拉美国家收入再分配政策的局限性
■ 袁东振
《拉丁美洲研究》（双月刊）2003年第3期
在工业化和现代化进程中，拉美国家的收入分配形势一直呈现恶化的趋势。拉美已经成为世界上收入分配最不公平的地区。对于拉美国家收入分配不公的原因，已经有许多学者进行过较系统分析，这些分析无疑有助于我们加深对拉美国家收入分配问题的认识。应该指出的是，收入再分配手段的低效率也是拉美国家收入分配形势长期得不到改善的重要因素。如果说收入的初次分配主要通过市场实现，那么收入再分配则主要通过政府政策的手段实现。拉美国家涉及收入再分配的政策和手段主要有税收、教育、社会开支、土地改革、社会保障、社会救助以及慈善事业等。本文拟对拉美国家收入再分配政策的局限性问题进行初步分析。
税收制度再分配功能的局限性
税收制度在任何国家都是调节收入分配的主要手段之一，但在拉美国家，税收制度在调节收入分配方面的作用和效果一直不明显。这主要是因为拉美国家税收制度一直不合理，特别是缺少公平性所致。首先，拉美国家的税收水平较低。美洲开发银行认为，按拉美的发展水平，其平均税率应为国内生产总值的24%，而实际却只有18%。拉美国家间接税比重一直较高，结果使高收入阶层的纳税额不合理地降低了，因为公司和企业税的一部分通过消费税或增殖税的形式被转移到消费品价格上，这样即使收入最低的10%人口也被认为纳了税，而一般来说，这些贫困人口是应该免税的1。另外，拉美国家以收入税和财产税为主的直接税比重过低，按发展水平估算，这两种税收合计应占国内生产总值8%，而实际只有4.5%。汽油税、酒税等特别税的征收量也明显偏低，比世界标准低1个百分点。第二，拉美国家所得税的征收微不足道。许多国家所得税起征点定得过高，如巴西的起征点超过人均收入的3倍，洪都拉斯约为6倍，厄瓜多尔、尼加拉瓜、危地马拉接近10倍。拉美国家所得税的最高税率也是世界上最低的，且在许多情况下，最高税率只适用于超高收入者。如厄瓜多尔25%的最高税率只适用于个人收入超过人均收入45倍以上的人，危地马拉和秘鲁最高税率为30%，分别只适用个人收入超过人均收入32倍和24倍的人。在洪都拉斯，只有个人收入超过人均收入100倍以上时，才适用最高税率。这样的税率和税制必然极大限制税收的有效性，使其难以发挥在收入再分配方面的职能1。第三，拉美国家的税收体制不健全，漏洞很多，逃税现象严重。在经济改革的社会代价已非常明显的情况下，拉美国家日益重视税收的作用，并开始税收体制的改革。在税收制度改革过程1 美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，第217页，社会科学文献出版社，1999。
中，拉美国家充分考虑了税收的收入再分配职能。例如智利从90年代后注意税收制度在调节收入分配方面的作用，增加个人所得税的档次，月收入438美元以下者免交个人所得税，全国一半以上低收入的成年人享受了免税待遇，减轻了这些人的经济负担。但目前拉美国家税收改革面临重重困难，合理公正的税收制度在整个地区还没有建立起来，税收制度在缓解收入分配不公方面的作用仍十分有限。在这种情况下，社会公共开支在调节收入分配方面的作用就比较重要了。
社会开支的收入再分配功能及其局限
拉美国家的社会开支主要指用于教育、医疗卫生、社会保障和社会福利、住宅等方面的开支。20世纪80年代以前拉美国家的公共社会开支基本呈稳步增长的势头2。到80年代初时，拉美国家公共社会开支数量已经相当可观，特别是在智利、乌拉圭、哥斯达黎加、阿根廷等国家3。社会开支在调节收入分配、缓解社会贫困现象等方面一直发挥着某种不可替代的作用。作为收入再分配的重要手段，社会开支对低收入阶层的实际意义要比高收入阶层大得多。拉美经委会认为，拉美国家贫困家庭在社会开支中获得了相当大的利益，20%最贫困家庭获得了社会开支（不含社会保障开支）的28.2%，而这些家庭在社会总收入中所占的比重只有4.8%，20%最富有家庭虽然占有社会总收入的50.8%，但只占有社会总开支的12.4%4。由此可见，社会开支具有很强的收入再分配功能。然而，社会开支在拉美国家收入再分配方面也有很大的局限性。
在教育开支方面，拉美低收入阶层从初级教育发展中获益较多，因为贫困家庭通常孩子较多。教育的发展，特别是公共教育的发展部分地满足了下层民众实现社会升迁的愿望，一些人通过接受较多的教育获得了较稳定的职业，取得了较高的收入，成为中间阶层的一部分。相对于低收入阶层而言，中高收入阶层从中等和高等教育中获益较多，因为许多低收入家庭的子女在还没有完成初级教育之前就已经辍学，能继续接受中等教育、特别是能进入高等学校学习的人数相对有限。但是，正如下面我们将要分析的那样，拉美的公共教育开支在相当长时期内向高等教育倾斜，有忽视初级教育的倾向，这自然会影响其收入再分配功能的发挥。
在用于社会保障的社会开支方面，由于拉美社会保障体系普遍存在着分层化、排斥性和不公正性，不同社会阶层、不同职业群体、不同经济部门、不同地域的人口从社会保障体系中所获得的利益不均，一些低收入的社会群体(如农业劳动者、家务劳动者、失业者、个体劳动者、1
2 美洲开发银行：《经济发展与社会公正》，第217-218页，中国社会科学出版社，2002。 CEPAL, el Gasto Social en America Latina: un Examen Cuantitativo y Cualitativo, P.16, Santiago de Chile, 1994。 3 智利、乌拉圭、哥斯达黎加、阿根廷社会开支占国内生产总值的比重最高，平均为16.2%，这些国家（包括委内瑞拉）人均社会开支达到328.3美元，厄瓜多尔、墨西哥、哥伦比亚、巴西和委内瑞拉社会开支在国内生产总值中的比重平均为8.7%，人均社会开支（不包括委内瑞拉）为145.3美元，秘鲁、巴拉圭和玻利维亚社会开支占国内生产总值的比重较低，平均只有4.3%，人均社会开支也只有46.5美元。参见CEPAL, el Gasto Social en America Latina: un Examen Cuantitativo y Cualitativo, P.14.
4 CEPAL，Panorama social de América Latina, 2000-2001, .
不拿报酬的家庭企业成员等)被排除在社会保障体系之外，因此中高收入阶层在社会保障开支中得益高于中下收入阶层，这种情形限制了社会保障开支在收入再分配方面的作用。拉美国家的公共医疗卫生体系有着和社会保障体系类似的倾向性。梅萨－拉戈等人认为，拉美国家医疗卫生体系不统一和分层化问题的原因主要是政治、经济和社会方面的，而不是技术方面的，因此解决起来难度很大。对于社会保障体系和社会救助体系在拉美国家收入再分配中的作用，我们稍后将做专门分析。
拉美国家用于住房的公共社会开支主要由中间阶层获得。随着城市化的扩张和外来移民的增多，许多国家的大都市出现了贫困阶层用破木板、纸板、铁皮等材料搭建的“非正规”住宅，在这些非正规住宅集中的地区，逐渐形成所谓的贫民窟。为了遏制贫民窟恶性膨胀的势头，早在60年代，拉美国家就把公共住宅计划确定为一项重要的社会政策。但受众多因素的影响（如城市各阶层对政府决策影响力的大小、经济环境、资金筹集情况、政府的政治需要等），公共住宅计划的执行结果并不理想。“尽管这类计划总是把城市低收入阶层的住房需要作为理由，但住房成本高且要求按价付款，使得大部分新建住宅归中等收入者所有，穷人只不过在后来的最低住宅补充计划中得到了某些好处。实际上，与教育或社会保障政策相比，国家的住房政策更大程度地确认或强化了中等收入阶层享有的相对优势。”据有关机构测算，在20世纪最后20年，拉美地区若满足因城市人口增加所需的最低标准住宅建设，需要投资约3900亿美元，若将那些居住在“非正规”住宅中的穷人重新安置，以及对那些不能继续使用的住宅及服务设施进行更替，还需要1100亿美元。但拉美国家用于住宅的社会开支有限，不可能满足穷人的住房需要。
从总体上讲，拉美国家越来越重视公共开支的收入再分配功能，例如智利政府在这方面（特别是在教育和住房政策方面）明确实行了向贫困阶层倾斜的政策。但社会开支在调节收入分配方面也遇到许多困难。20世纪80年代债务危机发生后，拉美国家公共财政陷入困境，包括社会开支在内的公共开支遭大幅度削减，低收入阶层在收入分配格局中处于更加不利的地位，实际收入和生活质量受到较大损失。90年代后社会开支得到一定恢复和增长3。到90年代中期，除厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、玻利维亚和尼加拉瓜外，大部分拉美国家的社会开支已经高于1980年的水平。然而需要指出的是，拉美国家社会开支使用的低效率也不利于其在收入分配方面发挥作用。
教育的发展及其对收入再分配的作用
在现代化进程中特别是二战以后，拉美国家教育取得长足发展。公共教育迅速发展，社会121 Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou, Manual de Economía de la Seguridad Social en América Latina, p.127. CLAEH, Montevideo,1998.
2 引自苏振兴、袁东振：《发展模式与社会冲突：拉美国家社会问题透视》第140页，当代世界出版社，2001。 3 在90年代新增的社会开支中，51%用于社会保障，44%用于教育和医疗保健，其他用于住房等。参见CEPAL，Panorama Social de America Latina，2000-2001.
贫困阶层因此得到了受教育的机会；文盲人数大大下降，文盲率1900年70%，1960年下降到34％，1995年下降到13.6%；初级教育基本普及，人文素质大大提高。1960年，只有5个国家小学注册率超过75%，1980年有17个，一些国家达到100%；中等教育获得很大发展，并日益大众化，1960～1991年间中等学校入学率年均增长6.2％，90年代的入学率比60年代高出4倍，是该年龄段人口增长率的2倍；高等教育是战后拉美正规教育中发展最快的，1960～1992年间的入学率年均递增8.5％，80年代，有11个拉美国家大学入学率达到20-45%。虽然拉美国家的教育取得了很大成绩，但作为调节收入再分配的手段，拉美国家的教育制度有重大缺陷。
首先，教育质量不高降低了教育的收入再分配功能。拉美教育质量不高，原因是多方面的，如教材和教育方法落后，教师待遇不高造成的师资缺乏，管理水平低，资金不足等。另外，在过去相当长时期，拉美国家过分注重提高教育的普及率，忽视了教育质量。教育质量不高主要表现为留级率高、辍学率高和公立学校教育质量差。
虽然拉美地区的留级率近年来有所下降，但仍处于较高水平。据统计，1980年拉美小学一年级的留级率平均为50％，1990年下降为43％，1997年约为35％。中等教育的留级率也很高，其中巴西最高，1998年约为18％，阿根廷、哥斯达黎加和委内瑞拉约10％，玻利维亚、哥伦比亚、古巴、多米尼加、危地马拉和巴拉圭较低，不足4％。许多学生留级后选择了辍学。 拉美的辍学率也相对较高。20世纪90年代中期，9～10岁、11岁和12岁儿童的辍学率分别约为1％、3％和6％。13岁和14岁儿童的辍学率分别高达7％和10％。拉美经委会的最新调查显示，拉美有37%的青少年（15-19）在未完成中等教育之前辍学（其中约一半在小学阶段辍学）。2000年，在玻利维亚、智利、秘鲁、多米尼加的城市地区，高中未毕业就辍学的比重不足20%，阿根廷、巴西、哥伦比亚和巴拿马在20-25%之间，哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥、尼加拉瓜、巴拉圭、乌拉圭和委内瑞拉8个国家达到25-30%，洪都拉斯和危地马拉分别高达40%和47%。值得一提的是，拉美低收入家庭子女的辍学情况比较普遍，而这必然会加重社会的不平等。在没有完成初级教育的儿童中，一半以上属于这类家庭。调查显示，母亲受教育水平低（低于5年）可以使其子女辍学的可能性增加170%。降低辍学率特别是农村地区的辍学率，是拉美国家教育面临的重要任务。
拉美公立学校教育质量一般比私立学校差，中等教育的情况更是如此。一般情况下，公立学校主要为贫困阶层的子女提供初、中级教育，中上社会阶层的子女一般就读于私立学校。公立学校教育质量差使贫困阶层子女受害最重，不利于他们通过受教育实现社会升迁。拉美经委1
2321 UNESCO，Statistical Yearbook (1995)，Paris, France. 关于拉美教育的数字，除注明外均引自OEA, La Educación ,Inter-American Review of Educational Development, No. 126-128, 1998.
3 获得中等程度的教育，被认为是获得在城市就业、摆脱贫困的最基本条件，因此贫困阶层的子女在高中阶段辍学，就等于失去了摆脱贫困的最好时机。见Panorama Social de America Latina，2001-2002.
会在对该地区人力资源分析后认为，教育质量差限制了教育制度作为收入再分配机制的能力1。 其次，教育制度的不公正性削弱了教育的收入再分配功能。拉美国家教育制度的不公正性主要表现为各阶层从教育发展中得到的利益不相称。拉美国家在优先发展现代工业过程中，要求优先发展中等、特别是高等教育，初等教育受到忽视。拉美国家的教育投入和资源配置也主要向高等教育倾斜，高等教育数量扩张的速度是各类教育中最快的。1960年，适龄人口进入高等学校的比重只有3%，1980年达到13.5%， 1988年达到18%，在校生人数由57.3万增加到487.2万和近700万。60和70年代，高等学校学生的人均开支是初等学校的11倍，中等学校学生的人均开支是初等学校的2倍（经合组织国家分别是3.4倍和1.3倍）。1964-1973年，在20个拉美国家中，13个国家增加了高等教育的预算比例，12个国家减少了初等教育的预算比例。1975年，拉美国家的教育开支中初等教育占34%，中等教育占21%，高等教育占30%，其他类教育占15%（亚洲国家分别为50%、23%、15%和12%）；巴西和智利20%最高收入阶层分别占有高等教育公共开支的52%和48%。如前所述，低收入阶层从初等教育的发展中受益较多，而中、高收入阶层从高等教育发展中获益较多，因此，拉美国家在教育资源配置方面的倾向性使中、高收入阶层成为教育发展的主要受益者，教育制度更有利于高收入阶层，而不利于低收入阶层。
教育制度的不公正性还表现为不同地域（特别是城乡之间）居民从教育发展中得到的利益不相称。有关资料显示，城市职员和专业人员子女从教育体系中的获益相当于农村居民子女的5倍，在巴西和委内瑞拉等国家，城市25%最低收入家庭的孩子从教育体系所获得的益处相当于甚至高于农村25%最高收入家庭的子女。
第三，教育与实践脱节，也不利于教育收入再分配功能的发挥。拉美教育普及率已经相当高，大部分儿童接受了初等教育，但他们并没有获得现代劳动力必备的知识和技能。从总体上说这与拉美地区教育质量差有关，特别与教材和教育方法落后有关，因为拉美国家的教材总体上内容空泛，缺乏与实际生活的联系。
由于与实践脱节，拉美的教育不能适应经济发展的要求。一方面，熟练劳动力（受过大学或中等以上技术教育）的供应虽有增长3，但增长速度仍然偏低，数量仍明显不足。目前拉美地区接受过中等以上技术或专业教育的人口比重不到20%，一些国家只有10%。另一方面，受过较高水平教育的人通常不能满足劳动力市场的需要，许多人缺乏适应市场的能力4。一些专业人员甚至处于公开失业状态，一些人只能获得极低的工资收入。研究显示，拉美约有24%的熟练21
2 Panorama Social de America Latina，2001-2002。 曾昭耀、石瑞元、焦震衡主编：《战后拉丁美洲教育研究》，第380页，江西教育出版社，1994。 3 例如，90年代接受过中等以上教育的劳动人口增长率（7.5%）快于劳动人口的增长（3.1%），几乎所有国家专业人员数量都有所增加，其中阿根廷、巴西、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、巴拿马和乌拉圭增长较多。参见Panorama Social de America Latina, 2001-2002.
4 CEPAL, Panorama Social de America Latina, 2001-2002。
城市劳动力处于使用不足的状态。
从上面的分析可以看出，提高初、中等学校的教学质量，增加农村地区的教育资源，优化教育资源的合理配置，特别是把更多的资源向低收入群体倾斜，改进教学方法，更新教学内容，实现教育与经济发展的密切结合，是拉美国家充分发挥教育收入再分配职能的重要前提。
社会保障体系收入再分配功能的局限性
拉美社会保障制度始于20世纪初，一些国家在建立社会保障体系方面甚至比一些发达国家还早。乌拉圭、智利、阿根廷和巴西在20世纪20－30年代制定了社会保障条款和法案，建立了初步的社会保障制度。随后墨西哥、哥斯达黎加、巴拿马、厄瓜多尔、巴拉圭、秘鲁和委内瑞拉等，也建立了相应的社会保障体系，内容涉及疾病、养老、残疾、死亡、工伤、妊娠（孕妇）以及医疗保健等。加勒比和多数中美洲国家的社会保障体系在50和60年代后才起步，其中英语加勒比国家独立前就建立了英国式的医疗保障体系，社会保障体系的其他内容是在独立后才逐步发展起来。社会保障制度的建立与不断完善是现代化的重要标志。社会保障体系在调节拉美国家收入分配方面发挥了重要作用。但由于社会保障体系的特点和缺陷，它在调节拉美国家收入分配时又有很大局限。
如前所述，拉美国家的社会保障体系从一开始就具有分层化、分散化和不公平的特点。军队和政府职员最早享受到社会保障，以后才逐渐扩展到其他社会阶层（如城市中间阶层和工人阶层）。从一开始拉美国家的社会保障就没有形成统一标准，管理方式、筹资方式和待遇标准等都不一致，每个阶层都有各自的管理机构。拉美国家的社会保障体系在发展过程中逐渐形成了一种金字塔式结构，社会保障水平的高低在很大程度上取决于各社会阶层所具有的政治影响。少数特权阶层受到高度保护（如军队和政府职员享受的待遇高于其他阶层，筹资方式主要是通过特别税和政府预算拨款）；中间阶层的人数较多，但享受的保障程度比特权阶层低得多；处于社会底层的广大民众甚至根本没有享受到社会保障体系的保护。社会保障体系的这种分散化和分层化特征在拉美国家具有普遍性。
拉美社会保障体系发展还具有不平衡的特点，面向中高收入阶层的社会保障比较普遍。在拉美社会保障体系中，养老金（包括伤残和遗属）最具普遍性，覆盖范围最广，例如到1995年，所有拉美国家都建立了养老金计划，90%的国家建立了疾病-孕妇保健计划，上述两项计划的开支合计占社会保障总开支的80%。而面向社会下层的失业保险计划和家庭补贴计划最不完备（只有8个国家分别建立了正式的失业保险计划和家庭补贴计划，占国家总数约1/4）1。这些面向穷人的计划或不受重视，或成本高，或困难大。即使诸如失业保险这些应该面向贫困阶层的计划，也有很大缺陷，计划只覆盖了正规部门的部分劳动者（大多属于中等收入群体）。在巴西，1 Carmelo Mesa-Lago, Fabio Bertranou, Manual de Economia de la Seguridad Social en America Latina,P.25，P.158..
失业保险金的受益者绝大多数属于中间阶层，穷人获得的失业保险金不足总量的3%1。拉美国家的社会保障通常向垂直方向、而不是向水平方向扩展，少数劳动者享受到了所有的风险保障，获得了各种福利；但由于费用高，很难把覆盖面扩展到所有的劳动者和所有居民，在确定社会保障体系的优先性时，首先考虑的是扩大养老金和医疗卫生体系的覆盖面，失业保险和社会救助计划通常得不到有优先考虑。
表1：1922-1995年拉美社会保障体系的发展进程 （拥有相关保险计划的国家数量）
1930 1940 19501960 1970 1980 1990
19
2
7
0 24 7 13 1 1 26 16 16 3 2 28 19 27 6 3
资料来源： Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou. 保险项目 1920 11 0 4 0 0 1995 31 30 33 8 8 没有该计划的国家工伤 疾病-孕妇 养老（残疾、遗属） 家庭补贴 30 22 33 7 5 30 30 33 7 5 30 30 33 7 7 2 3 0 25 25 失业
在社会保障体系的覆盖范围方面（无论是在养老金还是在医疗卫生服务方面），非正规部门的覆盖率都比正规部门低得多（见表2）。按照梅萨-拉戈等人的统计，在养老金方面，在33个拉美国家（另加百慕大）中，26个国家规定所有工资劳动者都应被养老金计划覆盖；8个国家规定只覆盖部分工资劳动者（即城市正式部门的劳动者，这8个国家是巴西、厄瓜多尔、萨尔瓦多、海地、洪多拉斯、尼加拉瓜、多米尼加和圣文森特）；12个国家规定非正规部门的自我就业者（个体劳动者）必须由养老金体系覆盖，10个国家的养老金体系不覆盖自我就业者；15个国家规定养老金体系必须覆盖家务劳动者，2个国家自愿，17个国家没有覆盖。疾病-孕妇保险计划开支虽然在社会保障总开支中占很大比重，但其覆盖面比养老金低得多。在20个西语拉美国家，10个国家规定向所有工资劳动者提供疾病-孕妇保险（阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉），7个国家自愿，海地没有此项保险，只有2个国家规定必须向自我就业者提供（玻利维亚和萨尔瓦多），9个国家规定向家务劳动者、8个国家规定向农业工资劳动者提供疾病-孕妇保险服务。2个国家向所有人口提供医疗卫生的服务（哥斯达黎加和1990年以前的尼加拉瓜）2。
1 Inter-American Development Bank, Social Protection for Equity and Growth, Distributed by the Johns Hopkins University Press for the Inter-American Development Bank, 2000, P.99.
2 Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou, Manual de Economia de la Seguridad Social en America Latina, P.37.
国家
巴哈马
巴巴多斯
哥伦比亚
哥斯达黎加
智利
牙买加
墨西哥
巴拿马
秘鲁 表2：非正规部门社会保障覆盖情况（%）（1980-87） 非正规劳动者占经非正规部门社会保工资劳动者缴费自我就业者缴费济自立人比重（a）障覆盖率(b) 占工资的比重 占工资的比重 资料来源：Mesa-Lago, la Seguridad Social y el Sector Informal, Santiago de Chile, PREALC,1990.(a) 哥伦比亚、智利、巴拿马指所有非正规部门，其他国家指自我就业者、家务劳动者、没有工资收入的家庭劳动者，(b)仅指自我就业者，（c）前者指养老金，后者指医疗。
拉美地区还有许多人没有被社会保障体系所覆盖，而且社会保障体系在向这些人扩展时，阻力很大。一项估计表明，就整个地区而言，1980年被社会保障体系覆盖的人口占总人口的63%，但如果不算巴西，只有43%。当然各国在覆盖率方面差异很大。各国覆盖率差异产生的原因是多方面的。首先，与经济发展水平有密切关系，经济发展水平越高，社会保障的覆盖率通常也越高。其次，与经济自立人口中工资劳动者所占比重的高低有关。一般地说，工资劳动者比重高，社会保障的覆盖率通常也越高。因为非工资的自我就业者在参加社会保障体系时所交纳的费用比工资劳动者要高许多（通常要求交纳雇主和雇员应交的双重费用，例如在秘鲁交纳的费用相当于工资劳动者的3倍），社会保障体系在向这些人扩展时困难很大（见表2）。
20世纪80年代特别是90年代以后，拉美国家相继进行社会保障体制的改革，改革的重点是养老金改革，核心是改革养老金的筹资方式、管理方式、计发方式。改革对于摆脱社会保障体系日益严重的财政困难，提高社会保障体系的的效率等具有积极意义，但对于增强其在收入再分配方面的作用影响不大。
收入再分配的其他手段
一 社会社会救助计划及其局限性
社会救助具有与社会保障不同的特点。首先，社会救助计划不是通过缴费建立起来的，而基本上是由国家财政提供支持，尽管它也可以由社会保障机构管理。其次，社会救助计划的受益者是贫困阶层。第三，拉美大多数国家还没有所谓的社会救助“法”，救助的数量是不确定的，由国家预算提供的资金数量通常也是不确定的，可能增加，也可能减少。
拉美和加勒比地区只有6个国家有正式的社会救助计划，这6个国家是阿根廷、哥斯达黎加、智利、乌拉圭、巴哈马和巴巴多斯。这些国家的社会救助体系已经得到相当程度的发展，并与社会保障体系有了相当密切的结合。应该说明的是，加勒比地区各国是典型的英国式的福
利国家，社会救助计划早于社会保障计划，甚至在独立以前就已经建立起来。而拉美大陆国家的社会救助计划或者与社会保障计划同步，或者晚于社会保障制度。
拉美国家社会救助性津贴主要有三种形式，即老年社会救助金、残疾社会救助金和死亡补助金。阿根廷、巴哈马、智利、哥斯达黎加拥有上述三种社会救助，乌拉圭只有老年救助金和残疾救助金两种，巴巴多斯只有老年社会救助金一种。
拉美国家实施社会救助的范围和领取社会救助金的人口比重不同。在巴哈马和巴巴多斯，缴费性质的养老金体系引入较晚，且还不成熟，社会保障和社会救济基金没有截然分开，因此领取社会救助金的人口比重非常高。在巴哈马，在养老金领取者中，76%的人领取社会救助性津贴，社会救助津贴占养老金总额的46%，巴巴多斯这两项的比重分别为58%和40%。而拉美大陆国家社会救助金领取者较少，社会救助津贴也较低。智利、哥斯达黎加社会救助性津贴领取者的比重分别为20.6%和36.7%，阿根廷、乌拉圭分别只有7.9%和9.3%。阿根廷的社会救助性津贴在养老金中的比重最低，只有3.8%，哥斯达黎加最高，但也只有14.2%1。
拉美国家在社会救助方面面临不少问题和困难。第一，拉美地区贫困人口和贫困家庭比重非常高，要把所有的贫困人口和贫困家庭都纳入到社会救助体系内需要大量资金。正因为如此，社会救助在该地区大部分国家根本无法实施。第二，在社会救助和社会保障体系没有明确分开的国家，社会救助性津贴与社会保障性津贴数额非常接近，社会救助额与养老金之间的差距不大（如巴哈马和巴巴多斯），不愿意或逃避向社会保障体系缴费的现象非常普遍。这样，社会救助不仅没有发挥出良好社会效益，而且妨碍了社会保障体系的建立和完善。
不难看出，拉美国家社会救助体系的上述缺陷，不能不限制其收入再分配的功能。
二 社会改革政策的作用
社会改革也是收入再分配的重要政策性手段。许多拉美国家都曾实施一些面向中下社会阶层的社会改革政策，如农村的土地改革和城市的社会救济等。尽管拉美各国土地改革的初衷在是不一样，但无论怎样，土地改革的确有改善收入分配的作用。虽然多数国家土改效果不太理想，但它毕竟使一些没有土地的农民获得了土地，为大量没有接受过多少教育、没有多少技能的农民提供了基本生存手段。在土改规模较大、受益农民较多的国家，农村一般没有发生大的动乱。但土改规模的有限性和效果的不理想使其收入再分配功能受到很大限制。在那些基本没有进行土改或改革很少的国家，无地农民很多，农村的暴力活动不断发生，有的甚至导致全国范围的动乱。
为了改善贫困群体的生活，一些拉美国家还陆续在城市地区开始了以增加社会救济、扩大就业途径、改善贫困阶层卫生和教育条件等具有社会救助性的政策。但这些政策所覆盖的地区 Carmelo Mesa-Lago, Fabio Bertranou,Manual de Economía de la Seguridad Social en América Latina, P.159。 1
和人口相当有限。另外，许多拉美国家在面临异常紧张的社会形势时，总是要出台一些能在一定程度上缓解社会形势、改善收入分配或减少贫困的专门计划和措施，如80年代以后墨西哥的“团结互助计划”，哥伦比亚的“根除极端贫困计划”，玻利维亚等国家的“社会基金计划”等。这类计划在短期内可能会获得大量资金，并取得显著成效。但这类计划一般缺少连贯性，具有临时性特征，最初设想的目标一般很难完全兑现。
在收入再分配问题上，特别值得一提的是慈善事业的作用。20世纪80年代以后，越来越多的拉美国家注意发挥慈善事业、各社会组织在收入再分配中的作用。例如，由于教会、非政府组织（约有900个）和众多民众的积极参与，在巴西已经形成一只“反对贫困、争取生存”的反贫困队伍，在各城市建立起了近4000个自愿的市民委员会，“各社区、公司、教堂、非政府组织、工会、邻里委员会和学校均自发和独立地成立了委员会”1，向约1000万人免费发放基本食品。一个名为“争取道德运动”的组织不仅积极投入反贫困斗争，而且参加了政府建立的食品保障全国委员会。“争取道德运动”和各社会组织在创造就业机会和临时安置无地农民方面做了大量工作2。墨西哥在与贫困作斗争过程中也十分重视社区的参与。智利在扶贫过程中建立了非官方的消除贫困全国委员会。发挥非政府组织在减少贫困、促进公平分配方面的作用，在拉美已经具有一定的普遍性。但从总体上说，慈善事业是不能不从根本上解决收入分配不公平问题的。
由于篇幅的限制，本文对税收、教育、社会开支、社会改革政策、社会保障、社会救助以及慈善事业等的收入再分配功能及其局限性的分析只能是初步的，许多问题还有待于进一步探讨。 1
2 埃贝特·德·索萨：《巴西：全民开展反饥饿斗争》，载《信使》，1995年第6期，第26页。 CEPAL, Panorama Social de America Latina, edicion 1994, P.113。
拉美国家收入再分配政策的局限性
■ 袁东振
《拉丁美洲研究》（双月刊）2003年第3期
在工业化和现代化进程中，拉美国家的收入分配形势一直呈现恶化的趋势。拉美已经成为世界上收入分配最不公平的地区。对于拉美国家收入分配不公的原因，已经有许多学者进行过较系统分析，这些分析无疑有助于我们加深对拉美国家收入分配问题的认识。应该指出的是，收入再分配手段的低效率也是拉美国家收入分配形势长期得不到改善的重要因素。如果说收入的初次分配主要通过市场实现，那么收入再分配则主要通过政府政策的手段实现。拉美国家涉及收入再分配的政策和手段主要有税收、教育、社会开支、土地改革、社会保障、社会救助以及慈善事业等。本文拟对拉美国家收入再分配政策的局限性问题进行初步分析。
税收制度再分配功能的局限性
税收制度在任何国家都是调节收入分配的主要手段之一，但在拉美国家，税收制度在调节收入分配方面的作用和效果一直不明显。这主要是因为拉美国家税收制度一直不合理，特别是缺少公平性所致。首先，拉美国家的税收水平较低。美洲开发银行认为，按拉美的发展水平，其平均税率应为国内生产总值的24%，而实际却只有18%。拉美国家间接税比重一直较高，结果使高收入阶层的纳税额不合理地降低了，因为公司和企业税的一部分通过消费税或增殖税的形式被转移到消费品价格上，这样即使收入最低的10%人口也被认为纳了税，而一般来说，这些贫困人口是应该免税的1。另外，拉美国家以收入税和财产税为主的直接税比重过低，按发展水平估算，这两种税收合计应占国内生产总值8%，而实际只有4.5%。汽油税、酒税等特别税的征收量也明显偏低，比世界标准低1个百分点。第二，拉美国家所得税的征收微不足道。许多国家所得税起征点定得过高，如巴西的起征点超过人均收入的3倍，洪都拉斯约为6倍，厄瓜多尔、尼加拉瓜、危地马拉接近10倍。拉美国家所得税的最高税率也是世界上最低的，且在许多情况下，最高税率只适用于超高收入者。如厄瓜多尔25%的最高税率只适用于个人收入超过人均收入45倍以上的人，危地马拉和秘鲁最高税率为30%，分别只适用个人收入超过人均收入32倍和24倍的人。在洪都拉斯，只有个人收入超过人均收入100倍以上时，才适用最高税率。这样的税率和税制必然极大限制税收的有效性，使其难以发挥在收入再分配方面的职能1。第三，拉美国家的税收体制不健全，漏洞很多，逃税现象严重。在经济改革的社会代价已非常明显的情况下，拉美国家日益重视税收的作用，并开始税收体制的改革。在税收制度改革过程1 美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，第217页，社会科学文献出版社，1999。
中，拉美国家充分考虑了税收的收入再分配职能。例如智利从90年代后注意税收制度在调节收入分配方面的作用，增加个人所得税的档次，月收入438美元以下者免交个人所得税，全国一半以上低收入的成年人享受了免税待遇，减轻了这些人的经济负担。但目前拉美国家税收改革面临重重困难，合理公正的税收制度在整个地区还没有建立起来，税收制度在缓解收入分配不公方面的作用仍十分有限。在这种情况下，社会公共开支在调节收入分配方面的作用就比较重要了。
社会开支的收入再分配功能及其局限
拉美国家的社会开支主要指用于教育、医疗卫生、社会保障和社会福利、住宅等方面的开支。20世纪80年代以前拉美国家的公共社会开支基本呈稳步增长的势头2。到80年代初时，拉美国家公共社会开支数量已经相当可观，特别是在智利、乌拉圭、哥斯达黎加、阿根廷等国家3。社会开支在调节收入分配、缓解社会贫困现象等方面一直发挥着某种不可替代的作用。作为收入再分配的重要手段，社会开支对低收入阶层的实际意义要比高收入阶层大得多。拉美经委会认为，拉美国家贫困家庭在社会开支中获得了相当大的利益，20%最贫困家庭获得了社会开支（不含社会保障开支）的28.2%，而这些家庭在社会总收入中所占的比重只有4.8%，20%最富有家庭虽然占有社会总收入的50.8%，但只占有社会总开支的12.4%4。由此可见，社会开支具有很强的收入再分配功能。然而，社会开支在拉美国家收入再分配方面也有很大的局限性。
在教育开支方面，拉美低收入阶层从初级教育发展中获益较多，因为贫困家庭通常孩子较多。教育的发展，特别是公共教育的发展部分地满足了下层民众实现社会升迁的愿望，一些人通过接受较多的教育获得了较稳定的职业，取得了较高的收入，成为中间阶层的一部分。相对于低收入阶层而言，中高收入阶层从中等和高等教育中获益较多，因为许多低收入家庭的子女在还没有完成初级教育之前就已经辍学，能继续接受中等教育、特别是能进入高等学校学习的人数相对有限。但是，正如下面我们将要分析的那样，拉美的公共教育开支在相当长时期内向高等教育倾斜，有忽视初级教育的倾向，这自然会影响其收入再分配功能的发挥。
在用于社会保障的社会开支方面，由于拉美社会保障体系普遍存在着分层化、排斥性和不公正性，不同社会阶层、不同职业群体、不同经济部门、不同地域的人口从社会保障体系中所获得的利益不均，一些低收入的社会群体(如农业劳动者、家务劳动者、失业者、个体劳动者、1
2 美洲开发银行：《经济发展与社会公正》，第217-218页，中国社会科学出版社，2002。 CEPAL, el Gasto Social en America Latina: un Examen Cuantitativo y Cualitativo, P.16, Santiago de Chile, 1994。 3 智利、乌拉圭、哥斯达黎加、阿根廷社会开支占国内生产总值的比重最高，平均为16.2%，这些国家（包括委内瑞拉）人均社会开支达到328.3美元，厄瓜多尔、墨西哥、哥伦比亚、巴西和委内瑞拉社会开支在国内生产总值中的比重平均为8.7%，人均社会开支（不包括委内瑞拉）为145.3美元，秘鲁、巴拉圭和玻利维亚社会开支占国内生产总值的比重较低，平均只有4.3%，人均社会开支也只有46.5美元。参见CEPAL, el Gasto Social en America Latina: un Examen Cuantitativo y Cualitativo, P.14.
4 CEPAL，Panorama social de América Latina, 2000-2001, .
不拿报酬的家庭企业成员等)被排除在社会保障体系之外，因此中高收入阶层在社会保障开支中得益高于中下收入阶层，这种情形限制了社会保障开支在收入再分配方面的作用。拉美国家的公共医疗卫生体系有着和社会保障体系类似的倾向性。梅萨－拉戈等人认为，拉美国家医疗卫生体系不统一和分层化问题的原因主要是政治、经济和社会方面的，而不是技术方面的，因此解决起来难度很大。对于社会保障体系和社会救助体系在拉美国家收入再分配中的作用，我们稍后将做专门分析。
拉美国家用于住房的公共社会开支主要由中间阶层获得。随着城市化的扩张和外来移民的增多，许多国家的大都市出现了贫困阶层用破木板、纸板、铁皮等材料搭建的“非正规”住宅，在这些非正规住宅集中的地区，逐渐形成所谓的贫民窟。为了遏制贫民窟恶性膨胀的势头，早在60年代，拉美国家就把公共住宅计划确定为一项重要的社会政策。但受众多因素的影响（如城市各阶层对政府决策影响力的大小、经济环境、资金筹集情况、政府的政治需要等），公共住宅计划的执行结果并不理想。“尽管这类计划总是把城市低收入阶层的住房需要作为理由，但住房成本高且要求按价付款，使得大部分新建住宅归中等收入者所有，穷人只不过在后来的最低住宅补充计划中得到了某些好处。实际上，与教育或社会保障政策相比，国家的住房政策更大程度地确认或强化了中等收入阶层享有的相对优势。”据有关机构测算，在20世纪最后20年，拉美地区若满足因城市人口增加所需的最低标准住宅建设，需要投资约3900亿美元，若将那些居住在“非正规”住宅中的穷人重新安置，以及对那些不能继续使用的住宅及服务设施进行更替，还需要1100亿美元。但拉美国家用于住宅的社会开支有限，不可能满足穷人的住房需要。
从总体上讲，拉美国家越来越重视公共开支的收入再分配功能，例如智利政府在这方面（特别是在教育和住房政策方面）明确实行了向贫困阶层倾斜的政策。但社会开支在调节收入分配方面也遇到许多困难。20世纪80年代债务危机发生后，拉美国家公共财政陷入困境，包括社会开支在内的公共开支遭大幅度削减，低收入阶层在收入分配格局中处于更加不利的地位，实际收入和生活质量受到较大损失。90年代后社会开支得到一定恢复和增长3。到90年代中期，除厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、玻利维亚和尼加拉瓜外，大部分拉美国家的社会开支已经高于1980年的水平。然而需要指出的是，拉美国家社会开支使用的低效率也不利于其在收入分配方面发挥作用。
教育的发展及其对收入再分配的作用
在现代化进程中特别是二战以后，拉美国家教育取得长足发展。公共教育迅速发展，社会121 Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou, Manual de Economía de la Seguridad Social en América Latina, p.127. CLAEH, Montevideo,1998.
2 引自苏振兴、袁东振：《发展模式与社会冲突：拉美国家社会问题透视》第140页，当代世界出版社，2001。 3 在90年代新增的社会开支中，51%用于社会保障，44%用于教育和医疗保健，其他用于住房等。参见CEPAL，Panorama Social de America Latina，2000-2001.
贫困阶层因此得到了受教育的机会；文盲人数大大下降，文盲率1900年70%，1960年下降到34％，1995年下降到13.6%；初级教育基本普及，人文素质大大提高。1960年，只有5个国家小学注册率超过75%，1980年有17个，一些国家达到100%；中等教育获得很大发展，并日益大众化，1960～1991年间中等学校入学率年均增长6.2％，90年代的入学率比60年代高出4倍，是该年龄段人口增长率的2倍；高等教育是战后拉美正规教育中发展最快的，1960～1992年间的入学率年均递增8.5％，80年代，有11个拉美国家大学入学率达到20-45%。虽然拉美国家的教育取得了很大成绩，但作为调节收入再分配的手段，拉美国家的教育制度有重大缺陷。
首先，教育质量不高降低了教育的收入再分配功能。拉美教育质量不高，原因是多方面的，如教材和教育方法落后，教师待遇不高造成的师资缺乏，管理水平低，资金不足等。另外，在过去相当长时期，拉美国家过分注重提高教育的普及率，忽视了教育质量。教育质量不高主要表现为留级率高、辍学率高和公立学校教育质量差。
虽然拉美地区的留级率近年来有所下降，但仍处于较高水平。据统计，1980年拉美小学一年级的留级率平均为50％，1990年下降为43％，1997年约为35％。中等教育的留级率也很高，其中巴西最高，1998年约为18％，阿根廷、哥斯达黎加和委内瑞拉约10％，玻利维亚、哥伦比亚、古巴、多米尼加、危地马拉和巴拉圭较低，不足4％。许多学生留级后选择了辍学。 拉美的辍学率也相对较高。20世纪90年代中期，9～10岁、11岁和12岁儿童的辍学率分别约为1％、3％和6％。13岁和14岁儿童的辍学率分别高达7％和10％。拉美经委会的最新调查显示，拉美有37%的青少年（15-19）在未完成中等教育之前辍学（其中约一半在小学阶段辍学）。2000年，在玻利维亚、智利、秘鲁、多米尼加的城市地区，高中未毕业就辍学的比重不足20%，阿根廷、巴西、哥伦比亚和巴拿马在20-25%之间，哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥、尼加拉瓜、巴拉圭、乌拉圭和委内瑞拉8个国家达到25-30%，洪都拉斯和危地马拉分别高达40%和47%。值得一提的是，拉美低收入家庭子女的辍学情况比较普遍，而这必然会加重社会的不平等。在没有完成初级教育的儿童中，一半以上属于这类家庭。调查显示，母亲受教育水平低（低于5年）可以使其子女辍学的可能性增加170%。降低辍学率特别是农村地区的辍学率，是拉美国家教育面临的重要任务。
拉美公立学校教育质量一般比私立学校差，中等教育的情况更是如此。一般情况下，公立学校主要为贫困阶层的子女提供初、中级教育，中上社会阶层的子女一般就读于私立学校。公立学校教育质量差使贫困阶层子女受害最重，不利于他们通过受教育实现社会升迁。拉美经委1
2321 UNESCO，Statistical Yearbook (1995)，Paris, France. 关于拉美教育的数字，除注明外均引自OEA, La Educación ,Inter-American Review of Educational Development, No. 126-128, 1998.
3 获得中等程度的教育，被认为是获得在城市就业、摆脱贫困的最基本条件，因此贫困阶层的子女在高中阶段辍学，就等于失去了摆脱贫困的最好时机。见Panorama Social de America Latina，2001-2002.
会在对该地区人力资源分析后认为，教育质量差限制了教育制度作为收入再分配机制的能力1。 其次，教育制度的不公正性削弱了教育的收入再分配功能。拉美国家教育制度的不公正性主要表现为各阶层从教育发展中得到的利益不相称。拉美国家在优先发展现代工业过程中，要求优先发展中等、特别是高等教育，初等教育受到忽视。拉美国家的教育投入和资源配置也主要向高等教育倾斜，高等教育数量扩张的速度是各类教育中最快的。1960年，适龄人口进入高等学校的比重只有3%，1980年达到13.5%， 1988年达到18%，在校生人数由57.3万增加到487.2万和近700万。60和70年代，高等学校学生的人均开支是初等学校的11倍，中等学校学生的人均开支是初等学校的2倍（经合组织国家分别是3.4倍和1.3倍）。1964-1973年，在20个拉美国家中，13个国家增加了高等教育的预算比例，12个国家减少了初等教育的预算比例。1975年，拉美国家的教育开支中初等教育占34%，中等教育占21%，高等教育占30%，其他类教育占15%（亚洲国家分别为50%、23%、15%和12%）；巴西和智利20%最高收入阶层分别占有高等教育公共开支的52%和48%。如前所述，低收入阶层从初等教育的发展中受益较多，而中、高收入阶层从高等教育发展中获益较多，因此，拉美国家在教育资源配置方面的倾向性使中、高收入阶层成为教育发展的主要受益者，教育制度更有利于高收入阶层，而不利于低收入阶层。
教育制度的不公正性还表现为不同地域（特别是城乡之间）居民从教育发展中得到的利益不相称。有关资料显示，城市职员和专业人员子女从教育体系中的获益相当于农村居民子女的5倍，在巴西和委内瑞拉等国家，城市25%最低收入家庭的孩子从教育体系所获得的益处相当于甚至高于农村25%最高收入家庭的子女。
第三，教育与实践脱节，也不利于教育收入再分配功能的发挥。拉美教育普及率已经相当高，大部分儿童接受了初等教育，但他们并没有获得现代劳动力必备的知识和技能。从总体上说这与拉美地区教育质量差有关，特别与教材和教育方法落后有关，因为拉美国家的教材总体上内容空泛，缺乏与实际生活的联系。
由于与实践脱节，拉美的教育不能适应经济发展的要求。一方面，熟练劳动力（受过大学或中等以上技术教育）的供应虽有增长3，但增长速度仍然偏低，数量仍明显不足。目前拉美地区接受过中等以上技术或专业教育的人口比重不到20%，一些国家只有10%。另一方面，受过较高水平教育的人通常不能满足劳动力市场的需要，许多人缺乏适应市场的能力4。一些专业人员甚至处于公开失业状态，一些人只能获得极低的工资收入。研究显示，拉美约有24%的熟练21
2 Panorama Social de America Latina，2001-2002。 曾昭耀、石瑞元、焦震衡主编：《战后拉丁美洲教育研究》，第380页，江西教育出版社，1994。 3 例如，90年代接受过中等以上教育的劳动人口增长率（7.5%）快于劳动人口的增长（3.1%），几乎所有国家专业人员数量都有所增加，其中阿根廷、巴西、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、巴拿马和乌拉圭增长较多。参见Panorama Social de America Latina, 2001-2002.
4 CEPAL, Panorama Social de America Latina, 2001-2002。
城市劳动力处于使用不足的状态。
从上面的分析可以看出，提高初、中等学校的教学质量，增加农村地区的教育资源，优化教育资源的合理配置，特别是把更多的资源向低收入群体倾斜，改进教学方法，更新教学内容，实现教育与经济发展的密切结合，是拉美国家充分发挥教育收入再分配职能的重要前提。
社会保障体系收入再分配功能的局限性
拉美社会保障制度始于20世纪初，一些国家在建立社会保障体系方面甚至比一些发达国家还早。乌拉圭、智利、阿根廷和巴西在20世纪20－30年代制定了社会保障条款和法案，建立了初步的社会保障制度。随后墨西哥、哥斯达黎加、巴拿马、厄瓜多尔、巴拉圭、秘鲁和委内瑞拉等，也建立了相应的社会保障体系，内容涉及疾病、养老、残疾、死亡、工伤、妊娠（孕妇）以及医疗保健等。加勒比和多数中美洲国家的社会保障体系在50和60年代后才起步，其中英语加勒比国家独立前就建立了英国式的医疗保障体系，社会保障体系的其他内容是在独立后才逐步发展起来。社会保障制度的建立与不断完善是现代化的重要标志。社会保障体系在调节拉美国家收入分配方面发挥了重要作用。但由于社会保障体系的特点和缺陷，它在调节拉美国家收入分配时又有很大局限。
如前所述，拉美国家的社会保障体系从一开始就具有分层化、分散化和不公平的特点。军队和政府职员最早享受到社会保障，以后才逐渐扩展到其他社会阶层（如城市中间阶层和工人阶层）。从一开始拉美国家的社会保障就没有形成统一标准，管理方式、筹资方式和待遇标准等都不一致，每个阶层都有各自的管理机构。拉美国家的社会保障体系在发展过程中逐渐形成了一种金字塔式结构，社会保障水平的高低在很大程度上取决于各社会阶层所具有的政治影响。少数特权阶层受到高度保护（如军队和政府职员享受的待遇高于其他阶层，筹资方式主要是通过特别税和政府预算拨款）；中间阶层的人数较多，但享受的保障程度比特权阶层低得多；处于社会底层的广大民众甚至根本没有享受到社会保障体系的保护。社会保障体系的这种分散化和分层化特征在拉美国家具有普遍性。
拉美社会保障体系发展还具有不平衡的特点，面向中高收入阶层的社会保障比较普遍。在拉美社会保障体系中，养老金（包括伤残和遗属）最具普遍性，覆盖范围最广，例如到1995年，所有拉美国家都建立了养老金计划，90%的国家建立了疾病-孕妇保健计划，上述两项计划的开支合计占社会保障总开支的80%。而面向社会下层的失业保险计划和家庭补贴计划最不完备（只有8个国家分别建立了正式的失业保险计划和家庭补贴计划，占国家总数约1/4）1。这些面向穷人的计划或不受重视，或成本高，或困难大。即使诸如失业保险这些应该面向贫困阶层的计划，也有很大缺陷，计划只覆盖了正规部门的部分劳动者（大多属于中等收入群体）。在巴西，1 Carmelo Mesa-Lago, Fabio Bertranou, Manual de Economia de la Seguridad Social en America Latina,P.25，P.158..
失业保险金的受益者绝大多数属于中间阶层，穷人获得的失业保险金不足总量的3%1。拉美国家的社会保障通常向垂直方向、而不是向水平方向扩展，少数劳动者享受到了所有的风险保障，获得了各种福利；但由于费用高，很难把覆盖面扩展到所有的劳动者和所有居民，在确定社会保障体系的优先性时，首先考虑的是扩大养老金和医疗卫生体系的覆盖面，失业保险和社会救助计划通常得不到有优先考虑。
表1：1922-1995年拉美社会保障体系的发展进程 （拥有相关保险计划的国家数量）
1930 1940 19501960 1970 1980 1990
19
2
7
0 24 7 13 1 1 26 16 16 3 2 28 19 27 6 3
资料来源： Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou. 保险项目 1920 11 0 4 0 0 1995 31 30 33 8 8 没有该计划的国家工伤 疾病-孕妇 养老（残疾、遗属） 家庭补贴 30 22 33 7 5 30 30 33 7 5 30 30 33 7 7 2 3 0 25 25 失业
在社会保障体系的覆盖范围方面（无论是在养老金还是在医疗卫生服务方面），非正规部门的覆盖率都比正规部门低得多（见表2）。按照梅萨-拉戈等人的统计，在养老金方面，在33个拉美国家（另加百慕大）中，26个国家规定所有工资劳动者都应被养老金计划覆盖；8个国家规定只覆盖部分工资劳动者（即城市正式部门的劳动者，这8个国家是巴西、厄瓜多尔、萨尔瓦多、海地、洪多拉斯、尼加拉瓜、多米尼加和圣文森特）；12个国家规定非正规部门的自我就业者（个体劳动者）必须由养老金体系覆盖，10个国家的养老金体系不覆盖自我就业者；15个国家规定养老金体系必须覆盖家务劳动者，2个国家自愿，17个国家没有覆盖。疾病-孕妇保险计划开支虽然在社会保障总开支中占很大比重，但其覆盖面比养老金低得多。在20个西语拉美国家，10个国家规定向所有工资劳动者提供疾病-孕妇保险（阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉），7个国家自愿，海地没有此项保险，只有2个国家规定必须向自我就业者提供（玻利维亚和萨尔瓦多），9个国家规定向家务劳动者、8个国家规定向农业工资劳动者提供疾病-孕妇保险服务。2个国家向所有人口提供医疗卫生的服务（哥斯达黎加和1990年以前的尼加拉瓜）2。
1 Inter-American Development Bank, Social Protection for Equity and Growth, Distributed by the Johns Hopkins University Press for the Inter-American Development Bank, 2000, P.99.
2 Carmelo Mesa-Lago，Fabio Bertranou, Manual de Economia de la Seguridad Social en America Latina, P.37.
国家
巴哈马
巴巴多斯
哥伦比亚
哥斯达黎加
智利
牙买加
墨西哥
巴拿马
秘鲁 表2：非正规部门社会保障覆盖情况（%）（1980-87） 非正规劳动者占经非正规部门社会保工资劳动者缴费自我就业者缴费济自立人比重（a）障覆盖率(b) 占工资的比重 占工资的比重 资料来源：Mesa-Lago, la Seguridad Social y el Sector Informal, Santiago de Chile, PREALC,1990.(a) 哥伦比亚、智利、巴拿马指所有非正规部门，其他国家指自我就业者、家务劳动者、没有工资收入的家庭劳动者，(b)仅指自我就业者，（c）前者指养老金，后者指医疗。
拉美地区还有许多人没有被社会保障体系所覆盖，而且社会保障体系在向这些人扩展时，阻力很大。一项估计表明，就整个地区而言，1980年被社会保障体系覆盖的人口占总人口的63%，但如果不算巴西，只有43%。当然各国在覆盖率方面差异很大。各国覆盖率差异产生的原因是多方面的。首先，与经济发展水平有密切关系，经济发展水平越高，社会保障的覆盖率通常也越高。其次，与经济自立人口中工资劳动者所占比重的高低有关。一般地说，工资劳动者比重高，社会保障的覆盖率通常也越高。因为非工资的自我就业者在参加社会保障体系时所交纳的费用比工资劳动者要高许多（通常要求交纳雇主和雇员应交的双重费用，例如在秘鲁交纳的费用相当于工资劳动者的3倍），社会保障体系在向这些人扩展时困难很大（见表2）。
20世纪80年代特别是90年代以后，拉美国家相继进行社会保障体制的改革，改革的重点是养老金改革，核心是改革养老金的筹资方式、管理方式、计发方式。改革对于摆脱社会保障体系日益严重的财政困难，提高社会保障体系的的效率等具有积极意义，但对于增强其在收入再分配方面的作用影响不大。
收入再分配的其他手段
一 社会社会救助计划及其局限性
社会救助具有与社会保障不同的特点。首先，社会救助计划不是通过缴费建立起来的，而基本上是由国家财政提供支持，尽管它也可以由社会保障机构管理。其次，社会救助计划的受益者是贫困阶层。第三，拉美大多数国家还没有所谓的社会救助“法”，救助的数量是不确定的，由国家预算提供的资金数量通常也是不确定的，可能增加，也可能减少。
拉美和加勒比地区只有6个国家有正式的社会救助计划，这6个国家是阿根廷、哥斯达黎加、智利、乌拉圭、巴哈马和巴巴多斯。这些国家的社会救助体系已经得到相当程度的发展，并与社会保障体系有了相当密切的结合。应该说明的是，加勒比地区各国是典型的英国式的福
利国家，社会救助计划早于社会保障计划，甚至在独立以前就已经建立起来。而拉美大陆国家的社会救助计划或者与社会保障计划同步，或者晚于社会保障制度。
拉美国家社会救助性津贴主要有三种形式，即老年社会救助金、残疾社会救助金和死亡补助金。阿根廷、巴哈马、智利、哥斯达黎加拥有上述三种社会救助，乌拉圭只有老年救助金和残疾救助金两种，巴巴多斯只有老年社会救助金一种。
拉美国家实施社会救助的范围和领取社会救助金的人口比重不同。在巴哈马和巴巴多斯，缴费性质的养老金体系引入较晚，且还不成熟，社会保障和社会救济基金没有截然分开，因此领取社会救助金的人口比重非常高。在巴哈马，在养老金领取者中，76%的人领取社会救助性津贴，社会救助津贴占养老金总额的46%，巴巴多斯这两项的比重分别为58%和40%。而拉美大陆国家社会救助金领取者较少，社会救助津贴也较低。智利、哥斯达黎加社会救助性津贴领取者的比重分别为20.6%和36.7%，阿根廷、乌拉圭分别只有7.9%和9.3%。阿根廷的社会救助性津贴在养老金中的比重最低，只有3.8%，哥斯达黎加最高，但也只有14.2%1。
拉美国家在社会救助方面面临不少问题和困难。第一，拉美地区贫困人口和贫困家庭比重非常高，要把所有的贫困人口和贫困家庭都纳入到社会救助体系内需要大量资金。正因为如此，社会救助在该地区大部分国家根本无法实施。第二，在社会救助和社会保障体系没有明确分开的国家，社会救助性津贴与社会保障性津贴数额非常接近，社会救助额与养老金之间的差距不大（如巴哈马和巴巴多斯），不愿意或逃避向社会保障体系缴费的现象非常普遍。这样，社会救助不仅没有发挥出良好社会效益，而且妨碍了社会保障体系的建立和完善。
不难看出，拉美国家社会救助体系的上述缺陷，不能不限制其收入再分配的功能。
二 社会改革政策的作用
社会改革也是收入再分配的重要政策性手段。许多拉美国家都曾实施一些面向中下社会阶层的社会改革政策，如农村的土地改革和城市的社会救济等。尽管拉美各国土地改革的初衷在是不一样，但无论怎样，土地改革的确有改善收入分配的作用。虽然多数国家土改效果不太理想，但它毕竟使一些没有土地的农民获得了土地，为大量没有接受过多少教育、没有多少技能的农民提供了基本生存手段。在土改规模较大、受益农民较多的国家，农村一般没有发生大的动乱。但土改规模的有限性和效果的不理想使其收入再分配功能受到很大限制。在那些基本没有进行土改或改革很少的国家，无地农民很多，农村的暴力活动不断发生，有的甚至导致全国范围的动乱。
为了改善贫困群体的生活，一些拉美国家还陆续在城市地区开始了以增加社会救济、扩大就业途径、改善贫困阶层卫生和教育条件等具有社会救助性的政策。但这些政策所覆盖的地区 Carmelo Mesa-Lago, Fabio Bertranou,Manual de Economía de la Seguridad Social en América Latina, P.159。 1
和人口相当有限。另外，许多拉美国家在面临异常紧张的社会形势时，总是要出台一些能在一定程度上缓解社会形势、改善收入分配或减少贫困的专门计划和措施，如80年代以后墨西哥的“团结互助计划”，哥伦比亚的“根除极端贫困计划”，玻利维亚等国家的“社会基金计划”等。这类计划在短期内可能会获得大量资金，并取得显著成效。但这类计划一般缺少连贯性，具有临时性特征，最初设想的目标一般很难完全兑现。
在收入再分配问题上，特别值得一提的是慈善事业的作用。20世纪80年代以后，越来越多的拉美国家注意发挥慈善事业、各社会组织在收入再分配中的作用。例如，由于教会、非政府组织（约有900个）和众多民众的积极参与，在巴西已经形成一只“反对贫困、争取生存”的反贫困队伍，在各城市建立起了近4000个自愿的市民委员会，“各社区、公司、教堂、非政府组织、工会、邻里委员会和学校均自发和独立地成立了委员会”1，向约1000万人免费发放基本食品。一个名为“争取道德运动”的组织不仅积极投入反贫困斗争，而且参加了政府建立的食品保障全国委员会。“争取道德运动”和各社会组织在创造就业机会和临时安置无地农民方面做了大量工作2。墨西哥在与贫困作斗争过程中也十分重视社区的参与。智利在扶贫过程中建立了非官方的消除贫困全国委员会。发挥非政府组织在减少贫困、促进公平分配方面的作用，在拉美已经具有一定的普遍性。但从总体上说，慈善事业是不能不从根本上解决收入分配不公平问题的。
由于篇幅的限制，本文对税收、教育、社会开支、社会改革政策、社会保障、社会救助以及慈善事业等的收入再分配功能及其局限性的分析只能是初步的，许多问题还有待于进一步探讨。 1
2 埃贝特·德·索萨：《巴西：全民开展反饥饿斗争》，载《信使》，1995年第6期，第26页。 CEPAL, Panorama Social de America Latina, edicion 1994, P.113。