经济社会体制比较
经济学中的微观制度概念＊
周小川
近来, 中国有一些大型企业(特别是国有企业) 出了问题, 国务院派出的稽查特派员进一步查出了具有一定普遍性的问题。人们都在谈论企业的领导体制、外部监督、防止滥用权力、“自己的孩子自己抱”等等。我想, 经济学有大量关于市场经济中的公司制度问题的论述, 这些论述及其涉及的概念可能对于我国的改革是有益的。
一、区分监管(su p ervision ) 与督导(g overnance )
一些公司失控了, 发生越轨行为和滥用权力, 究竟谁在监控上失职了? 需要区分来自行业性的监管和来自所有人的督导。由于市场经济实行自由企业制度, 除少数特殊行业和市场外, 一般工商业没有行业的监管部门, 也不限制经营范围。需要行业监管的最典型的实例是银行业(由中央银行或金融监管部门监管) 和资本市场(由证监会监管) , 以及药品市场等。某些行业和市场有自律性组织, 自律的管理范围和深度各不相同, 但总的来说是有限的。
来自所有者(更准确地说是出资人shareholders 和利益持有人stakeho lders , 下面再介绍) 对公司的控制(co ntro l ) , 体现为g overnance , 大体上是指股东大会、董事会如何通过制度性安排监督和控制高层经理人员的经营。有人把g ove rnance 译为“公司治理结构”或“法人治理结构”, 也有人译为“督导”———监督与导向, 我个人倾向于后者, 就暂这样用。督导的主要职责是:制定公司的经营目标、重大方针及管理原则; 挑选委任经理人员, 并掌管经理人员的报酬与奖惩; 对公司的经营活动进行考察; 协调公司与股东、管理部门与股东之间的关系。应该指出, 股份分散的上市公司和公有制公司的经营层通常会有侵犯所有者的倾向, 即不把利润最大化作为经营目标, 而较多地为自己或为职工着想, 因此, 董事会要不断明确和校正经营方向, 审议重大战略决策, 安排对公司财务的审计。
督导所代表的控制力与公司的内部控制(internal contro l ) 不是一个概念。后者主要指经营层在公司内部的授权、审批、核算、检查、奖惩等制度框架。
与此相对照, 监管部门则更侧重于(1) 经营的合规性(com pliance ) ; (2) 财务的审慎性; (3) 负责人及特别专业人士(如交易员) 的资历合格性; (4) 出资人是否是合格的(如按分业经营法律条款) 、负责的(不能是黑手党) 、有益的(在本行业有督导经验) 股东。当然, 监管与督导有时也有交叉和相互渗透, 但概念上的区分还是很重要的, 下表再次解释了这两种功能的原则上的区别。
＊作者1999年4月在中国社会科学院研究生院的讲课提纲, 本文作为《公司治理结构、债务重组和破产程序———重温1994年京伦会议》代序言, 已由中央编译出版社出版。———编者注
1999年第4期
另外, 监管是专业性很
强的, 这种人才十分稀缺。
督导是一种制度结构, 大
型公司的督导作用主要体
现在董事会, 董事的素质应
是责任感强, 一定程度上懂①经营决策审计对公司责任人对股东监管的责任合规性合规性和审慎性资历合格性应是合格的、负责的
和有益的, 准入与否督导的责任与股东利益的一致性是否侵犯股东利益任免及激励税后利润分红与否, 增资扩股与解散事宜。
得公司法和财务, 能有市场、行业、技术和客户等知识更好, 董事会受股东大会的制约。
二、信任委托(fiduciar y ) 与委托代理(a g ent ) p rinci p al -
当公司大型化以后, 股东、董事会成员、公司管理层(总经理) 的关系要进一步明确。首先大型上市公司股东分散, 这时董事会成员有两种情况, 一种是股东, 股东大会选其进入董事会, 有可能是因他持有的股份比例高, 也有可能尽管是个小股东, 但能够代表大家, 这样就有一种信任委托关系; 一种是外部董事, 这些董事不持股, 但股东大会认为这样的人进入董事会能够代表他们的利益, 因此形成股东大会和董事会之间的信任委托关系(fiduciar y relatio n ) 。股东出于信任推举董事, 这种情况下, 董事是股东的受托人, 承担着受托责任(fiduciar y duties ) 。
董事会可按市场价格选择并任免公司高层经理人员, 在大公司中董事会与总经理(及高层经理) 之间的关系, 称为委托代理关系(principal agent ) 。经营管理变成了一种专业技能, 这种专业技能具有稀缺性, 也会有比较高的价格。一个大型公司必须找具有相当能力的经营人员, 这些经营人员直接负责日常经营, 同时也往往提出战略性经营决策意见, 但必须由董事会批准才能执行。因此, 董事会对战略性重大决策有一种制约力量, 以监测决策的方向是否符合股东利益。委托代理关系是相当市场化的关系, 也就是出多少钱, 请什么人办什么事。由于公司的经营涉及未来的绩效, 股东的利益不完全体现在公司当前创利和分红的能力, 而在于未来是否持续保持竞争力, 从而能够持续创利分红, 或能否使公司价值上升。因此, 对上市公司来讲, 往往愿意用股票期权(o ptions ) 作为董事会对总经理激励的重要部分, 也就是除了拿现有的工资以外, 更多地是要使公司未来的价值上升, 表现为未来的潜力。
相比之下, 对于信任委托关系, 就不能由公司开支给董事或董事长②。董事或董事长是由于他们在社会中的某种地位, 使他们有受人信任的特征, 他们不是因为挣钱而出任董事或董事长, 最多是按公司章程或股东大会规定在开董事会期间的车马费可以报销。这样的一个机制非常重要, 表明董事会的成员必须站在股东利益这一方, 而不能由于拿报酬而站在公司经营层一方。这一点也和我们摸索若干年后体会到的稽查特派员制度有一点相近, 即稽查特派员不能拿公司的工资, 用公司的车, 享受住房等。
国有公司或公有制公司在很大程度上和股东非常分散化的大型上市公司有相近之处, 主要靠信任委托关系选用外部董事。当然, 理论上说财政部及国有资产管理局是出资人, 但实际上出任董事的人不是自己出资, 他们也是一种受托关系。这一概念有利于现代企业制度里各类关系的明确化。
, 角度多不同。概括起来主要讲三个方面:1、汇率与外债与外债监管; 2、金融体系的健康性; 3、公司督导中的缺陷。在中国, 对督导问题还较少谈起。
②在中国有一些国家有公司, 其董事长从企业开工资。虽然开始时可能是地方政府任命, 实际上已站在了企业内部一方, 外还有很多, 如公司章程中未将董事会督导的责任、义务写清楚, 因此导致公司失控, 最后侵害了所有者利益, 这是一种错误做法。
经济社会体制比较
三、经营权同所有权相分离以及内部人控制(insider ' s co ntrol ) 美国著名经济学家米恩斯在30年代观察到了经营权与所有权的分离问题。起因是公司逐渐大型化, 所有权分散化, 在所有者特别是大股东中没有适合干公司经营管理这一角色的, 怎么办呢? 就在社会上雇佣总经理, 一方面专业化人才能使公司经营得更好, 但另一方面米恩斯观察到高层经营人员有可能存在侵犯所有者利益的动机和行为, 管理层会将公司成本开销做大, 使管理层日常支配权扩大, 利润却下降。甚至我们看到某些公司年年都没有什么利润, 是持平的(break even ) , 也就是收入和开销正好打平。如果工会力量强, 经营层会讨好职工, 成本过大也有利于职工一方。有的公司开董事会时比较浪费, 选好地点, 住高级宾馆, 吃的好, 玩的好, 希望董事会成员比较容易接受高层经理提出的方案, 而这些方案并不真正对股东有利。在30年代, 人们对这些现象注意的还不够, 很多公司的章程也未把督导作用写清楚。此后, 为了适应经营权同所有权的分离, 同时又对总经理保持控制力, 也就是股东大会通过董事会对总经理保持控制力, 多数公司便明确了董事会的作用, 即重大战略决策要经过董事会审议, 特别是涉及到资本的决策。比如说公司向银行借钱, 这种借钱分两种, 一种是流动资金, 董事会批准一个额度, 在额度内总经理可决策向银行借流动资金; 但如搞新项目, 按项目贷款和公司发债, 肯定就要通过董事会批准。因为, 万一借了钱还不上, 公司净值就会下降, 就直接损害了股东利益。设立子公司或出资同别人合资搞新机构, 要通过董事会审议。拿公司财产抵押、质押或替别人担保, 要通过董事会审议。这些事做错了, 会直接损害股东利益。除此之外, 有些公司规定换生产线、调整重大产品方向, 也要通过董事会审议。董事会还要认真研究审计报告, 往往要指定外部审计, 一种是董事会选定的外部会计事务所担任公司审计, 另外一种是股东大会表决通过的外部会计事务所担任公司审计。多数大型公司由董事会直接选择和任命首席财务官(CFO ) 。这都表明从控制方向防止经营权同所有权分离后产生的问题。
近年来, 经济学又出现了一个新词, 叫内部人控制。股东大会和董事会本应对公司的经营具有控制力, 但是, 可能由于股权的分散或由于董事会虚设或由于董事不称职, 董事会没有行使被大家委托的职能(fiduciar y dut y ) , 形成督导落空或称控制权落于公司内部, 就是内部人控制①。这是侵犯了所有者利益, 而谋求经营层自身利益。
公有制公司中内部人控制问题往往更加突出, 在中国, 内部人控制现象还不仅仅是把公司搞的没有什么利润, 他们愿意略微制造一点亏损, 因为各项检查较多, 摊派较多, 一旦亏损, 日子反而过得更好了。
在中国改革的早期, 面临的主要问题是如何削弱行政干预, 如何落实企业经营自主权的问题, 就是上级主管部门不要过多干预企业经理人员的经营决策。那时拿出了经营权同所有权分离这一概念, 说明我们中国也要“两权分离”:主管部门虽然可代表所有者, 但在经营上要靠边。但这种理解实际上没有抓住经营权与所有权相分离的概念实质。与此有关的做法是让总经理当法人代表。市场经济普遍不这样做, 董事长主持董事会决定法人事宜, 当然也存在着董事长兼总裁(Chairman and CFO ) 的做法, 但董事长终究不能自己决定太多的事, 督导的职要由董事会通过。总之, 中国的企业改革从早期摆脱行政干预开始, 到一定阶段必须要防止内部
①在公有制中易发生两种现象:一种是董事会形同虚设, 董事要么不管事, 要么被公司经营层收买了, 屁股坐到经营层这一方, 造成公司实际上没有督导, 公司完全落入内部人控制; 再有一种, 厂长经理还是比较好的, 但更多考虑职工利益, 工资奖金多发, 福利搞好一些, 帮工人搞住房等, 使公司财务和市场价值受侵害。这类似于早期南斯拉夫改革中的工人自治, 这种企业也是落入内部人控制。
1999年第4期
人控制, 健全督导机制。
四、公司持股人(shareholders ) 与公司利益持有人(st akeolders )
早期市场经济中最稀缺的资源是资本, 谁出资谁在公司中就有投票权。后来资本虽仍稀缺, 但不是最稀缺了, 如有很多高技术的公司, 技术人才是最稀缺的。因此要给重要技术人才一部分投票权, 往往是给股份, 实际上他们没出钱, 在资本意义上并不是shareholders , 但他们把自己的利益及事业放入公司了。于是出现了一个词stakeolders , 也就是他们都下了赌注, 把自己的前途和事业都放在公司里了。职工、社区和关联企业在一定程度上也是利益相关者。新理论指出, 未出资的利益相关者也应在公司督导中有一定的发言权和表决权, 这对公司有利。于是董事会中可以有未出资的利益持有人。
这种考虑在经济学上讲有优点也有缺点, 缺点是资本重新组合配置方面要迟钝一些; 但优点是公司现存的资源组合比较稳定且持有较长远的观点。这是经济学及管理学上都密切注意和认可的一种做法。①
五、控股公司(holdin g com p an y )
在大型企业或控股公司中, 一要对资本配置进行内部调配; 二要对下属公司进行督导, 要向下派董事长、董事, 不致于出现失控, 出现内部人控制。对下属公司派的董事长及董事都是在控股公司拿报酬的, 干的好不好, 控股公司盯着, 控股公司对他们的督导是否尽职还有一个评价及横向比较, 因此对在不同下属公司中任董事长及董事有横向压力, 他们虽都是控股公司的雇员, 都不是最终的投资者, 但如果某人督导的几个企业长期不如其他人督导的好, 控股公司的领导就会看的比较清楚。
中国的国有企业目前在督导上出了很多问题, 出现了很严重的内部人控制现象, 控股公司从概念上讲应该是个好的组织形式。但是从中国改革早期来讲, 控股公司不是一个好的组织形式, 我们早期主要强调政企分开, 企业要有经营自主权, 那时这些主权都落实不了, 行政主管部门过去直接管企业, 如果摇身一变成了控股公司, 会妨碍政企分开和落实企业自主权的进程。但现在, 应该说我们看到很多国有公司出问题, 也有的总经理因无人督导而惯坏了, 甚至腐化堕落了。进入这一阶段, 控股公司有可能变成好的组织形式。②
六、积极的投资者(active investers ) 和消极的投资者(passive investers )
市场经济中公司逐渐大型化, 通过收购、兼并逐渐走向大型化, 股权逐渐分散, 这正是市场经济在解决马克思所说的生产的社会化和生产资料的私人占有之间的矛盾, 这样发展下去会给公司督导不断带来新的挑战。我们强调要把大型公司的督导做好, 如果股份不是那么分散, 有一点大股东, 究竟是好事还是坏事呢? 近年来整个趋势表明希望有一些合格的大股东, 他们能够作为积极的投资人, 能够积极地参与公司的督导, 在公司督导中既有经验又有认真、负责的态度, 在审议重大战略决策, 审查企业借款、发债、担保、设置机构这些重大决策以及查看审计报告中认真负责, 这样公司便有一种健康的机制, 防止出现内部人控制及腐败、越权等现
①实际上德国早就有双层董事会制度, 上面有监事会, 中间有管理董事会, 下面是总经理, 监事会里一般有1/3是职工代表, 另外还有部分外部代表, 包括外部专业人士和社区代表, 其他是出资人。
②在市场经济国家特别是国有企业比重较高的国家, 如意大利、挪威、新加坡以及法国, 比较多的做法是用多个控股公司代表国家的所有权, 有的做的比较成功, 有的也不见得太成功。成功点均在于把资本配置作用和督导下属公司的作用发挥得比较好。
经济社会体制比较
象。从总经理来讲, 如他想扩大自己的权力, 他希望股东都是分散的, 份额都是差不多的, 开会不怎么发言也不太认真, 这样权力就都在总经理手里。换言之, 他们只是消极的投资者, 消极的投资者容易导致督导的无效。最近这些年, 许多国家的监管机构(特别是金融监管机构) 都明确表示希望有合格的投资者占有比较大的股份, 他们作为积极投资者能积极参与督导, 对公司有好处。
七、基于国情的不断探索
首先不要认为监管是万能的, 一个公司出了问题, 究竟是什么人的责任? 当然总经理有可能是有问题的, 作为干部, 从干部考核角度讲他可能不是一个好干部, 但上面究竟是谁失于监管或督导, 是应该分清楚的。在市场经济中非常强调督导的作用, 督导如果弱的话, 就容易对监管寄予过高的期望, 实际上又非常难做到, 如果监管同时又做督导, 他会注重任命权和审批权, 反而分散了监管的精力, 分散了他制定合理规章制度并严格按照合规性监管金融机构的注意力, 也不注意这方面的技能的提高。从总体上讲, 职能分工上出现了矛盾和混乱①。
如果我们建立这种督导的话, 督导中关于企业总经理的任命权和党的干部管理之间关系还需要做一些思考, 一种可能性就是党还要站在督导之上再审定一下, 另一种可能性是把党的作用置于督导之中。
最后还谈一件事。关于商业银行、保险公司、退休基金这类金融机构在其它公司的督导中是否应起作用? 此事各国的做法不一样。
在美国, 过去强调分业经营的时候限制这种做法, 商业银行对企业持股不能超过2%,保险公司和退休基金只能做被动投资者, 不能做主动投资者, 也限制他们去参加董事会。后来慢慢感觉到这样做不利于督导, 逐渐出现了一些变通。欧洲则一直有全能银行体制, 银行在公司董事会中占有一席之地, 并发挥一定的督导作用, 而且银行还代理共同基金、退休基金在董事会中起作用, 银行有条件对企业比较了解, 企业日常帐务往来都要通过他们, 所以在德国有house bank , 企业日常帐务都走这家银行。日本有“主银行”, 可以在企业持股5%,后来扩充到10%。
从动机上讲, 因为金融机构对企业有贷款, 它希望企业财务健康, 发展良好, 派人出任董事不会存在利益冲突。当然也会有例外, 如当信贷资金匮乏时, 信贷的配置会有偏向。这种匮乏往往同利率的人为限制有关, 限制利率就会造成信贷资源紧缺, 就要用规模控制, 这种情况下, 如果银行在企业持股, 在分配这些稀缺资源时可能会出现资源配置不合理的现象。随着市场化和金融业的竞争, 管制逐渐减少, 信贷作为稀缺资源就不显著了, 银行在公司督导中占有一席之地就可能变为利大于弊了。
为什么公有制经济向市场经济转轨过程中, 公司督导是不太容易搞好, 因为不太容易找到那么可信任、可靠且有适当技能的人, 比如找许多合格的稽查特派员并不是容易的事, 还需要进行培训。这种资源不是很多, 除了大型企业外, 还得考虑许多中型企业, 可能不得不转回来考虑是否需要运用控股公司, 再有是让金融机构也起一小部分督导作用。
①我们看到在中国一些现象是与此背道而驰的, 有时监管部门没有很好地区分supervision 和governance 的功能, 监管部门在很大程度上想替代督导的角色, 他们想自己任命总经理、行长, 想卷入公司重大决策的制定, 这实际上和以前政企不分的传统影响有关。在审批机构时, 他们希望分散的、等额的股东, 比如10家股东每家占10%,谁也别想占大头, 谁也别想比别人有更多发言权。这样的话, 督导的权力旁落回监管的机构。这种做法使股东都没负起责任来, 最后出了问题而又回到了监管部门头上。这样出问题的公司已有很多家。
经济社会体制比较
经济学中的微观制度概念＊
周小川
近来, 中国有一些大型企业(特别是国有企业) 出了问题, 国务院派出的稽查特派员进一步查出了具有一定普遍性的问题。人们都在谈论企业的领导体制、外部监督、防止滥用权力、“自己的孩子自己抱”等等。我想, 经济学有大量关于市场经济中的公司制度问题的论述, 这些论述及其涉及的概念可能对于我国的改革是有益的。
一、区分监管(su p ervision ) 与督导(g overnance )
一些公司失控了, 发生越轨行为和滥用权力, 究竟谁在监控上失职了? 需要区分来自行业性的监管和来自所有人的督导。由于市场经济实行自由企业制度, 除少数特殊行业和市场外, 一般工商业没有行业的监管部门, 也不限制经营范围。需要行业监管的最典型的实例是银行业(由中央银行或金融监管部门监管) 和资本市场(由证监会监管) , 以及药品市场等。某些行业和市场有自律性组织, 自律的管理范围和深度各不相同, 但总的来说是有限的。
来自所有者(更准确地说是出资人shareholders 和利益持有人stakeho lders , 下面再介绍) 对公司的控制(co ntro l ) , 体现为g overnance , 大体上是指股东大会、董事会如何通过制度性安排监督和控制高层经理人员的经营。有人把g ove rnance 译为“公司治理结构”或“法人治理结构”, 也有人译为“督导”———监督与导向, 我个人倾向于后者, 就暂这样用。督导的主要职责是:制定公司的经营目标、重大方针及管理原则; 挑选委任经理人员, 并掌管经理人员的报酬与奖惩; 对公司的经营活动进行考察; 协调公司与股东、管理部门与股东之间的关系。应该指出, 股份分散的上市公司和公有制公司的经营层通常会有侵犯所有者的倾向, 即不把利润最大化作为经营目标, 而较多地为自己或为职工着想, 因此, 董事会要不断明确和校正经营方向, 审议重大战略决策, 安排对公司财务的审计。
督导所代表的控制力与公司的内部控制(internal contro l ) 不是一个概念。后者主要指经营层在公司内部的授权、审批、核算、检查、奖惩等制度框架。
与此相对照, 监管部门则更侧重于(1) 经营的合规性(com pliance ) ; (2) 财务的审慎性; (3) 负责人及特别专业人士(如交易员) 的资历合格性; (4) 出资人是否是合格的(如按分业经营法律条款) 、负责的(不能是黑手党) 、有益的(在本行业有督导经验) 股东。当然, 监管与督导有时也有交叉和相互渗透, 但概念上的区分还是很重要的, 下表再次解释了这两种功能的原则上的区别。
＊作者1999年4月在中国社会科学院研究生院的讲课提纲, 本文作为《公司治理结构、债务重组和破产程序———重温1994年京伦会议》代序言, 已由中央编译出版社出版。———编者注
1999年第4期
另外, 监管是专业性很
强的, 这种人才十分稀缺。
督导是一种制度结构, 大
型公司的督导作用主要体
现在董事会, 董事的素质应
是责任感强, 一定程度上懂①经营决策审计对公司责任人对股东监管的责任合规性合规性和审慎性资历合格性应是合格的、负责的
和有益的, 准入与否督导的责任与股东利益的一致性是否侵犯股东利益任免及激励税后利润分红与否, 增资扩股与解散事宜。
得公司法和财务, 能有市场、行业、技术和客户等知识更好, 董事会受股东大会的制约。
二、信任委托(fiduciar y ) 与委托代理(a g ent ) p rinci p al -
当公司大型化以后, 股东、董事会成员、公司管理层(总经理) 的关系要进一步明确。首先大型上市公司股东分散, 这时董事会成员有两种情况, 一种是股东, 股东大会选其进入董事会, 有可能是因他持有的股份比例高, 也有可能尽管是个小股东, 但能够代表大家, 这样就有一种信任委托关系; 一种是外部董事, 这些董事不持股, 但股东大会认为这样的人进入董事会能够代表他们的利益, 因此形成股东大会和董事会之间的信任委托关系(fiduciar y relatio n ) 。股东出于信任推举董事, 这种情况下, 董事是股东的受托人, 承担着受托责任(fiduciar y duties ) 。
董事会可按市场价格选择并任免公司高层经理人员, 在大公司中董事会与总经理(及高层经理) 之间的关系, 称为委托代理关系(principal agent ) 。经营管理变成了一种专业技能, 这种专业技能具有稀缺性, 也会有比较高的价格。一个大型公司必须找具有相当能力的经营人员, 这些经营人员直接负责日常经营, 同时也往往提出战略性经营决策意见, 但必须由董事会批准才能执行。因此, 董事会对战略性重大决策有一种制约力量, 以监测决策的方向是否符合股东利益。委托代理关系是相当市场化的关系, 也就是出多少钱, 请什么人办什么事。由于公司的经营涉及未来的绩效, 股东的利益不完全体现在公司当前创利和分红的能力, 而在于未来是否持续保持竞争力, 从而能够持续创利分红, 或能否使公司价值上升。因此, 对上市公司来讲, 往往愿意用股票期权(o ptions ) 作为董事会对总经理激励的重要部分, 也就是除了拿现有的工资以外, 更多地是要使公司未来的价值上升, 表现为未来的潜力。
相比之下, 对于信任委托关系, 就不能由公司开支给董事或董事长②。董事或董事长是由于他们在社会中的某种地位, 使他们有受人信任的特征, 他们不是因为挣钱而出任董事或董事长, 最多是按公司章程或股东大会规定在开董事会期间的车马费可以报销。这样的一个机制非常重要, 表明董事会的成员必须站在股东利益这一方, 而不能由于拿报酬而站在公司经营层一方。这一点也和我们摸索若干年后体会到的稽查特派员制度有一点相近, 即稽查特派员不能拿公司的工资, 用公司的车, 享受住房等。
国有公司或公有制公司在很大程度上和股东非常分散化的大型上市公司有相近之处, 主要靠信任委托关系选用外部董事。当然, 理论上说财政部及国有资产管理局是出资人, 但实际上出任董事的人不是自己出资, 他们也是一种受托关系。这一概念有利于现代企业制度里各类关系的明确化。
, 角度多不同。概括起来主要讲三个方面:1、汇率与外债与外债监管; 2、金融体系的健康性; 3、公司督导中的缺陷。在中国, 对督导问题还较少谈起。
②在中国有一些国家有公司, 其董事长从企业开工资。虽然开始时可能是地方政府任命, 实际上已站在了企业内部一方, 外还有很多, 如公司章程中未将董事会督导的责任、义务写清楚, 因此导致公司失控, 最后侵害了所有者利益, 这是一种错误做法。
经济社会体制比较
三、经营权同所有权相分离以及内部人控制(insider ' s co ntrol ) 美国著名经济学家米恩斯在30年代观察到了经营权与所有权的分离问题。起因是公司逐渐大型化, 所有权分散化, 在所有者特别是大股东中没有适合干公司经营管理这一角色的, 怎么办呢? 就在社会上雇佣总经理, 一方面专业化人才能使公司经营得更好, 但另一方面米恩斯观察到高层经营人员有可能存在侵犯所有者利益的动机和行为, 管理层会将公司成本开销做大, 使管理层日常支配权扩大, 利润却下降。甚至我们看到某些公司年年都没有什么利润, 是持平的(break even ) , 也就是收入和开销正好打平。如果工会力量强, 经营层会讨好职工, 成本过大也有利于职工一方。有的公司开董事会时比较浪费, 选好地点, 住高级宾馆, 吃的好, 玩的好, 希望董事会成员比较容易接受高层经理提出的方案, 而这些方案并不真正对股东有利。在30年代, 人们对这些现象注意的还不够, 很多公司的章程也未把督导作用写清楚。此后, 为了适应经营权同所有权的分离, 同时又对总经理保持控制力, 也就是股东大会通过董事会对总经理保持控制力, 多数公司便明确了董事会的作用, 即重大战略决策要经过董事会审议, 特别是涉及到资本的决策。比如说公司向银行借钱, 这种借钱分两种, 一种是流动资金, 董事会批准一个额度, 在额度内总经理可决策向银行借流动资金; 但如搞新项目, 按项目贷款和公司发债, 肯定就要通过董事会批准。因为, 万一借了钱还不上, 公司净值就会下降, 就直接损害了股东利益。设立子公司或出资同别人合资搞新机构, 要通过董事会审议。拿公司财产抵押、质押或替别人担保, 要通过董事会审议。这些事做错了, 会直接损害股东利益。除此之外, 有些公司规定换生产线、调整重大产品方向, 也要通过董事会审议。董事会还要认真研究审计报告, 往往要指定外部审计, 一种是董事会选定的外部会计事务所担任公司审计, 另外一种是股东大会表决通过的外部会计事务所担任公司审计。多数大型公司由董事会直接选择和任命首席财务官(CFO ) 。这都表明从控制方向防止经营权同所有权分离后产生的问题。
近年来, 经济学又出现了一个新词, 叫内部人控制。股东大会和董事会本应对公司的经营具有控制力, 但是, 可能由于股权的分散或由于董事会虚设或由于董事不称职, 董事会没有行使被大家委托的职能(fiduciar y dut y ) , 形成督导落空或称控制权落于公司内部, 就是内部人控制①。这是侵犯了所有者利益, 而谋求经营层自身利益。
公有制公司中内部人控制问题往往更加突出, 在中国, 内部人控制现象还不仅仅是把公司搞的没有什么利润, 他们愿意略微制造一点亏损, 因为各项检查较多, 摊派较多, 一旦亏损, 日子反而过得更好了。
在中国改革的早期, 面临的主要问题是如何削弱行政干预, 如何落实企业经营自主权的问题, 就是上级主管部门不要过多干预企业经理人员的经营决策。那时拿出了经营权同所有权分离这一概念, 说明我们中国也要“两权分离”:主管部门虽然可代表所有者, 但在经营上要靠边。但这种理解实际上没有抓住经营权与所有权相分离的概念实质。与此有关的做法是让总经理当法人代表。市场经济普遍不这样做, 董事长主持董事会决定法人事宜, 当然也存在着董事长兼总裁(Chairman and CFO ) 的做法, 但董事长终究不能自己决定太多的事, 督导的职要由董事会通过。总之, 中国的企业改革从早期摆脱行政干预开始, 到一定阶段必须要防止内部
①在公有制中易发生两种现象:一种是董事会形同虚设, 董事要么不管事, 要么被公司经营层收买了, 屁股坐到经营层这一方, 造成公司实际上没有督导, 公司完全落入内部人控制; 再有一种, 厂长经理还是比较好的, 但更多考虑职工利益, 工资奖金多发, 福利搞好一些, 帮工人搞住房等, 使公司财务和市场价值受侵害。这类似于早期南斯拉夫改革中的工人自治, 这种企业也是落入内部人控制。
1999年第4期
人控制, 健全督导机制。
四、公司持股人(shareholders ) 与公司利益持有人(st akeolders )
早期市场经济中最稀缺的资源是资本, 谁出资谁在公司中就有投票权。后来资本虽仍稀缺, 但不是最稀缺了, 如有很多高技术的公司, 技术人才是最稀缺的。因此要给重要技术人才一部分投票权, 往往是给股份, 实际上他们没出钱, 在资本意义上并不是shareholders , 但他们把自己的利益及事业放入公司了。于是出现了一个词stakeolders , 也就是他们都下了赌注, 把自己的前途和事业都放在公司里了。职工、社区和关联企业在一定程度上也是利益相关者。新理论指出, 未出资的利益相关者也应在公司督导中有一定的发言权和表决权, 这对公司有利。于是董事会中可以有未出资的利益持有人。
这种考虑在经济学上讲有优点也有缺点, 缺点是资本重新组合配置方面要迟钝一些; 但优点是公司现存的资源组合比较稳定且持有较长远的观点。这是经济学及管理学上都密切注意和认可的一种做法。①
五、控股公司(holdin g com p an y )
在大型企业或控股公司中, 一要对资本配置进行内部调配; 二要对下属公司进行督导, 要向下派董事长、董事, 不致于出现失控, 出现内部人控制。对下属公司派的董事长及董事都是在控股公司拿报酬的, 干的好不好, 控股公司盯着, 控股公司对他们的督导是否尽职还有一个评价及横向比较, 因此对在不同下属公司中任董事长及董事有横向压力, 他们虽都是控股公司的雇员, 都不是最终的投资者, 但如果某人督导的几个企业长期不如其他人督导的好, 控股公司的领导就会看的比较清楚。
中国的国有企业目前在督导上出了很多问题, 出现了很严重的内部人控制现象, 控股公司从概念上讲应该是个好的组织形式。但是从中国改革早期来讲, 控股公司不是一个好的组织形式, 我们早期主要强调政企分开, 企业要有经营自主权, 那时这些主权都落实不了, 行政主管部门过去直接管企业, 如果摇身一变成了控股公司, 会妨碍政企分开和落实企业自主权的进程。但现在, 应该说我们看到很多国有公司出问题, 也有的总经理因无人督导而惯坏了, 甚至腐化堕落了。进入这一阶段, 控股公司有可能变成好的组织形式。②
六、积极的投资者(active investers ) 和消极的投资者(passive investers )
市场经济中公司逐渐大型化, 通过收购、兼并逐渐走向大型化, 股权逐渐分散, 这正是市场经济在解决马克思所说的生产的社会化和生产资料的私人占有之间的矛盾, 这样发展下去会给公司督导不断带来新的挑战。我们强调要把大型公司的督导做好, 如果股份不是那么分散, 有一点大股东, 究竟是好事还是坏事呢? 近年来整个趋势表明希望有一些合格的大股东, 他们能够作为积极的投资人, 能够积极地参与公司的督导, 在公司督导中既有经验又有认真、负责的态度, 在审议重大战略决策, 审查企业借款、发债、担保、设置机构这些重大决策以及查看审计报告中认真负责, 这样公司便有一种健康的机制, 防止出现内部人控制及腐败、越权等现
①实际上德国早就有双层董事会制度, 上面有监事会, 中间有管理董事会, 下面是总经理, 监事会里一般有1/3是职工代表, 另外还有部分外部代表, 包括外部专业人士和社区代表, 其他是出资人。
②在市场经济国家特别是国有企业比重较高的国家, 如意大利、挪威、新加坡以及法国, 比较多的做法是用多个控股公司代表国家的所有权, 有的做的比较成功, 有的也不见得太成功。成功点均在于把资本配置作用和督导下属公司的作用发挥得比较好。
经济社会体制比较
象。从总经理来讲, 如他想扩大自己的权力, 他希望股东都是分散的, 份额都是差不多的, 开会不怎么发言也不太认真, 这样权力就都在总经理手里。换言之, 他们只是消极的投资者, 消极的投资者容易导致督导的无效。最近这些年, 许多国家的监管机构(特别是金融监管机构) 都明确表示希望有合格的投资者占有比较大的股份, 他们作为积极投资者能积极参与督导, 对公司有好处。
七、基于国情的不断探索
首先不要认为监管是万能的, 一个公司出了问题, 究竟是什么人的责任? 当然总经理有可能是有问题的, 作为干部, 从干部考核角度讲他可能不是一个好干部, 但上面究竟是谁失于监管或督导, 是应该分清楚的。在市场经济中非常强调督导的作用, 督导如果弱的话, 就容易对监管寄予过高的期望, 实际上又非常难做到, 如果监管同时又做督导, 他会注重任命权和审批权, 反而分散了监管的精力, 分散了他制定合理规章制度并严格按照合规性监管金融机构的注意力, 也不注意这方面的技能的提高。从总体上讲, 职能分工上出现了矛盾和混乱①。
如果我们建立这种督导的话, 督导中关于企业总经理的任命权和党的干部管理之间关系还需要做一些思考, 一种可能性就是党还要站在督导之上再审定一下, 另一种可能性是把党的作用置于督导之中。
最后还谈一件事。关于商业银行、保险公司、退休基金这类金融机构在其它公司的督导中是否应起作用? 此事各国的做法不一样。
在美国, 过去强调分业经营的时候限制这种做法, 商业银行对企业持股不能超过2%,保险公司和退休基金只能做被动投资者, 不能做主动投资者, 也限制他们去参加董事会。后来慢慢感觉到这样做不利于督导, 逐渐出现了一些变通。欧洲则一直有全能银行体制, 银行在公司董事会中占有一席之地, 并发挥一定的督导作用, 而且银行还代理共同基金、退休基金在董事会中起作用, 银行有条件对企业比较了解, 企业日常帐务往来都要通过他们, 所以在德国有house bank , 企业日常帐务都走这家银行。日本有“主银行”, 可以在企业持股5%,后来扩充到10%。
从动机上讲, 因为金融机构对企业有贷款, 它希望企业财务健康, 发展良好, 派人出任董事不会存在利益冲突。当然也会有例外, 如当信贷资金匮乏时, 信贷的配置会有偏向。这种匮乏往往同利率的人为限制有关, 限制利率就会造成信贷资源紧缺, 就要用规模控制, 这种情况下, 如果银行在企业持股, 在分配这些稀缺资源时可能会出现资源配置不合理的现象。随着市场化和金融业的竞争, 管制逐渐减少, 信贷作为稀缺资源就不显著了, 银行在公司督导中占有一席之地就可能变为利大于弊了。
为什么公有制经济向市场经济转轨过程中, 公司督导是不太容易搞好, 因为不太容易找到那么可信任、可靠且有适当技能的人, 比如找许多合格的稽查特派员并不是容易的事, 还需要进行培训。这种资源不是很多, 除了大型企业外, 还得考虑许多中型企业, 可能不得不转回来考虑是否需要运用控股公司, 再有是让金融机构也起一小部分督导作用。
①我们看到在中国一些现象是与此背道而驰的, 有时监管部门没有很好地区分supervision 和governance 的功能, 监管部门在很大程度上想替代督导的角色, 他们想自己任命总经理、行长, 想卷入公司重大决策的制定, 这实际上和以前政企不分的传统影响有关。在审批机构时, 他们希望分散的、等额的股东, 比如10家股东每家占10%,谁也别想占大头, 谁也别想比别人有更多发言权。这样的话, 督导的权力旁落回监管的机构。这种做法使股东都没负起责任来, 最后出了问题而又回到了监管部门头上。这样出问题的公司已有很多家。