漳州市乡镇行政管理研究
分校（站、点）：漳州电大
学生姓名： 严丽君
学 号： 091050083
指导教师： 林明艳
完稿日期： 2011.05.15
漳州市乡镇行政管理研究
目录
写作提纲
摘要
关键词
正文
一、绪论
二、本论
(一)乡镇行政管理的现实困境
(二)乡镇行政管理困境的原因所在
(三) 破解乡镇行政管理困境的思路对策
三、结论
参考文献
漳州市乡镇行政管理研究
写作提纲
一、 绪论
行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。
二、本论
(一)乡镇行政管理的现实困境
1、全能的政府
2、孤单的政府
3、无奈的政府
4、空壳的政府
(二)乡镇行政管理困境的原因所在
1、乡镇政府职能泛化，工作常错位
2、乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称
3、乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际
4、乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
(三) 破解乡镇行政管理困境的思路对策
1、科学界定乡镇政府职能
2、理顺条块分割的乡镇行政关系
3、建立科学的乡镇政绩考核体系
4、完善乡镇公共财政体制
三、结论
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。
漳州市乡镇行政管理研究
严丽君
【内容摘要】
随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。
【关键词】：乡镇；行政管理；体制改革
（正文）
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。
一、乡镇行政管理的现实困境
（一）全能的政府
正所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府作为最基层的政府机关，辖区内政治、经济、文化、社会无所不管，计划生育、社会治安、纠纷调处、防火防汛、普九教育、文明创建无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。此外，作为最下级行政机关，还要无条件办理上级政府及其职能部门交办的各项工作任
务。因此，乡镇政府工作可谓事务繁杂，包罗万象，有人戏称乡镇政府是“万能政府”，乡镇干部是“万金油”干部。
（二）孤单的政府
现在的乡镇政府基本上没有了独立的行政权（如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等），有经济收费权或行政强制权的“七所八站”基本上垂直县级政府部门管理，乡镇政府倒是垂空了，但乡镇政府在管理区域内的行政事务时，又要依靠那些垂直了的站所，而垂直站所人事权、经济权、考核权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇政府指挥不动垂直站所开展工作。于是，乡镇政府成了孤家寡人，势单力薄，难以有为施政。
（三）无奈的政府
现时乡镇政府在施政过程中，往往会出现两种无奈局面。一是主动执法无奈，由于乡镇政府缺乏完整的执法权，在处理一些违法违规行为时，没有相应的强制权、处罚权作后盾，仅依靠说服教育和行政协调，一些违法行政相对人如果对乡镇政府的执法行为不予理睬，乡镇政府也无何奈何，于是诸如违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝等现象屡见不鲜。二是被动违法行政无奈，现时有的乡镇政府为了避免某项工作被上级“一票否决”，从而危及主要领导的政治前途，无奈干出违法行政行为，如为完成财政税收入库硬性任务而违规挪用专项资金垫税充税、为完成招商引资任务而非法征地、为完成计生四术任务而粗暴执法等等。
（四）空壳的政府
农村税费改革前，还有农业税、特产税、农民的“三提五统”来支撑乡镇政府的正常运作，自从农村税费改革后，乡镇政府赖以生存的财政资金来源立即枯竭和断流。而作为欠发达地区的山区乡镇，大多数乡镇连员工超过100人的工商企业都没一两家，财政税收少得可怜，乡镇财政入不敷出，俨然成了空壳财政，有的甚至是负债财政。乡镇政府运作要依赖上级的各项有限的财政转移资金来勉强度日，有的则通过想方设法立项目、跑资金，然后以“瞒天过海”术处理项目资金，“专用专款”去解决乡镇运作经费。
曾有“三农”问题研究专家形容乡镇政府遭遇“八限困局”，即有限的职权，无限的责任；有限的财权，无限的事权；有限的作为空间，无限的作为要求；有限的主动，无限的被动。这“八限困局”生动地描述了目前乡镇行政管理过程的困境，是乡镇政府“四大特征”的生动注释。
二、乡镇行政管理困境的原因所在
（一）乡镇政府职能泛化，工作常错位
根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇政府拥有7项职权，但在实际运作中，乡镇政府这7项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且最重份量的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项”，于是安全生产、普高教育、无偿献血、征集兵员、计划生育、社会稳定、民政优抚、社保扩面、文明创建等各项中心工作无一不被交办到乡镇政府去办理、去完成，乡镇政府俨然成了一个全能型的政府。乡镇政府面对如此繁杂的行政事务，加上一些乡镇领导干部素质有限，仍然沿用计划经济体制下的老办法来施政理政，于是经常出现履职错位或缺位，做了一些不该做、不该管的事，但一些该做、该管的事却没做好、没管好。
（二）乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称
目前，乡镇的机构设置主要分三大类：一是乡镇政府的直属部门，有内设机构党政办、农业办、社会事务办、经济发展办、规划建设办、计划生育办、维稳综治办共七大办，有武装、工会、团委、妇联等群团组织，有计划生育服务中心、农业技术推广中心两个直属事业中心，上述机构和人员的人、财、物权归乡镇政府直接管辖。二是双重管理的半垂直站所，主要有公安派出所、司法所，这类站所党团关系在乡镇，考核和人事任免征求乡镇意见，但经济权、人事决定权、业务领导权由县级职能部门管辖。三是完全垂直的站所，主要有工商所、卫生院、林业站、财政所、交管站、兽医站、粮管所、供电所、邮政支局、电信支局、国税分局、地税分局、国土资源所、广播电视站等，占了乡镇机构的大部分，这类站所人、财、物三权均由其上级主管部门直接控制。以上三类机构在乡镇同时并存的关系统称为条块分割关系。由于这种条块分割的乡镇行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”，使到有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，乡镇政府对他们是看得见，管不着，指不动。但与垂直站所工作直接相关的责任却没有被垂直，而是留给乡镇政府，导致了乡镇政府变得责任大、权力小、能力差。
（三）乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际
一是考核评比检查项目多如牛毛。据我省有关清理规范面向乡镇的检查考核项目的文件透露，2008年前我省各级政府面向乡镇的检查考核项目有356项之
多，经过清理规范后仍保留有29项，内容涵盖党务、政务、村务、经济、社会各项事业建设等等。二是考核指标不切实际。如农村合作医疗、林权制度改革等工作，上级有关政策文件要求尊重农民意愿，不得强迫命令等，但在实际考核时却又以人口覆盖率、林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，强迫乡镇政府以经济主体角色去违规创税、买税、引税、垫税。三是“一票否决”制过滥。现时对乡镇政府实行一票否决的有计划生育、维稳信访、安全生产、财政税收等多项，“一票否决”制过多过滥，使乡镇领导干部思想负担长期处于高压状态，为避免“一票否决”而造假、而请客送礼、而粗暴执法等违法行政现象时有发生。
（四）乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
一是由于山区乡镇区位劣势，工业经济基础薄弱，财政税收税源有限，且增长缓慢。二是分税制抽取了乡镇那本来就少得可怜的税收的大部分，使乡镇本级财政来源和积累更为有限。三是财政转移支付资金没有足额到位，不能满足山区乡镇的正常运转需要。基于以上三点，大多数乡镇的财政都是入不敷出，根本不能算是一级独立财政，根本担负不起保运转促发展的重任，乡镇财政运行举步维艰，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。
三、破解乡镇行政管理困境的思路对策
（一）科学界定乡镇政府职能
对乡镇政府的改革，目前学者有多种声音，一种是主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治；另一种是主张改乡镇政府为县政府的派出机构；还有一种是主张强化乡镇政府职能，优化服务。笔者认为，在目前《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置还未修改的前提下，宜采用强化乡镇政府职能的观点，对乡镇政府在体制内进行改革，科学界定职能。职能界定除了《地方组织法》所规定的七项外，还应着重在以下五个方面定好位：一是要不折不扣落实中央关于农村的大政方针和一系列惠农政策，把党和政府的温暖送到农民心中，当好亲民惠民的使者；二是激活社会资源和社会力量，加快区域发展，不断增加农民收入，不断提高综合经济实力，当好经济发展的推动者；三是充分关注民生，加快基础设施建设，不断改善人居环境和经济发展环境，当好服务者；四是依法行政，保证计生、殡改、土地等基本国策的落实，当好管理者；五是加强社会治安综合治理，实现人民安
居乐业，当好护卫者。在此基础上，乡镇政府应按依法行政的要求做到有所为，有所不为，不当万能使者。
（二）理顺条块分割的乡镇行政关系
要采取县乡改革联动的方式，理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。要按照责权利统一的原则明确界定县、镇两级政府的事权，把一些专业性强、非强制性手段不能治理的行政事务，如交通、安全、环保、工商、税收等，交由县级政府统管，以县级政府职能部门及其派驻站所管理为主，并相应减少乡镇政府所负的责任。而对一些非由乡镇政府管理不可的社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政管理等，则实行以乡镇政府管理为主，强化乡镇政府行政责任，相关职能站所划归乡镇政府直接管辖，同时赋予乡镇政府相应行政权力，保证乡镇政府在这些领域有相应的权威进行管理。对一些与乡镇政府施政功能密不可分，但又必须要县级政府职能部门派驻站所齐抓共管的行政事务，如国土、文化、教育、财政、治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”的管理，扩大乡镇政府对这些站所的工作考核意见权、人事任免建议权，以增强乡镇政府对这些事务领域管理的指挥协调能力，避免乡镇政府成为孤单的政府。
（三）建立科学的乡镇政绩考核体系
县级政府要按照建立市场经济体制和法治政府的要求，转变“压力型”考核机制为科学型考核机制，建立能够综合体现经济、社会和人的全面发展实际情况的指标体系，在干部政绩评价标准上，既要看数字，又要看数字无法反映的东西；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，又要看客观条件。在考核方式方法上要注意实行定性与定量考核相结合，平时考核与集中考核相结合，特别是要树立群众观点，引进社会评价机制，提高群众在政绩考核中的参与程度。同时，要根据不同地区的不同客观条件、不同的岗位要求，有所侧重，实行分类考核，努力使考核结果全面、客观、公正地反映领导干部的实绩。要把财政税收、招商引资等经济领域的硬性考核指标项目与乡镇政府脱钩，使乡镇政府以经济工作为重心转移到公共服务上来。要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱出力的达标检查评比活动。对一些必须考核的项目，制订考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决”制，为乡镇政府减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。
（四）完善乡镇公共财政体制
进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式，保障乡镇基层基本预算开支，将乡镇从追求经济利益的漩涡中解脱出来。在兼顾县乡利益的基础上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡镇级国库。上级政府和财政部门应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要，解决乡镇政府无钱办事的难题。
参考文献
1、肖唐镖、李昌金等：中国乡村报告，学林出版社，2005年12月
2、朱宇：中国乡城治理结构回顾与前瞻，黒龙江人民出版社，2006年1月
3、高小平、沈荣华：推进行政管理体制改革回顾总结与前瞻思路，《中国行政管理》，2006第01期
4、仲崇东：进一步深化行政管理体制改革面临的冲突与挑战，《中国行政管理》，2007第04期
5、薄贵利：深化行政管理体制改革的核心和重点，《中国行政管理》，2009年第07期
6、王澜明：改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考，《中国行政管理》，2009年第10期
漳州市乡镇行政管理研究
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学生姓名： 严丽君
学 号： 091050083
指导教师： 林明艳
完稿日期： 2011.05.15
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目录
写作提纲
摘要
关键词
正文
一、绪论
二、本论
(一)乡镇行政管理的现实困境
(二)乡镇行政管理困境的原因所在
(三) 破解乡镇行政管理困境的思路对策
三、结论
参考文献
漳州市乡镇行政管理研究
写作提纲
一、 绪论
行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。
二、本论
(一)乡镇行政管理的现实困境
1、全能的政府
2、孤单的政府
3、无奈的政府
4、空壳的政府
(二)乡镇行政管理困境的原因所在
1、乡镇政府职能泛化，工作常错位
2、乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称
3、乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际
4、乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
(三) 破解乡镇行政管理困境的思路对策
1、科学界定乡镇政府职能
2、理顺条块分割的乡镇行政关系
3、建立科学的乡镇政绩考核体系
4、完善乡镇公共财政体制
三、结论
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。
漳州市乡镇行政管理研究
严丽君
【内容摘要】
随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。
【关键词】：乡镇；行政管理；体制改革
（正文）
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。
一、乡镇行政管理的现实困境
（一）全能的政府
正所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府作为最基层的政府机关，辖区内政治、经济、文化、社会无所不管，计划生育、社会治安、纠纷调处、防火防汛、普九教育、文明创建无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。此外，作为最下级行政机关，还要无条件办理上级政府及其职能部门交办的各项工作任
务。因此，乡镇政府工作可谓事务繁杂，包罗万象，有人戏称乡镇政府是“万能政府”，乡镇干部是“万金油”干部。
（二）孤单的政府
现在的乡镇政府基本上没有了独立的行政权（如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等），有经济收费权或行政强制权的“七所八站”基本上垂直县级政府部门管理，乡镇政府倒是垂空了，但乡镇政府在管理区域内的行政事务时，又要依靠那些垂直了的站所，而垂直站所人事权、经济权、考核权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇政府指挥不动垂直站所开展工作。于是，乡镇政府成了孤家寡人，势单力薄，难以有为施政。
（三）无奈的政府
现时乡镇政府在施政过程中，往往会出现两种无奈局面。一是主动执法无奈，由于乡镇政府缺乏完整的执法权，在处理一些违法违规行为时，没有相应的强制权、处罚权作后盾，仅依靠说服教育和行政协调，一些违法行政相对人如果对乡镇政府的执法行为不予理睬，乡镇政府也无何奈何，于是诸如违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝等现象屡见不鲜。二是被动违法行政无奈，现时有的乡镇政府为了避免某项工作被上级“一票否决”，从而危及主要领导的政治前途，无奈干出违法行政行为，如为完成财政税收入库硬性任务而违规挪用专项资金垫税充税、为完成招商引资任务而非法征地、为完成计生四术任务而粗暴执法等等。
（四）空壳的政府
农村税费改革前，还有农业税、特产税、农民的“三提五统”来支撑乡镇政府的正常运作，自从农村税费改革后，乡镇政府赖以生存的财政资金来源立即枯竭和断流。而作为欠发达地区的山区乡镇，大多数乡镇连员工超过100人的工商企业都没一两家，财政税收少得可怜，乡镇财政入不敷出，俨然成了空壳财政，有的甚至是负债财政。乡镇政府运作要依赖上级的各项有限的财政转移资金来勉强度日，有的则通过想方设法立项目、跑资金，然后以“瞒天过海”术处理项目资金，“专用专款”去解决乡镇运作经费。
曾有“三农”问题研究专家形容乡镇政府遭遇“八限困局”，即有限的职权，无限的责任；有限的财权，无限的事权；有限的作为空间，无限的作为要求；有限的主动，无限的被动。这“八限困局”生动地描述了目前乡镇行政管理过程的困境，是乡镇政府“四大特征”的生动注释。
二、乡镇行政管理困境的原因所在
（一）乡镇政府职能泛化，工作常错位
根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇政府拥有7项职权，但在实际运作中，乡镇政府这7项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且最重份量的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项”，于是安全生产、普高教育、无偿献血、征集兵员、计划生育、社会稳定、民政优抚、社保扩面、文明创建等各项中心工作无一不被交办到乡镇政府去办理、去完成，乡镇政府俨然成了一个全能型的政府。乡镇政府面对如此繁杂的行政事务，加上一些乡镇领导干部素质有限，仍然沿用计划经济体制下的老办法来施政理政，于是经常出现履职错位或缺位，做了一些不该做、不该管的事，但一些该做、该管的事却没做好、没管好。
（二）乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称
目前，乡镇的机构设置主要分三大类：一是乡镇政府的直属部门，有内设机构党政办、农业办、社会事务办、经济发展办、规划建设办、计划生育办、维稳综治办共七大办，有武装、工会、团委、妇联等群团组织，有计划生育服务中心、农业技术推广中心两个直属事业中心，上述机构和人员的人、财、物权归乡镇政府直接管辖。二是双重管理的半垂直站所，主要有公安派出所、司法所，这类站所党团关系在乡镇，考核和人事任免征求乡镇意见，但经济权、人事决定权、业务领导权由县级职能部门管辖。三是完全垂直的站所，主要有工商所、卫生院、林业站、财政所、交管站、兽医站、粮管所、供电所、邮政支局、电信支局、国税分局、地税分局、国土资源所、广播电视站等，占了乡镇机构的大部分，这类站所人、财、物三权均由其上级主管部门直接控制。以上三类机构在乡镇同时并存的关系统称为条块分割关系。由于这种条块分割的乡镇行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”，使到有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，乡镇政府对他们是看得见，管不着，指不动。但与垂直站所工作直接相关的责任却没有被垂直，而是留给乡镇政府，导致了乡镇政府变得责任大、权力小、能力差。
（三）乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际
一是考核评比检查项目多如牛毛。据我省有关清理规范面向乡镇的检查考核项目的文件透露，2008年前我省各级政府面向乡镇的检查考核项目有356项之
多，经过清理规范后仍保留有29项，内容涵盖党务、政务、村务、经济、社会各项事业建设等等。二是考核指标不切实际。如农村合作医疗、林权制度改革等工作，上级有关政策文件要求尊重农民意愿，不得强迫命令等，但在实际考核时却又以人口覆盖率、林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，强迫乡镇政府以经济主体角色去违规创税、买税、引税、垫税。三是“一票否决”制过滥。现时对乡镇政府实行一票否决的有计划生育、维稳信访、安全生产、财政税收等多项，“一票否决”制过多过滥，使乡镇领导干部思想负担长期处于高压状态，为避免“一票否决”而造假、而请客送礼、而粗暴执法等违法行政现象时有发生。
（四）乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰
一是由于山区乡镇区位劣势，工业经济基础薄弱，财政税收税源有限，且增长缓慢。二是分税制抽取了乡镇那本来就少得可怜的税收的大部分，使乡镇本级财政来源和积累更为有限。三是财政转移支付资金没有足额到位，不能满足山区乡镇的正常运转需要。基于以上三点，大多数乡镇的财政都是入不敷出，根本不能算是一级独立财政，根本担负不起保运转促发展的重任，乡镇财政运行举步维艰，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。
三、破解乡镇行政管理困境的思路对策
（一）科学界定乡镇政府职能
对乡镇政府的改革，目前学者有多种声音，一种是主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治；另一种是主张改乡镇政府为县政府的派出机构；还有一种是主张强化乡镇政府职能，优化服务。笔者认为，在目前《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置还未修改的前提下，宜采用强化乡镇政府职能的观点，对乡镇政府在体制内进行改革，科学界定职能。职能界定除了《地方组织法》所规定的七项外，还应着重在以下五个方面定好位：一是要不折不扣落实中央关于农村的大政方针和一系列惠农政策，把党和政府的温暖送到农民心中，当好亲民惠民的使者；二是激活社会资源和社会力量，加快区域发展，不断增加农民收入，不断提高综合经济实力，当好经济发展的推动者；三是充分关注民生，加快基础设施建设，不断改善人居环境和经济发展环境，当好服务者；四是依法行政，保证计生、殡改、土地等基本国策的落实，当好管理者；五是加强社会治安综合治理，实现人民安
居乐业，当好护卫者。在此基础上，乡镇政府应按依法行政的要求做到有所为，有所不为，不当万能使者。
（二）理顺条块分割的乡镇行政关系
要采取县乡改革联动的方式，理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。要按照责权利统一的原则明确界定县、镇两级政府的事权，把一些专业性强、非强制性手段不能治理的行政事务，如交通、安全、环保、工商、税收等，交由县级政府统管，以县级政府职能部门及其派驻站所管理为主，并相应减少乡镇政府所负的责任。而对一些非由乡镇政府管理不可的社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政管理等，则实行以乡镇政府管理为主，强化乡镇政府行政责任，相关职能站所划归乡镇政府直接管辖，同时赋予乡镇政府相应行政权力，保证乡镇政府在这些领域有相应的权威进行管理。对一些与乡镇政府施政功能密不可分，但又必须要县级政府职能部门派驻站所齐抓共管的行政事务，如国土、文化、教育、财政、治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”的管理，扩大乡镇政府对这些站所的工作考核意见权、人事任免建议权，以增强乡镇政府对这些事务领域管理的指挥协调能力，避免乡镇政府成为孤单的政府。
（三）建立科学的乡镇政绩考核体系
县级政府要按照建立市场经济体制和法治政府的要求，转变“压力型”考核机制为科学型考核机制，建立能够综合体现经济、社会和人的全面发展实际情况的指标体系，在干部政绩评价标准上，既要看数字，又要看数字无法反映的东西；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，又要看客观条件。在考核方式方法上要注意实行定性与定量考核相结合，平时考核与集中考核相结合，特别是要树立群众观点，引进社会评价机制，提高群众在政绩考核中的参与程度。同时，要根据不同地区的不同客观条件、不同的岗位要求，有所侧重，实行分类考核，努力使考核结果全面、客观、公正地反映领导干部的实绩。要把财政税收、招商引资等经济领域的硬性考核指标项目与乡镇政府脱钩，使乡镇政府以经济工作为重心转移到公共服务上来。要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱出力的达标检查评比活动。对一些必须考核的项目，制订考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决”制，为乡镇政府减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。
（四）完善乡镇公共财政体制
进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式，保障乡镇基层基本预算开支，将乡镇从追求经济利益的漩涡中解脱出来。在兼顾县乡利益的基础上，充分考虑到乡镇财政收入的增长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜，区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡镇级国库。上级政府和财政部门应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府能依法行政的基本财力需要，解决乡镇政府无钱办事的难题。
参考文献
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