2010年09月04日12:25 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn
关键词：国资委 金融混业经营 金融控股公司 金融类 企业国有产权 金融控股集团 金融监管 金融改革 金融资产 国企改革
编者按：随着国资委主任李荣融的卸任和王勇的回归，国资改革再度成为更多媒体和各路专家关注的焦点。中国政法大学教授李曙光认为，国企改革到今天事实上进入了困惑期、停滞期。国企改革如何从这个特殊的时期冲出重围，这是对王勇的考验。此外，封存三年之久的“金融国资委”呼声再起。金融综合经营的现状以及“上海版”金融国资委模式取得的成效让部分官员和学者对“金融国资委”充满了期待。
国企改革如何突破困惑停滞期与金融国资的更有效管理，成为实现中国经济调结构、转方式目标的一道难题。解决这道难题需要新思维、新探索。我们在此集纳部分有代表性的见解，与各界共同探讨，期望对下一步的国资改革有所启发。
近日，中国人民银行办公厅一位知情人士向记者透露：“根据目前调研的情况和进度，今年下半年召开全国金融工作会议的可能性很大，有十多项关键性金融改革议题将会在会议上进行讨论。”
回顾以往，1997年、2002年、2007年举行的前三次全国金融会议对我国金融改革都起到了至关重要的“导航标”作用。
参与会议前期调研工作的国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉记者，中央召开此次金融工作会议将深刻影响未来金融改革发展的思路。在他看来，包括中央汇金公司（下称“汇金”）、中国投资有限公司（下称“中投”）新制度安排，以及“金融国资委”筹建等多项悬而未决的议题都已进行了调研并可能会被提交中央进行讨论。
由于目前中央汇金公司掌控着庞大国有金融机构股权，而金融国资委若筹建势必会影响汇金的职权。是否以及如何筹建“金融国资委”或将成为会议中争议最大的议题之一。
汇金“亦官亦商”身份待明
7月初，有外媒称，中国计划将汇金从中投剥离出来，并设想由国务院直接领导，中投由此将不再持有本土各大银行的多数国有股权。
这样的传言似乎与酝酿许多的金融国资权责归属之争有关。
国有资产分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。在我国，经营性国有资产又被划分为金融类与非金融类两部分。
中国政法大学教授李曙光是筹划单独组建“金融国资委”的积极推动者，他告诉记者：“目前我国总量庞大金融国有资产，缺乏类似国资委这样的部门作为出资人对其进行统一管理。特别是在法律定位、职责、权利、义务等问题上需要进一步明确。”
根据第十届全国人大批准国务院机构改革方案的安排，国资委的职责是代表国家行使对中央及地方国有企业出资人职责，并履行监管责任，这些企业不包含金融类的国有企业。这使得金融类国有企业在体制机制上一直缺乏明确的“政府机构”作为国家出资人，长期以来，汇金公司“代理”了这部分职责。
“汇金总让外界觉得‘亦官亦商’，名义上是公司，但又有准政策性机构的特征。”一位汇金公司内部人士告诉记者，“目前，央企是通过国务院国资委来实现出资人角色，而汇金是作为‘公司’来对金融类中央企业履行出资人角色，显然这种制度设计是有点奇怪，回归国务院直接领导是有一定道理的。”
从汇金公司网站主页上可以看到这样一段描述，“中央汇金投资有限责任公司是根据国务院授权，代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司。目前直接控股参股金融机构包括六家大型商业银行、多家证券公司、两家综合性机构（金融控股集团）和一家再保险公司。”
据记者了解，中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行四大国有商业银行主要由汇金控股并被派驻董事。此外，汇金还注资包括国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司在内的多家政策性银行和保险公司，以及申银万国、国泰君安等证券公司。
成立于2003年的汇金公司原本由中国人民银行及其下属部门国家外汇管理局和财政部共同管理。一直到了2007年，财政部通过发行特别国债从央行购买外汇并注资中投公司，汇金公司也被划拨到了中投公司名下成为子公司。
值得注意的是，与国资委不同，由于汇金的企业身份，使其能够参与参控股金融机构的分红并能够派出董事对金融机构的经营产生影响。这意味着，如果汇金演变成国务院直接领导的“金融国资委”，就可能会丧失“分红”的依据，金融机构的收益会上缴财政，这也使得财政部成为筹建金融国资委方案的积极推动者。
“金融国资委”封存后再提
早在第三次全国金融工作会议（2007年）之前，是否有必要组建“金融国资委”，就曾引起各方争论。
2006年上半年，由财政部牵头开展了“关于国有金融资本管理体制改革”的调研课题，并希望能够在金融资产方
面进一步明确“管人管事管资产”的权责，使财政部成为真正意义上的“金融国资委”。
消息一出就遭到不少学者的反对。一位知情人士告诉记者：“当时有一种反对声音认为，汇金公司作为企业的身份来控股国有银行是改革的进步，已经建立了公司治理结构，而如果用金融国资委行使国有银行出资人的角色是重返政府行政管理的老路上去了。”
虽然在第三次全国金融工作会议上，金融国资委的想法被封存。但此次会议后，财政部、发改委被赋予了参与“一行三会”监管协调金融机构的权利。2009年5月，财政部《金融类企业国有产权转让管理办法》正式施行，更是明确了财政部在国有金融资产转让问题上的审批权。
把“模糊”的管理弄清楚，是主张建立“金融国资委”者们的一个重要理由，撇开部门之间的利益之争，如果通过设立金融国资委，把现在国资委正在推动的“国有资本经营预算改革”借鉴到金融国资委的实践中，我国经营性两大类的国有资产真实情况就有望厘清，并为国家财政和国有企业账本的全公开奠定制度上的基础。
金杜律师事务所合伙人龚牧龙告诉记者：“几年前关于金融国资委的设想遭到反对之后，财政部一直在积极推动。但是国际金融危机爆发，西方国家类似于金融国资委这类综合监管机构并未能及时发现金融系统中的隐患而备受诟病，因而使得管理层对于是否应该设立超级金融监管机构举棋不定。”
综合经营倒逼金融国资强监管
金融危机过后，“金融国资委” 筹建风声再起。
据记者了解，目前汇金公司所掌控的国资金融企业几乎都已经涉足“综合经营”领域，特别是银行业参股控股基金、证券、保险公司已经成为趋势。这些公司又参与组建期货、投行等各类衍生金融业务，内部谱系盘根错节，十分复杂。
今年3月，中国人民银行副行长刘士余指出，要继续扎实开展对银行业、证券业、保险业、金融控股公司及交叉性金融工具等领域金融风险的监测和评估，研究分析金融业综合经营试点和产融结合等问题，提升金融风险评估预警水平。
普华永道中国区金融服务主管合伙人容显文告诉记者：“国际金融危机使金融混业经营模式在业界和各国政府监管层面都受到了更多的关注。尤其是巴塞尔协议Ⅲ的预期出台，将对混业经营的资本充足率、存款准备金率、财务杠杆比率及风险控制等运营指标提出更严格的标准。”
不过，相较欧美比较发达的金融体系和市场，我国的金融控股公司数量有限，包括中信集团、光大集团、中国平安等在内的涉及银行、保险、证券、基金等多个金融领域的金融控股集团已经日趋完备，其中相当一部分属于国有金融资产范畴。
以具有地方国资背景的中国平安为例，自从其推动综合金融以来，协同效应体现在了交叉销售的实际效应中。中国平安董事长马明哲向记者表示：“中国平安提出综合经营的意义在于一个客户多个产品，目前中国平安的客户有5000多万（主要是保险客户），未来相当长的时间，我们将把原有保险客户转为平安旗下的银行、投资客户。”
因此有业内人士担心，由于缺乏“金融国资委”这样的大金融监管机构，综合经营下的金融控股公司可能会“一荣俱荣，一损俱损”。在此轮国际金融危机中表现得更为明显，子行业会直接影响集团整体情况，加之金融控股公司内部复杂，多头监管有必要改变，成立“金融国资委”是解决这个问题的有效途径。
跨国投资集团欧力士（亚洲）有限公司主席兼行政总裁冲本一德对记者表示：“中国在发展金融综合经营上，特别需要注意这个问题。目前中国金融控股公司的形成很可能倒逼包括‘金融国资委’在内的超大金融监管的组建。”
如果说金融机构的综合经营倒逼“金融国资委”筹建还仅仅是理论推演的话，目前各地所推出的“地方版金融国资委”已经开始出现。
地方版“金融国资委”出现
“我们金融办原本是一个特殊的协调部门，中央部委中没有相应的部门进行对应。”上海金融办一位内部人士告诉记者，“随着去年以来的地方金融国资改革，我们不再仅仅是一个协调机构，要管的事情更多。”
所谓管的事情更多，正是指对地方金融国有资本实施监管。与国家层面对“金融国资委”争论不休相比，地方金融资产管理的改革一直在有序稳步推进。
以上海为例，2009年8月，上海市政府发布上海金融国资国企改革的指导性文件《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》，该《意见》明确规定，“按照本市国资委委托监管有关办法，由市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责”，以及“市金融办根据相关法规和委托监管职责，负责研究制定金融国资监管的具体办法，实施对金融国资的具体监管”。
据了解，“上海版”金融国资委模式是通过两步来完成的。首先一步是将2.45万亿元的地方金融资产纳入上海国资委监管，使得地方国资委获得出资人身份和监管权责，然后通过“委托监管”的方式把和出资人身份和监管权责授权给上海金融办，这在一定程度上使得地方金融办（或金融局）不仅仅是金融服务机构，成为了地方版的“金融国资委”。
“地方如果有十来家金融机构，倘若没有一个专门的部门代表国资单位进行比较集中的精细管理，通常不太容易做好。”上海市金融办主任方星海告诉记者，“除了管理包括银行、保险、证券等地方金融机构，我们监管职权还包括小额贷款公司、PE、VC等等各类新兴金融行业。”
据上海市金融办内部人士告诉记者，上海的金融国资改革在中央看来具有“试点”意义，如能试点成功，或可推动“自下而上”式的金融国资改革，中央决定成立金融国资委就能够实现与各地方金融办的对接。
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编者按：随着国资委主任李荣融的卸任和王勇的回归，国资改革再度成为更多媒体和各路专家关注的焦点。中国政法大学教授李曙光认为，国企改革到今天事实上进入了困惑期、停滞期。国企改革如何从这个特殊的时期冲出重围，这是对王勇的考验。此外，封存三年之久的“金融国资委”呼声再起。金融综合经营的现状以及“上海版”金融国资委模式取得的成效让部分官员和学者对“金融国资委”充满了期待。
国企改革如何突破困惑停滞期与金融国资的更有效管理，成为实现中国经济调结构、转方式目标的一道难题。解决这道难题需要新思维、新探索。我们在此集纳部分有代表性的见解，与各界共同探讨，期望对下一步的国资改革有所启发。
近日，中国人民银行办公厅一位知情人士向记者透露：“根据目前调研的情况和进度，今年下半年召开全国金融工作会议的可能性很大，有十多项关键性金融改革议题将会在会议上进行讨论。”
回顾以往，1997年、2002年、2007年举行的前三次全国金融会议对我国金融改革都起到了至关重要的“导航标”作用。
参与会议前期调研工作的国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉记者，中央召开此次金融工作会议将深刻影响未来金融改革发展的思路。在他看来，包括中央汇金公司（下称“汇金”）、中国投资有限公司（下称“中投”）新制度安排，以及“金融国资委”筹建等多项悬而未决的议题都已进行了调研并可能会被提交中央进行讨论。
由于目前中央汇金公司掌控着庞大国有金融机构股权，而金融国资委若筹建势必会影响汇金的职权。是否以及如何筹建“金融国资委”或将成为会议中争议最大的议题之一。
汇金“亦官亦商”身份待明
7月初，有外媒称，中国计划将汇金从中投剥离出来，并设想由国务院直接领导，中投由此将不再持有本土各大银行的多数国有股权。
这样的传言似乎与酝酿许多的金融国资权责归属之争有关。
国有资产分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。在我国，经营性国有资产又被划分为金融类与非金融类两部分。
中国政法大学教授李曙光是筹划单独组建“金融国资委”的积极推动者，他告诉记者：“目前我国总量庞大金融国有资产，缺乏类似国资委这样的部门作为出资人对其进行统一管理。特别是在法律定位、职责、权利、义务等问题上需要进一步明确。”
根据第十届全国人大批准国务院机构改革方案的安排，国资委的职责是代表国家行使对中央及地方国有企业出资人职责，并履行监管责任，这些企业不包含金融类的国有企业。这使得金融类国有企业在体制机制上一直缺乏明确的“政府机构”作为国家出资人，长期以来，汇金公司“代理”了这部分职责。
“汇金总让外界觉得‘亦官亦商’，名义上是公司，但又有准政策性机构的特征。”一位汇金公司内部人士告诉记者，“目前，央企是通过国务院国资委来实现出资人角色，而汇金是作为‘公司’来对金融类中央企业履行出资人角色，显然这种制度设计是有点奇怪，回归国务院直接领导是有一定道理的。”
从汇金公司网站主页上可以看到这样一段描述，“中央汇金投资有限责任公司是根据国务院授权，代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司。目前直接控股参股金融机构包括六家大型商业银行、多家证券公司、两家综合性机构（金融控股集团）和一家再保险公司。”
据记者了解，中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行四大国有商业银行主要由汇金控股并被派驻董事。此外，汇金还注资包括国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司在内的多家政策性银行和保险公司，以及申银万国、国泰君安等证券公司。
成立于2003年的汇金公司原本由中国人民银行及其下属部门国家外汇管理局和财政部共同管理。一直到了2007年，财政部通过发行特别国债从央行购买外汇并注资中投公司，汇金公司也被划拨到了中投公司名下成为子公司。
值得注意的是，与国资委不同，由于汇金的企业身份，使其能够参与参控股金融机构的分红并能够派出董事对金融机构的经营产生影响。这意味着，如果汇金演变成国务院直接领导的“金融国资委”，就可能会丧失“分红”的依据，金融机构的收益会上缴财政，这也使得财政部成为筹建金融国资委方案的积极推动者。
“金融国资委”封存后再提
早在第三次全国金融工作会议（2007年）之前，是否有必要组建“金融国资委”，就曾引起各方争论。
2006年上半年，由财政部牵头开展了“关于国有金融资本管理体制改革”的调研课题，并希望能够在金融资产方
面进一步明确“管人管事管资产”的权责，使财政部成为真正意义上的“金融国资委”。
消息一出就遭到不少学者的反对。一位知情人士告诉记者：“当时有一种反对声音认为，汇金公司作为企业的身份来控股国有银行是改革的进步，已经建立了公司治理结构，而如果用金融国资委行使国有银行出资人的角色是重返政府行政管理的老路上去了。”
虽然在第三次全国金融工作会议上，金融国资委的想法被封存。但此次会议后，财政部、发改委被赋予了参与“一行三会”监管协调金融机构的权利。2009年5月，财政部《金融类企业国有产权转让管理办法》正式施行，更是明确了财政部在国有金融资产转让问题上的审批权。
把“模糊”的管理弄清楚，是主张建立“金融国资委”者们的一个重要理由，撇开部门之间的利益之争，如果通过设立金融国资委，把现在国资委正在推动的“国有资本经营预算改革”借鉴到金融国资委的实践中，我国经营性两大类的国有资产真实情况就有望厘清，并为国家财政和国有企业账本的全公开奠定制度上的基础。
金杜律师事务所合伙人龚牧龙告诉记者：“几年前关于金融国资委的设想遭到反对之后，财政部一直在积极推动。但是国际金融危机爆发，西方国家类似于金融国资委这类综合监管机构并未能及时发现金融系统中的隐患而备受诟病，因而使得管理层对于是否应该设立超级金融监管机构举棋不定。”
综合经营倒逼金融国资强监管
金融危机过后，“金融国资委” 筹建风声再起。
据记者了解，目前汇金公司所掌控的国资金融企业几乎都已经涉足“综合经营”领域，特别是银行业参股控股基金、证券、保险公司已经成为趋势。这些公司又参与组建期货、投行等各类衍生金融业务，内部谱系盘根错节，十分复杂。
今年3月，中国人民银行副行长刘士余指出，要继续扎实开展对银行业、证券业、保险业、金融控股公司及交叉性金融工具等领域金融风险的监测和评估，研究分析金融业综合经营试点和产融结合等问题，提升金融风险评估预警水平。
普华永道中国区金融服务主管合伙人容显文告诉记者：“国际金融危机使金融混业经营模式在业界和各国政府监管层面都受到了更多的关注。尤其是巴塞尔协议Ⅲ的预期出台，将对混业经营的资本充足率、存款准备金率、财务杠杆比率及风险控制等运营指标提出更严格的标准。”
不过，相较欧美比较发达的金融体系和市场，我国的金融控股公司数量有限，包括中信集团、光大集团、中国平安等在内的涉及银行、保险、证券、基金等多个金融领域的金融控股集团已经日趋完备，其中相当一部分属于国有金融资产范畴。
以具有地方国资背景的中国平安为例，自从其推动综合金融以来，协同效应体现在了交叉销售的实际效应中。中国平安董事长马明哲向记者表示：“中国平安提出综合经营的意义在于一个客户多个产品，目前中国平安的客户有5000多万（主要是保险客户），未来相当长的时间，我们将把原有保险客户转为平安旗下的银行、投资客户。”
因此有业内人士担心，由于缺乏“金融国资委”这样的大金融监管机构，综合经营下的金融控股公司可能会“一荣俱荣，一损俱损”。在此轮国际金融危机中表现得更为明显，子行业会直接影响集团整体情况，加之金融控股公司内部复杂，多头监管有必要改变，成立“金融国资委”是解决这个问题的有效途径。
跨国投资集团欧力士（亚洲）有限公司主席兼行政总裁冲本一德对记者表示：“中国在发展金融综合经营上，特别需要注意这个问题。目前中国金融控股公司的形成很可能倒逼包括‘金融国资委’在内的超大金融监管的组建。”
如果说金融机构的综合经营倒逼“金融国资委”筹建还仅仅是理论推演的话，目前各地所推出的“地方版金融国资委”已经开始出现。
地方版“金融国资委”出现
“我们金融办原本是一个特殊的协调部门，中央部委中没有相应的部门进行对应。”上海金融办一位内部人士告诉记者，“随着去年以来的地方金融国资改革，我们不再仅仅是一个协调机构，要管的事情更多。”
所谓管的事情更多，正是指对地方金融国有资本实施监管。与国家层面对“金融国资委”争论不休相比，地方金融资产管理的改革一直在有序稳步推进。
以上海为例，2009年8月，上海市政府发布上海金融国资国企改革的指导性文件《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》，该《意见》明确规定，“按照本市国资委委托监管有关办法，由市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责”，以及“市金融办根据相关法规和委托监管职责，负责研究制定金融国资监管的具体办法，实施对金融国资的具体监管”。
据了解，“上海版”金融国资委模式是通过两步来完成的。首先一步是将2.45万亿元的地方金融资产纳入上海国资委监管，使得地方国资委获得出资人身份和监管权责，然后通过“委托监管”的方式把和出资人身份和监管权责授权给上海金融办，这在一定程度上使得地方金融办（或金融局）不仅仅是金融服务机构，成为了地方版的“金融国资委”。
“地方如果有十来家金融机构，倘若没有一个专门的部门代表国资单位进行比较集中的精细管理，通常不太容易做好。”上海市金融办主任方星海告诉记者，“除了管理包括银行、保险、证券等地方金融机构，我们监管职权还包括小额贷款公司、PE、VC等等各类新兴金融行业。”
据上海市金融办内部人士告诉记者，上海的金融国资改革在中央看来具有“试点”意义，如能试点成功，或可推动“自下而上”式的金融国资改革，中央决定成立金融国资委就能够实现与各地方金融办的对接。