全球经济联系越来越密切、对外开放程度越来越高的情况下，我国农业面临的国内国际市场竞争压力越来越大，导致主要农产品成本纯收益率持续下滑。针对农产品贸易自由化对我国农民的冲击，我们也应当借鉴其他国家的做法，通过健全农村社会保障制度帮助农民积极应对。另外，正如上面提到
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的，随着人口老龄化的加快推进特别是农村青壮年劳动力流向城市在二、三产业就业，农村的“银发浪潮”来势会更加凶猛，也需要我们加快社会保障制度建设，保障好农村老年居民的基本生活和基本医疗等问题。
第五，这是立党为公、执政为民的具体体现。这一点是最重要的。胡锦涛总书记2009年在中央政治局第十三次集体学习时的讲话中强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作。温家宝总理在今年政府工作报告中也指出，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，加快构建社会安全网，使人民生活有基本保障，无后顾之忧。农村社会保障制度建设是我国社会保障体系建设的重点和难点，在社会主义市场经济发展取得巨大成果的今天，让广大农民充分享受包括社会保障在内的发展成果，是经济和社会发展的必然，也是党和政府重要的政治责任。
（二）农村社会保障水平必须与我国经济社会发展阶段大体适应。
在深刻认识农村社会保障制度建设重大意义并加快推进这项工作的同时，也要在具体实施过程中切实体现“保基本、可持续”的原则，确保农村社会保障水平与我国经济发展阶段及经济和财政承受能力相适应。之所以强调这一点，是因为社会保障政策效应延续时间很长，会影响到整整一代人甚至几代人，经济增长的波动性与福利刚性之间又存在明显矛盾，福利水平上去容易下来难。而且，国民经济和财政收入的增长与部分社保项目支出需求的增长匹配之间也有矛盾，以老龄化冲击为例，据北京大学曾毅教授研究，80岁以上高龄老人日常照料与医疗开支，是65~79岁老人的14倍。如果脱离经济发展水平和社会结构的现实约束，过高提高保障标准，过多增加保障项目，会加重社会成本和农民负担，影响农民劳动就业的积极性，影响农村经济和国民经济的发展以及农村社会保障制度的可持续性。很多发达国家在这方面有过惨痛教训。最近深陷主权债务危机的希腊也是一个活生生的例子，希腊2009年的财政赤字占到GDP的12%，债务总额高达2940亿欧元，相当于人均背负2.67万欧元（约合24万元人民币）的债务，财政多年超支的最根本原因，就是“希腊特色”的福利制度，作为欧盟相对欠发达的经济体，国民福利却一味向欧盟更发达国家看齐，最终掏空了国库，引发严重社会动荡。我国作为13亿人口的大国，大跃进式的社保建设肯定是难以行得通的。何况，目前各方面加快经济社会发展的需求与财政承受能力之间的矛盾也已有所显现。因此，在加快推进农村社会保障制度建设的同时，也要科学把握好政策出台的多少、节奏、力度、时机，确保可持续性。总之，既要尽力而为，也要量力而行。
（三）必须加大在一次分配环节增加农民收入的力度。
社会保障制度是收入分配制度的重要组成部分。深化收入分配制度改革，核心是要处理好一次分配和二次分配的关系。增加农民收入首先要解决好一次分配问题，增加农民收入在初次分配中的比重。这样做会起到事半功倍的效果。这是因为，社会保障制度与收入分配格局之间是一种互相影响、互为因果的关系，但从一定意义上讲，社会结构和收入分配格局对社会保障制度的反向制约作用更加显著。在一次分配不公的情况下，过多地寄希望于通过社会保障等制度的二次分配来实现比较理想的收入分配格局，是很难的。日本在发达资本主义国家中属收入分配最平等的国家之一，但日本的社会保障支出占GDP比重在发达国家中却比较低，1980年为10.2%，这主要得益于日本政府在收入分配领域采取一系列政策措施促进不发达地区开发，增加就业，缩小地区间经济社会发展差距等，改善了一次分配。
从国际上看，收入分配制度大体上可以归为三类：一是公平为主，如实行双重保险的瑞典和芬兰。在一次分配过程中政府用经济、法律手段配合市场机制，将收入分配差距控制在较小区间，又通过税收、社会保障等二次分配手段调高补低，实现高层次的公平。二是效率公平兼顾，实行“前管后调”模式，韩国、日本是典型代表。抓好“前管”，一次分配主要依靠行政手段控制差距；着重“后调”，就是随经济发展逐渐加强政府调节，进一步缩小收入分配差距。三是效率为主，实行事后补救模式，一次分配形成较大初始差距，二次分配调高补低，如美国。就我国而言，新中国成立以来收入分配制度的发展，大体可划分为三个阶段：第一个阶段是计划经济时期，过分强调公平，搞平均主义分配，大体为30年。这种收入分配制度在特定发展阶段为促进经济社会发展发挥了重要历史作用，但缺乏相应激励机制，过度平均反而使其违背了公平应有之义，逐渐使社会丧失活力。第二个阶段是转型经济时期，强调效率为主、兼顾公平，大体也为30年。在此期间，社会成员创造财富的积极性得到充分调动，促进了经济持续较快增长，不过收入分配差距问题也逐渐显露。党的十六大以来特别是党的十六届六中全会提出更加注重社会公平后，标志着我国收入分配制度进入第三个阶段，即谋求公平与效率均衡的新时期。
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实现公平与效率的均衡，必须同步推进一次分配和二次分配制度改革，而不能简单地就农村社保而论农村社保。特别要着力解决农产品价格偏低、农民就业不够充分和农业科技化水平差等比较突出的问题，加大在一次分配环节增加农民收入的力度，“用燃烧的货币调动农民的劳动热情”。具体建议，一是稳定和完善对农民的各种补贴政策，确保粮食安全和主要农产品有效供给。二是支持农业基础设施建设和农业科技进步，努力改造传统的小农经济生产方式，加快现代农业建设和提高农业综合生产能力，促进农民增收。三是继续实施主要农产品最低收购价政策，稳步提高收购价格，建立健全农产品价格形成机制，稳定农业生产资料价格，理顺比价关系，让农民在主要农产品生产经营上的收益不低于社会平均利润水平。对城乡困难群体，可以通过加大低保投入来保障其基本生活。四是不断加大金融支持力度，逐步制定实施支持农业发展的长期贷款、贴息贷款政策。五是积极稳妥推进城镇化，逐步改革完善户籍管理制度，改变城乡二元结构，促进城乡统筹发展。六是加快农村劳动力转移步伐，尽快建立城乡统一的劳动力市场，加大对农民的培训力度，不断提高农村劳动者整体素质及就业能力，不断优化农民工就业和创业环境。七是健全包括农民工在内的工资正常增长机制，逐步提高最低工资标准，推行小时最低工资标准，实行企业职工工资集体协商制度，不断提高农民工工资收入。虽然农民工工资水平的提高会增加企业用工成本，但是只要幅度合理，就不仅可以增强农民工的消费能力，促进其劳动积极性，而且有利于稳定农民工与企业的劳动关系，对农民工个人、企业乃至国民经济都是有好处的。
（四）必须促进城乡社会保障事业的统筹发展。
统筹城乡发展是科学发展观的五大要素之一，也是我国社会保障体系建设的重要指导思想。当前，农村与城市发展不同步、不协调的问题依然比较突出，统筹城乡发展的任务很艰巨。为改变城乡二元结构，构建新型工农关系、城乡关系，需要推进城乡资源均衡配置，大力促进城乡社会保障事业统筹发展，推动逐步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。我觉得，应从以下几个方面，准确理解和把握统筹城乡社会保障事业发展。
首先，要将社会保障工作的重心和财政投入的重点适度向农村倾斜。近年来，我国农村社会保障体系建设明显提速，城镇社会保障和农村社会保障发展不平衡的局面得到有效缓解，但农村社会保障发展水平、基础管理和服务等方面与城市相比，还有明显差距。因此，要按照党中央关于加快健全农村社会保障体系的要求，逐步缩小城乡社会保障发展差距。
第二，不能简单等同于城乡一致，而是制度上的可递进，可发展，为最终纳入同一轨道创造条件。我国发展不够均衡，不仅地区之间差异明显，城乡之间更是存在明显差距，而且农村居民与城市居民在生产生活方式方面也不一样。比如，农村居民的人均收入水平要明显低于城镇居民，农村的基本消费水平也要低于城镇；农民对土地拥有长期稳定的承包权，即使年老后不直接耕种，也可以得到补贴或转包收入，这与城镇职工退休后即同生产资料相脱离是不一样的；农民更多的是个体从业，城镇居民更多的是有组织就业；农村社区相对更具有熟人社会特征，城市社区相对更具有陌生人社会的特征等。因此，在城乡社会保障制度体系尽可能统一的前提下，农村社会保障一些具体政策也要立足于这些客观差异，与城镇社会保障政策有所区别，并结合农村实际情况进行创新。比如，城镇职工社会保险制度都是要求强制参加的，而新农合制度和新农保制度在推进过程中，都强调要坚持农民自愿原则。当然，要从政策和舆论上积极引导，努力把好事办好。此外，新农保也要考虑到农民仍然拥有土地收入等因素，将农村养老金定位在基本生活保障型而非简单收入替代型，并与下一步研究解决城镇无业居民养老保障问题做好统筹。
第三，要注重加强城乡相关社会保障制度的衔接整合，以及农村社会保障各项制度内部的衔接整合，解决制度和资金碎片化问题。我有一次去某地调研，一位乡党委书记告诉我，他自己都数不清每年有多少个部门来他这个地方对农村贫困居民送温暖，搞慰问。这一方面说明有关方面对农村困难群众非常关心，但也说明我们在加强农村社会保障制度和资金整合方面还有很多工作要做。只有做好农村社会保障相关制度和资金的衔接整合工作，才能切实发挥好制度合力，进一步提高农村社会保障资金的使用效益。
第四，要将解决好农民工和被征地农民社会保障问题作为重要突破口。在城市化迅速推进的过程中，我国产生了庞大的农民工和被征地农民群体。据统计，到2009年我国农民工总量近2.3亿人，其中外出农民工1.45亿人。受一系列政策限制以及劳动力技能不足等方面的影响，他们一方面已不再是农民或不是纯粹意义上的农民，另一方面又难以真正融入城市之中，在就业和社会保障方面面临着不少突出问题，存在不少亟待解决的矛盾。健全农民工和被征地农民社会保障政策，尽可能把他们纳入社会保障体系，是实现城乡社会保障事业统筹发展的有力抓手和重要
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突破口，也有利于我国城市化进程的顺利推进。
（五）必须调动多方力量发展多层次农村社会保障。
政府在农村社会保障体系建设中居于主导地位，发挥着关键作用。但政府主导不等于政府包办和全部由政府买单，在发挥政府主导作用的前提下，也要充分调动各方面力量参与到农村社会保障制度建设中来。具体来讲：
一是要鼓励商业保险机构积极参与经办农村医疗保障和养老保障制度。近年来，一些地方在鼓励商业保险参与农村医疗保障和养老保障制度建设方面进行了积极探索，如江苏省江阴市将全市新农合和城镇居民医保委托太平洋保险公司经办，河南省新乡市将新农合经办业务中最专业、人力投入最大的费用审核报销业务委托给中国人寿保险公司，洛阳市12个县（区）的新农合和全部16个县（区）的城镇居民医保也由中国人寿洛阳分公司经办。四川省德阳市旌阳区通过政府采购，将新农保经办服务委托给中国人寿保险德阳分公司，新农保工作规范与详细流程的制定，建立乡村两级服务队伍并配置设备和场地，新农保个人信息的采集、核实、登记及数据库建设维护，以及养老保险的缴费征收和待遇支付等，全部交由该公司负责。由商业保险经办农村社会保障，虽然在具体执行中还有些地方需要规范和完善，但这一方向应予肯定。下一步，要鼓励更多地区探索商业保险公司受托经办农村社会保障业务管理工作。在有条件的地区，可由政府确定标准化的社会保障项目，放开竞争，允许参保人在社会保险机构以及不同商业保险公司之间进行选择。
二是在自然灾害救济中积极引入商业保险机制。目前我国在应对自然灾害风险和保障灾民生活方面存在的突出问题，是保障主体比较单一，主要是各级政府。国外的救灾体制，政府是灾害损失的最后承担者，对那些属于“已知的未知”的风险（比如在地震、台风、洪水多发区的灾害风险），主要通过商业保险来分散风险。我国不能简单这么做,但应在相关法律制度的制定、运作机制的安排、税收的减免、费率厘定的技术支持和相关监管等方面，积极推动自然灾害保险制度建设。
三是加快在农村发展商业性养老、医疗保险产业。在加快农村社会保障体系建设的同时，要努力激发个人自我保障的积极性，通过发挥财政资金和税收政策“四两拨千斤”的作用，大力支持商业保险公司针对农村居民特别是富裕起来的农村居民，开发和提供符合其需求的养老保险、医疗保险产品，为其提供更高的保障，满足农村居民的多样化需求。发达地区可以率先在这方面做些探索。
四是继续发挥好家庭在农村社会保障中的重要职能，避免家庭保障责任的过度社会化。随着社会保障体系的健全，家庭保障功能会相对弱化，但无论如何政府保障都不会、也不应该完全取代家庭的保障职能。越是在社会保障不断发展的情况下，越要注意维护和发挥家庭的保障职能，以全面促进社会和谐。特别是处于儒家文化圈内的东方国家，一直以来都有家庭保障的传统。中华民族始终重视家庭伦理，具有尊老敬老传统，在推动农村社会保障制度建设过程中，这个优良传统不能丢，在政策设计和宣传时应充分注意这一点，不能让农民产生今后养老、医疗等基本保障完全或主要依靠政府的印象。要大力倡导家庭养老、家庭护老的东方文明，制定一系列强化和落实家庭与子女在赡养老人方面的制度及道德规范，更好地发挥其独特作用。
五是大力支持慈善事业发展。慈善事业在各国特别是西方国家社会保障事业中发挥着重要作用，被喻为继市场的初次分配和政府的再分配之后的“第三次分配”。近年来，我国慈善事业取得了较快发展，特别是在汶川地震、玉树地震发生后，社会各界踊跃捐款，支持抗震救灾，发挥了积极作用。下一步，要通过完善对慈善机构和慈善捐助的税收优惠政策和财政补助政策，改革慈善组织的管理体制以及调动高收入阶层捐赠的积极性等措施，鼓励社会捐款，使慈善事业在支持农村社会保障及其他各项民生工作方面发挥更大作用。
（六）对完善我国农村社会保障制度的基本思路的一点想法。
下一步我国农村社会保障制度建设，可大致划分为三个时期，即近期（2012年底前）、中期（2013年~2020年）和远期（2021年~2040年）。
1.近期（2012年底前）：能保则保，健全机制。
一是扩大制度覆盖面。这方面重点是新农保。按照规划，新农保制度的全覆盖将在2020年前完成，时间跨度为12年。为加快试点步伐，可以采取以空间换时间、以扩面换提标、以中央为主加地方自费改革相结合的办法，短期内不提高新农保待遇水平，腾出钱来再用4年~5年左右时间在全国基本建立起新农保制度。另外，2009年正式启动的农村危房改造要加快试点扩面步伐，逐步扩展到全国每个县市，尽快实现基本消除农村危房、解决农村居民住房安·12·
全问题的目标。
二是健全农村社会保障责任分担机制。在新农保、自然灾害生活救助、农村低保等工作中，要进一步合理界定中央和地方各级政府事权及支出责任，充分调动各方面加快农村社会保障事业发展的积极性。
三是推动建立科学合理的农村社会保障待遇确定和调整机制。农村社会保障制度提供的总体待遇水平应与我国农村生产力发展水平相适应，做到适度而不过度。农村社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平要相互衔接，不能人为地扩大差距，引发矛盾。各项农村社会保障待遇水平的调整要机制化，建立健全与GDP增长率、物价水平或收入水平等指标联动的更加透明、更加科学有效的待遇调整机制，尽可能减少人为因素。
四是切实加强农村社会保障资金管理。首先要抓好新农保基金的管理工作，随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加，各地一定要管好这笔资金，坚决杜绝挤占挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。
五是积极推动信息化建设。加强社保、民政、公安、计生、扶贫等各部门系统的协调，逐步推动建设统一的社会保障数据库和公共服务平台，更好地为农村居民提供社会保障服务。最后，要切实做好中期农村社会保障发展改革的规划工作，在对近期农村社会保障制度建设进行总结评估的基础上，提出中期社会保障发展改革目标和任务。
2.中期（2013年~2020年）：应保尽保，改革创新。
到2020年，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障制度体系，实现构建社会主义和谐社会对社会保障工作提出的目标和主要任务，使所有农村居民都能够得到与发展水平相适应的基本保障。
一是农村社保基本实现应保尽保。新农保制度覆盖面扩展到全国范围，参保率明显提高。新农合参合率在较高水平上保持稳定。所有需要救助的困难农村居民都能够通过农村社会救助体系得到水平合理的必要救助。农民工的就业、养老、医疗、住房、子女教育等社会保障问题也得到较好解决。
二是改革创新缴费激励机制。针对新农保、新农合等缴费型农村社会保障制度，建立科学、合理、可持续的农民自愿缴费机制。要在新农保实现全覆盖的基础上，完善新农保农民个人缴费与待遇挂钩机制，将基础养老金水平与缴费年限适当挂钩，激励农民多缴多得。缴费最低年限由15年逐步提高到20年。
三是改革养老金待遇领取政策。随着农村居民健康水平的改善和预期寿命的延长，按照“老人老办法，新人新办法”，逐步科学地提高养老金待遇领取年龄。
四是创新农村社会保障资金管理机制。通过有效整合发挥资金的最佳使用效益。新农合、城镇居民医保之间要做好衔接，既要避免漏保现象，也要避免重复参保、重复享受财政补贴现象。在时机成熟的情况下，可将两个制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度（有些地区已在推进此项工作），设置多个缴费档次，城乡居民在多档之间自由选择缴费档次参保，并享受相应的医疗保障水平。城乡居民基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间也要加强衔接整合，条件成熟时，困难居民的医疗救助可在城乡居民基本医疗保险制度内通过减免缴费、降低起付线、提高报销比例和封顶线等措施直接体现，不再保留独立的医疗救助制度。推进农村危房改造工作中，要按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，整合抗灾救灾、扶贫开发、残疾人危房改造、改水改厕、新农村建设和沼气推广等其他支农惠农相关政策和补助资金，以农村危房改造为平台，多方位、多层次支持开展相关工作，全面改善农民生产生活条件。此外，针对农民的各类培训资金之间，农村低保资金、春荒冬令救济资金之间，公益性岗位资金与相关救助资金之间，也应做好衔接，积极创造条件加以有效整合。
五是创新商业保险参与农村社会保障的扶持政策。推动社会力量经办农村社会保障，促进多层次保障体系发展等。
3.远期目标（2021年~2040年）：待遇均等，福利适度。
在远期，随着国家经济实力和财力的明显壮大以及城乡发展差距的明显缩小，社会保障事业发展基本实现城乡均等化和区域均等化，农村居民的基本社会保障需求得到较好满足，政府、市场和个人在农村社会保障领域的责任调整到位，形成分工比较合理的多层次社会保障体系。
（责任编辑刘静武）
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●本刊特稿《财政研究》2010年第8期
中国农村社会保障制度建设：
成就与展望
王军
加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。
一、近些年来农村社会保障事业取得长足发展
十六大以来，按照加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，根据中央的统一部署，各级政府和有关部门将加快建立农村社会保障体系作为保障和改善民生的重要内容着力加以推动。各级财政部门积极发挥公共财政职能作用，不断加大投入力度，大力支持农村社会保障体系建设。
（一）保障项目不断增加。
2003年以前，农村社会保障项目仅有五保供养、自然灾害生活救助、优抚对象抚恤补助和低水平的合作医疗，以
及少数地区开展的老农保等内容。不仅项目很少，资金来源也相当不稳定。2003年以来，农村社会保障项目如雨后春笋般纷纷建立起来，其密集程度在我国乃至世界社会保障发展史上都是少见的。
在初步统计的城乡社会保障政策61个项目中，专门针对农村或涉及农村的社会保障项目有38个，占62%。具体可以归纳为九个方面的政策：一是社会保险政策，包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险；二是社会救助
政策，包括农村五保供养、农村居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村医疗救助、农村危房改造；三是优抚安置政策，包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待；四是社会福利政策，包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励；五是义务教育政策，主要指农村义务教育；六是公共卫生政策，包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目；七是就业政策，主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策；八是扶贫政策；九是农业和农民补贴政策。
可以说，经过近8年的努力，我国农村社会保障制度框架已基本形成，初步建立起了针对广大农村居民的从出
生（生育妇女补服叶酸+住院分娩补助+儿童福利）到养老（新农保+计划生育家庭奖励+老年人福利），从医疗（新农合+农村医疗救助+公共卫生）到教育（农村义务教育），从生活保障（农村低保+自然灾害生活救助+扶贫+农民补贴+残疾人事业）到住房保障（农村危房改造）再到就业保障（针对农民工的就业和社保政策）在内的渐成体系的社会保障“安全网”。
对农村社会保障的具体口径，国内外并没有一个统一的划分标准，以上也只是一个大体的划分，可以称为“中口
径”。除此之外，若再加上农业综合开发政策，沼气推广等政策，建设社会主义新农村有关政策等，就是“大口径”农村社会保障政策的概念。为便于分析和比较，以下用的是“小口径”概念，主要包括新型农村合作医疗、农村医疗救助、新型农村社会养老保险、农村居民最低生活保障、农村五保供养、自然灾害生活救助、农村危房改造、农村义务教育、优抚对象抚恤补助以及计划生育家庭奖励等10项政策。
*本文系财政部副部长王军2010年6月4日在“省部级领导干部加强农村社会保障制度建设专题研讨班”上的讲课文稿，刊发时略作删节。
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（二）覆盖范围不断扩大。
近年来，各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。如新农合制度，从2003年下半年开始试点，原定到2010年实现全覆盖，仅用了5年多时间，实际上到2008年就提前实现了全覆盖的目标。参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人，参合率达到94.2%，成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。再如农村低保制度，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008年全国所有涉农县（市、区、旗）就全部建立了农村低保制度，2009年底农村低保对象达到4759万人，占农村人口的比重为5.4%，与城市低保占5.5%的比重相当。又如新农保制度，按照试点工作安排，2009年试点覆盖面为全国10％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010年，新农保覆盖面将扩大到全国23％的县（市、区、旗），其中西藏、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖。如果加上各地自费推进的试点，估计今年的覆盖面将达到40%左右，明年将有更大一些的覆盖。随着农村社会保障制度建设进程的加快，已有越来越多的农村居民纳入到农村社会保障制度当中，享受到了公共财政的阳光。
（三）保障标准不断提高。
在推进农村社会保障制度建设的过程中，随着经济社会发展和国家财力的增强，短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准，更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。新农合制度建立之初，中央和地方财政对参合农民的补助标准是每人每年20元，从2006年起提高到每人每年40元，2008年又提高到每人每年80元，2010年进一步提高到每人每年120元。短短7年多时间，补助标准就调整了4次，提高到原来的6倍，年均增长25.99%，大大高于同期全国卫生总费用年均17%的增长速度。新农合政策范围内住院费用补偿比例也由30%左右提高到55%，农民受益程度明显提高。2009年出台的医改方案明确提出，要在3年内将新农合的报销封顶线提高到农村居民人均纯收入的6倍以上。农村低保制度自建立以来，各地根据物价变化和经济发展情况多次调整了保障标准。2007年至
2009年，全国农村低保平均补助水平从每月39元提高到64元，年均增长28.1%，仅2008年一年，国家就三次出台
调整农村低保补助水平的政策。五保供养标准由2003年的每人每年417元，提高到2009年的2215元，年均增长
37.7%。以上几个项目标准，其年均增幅均大大高于同期CPI2.63%的涨幅，高于同期农民人均纯收入11.92%的增
幅，也高于同期财政收入22.26%的增幅。需要说明的是，上述标准只是全国统一标准或平均标准，部分地区特别是发达地区标准还要更高一些。
图1部分农村社会保障项目标准提高幅度与CPI、农民人均纯收入增幅对比
（四）管理监督不断加强。
在农村社会保障制度体系不断健全的同时，有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施，强化管理和监督。一是加快推进信息化建设。特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点，不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。如安徽省在实施惠民工程“一卡通”的基础上，又实施了“惠民直达”工程，对农村社保对象的动态变化及其应享受的政策、待遇落实情况做实做细，做到实时监控。陕西省宝鸡市推动建立社会事业公共服务平台，将社会保障事务作为其中重要内容之一，通过整合政府相关部门的信息资源，实现部门间数据共享，人力资源社会保障、民政、卫生等相关部门均可通过这一平台上传数据，社会公众可随时上网查询有关信息。湖北省在新农合试点初期就在试点地区实施电子记账，地市县与省级进行联网。据统计，目前全国已有一半以上的省份在
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省级建立了新农合信息平台，并探索进行全省联网。二是加强各项农村社会保障资金的财务管理。建立健全各项农村社保资金的财务管理办法，将各项农村社保资金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。完善财政补助资金的分配和拨付办法，力求科学、公正、公开、透明，减少资金分配中的人为因素。从2008年起，各级财政对新农合补助资金通过国库集中支付方式下达，以减少资金在途时间，保证财政补助资金及时到位。与此同时，我们会同有关部门对农村社保资金管理使用情况进行严格的监督检查，发现问题及时纠正或查处。三是逐步将各项农村社会保障基金纳入社会保险基金预算。从2010年开始试编社会保险基金预算，农村社会保障基金也将逐步纳入社会保险基金预算，实行统一管理。
（五）投入力度不断加大。
各级财政对农村社会保障投入力度的持续加大，是农村社会保障制度建设加快推进的重要保障。特别是近年来，中央和地方财政在安排预算时，都把农村社会保障作为改善民生的重点予以倾斜，各级财政安排的农村社会保障补助支出大幅增加。
据统计，各级财政用于农村社会保障的支出由2005年（2003年、2004年数据有不可比因素）的264.15亿元增加到2009年的3054.61亿元，年均增长84.41%，远远高于同期全国财政支出20.61%的增幅。从几个主要保障项目来看，中央财政补助增幅又大大高于全国财政补助增幅。如新农合，全国财政补助支出年均增幅104.56%，而中央财政补助支出年均增幅166.78%；又如农村低保，全国财政补助支出年均增幅87.44%，而中央财政补助支出年均增幅
191.87%；再如义务教育，全国财政补助支出年均增幅47.95%，而中央财政补助支出年均增幅64.37%。
需要说明的有两点：
第一，以上数据只是反映了小口径农村社会保障支出的情况，并非财政用于农村社会保障支出的全貌，如果用中口径或大口径，财政用于农村社会保障的支出还会更多。
第二，在农村社会保障支出迅速增长的同时，财政对“三农”的总支出也在迅速增长。各级财政不断完善财政支农惠农政策体系，建立健全财政支农投入和资金运行机制，实现了国家与农民的分配关系由“多取少予”向“少取多予”再向“不取多予”的转变，实现了农村公共产品供给方式由以农民为主向以政府为主的重大转变，有力地促进了农业农村经济发展和农村社会和谐稳定。2003年~2009年，仅中央财政用于支持“三农”的支出就达28789亿元，年均增长22.52%。2010年中央财政预算安排用于“三农”的支出8183亿元，比上年增长12.8%，是中央财政预算支出增幅6.3%的2倍多。如果再加上地方支出，各级财政的支农投入会更大更多。
二、多视角分析更应充分肯定我国农村社会保障制度建设的重大成就
通过深入分析我国推进农村社会保障制度建设时所处的发展阶段、社会结构、人口结构、筹资结构及财政状况等多方面因素，并进行国际比较，可以对我国社会保障制度建设取得的成就及其意义有一个更加深刻的认识。
（一）从发展阶段看，我国是在经济发展水平不高的情况下快速推进农村社会保障制度建设的。
现代社会保障制度特别是社会保险制度是工业化、城市化的产物，在农村建立社会保障制度更应以一定的经济
表1
国别法国德国日本西班牙葡萄牙澳大利亚爱尔兰加拿大美国意大利
城镇养老保险建立时间
部分国家农村养老保险制度建立时间及发展水平比较
农村养老保险建立时间
相差时间（年）
建立农村养老保险时人均GDP（美元）
[***********][***********]1919
[***********][***********]1990
[***********]71
[***********][***********]315616313
·4·
表2
国
别
部分国家医疗保障覆盖农村的情况
时
间
当时人均GDP水平（美元）
瑞典丹麦奥地利比利时葡萄牙意大利希腊巴西韩国西班牙以色列泰国爱沙尼亚墨西哥
[***********][***********][***********]04
[***********][***********][***********]3407196
发展水平为前提。从社会保障发展的一般规律看，发达国家在建立农村社会保障制度之初，人均GDP水平至少在
2000美元以上，按1990年美元购买力计算，则普遍在7000、8000美元以上（以下皆按照1990年美元购买力，以使各
国人均GDP水平具有可比性）。以农村养老保险制度为例，如表1所示，德国1957年建立农村养老保险制度时，人均
GDP约为6500美元，西班牙1974年建立农村养老保险制度时人均GDP为8149美元，葡萄牙1977年建立农村养
老保险制度时人均GDP为7166美元，爱尔兰、澳大利亚、意大利等国都超过10000美元，日本、法国等相对略低，人均GDP也在5000多美元的水平。再以农村医疗保险制度为例，如表2所示，大多数国家都是在人均GDP水平超过
8000美元时，将医疗保障制度覆盖到农村居民的。其中，意大利、西班牙、比利时、以色列等都在10000美元以上。
我国新农合制度实现全覆盖和新农保制度开始建立时的人均GDP水平，低于大多数国家建立农村社会保障制度时的人均GDP水平。据国际货币基金组织于2010年4月发布的数据，我国2009年人均GDP仅为3678美元，排名第98位，按购买力评价测算为6567美元，排名第99位。从推进速度看，我国新农合制度仅用了5年多时间就实现了全覆盖，参合率高达94%。越南1992年开始建立医疗保险制度，覆盖面到2007年才达到43%，现在约为55%左右。这说明，我国农村社会保障及整个社会保障制度建设推进速度较快，与我国人均GDP水平相比不仅不落后，甚至可以讲具有超前性。
此外，就农村社会保障制度建设与城镇社会保障制度建设的时间差而言，我国也是比较短的。农村社会保障制度建设总体上滞后于城市，是现代社会保障事业发展的一个基本规律，只有在经济发展和城市化达到相当程度以后，社会保险等制度才有可能“下乡”。如表1所示，德国1889年就建立了养老保险制度，直到1957年才在农村推动养老保险制度建设，其间相差68年。美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比也分别有55年、54年、63年的时滞，较短的葡萄牙为42年。总的来看，大多数国家农村养老保险制度建设要滞后于城镇养老保险制度
50年以上。在我国，城镇社会保障制度体系基本建立应该讲是应对1998年亚洲金融危机以后的事情，到现在才不过10年多的时间。即使以1962年劳动保险制度扩大到城镇集体所有制企业为标志，与新世纪以来大力推动农村社会
保障制度建设，也只相差了40年左右，仍低于平均值，这也进一步说明我国推进农村社会保障制度建设是比较快的。而且，就部分保障项目而言，农村是早于城市的。比如，新农合制度建设就早于“新城合”（即城镇居民基本医疗保险），新农合从2003年开始试点，到2008年就实现了全覆盖；而城镇居民医保2007年下半年才开始试点，到2009年才实现全覆盖。再如，针对农村居民的新农保制度已从2009年开始试点，而城镇非就业居民目前还没有相应的制度安排。又如，目前农村孕产妇住院分娩可享受财政补助，而城镇中的孕产妇却没有相应的政策。还有，农村义务教育经费保障机制改革也先于城市实施。
（二）从分配结构看，我国是在低收入者占比较高的情况下大力推进农村社会保障制度建设的。
·5·
发达国家在推进农村社会保障制度建设时，分配结构有两个基本特征。一是已经基本形成了橄榄型社会结构。高收入者、中等收入者和低收入者人口数量类似于1：2：1的结构，至少是低收入者占比较低。以发达国家中起步相对较晚的日本为例，1955年中产阶级占总人口的比重就已达到42%，1975年进一步提高到76%。即使是一般的发展中国家，社会结构通常也是1：2：3至多是1:2:6的状况。二是劳动收入占GDP比重较高。在过去60年间，大部分
OECD国家劳动收入占GDP的比重在65%到80%之间。以上两个特征，又与其城市化和工业化发展到了较高阶段有
密切关系。从国际经验看，各国在建设农村社会保障制度时，农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20％，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15％，很多国家甚至低于10%。这是农场化、规模化、工业化所致。比如，德国建立农村养老保险制度时，农业增加值仅占GDP的5.7%，农村劳动力占劳动力总量的13.7%。加拿大建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重为3%，农村劳动力占劳动力总量的3.3%。澳大利亚建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重仅为5%，农村劳动力占劳动力总量的7.2%。相对来讲，葡萄牙和希腊建立农村养老保险时农业增加值和农村劳动力占比较高，但他们的农业生产也已基本实现了工业化、规模化。
表3
国别法国德国日本希腊西班牙葡萄牙智利澳大利亚加拿大美国意大利中国
部分国家农村养老保险制度建立时农业增加值和农村劳动力占比情况
农村养老保险建立时间
农业增加值占比（%）
农村劳动力占比（%）
[***********][***********][1**********]9
-5.[**************].6
2613.719.75321.533.7-7.23.32.37.160
我国在大力推进农村社会保障制度建设时，社会结构与发达国家相比存在明显差异。一是低收入者占比较高。据有关专家测算，我国13亿人口中，高收入者占3%,中等收入者占13%,中低收入者占23%,低收入者占61%，低收入者和中低收入者所占比重之和达到84%。高收入者、中等收入者、低收入者之比1：2：10。二是劳动收入占GDP的比重偏低。据有关部门统计，2009年，我国城镇居民总收入和农村居民总收入占GDP的比重为42.8%，其中农村居民收入占GDP比重仅为10.9%。我国在推进农村社会保障制度建设时所处的城市化和工业化发展阶段与发达国家相比也要落后一些。2009年，我国农村劳动力占比高达60%，远高于大多数国家建立农村养老保险制度时20%甚至
10%以下的比重。
形象地说，发达国家建设农村社会保障制度搞“富帮穷”时，是“大马拉小车”，我们搞“富帮穷”则是“小马拉大车”。在这种情况下，各级财政一年3000亿元的小口径农村社保投入，对帮助农民特别是贫困农民增加收入、改善生活的意义，不可低估。农村社会保障制度近年来迅速扩面，保障水平不断提高，实属不易。
（三）从人口结构看，我国是在严峻的人口老龄化背景下实现农村社会保障制度重大突破的。
与其他国家相比，我国农村社会保障制度建设，是未富又先老且未来老龄化压力异常突出的情况下大力推进的。其一，如表4所示，我国当前的老龄化程度与发达国家推进农村社会保障制度时相比并不逊色，甚至还更突出。其二，由于在上世纪70年代以来实行计划生育政策以及我国人均预期寿命提高较快，我国的老龄化程度在所有发展中国家中可以说是最高的之一。2005年，我国60岁以上人口占总人口的比重为11%，2009年为12.5%，而发展中国家2005年平均水平仅为7.1%。其三，发达国家农村养老金领取年龄普遍为65岁左右，我国农村养老金领取年龄为60岁，这自然会增加农村养老保险制度的支出压力。与65岁相比，60岁开始领取养老金意味着平均领取时间从
10年提高到15年，农村养老保险制度的支出压力增加几近一半。其四，未来我国的老龄化进度要显著快于发达国家
·6·
表4
国
别
部分国家推进农村养老保险制度建设时老龄化情况
智利
日本
希腊
葡萄牙
西班牙
加拿大
德国
意大利
中国
老龄化程度（60岁以上人口占比%）[**************].5
表5
国别
人口老龄化程度国际比较
60岁以上人口占总人口的比重（%）
2005年
中国美国
发展中国家平均（不含中国）
印度南非巴西印度尼西亚土耳其越南肯尼亚埃及马来西亚
2030年23.824.811.912.910.217.416.015.915.95.612.015.0
11.016.67.17.56.68.88.38.27.63.97.26.7
和其他发展中国家，从2005年到2030年，我国60岁以上人口占总人口的比重将提高12.8个百分点，而同期发展中国家平均仅提高4.8个百分点，美国也只是提高8.2个百分点。据有关专家预测，到2040年，我国60岁以上人口将占总人口的约1/3,其中80岁以上的高龄老人在5500万人左右。其五，我国农村的老龄化形势与城市相比更加严峻。虽然我国农村人口预期寿命要低于城镇人口，但由于农村劳动力特别是青壮年劳动力大量流入城市，使得农村常住人口和农业劳动力的老龄化问题凸显出来。以上几方面，意味着我国推进农村社会保障制度建设的覆盖人群广、花钱多、保障难度大。
（四）从筹资结构看，我国是在政府承担主要责任的前提下大力推进农村社会保障制度建设的。
社会保障筹资结构大体可以分为三种：第一种是政府保障型模式。社会保障事业发展所需资金完全由国家来承担，通过所得税、增值税、消费税、社保税或者其他专项收费来筹集，这要以国家雄厚的财政经济实力为后盾。第二种是社会保险型模式，即由雇主和个人共同缴费参加社会保险，政府或给予少量的补贴，实现风险分担。第三种是个人保障型模式，采取由个人购买商业保险的形式，或像新加坡那样由个人缴费建立公积金账户，这种模式更加强调个人的保障责任。当然，以上只是一种大致的划分，要说某个国家绝对地属于某个类型也不尽然，很多是混合型的。
社会保险型和个人保障型在我国农村实行的难度很大。与发达国家不同，他们的农民要么是农场主，要么是农业工人，要么收入较高，而我国农村居民主要是以一家一户为单位进行生产，且收入水平较低，如果主要依靠自己缴费参加社会保险，农民负担能力和缴费积极性都成问题。因此，单纯的社会保险筹资模式难以启动。此外，由于商业保险存在比较突出的“逆向选择”和“道德风险”问题，加之我国大多数农民在满足基本生活需求后，剩余的可支配收入较少，且没有购买商业保险的习惯，因此个人保障型模式在我国农村更难推广。
至于政府保障型，则通常要以适当的税种、较大的税基、合适的税率以及强有力的征管为前提。英国按照贝弗里奇计划建设福利国家，在很大程度上是因为其大部分社会成员缴纳社保税。通过社保税等以所得为税基的税种为社会保障制度筹资是最为公平的，不仅相对公平，而且垂直公平，不像消费税那样具有累退性。如表6所示，发达国家财政收入中，所得税、社保税等直接税收入占比较高。但是，我国个人所得税税基扣除2000元的起征点后，只有4000多万人交税，个人所得税占税收收入比重仅为5.7%，再提高纳税扣除的话，纳税人还会进一步减少。我国若向农民收个人所得税、社保税，或者像巴西那样对农产品购买方按一定比例征税来为农村社会保障筹资，暂时可能性较小。日
·7·
表6
年
份
OECD国家税收收入结构
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]0
[***********]00
单位：%
个人所得税企业所得税社保税工薪税财产税一般消费税特别消费税其他税收总计
本是通过消费税为社会保障筹资，但将食品等日用品等排除在外，我国低收入者占比高，如果照搬日本做法，消费税作用也很有限。
为满足农村社会保障发展的资金需求，我国在农民适当缴纳一小部分费用的同时，由政府通过调整财政支出结构承担起主要的筹资责任。不仅农村低保、农村医疗救助等制度所需资金完全由财政承担，新农保除参保农民的基础养老金100%由各级财政承担外，还对每位农民缴费给予每年至少30元奖励，新农合制度中政府补助占筹资的
80%。与其他国家相比，我国政府对农村社会保障承担的筹资责任是比较高的。法国国家财政对农村社会保障计划的
直接投入占计划总资金的30%，日本对农民养老金的补贴为1/3，德国和奥地利农村养老保险资金来源中财政支持所占比例为70%，立陶宛、斯洛伐克等对农村养老保险的政府补贴都为12%左右。突尼斯、马来西亚、菲律宾、越南等国建立的农民个人和政府共同筹资的农村养老保险计划中，政府投入比例与我国相比普遍更低。
（五）从财政状况看，我国农村社会保障制度是在财政汲取能力较低且收支矛盾突出的情况下得到大力支持的。近年来，在实行结构性减税政策的情况下，各级财政通过大力调整支出结构，挤出尽可能多的资金支持农村社会保障事业发展。应该说，这是相当不容易的。其一，与其他国家相比，我国财政汲取能力明显不足，也就是说总盘子还是有限的。如表7所示，2007年全部有数据的53个国家政府收入占GDP比重平均为39.9%，其中24个工业化国家平均水平为45.3%，29个发展中国家的平均水平为35.5%。2009年，我国公共财政收入（包括税收收入和纳入一般预算管理的非税收入）占GDP的比重仅为20.4%。即使按大口径计算，2007年~2009年我国政府收入（包括公共财政收入、国有资本经营预算收入、政府性基金收入、社会保险基金收入等）占GDP比重分别为27.6%、27.9%和30%，仍然明显低于发展中国家平均水平。何况大口径政府收入中，很多收入是无法统筹使用的。比如政府性基金收入，34项政府性基金大多数用到城市里，用于农村的也无法用到农村社会保障事业，又如城镇五项社会保险基金收入，也不可能用到农村。
表7
国别
工业化国家平均发展中国家平均
澳大利亚法国德国丹麦英国美国新加坡希腊
2007年部分国家全部政府收入占GDP比重
全部政府收入占GDP比重
国别瑞典中国泰国捷克智利俄罗斯玻利维亚摩洛哥埃及科威特
单位：%
全部政府收入占GDP比重
45.335.535.9249.743.9455.9841.734.4121.5939.96
56.427.621.138.8829.447.8936.836.8628.1348.32
·8·
其二，虽然财政收入每年增长，但是面对来自经济社会各方面、各部门的支出需求，收支矛盾比较突出。2009年我国财政收入68476.88亿元，比2008年增加7146.53亿元，看似不少。但是，由于支出存量难以调整，增量部分还要满足外交、国防、公共安全、社会保障、卫生、教育、科学、文化、农业、经济建设等方方面面的新增需求，收支矛盾非常突出。2009年，我国中央财政收入35896亿元，此外，当年中央财政赤字7500亿元，从中央预算稳定调节基金调入
505亿元。通过税收返还和转移支付方式转移到地方的达28621亿元，中央本级的支出只有15280亿元，占全国财政
支出的比重为20.14%。与2000年相比下降14.6个百分点。应该说，中央和地方财政对农村社会保障事业发展给予了尽力支持。
综上所述，我国能够在人均GDP水平不高的阶段推进农村社会保障制度加快发展，在低收入人口和农村人口占多数的情况下推进农村社会保障制度加快发展，在人口老龄化相对严峻的形势下推进农村社会保障制度加快发展，在国家财政汲取能力不足的情况下推进农村社会保障制度加快发展，是相当不容易的，这是党中央、国务院高度重视保障和改善民生的结果，是地方各级党委、政府不懈努力的结果，财政和各有关部门应当说也为此付出了相当大的努力。
三、对今后我国农村社会保障制度建设中几个重大问题的认识
（一）必须高度重视加快农村社会保障制度建设。
我国正处在加快发展的重要战略机遇期，也处在一个矛盾凸显期。必须从全局和战略的高度，充分认识进一步加快农村社会保障制度建设的重大政治、经济和社会意义。
首先，这是维护社会稳定、促进社会和谐的需要。我国农村人口规模庞大，没有农村的稳定，就没有全国的稳定。这几年在农村经济社会结构发生巨大变化的情况下，农村能够保持基本稳定的局面，与农村社会保障制度的逐步建立和完善是密不可分的。上面讲到的3000亿元农村社保投入，相当大一部分是用于农村低保对象和五保对象等五六千万困难群众身上的，据粗略测算，这部分人平均受益1700元左右。尽管如此，目前我国基尼系数仍达到0.47，超过了警戒线，如果简单将农村居民和城市居民进行对比，收入差距可能比0.47的基尼系数反映出来的更大。所以，进一步加快发展农村社会保障事业，对推动解决“三农”问题，维护农村的稳定和发展，促进社会和谐至关重要。
其次，这是反哺农民和农业的需要。革命时期，在中国共产党领导下，农民为新中国的建立做出了巨大牺牲；社会主义建设时期，农民和农业为国家工业化、城镇化做出了巨大贡献，国家通过工农产品价格剪刀差、征收农业税等方式从农业中积累了相当数量的资金用于工业化建设。据测算，仅建国后到1978年，农业和农民为国家工业建设贡献了大约6000亿元。改革开放以来，作为低成本劳动力的2亿进城农民工又为加快我国经济社会发展和增强中国企业国际竞争力做出了新的贡献。如果经济社会发展的成果不能更多地惠及广大农民，就谈不上社会的公平、公正。目前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，具备了工业反哺农业的条件，要让公共财政阳光更多地照耀农村，加快建设和完善农村社会保障制度。
第三，这是扩大消费、促进经济发展方式转变的需要。边际消费倾向随收入增长而递减，是经济学的一个基本原理。从全社会看，当收入分配差距较大时，就会出现“有钱的人不想消费，想消费的人缺钱少钞”的局面，严重制约内需增长。我国消费率由2000年的62.3%下降到2009年的48.6%，而外国消费率一般在60%以上。尤其是我国农村消费水平更低，农村消费占全国消费的比重，由1978年的62.1%下降到2009年的24.9%，其中一个重要原因就是农村居民收入水平低，且难以形成稳定的收入预期。据国家统计局有关研究资料，农民每增加1元的消费支出，将带动2元的消费需求。按2.5亿户农村家庭计算，每户多购买100元商品，将带动国民经济新增500亿元消费需求。扩大农村社会保障支出，不仅可以直接增加农民收入进而扩大农村居民消费需求，而且还能够消除农村居民的后顾之忧，稳定消费预期，使其愿意消费，敢于消费。这有利于开拓国内市场尤其是农村市场，扩大国内消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用，促进经济结构调整和发展方式转变，为长远经济社会平稳较快发展打下坚实基础。
第四，这是应对国际化、老龄化的需要。在全球经济联系越来越密切、对外开放程度越来越高的情况下，我国农业面临的国内国际市场竞争压力越来越大，导致主要农产品成本纯收益率持续下滑。针对农产品贸易自由化对我国农民的冲击，我们也应当借鉴其他国家的做法，通过健全农村社会保障制度帮助农民积极应对。另外，正如上面提到
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的，随着人口老龄化的加快推进特别是农村青壮年劳动力流向城市在二、三产业就业，农村的“银发浪潮”来势会更加凶猛，也需要我们加快社会保障制度建设，保障好农村老年居民的基本生活和基本医疗等问题。
第五，这是立党为公、执政为民的具体体现。这一点是最重要的。胡锦涛总书记2009年在中央政治局第十三次集体学习时的讲话中强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作。温家宝总理在今年政府工作报告中也指出，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，加快构建社会安全网，使人民生活有基本保障，无后顾之忧。农村社会保障制度建设是我国社会保障体系建设的重点和难点，在社会主义市场经济发展取得巨大成果的今天，让广大农民充分享受包括社会保障在内的发展成果，是经济和社会发展的必然，也是党和政府重要的政治责任。
（二）农村社会保障水平必须与我国经济社会发展阶段大体适应。
在深刻认识农村社会保障制度建设重大意义并加快推进这项工作的同时，也要在具体实施过程中切实体现“保基本、可持续”的原则，确保农村社会保障水平与我国经济发展阶段及经济和财政承受能力相适应。之所以强调这一点，是因为社会保障政策效应延续时间很长，会影响到整整一代人甚至几代人，经济增长的波动性与福利刚性之间又存在明显矛盾，福利水平上去容易下来难。而且，国民经济和财政收入的增长与部分社保项目支出需求的增长匹配之间也有矛盾，以老龄化冲击为例，据北京大学曾毅教授研究，80岁以上高龄老人日常照料与医疗开支，是65~79岁老人的14倍。如果脱离经济发展水平和社会结构的现实约束，过高提高保障标准，过多增加保障项目，会加重社会成本和农民负担，影响农民劳动就业的积极性，影响农村经济和国民经济的发展以及农村社会保障制度的可持续性。很多发达国家在这方面有过惨痛教训。最近深陷主权债务危机的希腊也是一个活生生的例子，希腊2009年的财政赤字占到GDP的12%，债务总额高达2940亿欧元，相当于人均背负2.67万欧元（约合24万元人民币）的债务，财政多年超支的最根本原因，就是“希腊特色”的福利制度，作为欧盟相对欠发达的经济体，国民福利却一味向欧盟更发达国家看齐，最终掏空了国库，引发严重社会动荡。我国作为13亿人口的大国，大跃进式的社保建设肯定是难以行得通的。何况，目前各方面加快经济社会发展的需求与财政承受能力之间的矛盾也已有所显现。因此，在加快推进农村社会保障制度建设的同时，也要科学把握好政策出台的多少、节奏、力度、时机，确保可持续性。总之，既要尽力而为，也要量力而行。
（三）必须加大在一次分配环节增加农民收入的力度。
社会保障制度是收入分配制度的重要组成部分。深化收入分配制度改革，核心是要处理好一次分配和二次分配的关系。增加农民收入首先要解决好一次分配问题，增加农民收入在初次分配中的比重。这样做会起到事半功倍的效果。这是因为，社会保障制度与收入分配格局之间是一种互相影响、互为因果的关系，但从一定意义上讲，社会结构和收入分配格局对社会保障制度的反向制约作用更加显著。在一次分配不公的情况下，过多地寄希望于通过社会保障等制度的二次分配来实现比较理想的收入分配格局，是很难的。日本在发达资本主义国家中属收入分配最平等的国家之一，但日本的社会保障支出占GDP比重在发达国家中却比较低，1980年为10.2%，这主要得益于日本政府在收入分配领域采取一系列政策措施促进不发达地区开发，增加就业，缩小地区间经济社会发展差距等，改善了一次分配。
从国际上看，收入分配制度大体上可以归为三类：一是公平为主，如实行双重保险的瑞典和芬兰。在一次分配过程中政府用经济、法律手段配合市场机制，将收入分配差距控制在较小区间，又通过税收、社会保障等二次分配手段调高补低，实现高层次的公平。二是效率公平兼顾，实行“前管后调”模式，韩国、日本是典型代表。抓好“前管”，一次分配主要依靠行政手段控制差距；着重“后调”，就是随经济发展逐渐加强政府调节，进一步缩小收入分配差距。三是效率为主，实行事后补救模式，一次分配形成较大初始差距，二次分配调高补低，如美国。就我国而言，新中国成立以来收入分配制度的发展，大体可划分为三个阶段：第一个阶段是计划经济时期，过分强调公平，搞平均主义分配，大体为30年。这种收入分配制度在特定发展阶段为促进经济社会发展发挥了重要历史作用，但缺乏相应激励机制，过度平均反而使其违背了公平应有之义，逐渐使社会丧失活力。第二个阶段是转型经济时期，强调效率为主、兼顾公平，大体也为30年。在此期间，社会成员创造财富的积极性得到充分调动，促进了经济持续较快增长，不过收入分配差距问题也逐渐显露。党的十六大以来特别是党的十六届六中全会提出更加注重社会公平后，标志着我国收入分配制度进入第三个阶段，即谋求公平与效率均衡的新时期。
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实现公平与效率的均衡，必须同步推进一次分配和二次分配制度改革，而不能简单地就农村社保而论农村社保。特别要着力解决农产品价格偏低、农民就业不够充分和农业科技化水平差等比较突出的问题，加大在一次分配环节增加农民收入的力度，“用燃烧的货币调动农民的劳动热情”。具体建议，一是稳定和完善对农民的各种补贴政策，确保粮食安全和主要农产品有效供给。二是支持农业基础设施建设和农业科技进步，努力改造传统的小农经济生产方式，加快现代农业建设和提高农业综合生产能力，促进农民增收。三是继续实施主要农产品最低收购价政策，稳步提高收购价格，建立健全农产品价格形成机制，稳定农业生产资料价格，理顺比价关系，让农民在主要农产品生产经营上的收益不低于社会平均利润水平。对城乡困难群体，可以通过加大低保投入来保障其基本生活。四是不断加大金融支持力度，逐步制定实施支持农业发展的长期贷款、贴息贷款政策。五是积极稳妥推进城镇化，逐步改革完善户籍管理制度，改变城乡二元结构，促进城乡统筹发展。六是加快农村劳动力转移步伐，尽快建立城乡统一的劳动力市场，加大对农民的培训力度，不断提高农村劳动者整体素质及就业能力，不断优化农民工就业和创业环境。七是健全包括农民工在内的工资正常增长机制，逐步提高最低工资标准，推行小时最低工资标准，实行企业职工工资集体协商制度，不断提高农民工工资收入。虽然农民工工资水平的提高会增加企业用工成本，但是只要幅度合理，就不仅可以增强农民工的消费能力，促进其劳动积极性，而且有利于稳定农民工与企业的劳动关系，对农民工个人、企业乃至国民经济都是有好处的。
（四）必须促进城乡社会保障事业的统筹发展。
统筹城乡发展是科学发展观的五大要素之一，也是我国社会保障体系建设的重要指导思想。当前，农村与城市发展不同步、不协调的问题依然比较突出，统筹城乡发展的任务很艰巨。为改变城乡二元结构，构建新型工农关系、城乡关系，需要推进城乡资源均衡配置，大力促进城乡社会保障事业统筹发展，推动逐步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。我觉得，应从以下几个方面，准确理解和把握统筹城乡社会保障事业发展。
首先，要将社会保障工作的重心和财政投入的重点适度向农村倾斜。近年来，我国农村社会保障体系建设明显提速，城镇社会保障和农村社会保障发展不平衡的局面得到有效缓解，但农村社会保障发展水平、基础管理和服务等方面与城市相比，还有明显差距。因此，要按照党中央关于加快健全农村社会保障体系的要求，逐步缩小城乡社会保障发展差距。
第二，不能简单等同于城乡一致，而是制度上的可递进，可发展，为最终纳入同一轨道创造条件。我国发展不够均衡，不仅地区之间差异明显，城乡之间更是存在明显差距，而且农村居民与城市居民在生产生活方式方面也不一样。比如，农村居民的人均收入水平要明显低于城镇居民，农村的基本消费水平也要低于城镇；农民对土地拥有长期稳定的承包权，即使年老后不直接耕种，也可以得到补贴或转包收入，这与城镇职工退休后即同生产资料相脱离是不一样的；农民更多的是个体从业，城镇居民更多的是有组织就业；农村社区相对更具有熟人社会特征，城市社区相对更具有陌生人社会的特征等。因此，在城乡社会保障制度体系尽可能统一的前提下，农村社会保障一些具体政策也要立足于这些客观差异，与城镇社会保障政策有所区别，并结合农村实际情况进行创新。比如，城镇职工社会保险制度都是要求强制参加的，而新农合制度和新农保制度在推进过程中，都强调要坚持农民自愿原则。当然，要从政策和舆论上积极引导，努力把好事办好。此外，新农保也要考虑到农民仍然拥有土地收入等因素，将农村养老金定位在基本生活保障型而非简单收入替代型，并与下一步研究解决城镇无业居民养老保障问题做好统筹。
第三，要注重加强城乡相关社会保障制度的衔接整合，以及农村社会保障各项制度内部的衔接整合，解决制度和资金碎片化问题。我有一次去某地调研，一位乡党委书记告诉我，他自己都数不清每年有多少个部门来他这个地方对农村贫困居民送温暖，搞慰问。这一方面说明有关方面对农村困难群众非常关心，但也说明我们在加强农村社会保障制度和资金整合方面还有很多工作要做。只有做好农村社会保障相关制度和资金的衔接整合工作，才能切实发挥好制度合力，进一步提高农村社会保障资金的使用效益。
第四，要将解决好农民工和被征地农民社会保障问题作为重要突破口。在城市化迅速推进的过程中，我国产生了庞大的农民工和被征地农民群体。据统计，到2009年我国农民工总量近2.3亿人，其中外出农民工1.45亿人。受一系列政策限制以及劳动力技能不足等方面的影响，他们一方面已不再是农民或不是纯粹意义上的农民，另一方面又难以真正融入城市之中，在就业和社会保障方面面临着不少突出问题，存在不少亟待解决的矛盾。健全农民工和被征地农民社会保障政策，尽可能把他们纳入社会保障体系，是实现城乡社会保障事业统筹发展的有力抓手和重要
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突破口，也有利于我国城市化进程的顺利推进。
（五）必须调动多方力量发展多层次农村社会保障。
政府在农村社会保障体系建设中居于主导地位，发挥着关键作用。但政府主导不等于政府包办和全部由政府买单，在发挥政府主导作用的前提下，也要充分调动各方面力量参与到农村社会保障制度建设中来。具体来讲：
一是要鼓励商业保险机构积极参与经办农村医疗保障和养老保障制度。近年来，一些地方在鼓励商业保险参与农村医疗保障和养老保障制度建设方面进行了积极探索，如江苏省江阴市将全市新农合和城镇居民医保委托太平洋保险公司经办，河南省新乡市将新农合经办业务中最专业、人力投入最大的费用审核报销业务委托给中国人寿保险公司，洛阳市12个县（区）的新农合和全部16个县（区）的城镇居民医保也由中国人寿洛阳分公司经办。四川省德阳市旌阳区通过政府采购，将新农保经办服务委托给中国人寿保险德阳分公司，新农保工作规范与详细流程的制定，建立乡村两级服务队伍并配置设备和场地，新农保个人信息的采集、核实、登记及数据库建设维护，以及养老保险的缴费征收和待遇支付等，全部交由该公司负责。由商业保险经办农村社会保障，虽然在具体执行中还有些地方需要规范和完善，但这一方向应予肯定。下一步，要鼓励更多地区探索商业保险公司受托经办农村社会保障业务管理工作。在有条件的地区，可由政府确定标准化的社会保障项目，放开竞争，允许参保人在社会保险机构以及不同商业保险公司之间进行选择。
二是在自然灾害救济中积极引入商业保险机制。目前我国在应对自然灾害风险和保障灾民生活方面存在的突出问题，是保障主体比较单一，主要是各级政府。国外的救灾体制，政府是灾害损失的最后承担者，对那些属于“已知的未知”的风险（比如在地震、台风、洪水多发区的灾害风险），主要通过商业保险来分散风险。我国不能简单这么做,但应在相关法律制度的制定、运作机制的安排、税收的减免、费率厘定的技术支持和相关监管等方面，积极推动自然灾害保险制度建设。
三是加快在农村发展商业性养老、医疗保险产业。在加快农村社会保障体系建设的同时，要努力激发个人自我保障的积极性，通过发挥财政资金和税收政策“四两拨千斤”的作用，大力支持商业保险公司针对农村居民特别是富裕起来的农村居民，开发和提供符合其需求的养老保险、医疗保险产品，为其提供更高的保障，满足农村居民的多样化需求。发达地区可以率先在这方面做些探索。
四是继续发挥好家庭在农村社会保障中的重要职能，避免家庭保障责任的过度社会化。随着社会保障体系的健全，家庭保障功能会相对弱化，但无论如何政府保障都不会、也不应该完全取代家庭的保障职能。越是在社会保障不断发展的情况下，越要注意维护和发挥家庭的保障职能，以全面促进社会和谐。特别是处于儒家文化圈内的东方国家，一直以来都有家庭保障的传统。中华民族始终重视家庭伦理，具有尊老敬老传统，在推动农村社会保障制度建设过程中，这个优良传统不能丢，在政策设计和宣传时应充分注意这一点，不能让农民产生今后养老、医疗等基本保障完全或主要依靠政府的印象。要大力倡导家庭养老、家庭护老的东方文明，制定一系列强化和落实家庭与子女在赡养老人方面的制度及道德规范，更好地发挥其独特作用。
五是大力支持慈善事业发展。慈善事业在各国特别是西方国家社会保障事业中发挥着重要作用，被喻为继市场的初次分配和政府的再分配之后的“第三次分配”。近年来，我国慈善事业取得了较快发展，特别是在汶川地震、玉树地震发生后，社会各界踊跃捐款，支持抗震救灾，发挥了积极作用。下一步，要通过完善对慈善机构和慈善捐助的税收优惠政策和财政补助政策，改革慈善组织的管理体制以及调动高收入阶层捐赠的积极性等措施，鼓励社会捐款，使慈善事业在支持农村社会保障及其他各项民生工作方面发挥更大作用。
（六）对完善我国农村社会保障制度的基本思路的一点想法。
下一步我国农村社会保障制度建设，可大致划分为三个时期，即近期（2012年底前）、中期（2013年~2020年）和远期（2021年~2040年）。
1.近期（2012年底前）：能保则保，健全机制。
一是扩大制度覆盖面。这方面重点是新农保。按照规划，新农保制度的全覆盖将在2020年前完成，时间跨度为12年。为加快试点步伐，可以采取以空间换时间、以扩面换提标、以中央为主加地方自费改革相结合的办法，短期内不提高新农保待遇水平，腾出钱来再用4年~5年左右时间在全国基本建立起新农保制度。另外，2009年正式启动的农村危房改造要加快试点扩面步伐，逐步扩展到全国每个县市，尽快实现基本消除农村危房、解决农村居民住房安·12·
全问题的目标。
二是健全农村社会保障责任分担机制。在新农保、自然灾害生活救助、农村低保等工作中，要进一步合理界定中央和地方各级政府事权及支出责任，充分调动各方面加快农村社会保障事业发展的积极性。
三是推动建立科学合理的农村社会保障待遇确定和调整机制。农村社会保障制度提供的总体待遇水平应与我国农村生产力发展水平相适应，做到适度而不过度。农村社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平要相互衔接，不能人为地扩大差距，引发矛盾。各项农村社会保障待遇水平的调整要机制化，建立健全与GDP增长率、物价水平或收入水平等指标联动的更加透明、更加科学有效的待遇调整机制，尽可能减少人为因素。
四是切实加强农村社会保障资金管理。首先要抓好新农保基金的管理工作，随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加，各地一定要管好这笔资金，坚决杜绝挤占挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。
五是积极推动信息化建设。加强社保、民政、公安、计生、扶贫等各部门系统的协调，逐步推动建设统一的社会保障数据库和公共服务平台，更好地为农村居民提供社会保障服务。最后，要切实做好中期农村社会保障发展改革的规划工作，在对近期农村社会保障制度建设进行总结评估的基础上，提出中期社会保障发展改革目标和任务。
2.中期（2013年~2020年）：应保尽保，改革创新。
到2020年，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障制度体系，实现构建社会主义和谐社会对社会保障工作提出的目标和主要任务，使所有农村居民都能够得到与发展水平相适应的基本保障。
一是农村社保基本实现应保尽保。新农保制度覆盖面扩展到全国范围，参保率明显提高。新农合参合率在较高水平上保持稳定。所有需要救助的困难农村居民都能够通过农村社会救助体系得到水平合理的必要救助。农民工的就业、养老、医疗、住房、子女教育等社会保障问题也得到较好解决。
二是改革创新缴费激励机制。针对新农保、新农合等缴费型农村社会保障制度，建立科学、合理、可持续的农民自愿缴费机制。要在新农保实现全覆盖的基础上，完善新农保农民个人缴费与待遇挂钩机制，将基础养老金水平与缴费年限适当挂钩，激励农民多缴多得。缴费最低年限由15年逐步提高到20年。
三是改革养老金待遇领取政策。随着农村居民健康水平的改善和预期寿命的延长，按照“老人老办法，新人新办法”，逐步科学地提高养老金待遇领取年龄。
四是创新农村社会保障资金管理机制。通过有效整合发挥资金的最佳使用效益。新农合、城镇居民医保之间要做好衔接，既要避免漏保现象，也要避免重复参保、重复享受财政补贴现象。在时机成熟的情况下，可将两个制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度（有些地区已在推进此项工作），设置多个缴费档次，城乡居民在多档之间自由选择缴费档次参保，并享受相应的医疗保障水平。城乡居民基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间也要加强衔接整合，条件成熟时，困难居民的医疗救助可在城乡居民基本医疗保险制度内通过减免缴费、降低起付线、提高报销比例和封顶线等措施直接体现，不再保留独立的医疗救助制度。推进农村危房改造工作中，要按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，整合抗灾救灾、扶贫开发、残疾人危房改造、改水改厕、新农村建设和沼气推广等其他支农惠农相关政策和补助资金，以农村危房改造为平台，多方位、多层次支持开展相关工作，全面改善农民生产生活条件。此外，针对农民的各类培训资金之间，农村低保资金、春荒冬令救济资金之间，公益性岗位资金与相关救助资金之间，也应做好衔接，积极创造条件加以有效整合。
五是创新商业保险参与农村社会保障的扶持政策。推动社会力量经办农村社会保障，促进多层次保障体系发展等。
3.远期目标（2021年~2040年）：待遇均等，福利适度。
在远期，随着国家经济实力和财力的明显壮大以及城乡发展差距的明显缩小，社会保障事业发展基本实现城乡均等化和区域均等化，农村居民的基本社会保障需求得到较好满足，政府、市场和个人在农村社会保障领域的责任调整到位，形成分工比较合理的多层次社会保障体系。
（责任编辑刘静武）
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