作者：柯湘
中南财经政法大学学报 2014年11期
一、引言
世界交易所联合组织(World Federation of Exchanges，简称WFE)在2004年对其成员做过一项问卷调查，主要关注各成员交易所实际履行职能、这些职能在多大程度上与政府监管部门或监管服务提供部门分享，并确定这些监管的成本。80％的成员对问卷进行了反馈，许多交易所在反馈中表达了应该减少政府和交易所的重复监管的观点，一些交易所抱怨政府部门和交易所之间的责任缺乏明确的界定，不同机构之间需要更多的协调和透明度[1]。由此看来，证券市场监管权如何进行有效的配置，以便在有效监管证券市场的同时能够尽可能减少监管成本和被监管对象的守法成本是一个世界性的难题。
2008年金融危机爆发后，各国纷纷出台应对危机的政策，其中不乏对监管权予以重配的改革措施，其中最引人注目的是英国的改革。为检讨英国没有及时预测到这场危机以及在这场危机中未能充分应对的过失，英国通过了《2012年金融服务法》，对《1998年英格兰银行法》、《2000年金融服务与市场法》、《2009年银行法》和《2006年公司法》第785部分进行了修正，并建立起了“双峰”金融监管体制，原来的唯一超级金融监管机构金融服务管理局(FSA)的职责被两个于2013年4月1日起正式成立的新机构——专注于金融业务及行为监管的金融行为监管局(FCA)以及作为英格兰下属机构的专注于金融机构审慎监管的审慎监管局((PRA)承接。此外，还在英格兰银行内部成立了监督和应对系统性风险的宏观谨慎监管机构金融政策委员会(FPC)。
中国近年证券监管权的改革也动作频频，行政审批制度改革是其亮点之一。在2012年10月出台的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中，涉及取消和调整中国证监会的行政审批事项就达35项，数量位居国务院部门的首位。2013年和2014年1月国务院又分别取消了中国证监会的2项和3项行政审批事项。至此，自2001年行政审批制度改革工作全面启动至今，证监会已分八批累计取消141项行政审批项目，部分被取消的行政审批项目涉及的管理事项转由证券交易所、中国证券业协会等自律机构负责。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推进股票发行注册制改革”，标志着新股发行核准制已近尾声，发行注册制实施渐行渐近。
二、国外证券市场监管权配置的三种主要模式
当前世界上证券市场比较发达的国家和地区的证券监管权配置主要有三种模式，即政府主导模式、灵活模式和合作模式[2](P1239－1382)。
(一)政府主导模式
政府主导模式的代表性国家有法国、德国和日本。这一模式与其他两种模式相比，法律倾向于要求中央政府机构更多地介入证券市场的监管，而自律机构的权力则被具体明确地予以界定且限定在必要的范围之内，自律机构监管权力的行使经常还需取得政府机构的许可。该模式的特点具体表现为：(1)立法对自律机构的授权是碎片化的，是问题导向型(issue-specific)，即每一授权都是针对某一特定问题的解决，而不是一个整体性的授权，没有明确被授予自律机构的权力将被视为属于政府机构。(2)这一模式中典型的属于自律机构的权力包括决定招股书的披露要求、制定上市要求及持续信息披露要求、制定交易规则和制定结算程序，然而这些权力的行使经常会受到政府机构的干预，如立法和政府机构制定的行政法规和规章中会对发行人可以进行公开融资的条件以及招股书的必备内容予以规定，而且自律机构行使上述权力时还将受到政府机构的监管。(3)在政府机构和自律机构的权力重合之处，政府机构的权力优先于自律机构的权力，主要体现在自律机构制定的规则需获得政府机构的批准、政府机构有权推翻自律机构的决定以及自律机构制定规则和执法的角色相对于政府机构是次要的。(4)中央政府通过直接或间接的途径对自律机构施加影响，例如批准自律机构的成立、拥有对自律机构董事会或重要成员的任命权等。
(二)灵活模式
灵活模式的代表性国家和地区为英国、中国香港和澳大利亚。这一模式的监管逻辑是确保市场参与者在履行自身义务之同时尽可能给予其对自身活动的话语权，但这并不意味着以牺牲严格和明确的监管目标为代价；相反，这一模式中的监管目标和执法行动要比政府主导模式强大得多。然而，就如何实现监管目标，这一模式中的被监管者经常可以通过与监管者或享有监管权的自律机构的沟通来寻求解决之道。此外，这些国家和地区通过指南而不是规定的形式制定规则以及限定中央政府在具体管理和执法阶段的介入来达致灵活性。这一模式的特点具体表现为：(1)政府机构、监管者(例如英国现在的FCA)及自律机构的核心权责被明确界分，且这一模式更支持市场和行业在监管政策和执法中的话语权。除了享有政府主导模式下自律机构享有的权力外，灵活模式下的自律机构享有更广泛的权力，例如对交易所会员的监管、对交易场所自身的监管等，而且其中的许多权力是属于自律机构独享的排他性权力。(2)施加于自律机构的行政过程约束比较有限，例如在英国和澳大利亚，交易所规则一般无需取得当地政府机构的同意就可以生效。(3)这一模式中的监管者在监管过程中采取的是一种“非侵入性”(nonintrusive)的路径，这一点在规则制定过程中体现得更为明显。例如相关的法律颁布后，这一模式下的监管者也会如同其他模式下的监管者一样制定一些实施细则以便使立法得以更好地实施，但在这一过程中，这一模式下的监管者制定的会是“指导性”的细则而非规范性的细则，使用的是“最好的作法”的用语而非义务性的用语。如果出现不符合监管者指引的行为，大多数情况下监管者也不会威胁给予制裁，而是要求被监管者向公众披露不符合指引的行为及作出该行为的原因，让市场自行判断该行为的正确性。(4)一方面，就证券法的实施与执行，监管者从中央政府处获得更多的独立性和灵活性，中央政府在证券市场运作方面保留的主要权力为批准新交易所和结算机构的成立，虽然中央政府对监管者运作的影响可通过对监管者的主要成员的任命来间接实现，但除此之外没有其他影响监管者决定的途径。另一方面，中央政府保留着较多的规则制定权，包括保留在政府主导模式下由监管者拥有的实施细则制定权。但由于监管者对证券法的实施和执行拥有排他性的权力，因而他们以指引形式出现的对中央政府制定的规则的解释支配了监管的全过程。
(三)合作模式
这种模式的代表性国家为美国和加拿大。这一模式与灵活模式相比较最大的特点是在赋予自律机构广泛的权力同时亦使其肩负在公平和有效运作证券市场方面的广泛责任。在这一模式下，自律机构在几乎所有证券市场监管方面都扮演一定的角色，自律机构在投入大量的资源支持监管机构的工作同时也致力于其自身的独立监管活动。中央政府在监管中扮演的角色非常有限，而监管者(如美国SEC)则在市场监管中担负着非常重要的责任，在采取独立执法行动之外也经常与自律机构分享管辖权。与政府主导模式中授予自律机构非常有限的特定权力和灵活模式中授予自律机构广泛的权力不同，合作模式中的监管者更倾向于就监管责任的边界甚至是监管要求的内容与自律机构保持经常性的对活。这一模式的特点具体表现为：(1)立法并不试图在监管者和自律机构划出清晰的权力界限，相反，立法者主张监管者和自律机构在几乎所有的证券市场活动方面都予以合作。虽然立法为监管者和自律机构设置了一些义务并勾勒了证券市场运作的基本框架，但监管者和自律机构在监管的功能、方式以及制裁形式方面都拥有很大的选择余地。(2)合作模式中的监管者是积极的规则制定者，对证券市场的各种活动都建章立制，而不仅仅是以指南的形式进行指引；自律机构也不仅仅充当监管者制定的规则之执行者的角色，相反他们会建立及发展他们自己的监管项目。(3)自律机构经常通过对同一违法行为启动与监管者并行的执法和调查程序而与监管者分享执法权，且在这一模式下，每个专业机构都必须成为某个自律机构的成员，这种强制性的入会机制也是自律机构在监管体系中发挥中心作用并与监管者广泛分享权力的一个体现。(4)中央政府通过立法权以及对监管者的影响保留了对证券市场监管的权力，对监管者的影响主要是通过任命其官员的方式实现。
三、我国证券市场监管权的配置
(一)基于金融监管法律文本的分析
1.中国证监会享有全面的监管权。《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)第7条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。虽然整部法律并未明确国务院证券监督管理机构是哪家机构，但根据1998年国务院办公厅发布的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》可以确定，“国务院证券监督管理机构”指的是中国证监会。根据《证券法》第175条的规定，中国证监会职责可谓涵盖了证券市场的方方面面。具体包括：规章规则的制定权；证券的发行、上市、交易、登记、存管和结算监督权；对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动的监督权；证券发行、上市和交易的信息公开情况监管权；对证券业协会的活动的监督权；对证券违法行为的查处权。
2.自律机构享有碎片化的监管权。目前我国的证券自律机构主要包括证券交易所、期货交易所、证券业协会、期货业协会和基金业协会。本文选择有代表的证券交易所和证券业协会作为研究对象进行分析。
在我国，证券交易所和证券业协会的监管权主要来源之一是《证券法》的明确授权。根据《证券法》的规定，证券交易所主要拥有如下权力：证券上市、暂停上市、恢复上市和终止上市审核权；对证券交易的监控权；对上市公司及其相关信息披露义务人信息披露的监管权；上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则的制定权；对在证券交易所内从事证券交易的人员违反证券交易所有关交易规则的行为给予纪律处分的权力。《证券法》关于证券业协会监管权的规定则仅有一条，即：监督检查会员行为并对违反法律、行政法规或者协会章程的会员给予纪律处分。
除了《证券法》的上述授权外，证券交易所和证券业协会有相当一部分监管权还来自中国证监会制定的规章和规范性文件的授权。中国证监会对证券交易所的授权主要体现在《交易所管理办法》、《关于赋予中国证券业协会部分职责的决定》等规章和规范性文件中。例如证券业协会通过中国证监会的授权取得了部分证券发行监管权(如负责对首次公开发行股票询价对象及其管理的股票配售对象进行登记备案工作)、部分证券交易监管权(如制定有关证券公司为非上市公司股份转让提供服务的规则)以及相关人员的考试和注册权(如保荐代表人注册等)。
由此可见，与中国证监会相比，我国自律机构享有的监管权总体呈“碎片化”特征，即自律机构仅行使法律或中国证监会明确授予的少数特定权力。
3.中国证监会对自律机构的权力行使有最终监督权。根据《证券法》的规定，中国证监会有权对证券交易所、证券业协会等自律机构的活动进行监督，其中更明确规定证券交易所的章程及其规则的制定都必须经中国证监会批准，证券交易所总经理也需由中国证监会任免。中国证监会颁布的《交易所管理办法》还规定设立和解散证券交易所由证监会审核后报国务院批准，理事长、副理事长由证监会提名，总经理、副总经理由证监会任免，证券交易所中层干部的任免报证监会备案，财务、人事部门负责人的任免报证监会批准。《证券法》中虽然没有对证券业协会作出与证券交易所类似的上述规定，但实践中证券业协会如果没有中国证监会的同意甚至无法设立，而且根据证券业协会的章程，其非会员理事全部由中国证监会委派，会长、专职副会长由中国证监会提名，秘书长、副秘书长由中国证监会推荐，协会修改的章程也报中国证监会审查，协会终止动议需经中国证监会同意。此外，对于自律机构享有的一些权力，中国证监会也有权予以直接干预，例如根据《交易所管理办法》的规定，中国证监会可以要求证券交易所暂停或者恢复上市证券的交易。
由此可见，中国证监会从审查自律机构制定的章程和规则、任免自律机构的关键人员以及保留对自律机构关键权力的干涉权等方面确保了其对自律机构的最终监督权。
4.自律机构制定的规则更多的是执行性规则而非创设性规则。从证券交易所和证券业协会制定的自律规则的内容来看，其更多的是对中国证监会已经制定的规章和规范性文件的细化或执行性规定，极少有创设性规则。例如证券交易所制定的其三个板块的《上市公司规范运作指引》中的大部分规定都是对中国证监会前期制定的《上市公司治理准则》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等诸多规范性文件的重申。
(二)当前证券市场监管权“失配”的具体表现
1.中国证监会的监管权定位不清晰。虽然《证券法》授予中国证监会广泛的监管权，但中国证监会作为中国证券市场的最高监管机构，其监管重心本应放在规划和引导证券市场发展、管理和监控证券市场的重大事项以及对重大证券违法行为予以处理上，其他一些日常的监管事项应由交易所等自律机构进行“一线”监管，以发挥其监管优势。但目前中国证监会行使的职权却不分巨细，过于宽泛而失去重心，既包括一些宏观、重大的事项(如依法制定相关规则、核准证券公司的设立及核准股票公开发行、对重大证券违法行为予以惩处等)，又包括一些日常性细节性的事项(如监管上市公司的日常信息披露)。定位的不清晰必然会导致监管的低效。
2.中国证监会与交易所的监管职能存在较为严重的交叉。职权交叉的情形主要体现在对上市公司信息披露的日常监管、对证券公司除行政许可外的日常监管以及上市公司收购的监管中。如《证券法》同时赋予中国证监会和交易所对上市公司及相关信息披露义务人披露信息进行监督的权力，而未对两机构的监管之区别予以明确，而由于中国证监会又未能为自身准确定位，又缺乏完善的信息共享机制，因而实践中重复监管时常发生。
3.交易所与证券业协会的职能存在一定的交叉。如《证券公司监督管理条例》赋予证券业协会制定证券公司与客户签订证券交易委托、证券资产管理、融资融券等业务合同的必备条款和风险揭示书的标准格式的权力，而《交易所管理办法》第46条却规定交易所应制定会员与客户所应签订的代理协议的格式并检查其内容的合法性。
4.自律机构异化为中国证监会的附属执行机构。目前自律机构的监管权限绝大多数来自法律、行政法规、中国证监会授权立法的规定以及中国证监会的委托，自律机构的日常监管基本上是执行法定和中国证监会授予或委托的权限，其监管权中能归属于自律监管的很少，自律机构基本上异化为中国证监会的附属执行机构。
5.中国证监会实际行使的部分职权超出了法定的范围，行使了惯例上应由自律机构行使的权力。例如，我国法律和行政法规并未赋予中国证监会拥有对上市公司治理的监管权，但中国证监会却实际行使着该项权力，而在证券市场成熟的发达国家和地区，上市公司治理并不属于政府证券监管机构的权力。例如，美国证券法就划出了一条“概念清晰的界限因而排除了美国证监会染指公司治理”，哥伦比亚巡回上诉法院裁定SEC试图规定实质性股东投票权无效[3](P13)；在我国香港地区，《证券及期货条例》也并未赋予香港证监会对上市公司的治理进行监管或指引的权限，实践中制定上市公司企业管治准则及指引的权力属于香港联交所。
6.仅考虑监管者的监管便利，未考虑被监管者守法成本，“便民”、“服务”的理念无从体现。不论是职能交叉之处，还是针对同一领域的不同层面、不同方式的监管，中国证监会和交易所、证券业协会都未建立信息的共享机制，导致被监管者重复提交同样的文件，就同一事项向不同的监管者报告，增大了被监管对象的守法成本。
(三)我国证券市场监管权“失配”的成因
1.我国证券市场的形成历史及现状是问题形成的根本原因。我国股票市场的监管经历了监管缺位的自发性股票发行和交易到地方政府介入监管再到中央政府建立集中统一监管体系的历程，1992年设立的国务院证券委员会和中国证监会以及1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》和八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《公司法》，成为建立证券市场中央集中统一监管体系的最重要标志。而在中央集中统一监管体系建立前中国证券市场的混乱局面(如1992年发生的中国证券史上影响深远的“8.10”股票发售事件)直接决定了中央证券监管机构被定位为证券市场的全面、强势监管机构，被赋予了广泛的监管职能，甚至连证券交易所的自律法人地位最终都未能在1998年《证券法》中被明确。
我国集中统一的证券市场发展至今也不过近二十年的时间，仍属于新兴证券市场之列，而我国经济社会近三十年来一直处于转型时期，这就决定了证券市场也必然具有“转轨”特征。中国证券市场内外环境的变化，使得原有证券监管权力的配置格局存在被打破的可能，但一种制度机制的规模经济、技术互补性和网络外部性，使得制度变迁自发地具有不断积累和路径依赖的特性[4](P3－10)，因此，我国证券监管权力的配置近二十年来虽然有一些变化(主要体现为更关注交易所的一线监管作用)，但整体格局并未发生变动，中国证监会仍然集中几乎所有的证券监管权力，交易所、证券业协会的监管权限相当有限，且仍然被置于附属的地位。
2.产权结构的先天不足加剧了问题的严重性。以证券交易所为例，证券交易所的创设和早期运作均由地方政府进行，从这个意义上讲，上海市政府和深圳市政府分别拥有上海证券交易所和深圳证券交易所的产权。1993年国务院证券委颁布的《证券交易所管理暂行办法》将证券交易所的产权由地方政府独自拥有变更为由中央政府和所在地人民政府共同享有，且地方政府在这共有权中占主导地位。1996年国务院证券委《证券交易所管理办法》的制定导致所在地人民政府在这一共有权中的主导地位被中央政府所取代。1997年，国务院决定深沪两大交易所直接由中国证监会管理，总经理由中国证监会任命，表明证券交易所的产权完全归中央政府所有[5](P135－138)。
我国现行《证券法》不再将证券交易所限定为“不以营利为目的”的法人，此种变化普遍被认为是在法律制度上为证券交易所非互助化或公司化扫除了障碍。但根据《证券法》及《证券交易所管理办法》等法律和规章的规定，目前无论从理事长、总经理或其他高级管理人员的任命，还是从交易所的章程、业务规则的制定与修改之最终批准权或其经营决策权来看，尤其考虑到由于政府赋予交易所的垄断地位而给交易所带来的垄断收入，交易所的最终控制权都是属于中央政府而非会员。由于交易所的产权属于中央政府所有，因此，在日常监管中交易所实际上成为中国证监会的附属机构也就不难理解和不可避免了。交易所地位的附属性模糊化了中国证监会和交易所本应存在的监管分工，从而加剧了中国证监会定位不清晰、中国证监会与交易所监管职能交叉等问题。
3.自治基础的缺失是问题解决动力不足的一个重要原因。任何自律组织的产生前提必然是该组织的成员有着共同的利益需求，自律组织的建立是其自律组织实现其利益诉求的一种途径。然而，我国的证券交易所、证券业协会等《证券法》上界定的自律性组织，其产生都是由政府一手推动的，即使我国目前已处于建立市场经济体制的改革进程中，但离这一目标的实现还有一段遥远的距离，社会的资源尤其是像证券交易所这样的稀缺资源都仍然由政府掌控，与其成员的利益需求没有关联性。这样，一方面，自律组织的成员就缺乏动力去建立一些自治规则，从而导致自律组织监管权中能归属于自律监管的很少；另一方面，自律组织也没有动力去廓清与中国证监会之间的监管权力划分或争取某些更合适由交易所行使的监管权，从而使得自律组织与中国证监会之间的职能存在严重交叉这一问题缺乏解决的动力。
四、我国证券市场监管权配置的改革方向：合作监管模式
(一)选择合作模式的理论逻辑
从上文分析可知，目前我国证券市场监管权的配置有着明显的政府主导特征，大体可归类于政府主导模式，虽然这一模式有着深刻的历史成因，但目前我国已经进入了新的发展时期，改革已由体制外的改革转向体制内的改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“进一步简政放权、深化行政审批制度改革、最大限度减少中央政府对微观事务的管理”及“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”是下一阶段的改革目标。目前“政府主导型”的证券市场权配置模式显然不能与这一改革目标相契合，相比之下，合作模式既保留政府监管者广泛的监管权(且监管方式侧重于事中和事后监管而非事前审批)，又充分利用自律机构的监管资源及优势并将其视为其有力的监管合作伙伴(而非附属机构)，这些特点不但与我国现阶段确立的改革目标吻合，而且在改革过程中也不会因为削弱政府监管者的权力而受到其阻力，因此，合作模式非常适合成为未来我国证券市场监管权配置改革的理想模式。
(二)证券监管向合作模式过渡的具体路径
1.尽快推行证券交易所的公司化改革。改革的突破口一般都是现行制度中最薄弱的环节，而对于证券市场监管权的配置而言，最可能的突破口则来自交易所的产权结构。现行《证券法》与原《证券法》相比，不再将证券交易所限定为“不以营利为目的”的法人，《证券法》对证券交易所界定的此种变化普遍被认为是证券交易所公司化在法律层面的突破，交易所的公司化改革显然已被决策者认为是一种值得探索的制度设计。交易所公司化后，来自多元化股东的压力会迫使其考虑摆脱中国证监会附属机构的地位，而竞争的激烈化也会使其提供包括有创造性规则在内的服务来吸引投资者和客户，从而推动交易所和中国证监会各自明晰其监管定位。
2.明晰中国证监会与自律机构的监管定位与合作方式。监管权的共享在各国是常态而非例外。甚至可以说，由于政府的证券监管机构担负着监管整个证券市场的最终职责，故即使是自律机构独自拥有的职权也会间接与政府监管机构分享，例如交易所虽然拥有上市规则制定权，但各国的政府监管机构一般都会拥有对包括上市规则在内的所有证券交易所重要规则的批准权。因此，笔者认为，要厘清政府监管机构和自律机构的监管职能，关键不在于从横向上彻底划清或圈定两者各自的职责范围，而在于从纵向角度或从同一职权的不同层面界定两者的职责范围或介入程度。应充分发挥交易所等自律机构的监管优势，将其定位为“前锋”，使其承担一线、日常性的监管职能，而政府监管机构应只有在确有必要时才能介入，即定位于“后卫”。例如，在上市公司信息披露监管领域，常规性的信息披露(包括年度报告、半年度报告、季度报告以及与公司本身的日常经营和运作相关的临时报告等)应由交易所通过事前、事中或事后方式进行监管，而对于涉及股本总额、实际控制人等发生重大变化等非日常经营性相关事项(这些事项也经常为内幕交易等典型重大违法行为提供滋生土壤)，政府监管机构才有必要介入监管，要求上市公司或相关信息披露义务人向其提供相关报告，并在必要时取得其对该等事项的许可。正如美国SEC第二任主席道格拉斯所说的：“政府手握着已上膛的油光发亮的枪，站在门后时刻准备射击，但却希望枪支永远用不上”[6]。
3.完善中国证监会与自律机构之间的信息沟通、共享与协调机制，节省执法和守法成本。中国证监会应在厘清与自律机构职责的基础上，建立信息沟通、共享与协调机制，避免不必要的重复监管行为，节省被监管对象的守法成本。例如作为一线监管者的自律机构应建立相关的信息系统，以便中国证监会及其派出机构在需要时可通过该系统查询相关信息，这样做既可以减少不必要的监管工作，又节省了信息披露义务人重复向多个监管机构报告而付出的沟通、差旅、时间、文本制作等成本[7][8]。
4.完善对中国证监会自身权力的监督机制。自我膨胀是权力的天然属性，这已为中外众多实例所证实。作为政府监管机构的中国证监会，如不对其行使权力进行有效的监督，则会很容易侵蚀自律机构的监管权，导致中国证券市场监管权的配置失衡。考虑到一方面我国缺乏对抽象行政行为的司法审查机制、对行政规范性文件的审查机制也仅限于行政复议这一方式，另一方面对中国证监会提起的行政复议之复议机关就是中国证监会自身，而中国证监会又主要是通过制定规章和规范性文件的方式进行自我赋权，因此，要完善对中国证监会权力的监督机制，关键就在于完善对中国证监会制定规章和规范性文件的审查机制，而完善该审查机制的途径可从以下三个方面着手：一是通过人大常委会设立或指定一个专门的委员会负责审查行政主体制定的规章和规范性文件；二是将抽象行政行为纳入司法审查的范围；三是相对人可以单独就规范性文件申请复议审查，而不是在对具体行政行为提起行政复议才可一并提起对行政规范性文件的审查复议申请。
收稿日期：2014-01-10
作者介绍：柯湘，广东财经大学 公共管理学院，广东 广州 510320 柯湘(1975— )，女，海南海口人，广东财经大学公共管理学院副教授。
作者：柯湘
中南财经政法大学学报 2014年11期
一、引言
世界交易所联合组织(World Federation of Exchanges，简称WFE)在2004年对其成员做过一项问卷调查，主要关注各成员交易所实际履行职能、这些职能在多大程度上与政府监管部门或监管服务提供部门分享，并确定这些监管的成本。80％的成员对问卷进行了反馈，许多交易所在反馈中表达了应该减少政府和交易所的重复监管的观点，一些交易所抱怨政府部门和交易所之间的责任缺乏明确的界定，不同机构之间需要更多的协调和透明度[1]。由此看来，证券市场监管权如何进行有效的配置，以便在有效监管证券市场的同时能够尽可能减少监管成本和被监管对象的守法成本是一个世界性的难题。
2008年金融危机爆发后，各国纷纷出台应对危机的政策，其中不乏对监管权予以重配的改革措施，其中最引人注目的是英国的改革。为检讨英国没有及时预测到这场危机以及在这场危机中未能充分应对的过失，英国通过了《2012年金融服务法》，对《1998年英格兰银行法》、《2000年金融服务与市场法》、《2009年银行法》和《2006年公司法》第785部分进行了修正，并建立起了“双峰”金融监管体制，原来的唯一超级金融监管机构金融服务管理局(FSA)的职责被两个于2013年4月1日起正式成立的新机构——专注于金融业务及行为监管的金融行为监管局(FCA)以及作为英格兰下属机构的专注于金融机构审慎监管的审慎监管局((PRA)承接。此外，还在英格兰银行内部成立了监督和应对系统性风险的宏观谨慎监管机构金融政策委员会(FPC)。
中国近年证券监管权的改革也动作频频，行政审批制度改革是其亮点之一。在2012年10月出台的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中，涉及取消和调整中国证监会的行政审批事项就达35项，数量位居国务院部门的首位。2013年和2014年1月国务院又分别取消了中国证监会的2项和3项行政审批事项。至此，自2001年行政审批制度改革工作全面启动至今，证监会已分八批累计取消141项行政审批项目，部分被取消的行政审批项目涉及的管理事项转由证券交易所、中国证券业协会等自律机构负责。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推进股票发行注册制改革”，标志着新股发行核准制已近尾声，发行注册制实施渐行渐近。
二、国外证券市场监管权配置的三种主要模式
当前世界上证券市场比较发达的国家和地区的证券监管权配置主要有三种模式，即政府主导模式、灵活模式和合作模式[2](P1239－1382)。
(一)政府主导模式
政府主导模式的代表性国家有法国、德国和日本。这一模式与其他两种模式相比，法律倾向于要求中央政府机构更多地介入证券市场的监管，而自律机构的权力则被具体明确地予以界定且限定在必要的范围之内，自律机构监管权力的行使经常还需取得政府机构的许可。该模式的特点具体表现为：(1)立法对自律机构的授权是碎片化的，是问题导向型(issue-specific)，即每一授权都是针对某一特定问题的解决，而不是一个整体性的授权，没有明确被授予自律机构的权力将被视为属于政府机构。(2)这一模式中典型的属于自律机构的权力包括决定招股书的披露要求、制定上市要求及持续信息披露要求、制定交易规则和制定结算程序，然而这些权力的行使经常会受到政府机构的干预，如立法和政府机构制定的行政法规和规章中会对发行人可以进行公开融资的条件以及招股书的必备内容予以规定，而且自律机构行使上述权力时还将受到政府机构的监管。(3)在政府机构和自律机构的权力重合之处，政府机构的权力优先于自律机构的权力，主要体现在自律机构制定的规则需获得政府机构的批准、政府机构有权推翻自律机构的决定以及自律机构制定规则和执法的角色相对于政府机构是次要的。(4)中央政府通过直接或间接的途径对自律机构施加影响，例如批准自律机构的成立、拥有对自律机构董事会或重要成员的任命权等。
(二)灵活模式
灵活模式的代表性国家和地区为英国、中国香港和澳大利亚。这一模式的监管逻辑是确保市场参与者在履行自身义务之同时尽可能给予其对自身活动的话语权，但这并不意味着以牺牲严格和明确的监管目标为代价；相反，这一模式中的监管目标和执法行动要比政府主导模式强大得多。然而，就如何实现监管目标，这一模式中的被监管者经常可以通过与监管者或享有监管权的自律机构的沟通来寻求解决之道。此外，这些国家和地区通过指南而不是规定的形式制定规则以及限定中央政府在具体管理和执法阶段的介入来达致灵活性。这一模式的特点具体表现为：(1)政府机构、监管者(例如英国现在的FCA)及自律机构的核心权责被明确界分，且这一模式更支持市场和行业在监管政策和执法中的话语权。除了享有政府主导模式下自律机构享有的权力外，灵活模式下的自律机构享有更广泛的权力，例如对交易所会员的监管、对交易场所自身的监管等，而且其中的许多权力是属于自律机构独享的排他性权力。(2)施加于自律机构的行政过程约束比较有限，例如在英国和澳大利亚，交易所规则一般无需取得当地政府机构的同意就可以生效。(3)这一模式中的监管者在监管过程中采取的是一种“非侵入性”(nonintrusive)的路径，这一点在规则制定过程中体现得更为明显。例如相关的法律颁布后，这一模式下的监管者也会如同其他模式下的监管者一样制定一些实施细则以便使立法得以更好地实施，但在这一过程中，这一模式下的监管者制定的会是“指导性”的细则而非规范性的细则，使用的是“最好的作法”的用语而非义务性的用语。如果出现不符合监管者指引的行为，大多数情况下监管者也不会威胁给予制裁，而是要求被监管者向公众披露不符合指引的行为及作出该行为的原因，让市场自行判断该行为的正确性。(4)一方面，就证券法的实施与执行，监管者从中央政府处获得更多的独立性和灵活性，中央政府在证券市场运作方面保留的主要权力为批准新交易所和结算机构的成立，虽然中央政府对监管者运作的影响可通过对监管者的主要成员的任命来间接实现，但除此之外没有其他影响监管者决定的途径。另一方面，中央政府保留着较多的规则制定权，包括保留在政府主导模式下由监管者拥有的实施细则制定权。但由于监管者对证券法的实施和执行拥有排他性的权力，因而他们以指引形式出现的对中央政府制定的规则的解释支配了监管的全过程。
(三)合作模式
这种模式的代表性国家为美国和加拿大。这一模式与灵活模式相比较最大的特点是在赋予自律机构广泛的权力同时亦使其肩负在公平和有效运作证券市场方面的广泛责任。在这一模式下，自律机构在几乎所有证券市场监管方面都扮演一定的角色，自律机构在投入大量的资源支持监管机构的工作同时也致力于其自身的独立监管活动。中央政府在监管中扮演的角色非常有限，而监管者(如美国SEC)则在市场监管中担负着非常重要的责任，在采取独立执法行动之外也经常与自律机构分享管辖权。与政府主导模式中授予自律机构非常有限的特定权力和灵活模式中授予自律机构广泛的权力不同，合作模式中的监管者更倾向于就监管责任的边界甚至是监管要求的内容与自律机构保持经常性的对活。这一模式的特点具体表现为：(1)立法并不试图在监管者和自律机构划出清晰的权力界限，相反，立法者主张监管者和自律机构在几乎所有的证券市场活动方面都予以合作。虽然立法为监管者和自律机构设置了一些义务并勾勒了证券市场运作的基本框架，但监管者和自律机构在监管的功能、方式以及制裁形式方面都拥有很大的选择余地。(2)合作模式中的监管者是积极的规则制定者，对证券市场的各种活动都建章立制，而不仅仅是以指南的形式进行指引；自律机构也不仅仅充当监管者制定的规则之执行者的角色，相反他们会建立及发展他们自己的监管项目。(3)自律机构经常通过对同一违法行为启动与监管者并行的执法和调查程序而与监管者分享执法权，且在这一模式下，每个专业机构都必须成为某个自律机构的成员，这种强制性的入会机制也是自律机构在监管体系中发挥中心作用并与监管者广泛分享权力的一个体现。(4)中央政府通过立法权以及对监管者的影响保留了对证券市场监管的权力，对监管者的影响主要是通过任命其官员的方式实现。
三、我国证券市场监管权的配置
(一)基于金融监管法律文本的分析
1.中国证监会享有全面的监管权。《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)第7条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。虽然整部法律并未明确国务院证券监督管理机构是哪家机构，但根据1998年国务院办公厅发布的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》可以确定，“国务院证券监督管理机构”指的是中国证监会。根据《证券法》第175条的规定，中国证监会职责可谓涵盖了证券市场的方方面面。具体包括：规章规则的制定权；证券的发行、上市、交易、登记、存管和结算监督权；对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动的监督权；证券发行、上市和交易的信息公开情况监管权；对证券业协会的活动的监督权；对证券违法行为的查处权。
2.自律机构享有碎片化的监管权。目前我国的证券自律机构主要包括证券交易所、期货交易所、证券业协会、期货业协会和基金业协会。本文选择有代表的证券交易所和证券业协会作为研究对象进行分析。
在我国，证券交易所和证券业协会的监管权主要来源之一是《证券法》的明确授权。根据《证券法》的规定，证券交易所主要拥有如下权力：证券上市、暂停上市、恢复上市和终止上市审核权；对证券交易的监控权；对上市公司及其相关信息披露义务人信息披露的监管权；上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则的制定权；对在证券交易所内从事证券交易的人员违反证券交易所有关交易规则的行为给予纪律处分的权力。《证券法》关于证券业协会监管权的规定则仅有一条，即：监督检查会员行为并对违反法律、行政法规或者协会章程的会员给予纪律处分。
除了《证券法》的上述授权外，证券交易所和证券业协会有相当一部分监管权还来自中国证监会制定的规章和规范性文件的授权。中国证监会对证券交易所的授权主要体现在《交易所管理办法》、《关于赋予中国证券业协会部分职责的决定》等规章和规范性文件中。例如证券业协会通过中国证监会的授权取得了部分证券发行监管权(如负责对首次公开发行股票询价对象及其管理的股票配售对象进行登记备案工作)、部分证券交易监管权(如制定有关证券公司为非上市公司股份转让提供服务的规则)以及相关人员的考试和注册权(如保荐代表人注册等)。
由此可见，与中国证监会相比，我国自律机构享有的监管权总体呈“碎片化”特征，即自律机构仅行使法律或中国证监会明确授予的少数特定权力。
3.中国证监会对自律机构的权力行使有最终监督权。根据《证券法》的规定，中国证监会有权对证券交易所、证券业协会等自律机构的活动进行监督，其中更明确规定证券交易所的章程及其规则的制定都必须经中国证监会批准，证券交易所总经理也需由中国证监会任免。中国证监会颁布的《交易所管理办法》还规定设立和解散证券交易所由证监会审核后报国务院批准，理事长、副理事长由证监会提名，总经理、副总经理由证监会任免，证券交易所中层干部的任免报证监会备案，财务、人事部门负责人的任免报证监会批准。《证券法》中虽然没有对证券业协会作出与证券交易所类似的上述规定，但实践中证券业协会如果没有中国证监会的同意甚至无法设立，而且根据证券业协会的章程，其非会员理事全部由中国证监会委派，会长、专职副会长由中国证监会提名，秘书长、副秘书长由中国证监会推荐，协会修改的章程也报中国证监会审查，协会终止动议需经中国证监会同意。此外，对于自律机构享有的一些权力，中国证监会也有权予以直接干预，例如根据《交易所管理办法》的规定，中国证监会可以要求证券交易所暂停或者恢复上市证券的交易。
由此可见，中国证监会从审查自律机构制定的章程和规则、任免自律机构的关键人员以及保留对自律机构关键权力的干涉权等方面确保了其对自律机构的最终监督权。
4.自律机构制定的规则更多的是执行性规则而非创设性规则。从证券交易所和证券业协会制定的自律规则的内容来看，其更多的是对中国证监会已经制定的规章和规范性文件的细化或执行性规定，极少有创设性规则。例如证券交易所制定的其三个板块的《上市公司规范运作指引》中的大部分规定都是对中国证监会前期制定的《上市公司治理准则》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等诸多规范性文件的重申。
(二)当前证券市场监管权“失配”的具体表现
1.中国证监会的监管权定位不清晰。虽然《证券法》授予中国证监会广泛的监管权，但中国证监会作为中国证券市场的最高监管机构，其监管重心本应放在规划和引导证券市场发展、管理和监控证券市场的重大事项以及对重大证券违法行为予以处理上，其他一些日常的监管事项应由交易所等自律机构进行“一线”监管，以发挥其监管优势。但目前中国证监会行使的职权却不分巨细，过于宽泛而失去重心，既包括一些宏观、重大的事项(如依法制定相关规则、核准证券公司的设立及核准股票公开发行、对重大证券违法行为予以惩处等)，又包括一些日常性细节性的事项(如监管上市公司的日常信息披露)。定位的不清晰必然会导致监管的低效。
2.中国证监会与交易所的监管职能存在较为严重的交叉。职权交叉的情形主要体现在对上市公司信息披露的日常监管、对证券公司除行政许可外的日常监管以及上市公司收购的监管中。如《证券法》同时赋予中国证监会和交易所对上市公司及相关信息披露义务人披露信息进行监督的权力，而未对两机构的监管之区别予以明确，而由于中国证监会又未能为自身准确定位，又缺乏完善的信息共享机制，因而实践中重复监管时常发生。
3.交易所与证券业协会的职能存在一定的交叉。如《证券公司监督管理条例》赋予证券业协会制定证券公司与客户签订证券交易委托、证券资产管理、融资融券等业务合同的必备条款和风险揭示书的标准格式的权力，而《交易所管理办法》第46条却规定交易所应制定会员与客户所应签订的代理协议的格式并检查其内容的合法性。
4.自律机构异化为中国证监会的附属执行机构。目前自律机构的监管权限绝大多数来自法律、行政法规、中国证监会授权立法的规定以及中国证监会的委托，自律机构的日常监管基本上是执行法定和中国证监会授予或委托的权限，其监管权中能归属于自律监管的很少，自律机构基本上异化为中国证监会的附属执行机构。
5.中国证监会实际行使的部分职权超出了法定的范围，行使了惯例上应由自律机构行使的权力。例如，我国法律和行政法规并未赋予中国证监会拥有对上市公司治理的监管权，但中国证监会却实际行使着该项权力，而在证券市场成熟的发达国家和地区，上市公司治理并不属于政府证券监管机构的权力。例如，美国证券法就划出了一条“概念清晰的界限因而排除了美国证监会染指公司治理”，哥伦比亚巡回上诉法院裁定SEC试图规定实质性股东投票权无效[3](P13)；在我国香港地区，《证券及期货条例》也并未赋予香港证监会对上市公司的治理进行监管或指引的权限，实践中制定上市公司企业管治准则及指引的权力属于香港联交所。
6.仅考虑监管者的监管便利，未考虑被监管者守法成本，“便民”、“服务”的理念无从体现。不论是职能交叉之处，还是针对同一领域的不同层面、不同方式的监管，中国证监会和交易所、证券业协会都未建立信息的共享机制，导致被监管者重复提交同样的文件，就同一事项向不同的监管者报告，增大了被监管对象的守法成本。
(三)我国证券市场监管权“失配”的成因
1.我国证券市场的形成历史及现状是问题形成的根本原因。我国股票市场的监管经历了监管缺位的自发性股票发行和交易到地方政府介入监管再到中央政府建立集中统一监管体系的历程，1992年设立的国务院证券委员会和中国证监会以及1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》和八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《公司法》，成为建立证券市场中央集中统一监管体系的最重要标志。而在中央集中统一监管体系建立前中国证券市场的混乱局面(如1992年发生的中国证券史上影响深远的“8.10”股票发售事件)直接决定了中央证券监管机构被定位为证券市场的全面、强势监管机构，被赋予了广泛的监管职能，甚至连证券交易所的自律法人地位最终都未能在1998年《证券法》中被明确。
我国集中统一的证券市场发展至今也不过近二十年的时间，仍属于新兴证券市场之列，而我国经济社会近三十年来一直处于转型时期，这就决定了证券市场也必然具有“转轨”特征。中国证券市场内外环境的变化，使得原有证券监管权力的配置格局存在被打破的可能，但一种制度机制的规模经济、技术互补性和网络外部性，使得制度变迁自发地具有不断积累和路径依赖的特性[4](P3－10)，因此，我国证券监管权力的配置近二十年来虽然有一些变化(主要体现为更关注交易所的一线监管作用)，但整体格局并未发生变动，中国证监会仍然集中几乎所有的证券监管权力，交易所、证券业协会的监管权限相当有限，且仍然被置于附属的地位。
2.产权结构的先天不足加剧了问题的严重性。以证券交易所为例，证券交易所的创设和早期运作均由地方政府进行，从这个意义上讲，上海市政府和深圳市政府分别拥有上海证券交易所和深圳证券交易所的产权。1993年国务院证券委颁布的《证券交易所管理暂行办法》将证券交易所的产权由地方政府独自拥有变更为由中央政府和所在地人民政府共同享有，且地方政府在这共有权中占主导地位。1996年国务院证券委《证券交易所管理办法》的制定导致所在地人民政府在这一共有权中的主导地位被中央政府所取代。1997年，国务院决定深沪两大交易所直接由中国证监会管理，总经理由中国证监会任命，表明证券交易所的产权完全归中央政府所有[5](P135－138)。
我国现行《证券法》不再将证券交易所限定为“不以营利为目的”的法人，此种变化普遍被认为是在法律制度上为证券交易所非互助化或公司化扫除了障碍。但根据《证券法》及《证券交易所管理办法》等法律和规章的规定，目前无论从理事长、总经理或其他高级管理人员的任命，还是从交易所的章程、业务规则的制定与修改之最终批准权或其经营决策权来看，尤其考虑到由于政府赋予交易所的垄断地位而给交易所带来的垄断收入，交易所的最终控制权都是属于中央政府而非会员。由于交易所的产权属于中央政府所有，因此，在日常监管中交易所实际上成为中国证监会的附属机构也就不难理解和不可避免了。交易所地位的附属性模糊化了中国证监会和交易所本应存在的监管分工，从而加剧了中国证监会定位不清晰、中国证监会与交易所监管职能交叉等问题。
3.自治基础的缺失是问题解决动力不足的一个重要原因。任何自律组织的产生前提必然是该组织的成员有着共同的利益需求，自律组织的建立是其自律组织实现其利益诉求的一种途径。然而，我国的证券交易所、证券业协会等《证券法》上界定的自律性组织，其产生都是由政府一手推动的，即使我国目前已处于建立市场经济体制的改革进程中，但离这一目标的实现还有一段遥远的距离，社会的资源尤其是像证券交易所这样的稀缺资源都仍然由政府掌控，与其成员的利益需求没有关联性。这样，一方面，自律组织的成员就缺乏动力去建立一些自治规则，从而导致自律组织监管权中能归属于自律监管的很少；另一方面，自律组织也没有动力去廓清与中国证监会之间的监管权力划分或争取某些更合适由交易所行使的监管权，从而使得自律组织与中国证监会之间的职能存在严重交叉这一问题缺乏解决的动力。
四、我国证券市场监管权配置的改革方向：合作监管模式
(一)选择合作模式的理论逻辑
从上文分析可知，目前我国证券市场监管权的配置有着明显的政府主导特征，大体可归类于政府主导模式，虽然这一模式有着深刻的历史成因，但目前我国已经进入了新的发展时期，改革已由体制外的改革转向体制内的改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“进一步简政放权、深化行政审批制度改革、最大限度减少中央政府对微观事务的管理”及“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”是下一阶段的改革目标。目前“政府主导型”的证券市场权配置模式显然不能与这一改革目标相契合，相比之下，合作模式既保留政府监管者广泛的监管权(且监管方式侧重于事中和事后监管而非事前审批)，又充分利用自律机构的监管资源及优势并将其视为其有力的监管合作伙伴(而非附属机构)，这些特点不但与我国现阶段确立的改革目标吻合，而且在改革过程中也不会因为削弱政府监管者的权力而受到其阻力，因此，合作模式非常适合成为未来我国证券市场监管权配置改革的理想模式。
(二)证券监管向合作模式过渡的具体路径
1.尽快推行证券交易所的公司化改革。改革的突破口一般都是现行制度中最薄弱的环节，而对于证券市场监管权的配置而言，最可能的突破口则来自交易所的产权结构。现行《证券法》与原《证券法》相比，不再将证券交易所限定为“不以营利为目的”的法人，《证券法》对证券交易所界定的此种变化普遍被认为是证券交易所公司化在法律层面的突破，交易所的公司化改革显然已被决策者认为是一种值得探索的制度设计。交易所公司化后，来自多元化股东的压力会迫使其考虑摆脱中国证监会附属机构的地位，而竞争的激烈化也会使其提供包括有创造性规则在内的服务来吸引投资者和客户，从而推动交易所和中国证监会各自明晰其监管定位。
2.明晰中国证监会与自律机构的监管定位与合作方式。监管权的共享在各国是常态而非例外。甚至可以说，由于政府的证券监管机构担负着监管整个证券市场的最终职责，故即使是自律机构独自拥有的职权也会间接与政府监管机构分享，例如交易所虽然拥有上市规则制定权，但各国的政府监管机构一般都会拥有对包括上市规则在内的所有证券交易所重要规则的批准权。因此，笔者认为，要厘清政府监管机构和自律机构的监管职能，关键不在于从横向上彻底划清或圈定两者各自的职责范围，而在于从纵向角度或从同一职权的不同层面界定两者的职责范围或介入程度。应充分发挥交易所等自律机构的监管优势，将其定位为“前锋”，使其承担一线、日常性的监管职能，而政府监管机构应只有在确有必要时才能介入，即定位于“后卫”。例如，在上市公司信息披露监管领域，常规性的信息披露(包括年度报告、半年度报告、季度报告以及与公司本身的日常经营和运作相关的临时报告等)应由交易所通过事前、事中或事后方式进行监管，而对于涉及股本总额、实际控制人等发生重大变化等非日常经营性相关事项(这些事项也经常为内幕交易等典型重大违法行为提供滋生土壤)，政府监管机构才有必要介入监管，要求上市公司或相关信息披露义务人向其提供相关报告，并在必要时取得其对该等事项的许可。正如美国SEC第二任主席道格拉斯所说的：“政府手握着已上膛的油光发亮的枪，站在门后时刻准备射击，但却希望枪支永远用不上”[6]。
3.完善中国证监会与自律机构之间的信息沟通、共享与协调机制，节省执法和守法成本。中国证监会应在厘清与自律机构职责的基础上，建立信息沟通、共享与协调机制，避免不必要的重复监管行为，节省被监管对象的守法成本。例如作为一线监管者的自律机构应建立相关的信息系统，以便中国证监会及其派出机构在需要时可通过该系统查询相关信息，这样做既可以减少不必要的监管工作，又节省了信息披露义务人重复向多个监管机构报告而付出的沟通、差旅、时间、文本制作等成本[7][8]。
4.完善对中国证监会自身权力的监督机制。自我膨胀是权力的天然属性，这已为中外众多实例所证实。作为政府监管机构的中国证监会，如不对其行使权力进行有效的监督，则会很容易侵蚀自律机构的监管权，导致中国证券市场监管权的配置失衡。考虑到一方面我国缺乏对抽象行政行为的司法审查机制、对行政规范性文件的审查机制也仅限于行政复议这一方式，另一方面对中国证监会提起的行政复议之复议机关就是中国证监会自身，而中国证监会又主要是通过制定规章和规范性文件的方式进行自我赋权，因此，要完善对中国证监会权力的监督机制，关键就在于完善对中国证监会制定规章和规范性文件的审查机制，而完善该审查机制的途径可从以下三个方面着手：一是通过人大常委会设立或指定一个专门的委员会负责审查行政主体制定的规章和规范性文件；二是将抽象行政行为纳入司法审查的范围；三是相对人可以单独就规范性文件申请复议审查，而不是在对具体行政行为提起行政复议才可一并提起对行政规范性文件的审查复议申请。
收稿日期：2014-01-10
作者介绍：柯湘，广东财经大学 公共管理学院，广东 广州 510320 柯湘(1975— )，女，海南海口人，广东财经大学公共管理学院副教授。