中国行政管理
调查与建议
2003年第4期 总第214期
为何用/行政效能0取代/行政效率0
)))兼论行政效能建设的内容和意义
马春庆
[摘 要]本文在分析/行政效率0概念缺陷的基础上,吸收现有研究成果,重新界定了/行政效能0的概念,并根据福建等地效能建设的实践,概括提炼出效能建设的内容和途径。对行政管理学学科的规范发展与重塑政府形象都有一定的理论价值和实践意义。[关键词]行政效率;行政效能;涵义;效能建设;
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2003)04-0028-03 随着行政现代化和政治民主化的深入发展,社会公众逐渐由/臣民0角色向/公民0角色转变,由过去的被动接受转变为现在的主动参与,随之对政府的要求也越来越高,因此,用传统行政管理学的/效率0为标准衡量政府绩效的缺陷日益凸显出来。目前,我国已经有许多行政管理部门和一些地方政府,不再使用/效率0的概念而代之以/效能0的概念。理论研究已远远落后于实践的需要。本文拟在分析/行政效率0缺陷的基础上重新界定/行政效能0的概念,并根据福建、广东、山东、重庆等地近两年开展效能建设活动的实践,概括提炼出效能建设的主要内容和途径,以促进/重塑政府0的运动深入广泛开展下去。
一、传统/行政效率0概念的缺陷
/效率0一般被界定为投入产出之间的比率,测定效率所用的概念及方法也多是成本函数和生产函数、行政费用测量
法、行政要素评分法、工作荷载
分析法等等。这种效率理论侧重于管理的过程和系统自身的成效,而不注重管理的结果与影响,具有十分明显的纯经济性和数量化倾向,其缺陷主要表现在以下四个方面:
其一,/效率0是一种比值,本身不包含任何价值判断,忽视了政府活动所应体现的正义和/最高的善0的原则。忽视价值、后果和目标的管理活动带有一定的或然性,即所谓权力,好人可以用来做好事,坏人可以用来干坏事。
其二,/效率0理论没有解决/为谁执政0的问题,混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质区别。如行政管理学创始人威尔逊曾说过:/与君主制一样,在共和制的条件下,信任政府官员的惟一根据是效率。0这种对管理活动的本质属性不加区别的结果,不利于培养政府官员/执政为民0的自觉意识,长此以往易使政府官员滋生官僚主义作风和
[1]
大搞/权力寻租0活动,从而妨碍政府宗旨的实现,也影响着社会公众对政府的满意度和支持率。
其三,/效率0理论没有解决/效率0与/公平0的关系问题,我国多年来采取的/效率优先,兼顾公平0的策略,已造成了财富分配严重不公、社会各利益群体尖锐对立的严重后果。如果说,在改革开放初期,为了加快发展经济的步伐、解决人们的温饱问题,/效率优先,兼顾公平0的做法不失为一种权宜之计的话,那么在经过二十多年的高速发展之后,是到了该认真考虑解决/程序公平0的时候了。否则,政府的合法性与社会秩序的稳定都将成为问题。
其四,单纯强调效率的思维框架,容易造成政府官员情绪上的冷漠感,强化其/组织人0、/机关人0的机械性,不利于培养机关公务人员机动灵活的应变能力和处理问题的积极主动性,导致政府机关缺乏活
2003年第4期 总第214期
力,使管理系统逐渐走向僵化。
因此,随着以强调/公共利益0、/伦理责任0、/公众参与0、
2]/质量运动0[和/公众满意0[3]等价值取向为特征的/新公共管
中国行政管理
简、统一、效能0的原则进行[8],以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平。
从现有的法规和现实的做法来看,/行政效能0的涵义非常宽泛,至今还没有一个统一的说法。如5中华人民共和国宪法6第一章第二十七条规定:/一切国家机关实行精简的原则,,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。05国家公务员暂行条例6第一章第一条规定:/为了实现对国家公务员的科学管理,保障国家公务员的优化、廉洁,提高行政效能,根据宪法,制定本条例。0北京监察局的解释是/行政管理活动的效能,主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来0。台湾学者则倾向对政府行政活动进行效率与效能的综合评量,认为:/效率指产出与投入之间的比较情况,着重数量层面;效能则指目标达成的程度,着重品质层面0[10]等等。
从上述各种观点及目前各地的/效能0建设的实践来看,或者将/效能0与/效率0等同,或者认为/效能0包含/效率0,或者将两者并列但又没给出/效能0的确切定义。
到底什么是/效能0呢?5现代汉语词典6的解释是:/事物所蕴藏的有利的作用0。根据这一定义,在分析/行政效率0缺陷的基础上,综合吸收上述及其他各种观点,笔者认为/行政效能0就是指国家机关及工作人员为实现其管理目标,
[11]
[9]
从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。强调的是,数量与质量的统一,功效与价值的统一,目的与手段的统一,过程与结果的统一。
三、效能建设的内容及途径
从2000年3月开始,为适应我国加入WTO的新形势,推进政府职能转变,切实转变政府机关工作作风和提高为人民服务质量,建设更加/廉洁、勤政、务实、高效0的政府机关,福建省在全国率先开展了政府机关效能建设活动,到2002年9月,又有广东的潮州、重庆的合川、山东的青岛开发区及东营河口区等地方政府或部门,程度不同地开展了这一活动。从上述各地机关效能建设活动的实践来看,效能建设的内容主要包括下列三个方面:
一是强化制度创新,用制度统一服务标准,严格机关管理。根据合法性、合理性、完整性和公约性的原则,按照从严治党、从严治政、一心为民的要求,从机关的基本工作职能和具体业务事项出发,建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、办事跟踪制、否定报备制、首问负责制、导办制、效能考评制和失职追究制等制度,逐步形成比较完善的制度体系,以制度管事管人[12]。二是推行政务公开工作。推行政务公开,是坚持民主监督、促进依法行政的重要措施,也是提高机关工作效能的重要条件。为此,福建省政府2001年在全国第一个以省政府令的
理思潮0的兴起,以及/重塑政府0运动和政治民主化浪潮的深入发展,抛弃带有明显缺陷的/效率0概念代之以内涵丰富的/效能0概念则正当其时。
二、/行政效能0概念的演化
/效能0一词,带有非常鲜明的中国特色,最早提出这一概念的是毛泽东及其领导集体。当民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出/精兵简政0的建议后,中共中央立刻于同年十二月发出/精兵简政0的指示,要求切实整顿各级组织机构,精简机关,/提高效能0[4]。次年十二月,毛泽东又在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出:/在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。,如果我们把这五项要求,完全实行起来,,那些笑我们会要-塌台.的人们的嘴巴也就可以被我们封住了。0[5]毛泽东多次论述到权力是/人民给的0,/我们的责任,是向人民负责。每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益。0[6]还反复强调我们的政府,/必须是能够真正代表民意的政府0[7]。可以说,毛泽东的这些政权建设的思想,与几十年后流行的/新公共行政管理思潮0有很多契合之处。江泽民在党的十五大报告中也明确指出,机构改革必须根据/精
中国行政管理
形式颁布了5福建省政务公开工作暂行办法6,对政务公开的主体、内容、形式、监督保障和责任追究等事项逐一作出了明确规定,增强了开展政务公开工作的权威性和规范性。截至2002年7月9日,福建省所有的乡(镇)、县(市、区)全部实行了政务公开,9个设区市和省直机关单位的政务公开正在全面推开[14]。
三是深化行政审批制度改革。对微观经济活动管得过多,直接干预企业的生产经营,是现行行政管理体制的一个重要弊端。为此,福建省按照WTO的规则要求,将所有无关紧要的审批环节统统取消。目前,在厦门、在漳州,一栋楼办公、一条龙服务、听证会制度等形式随处可见。
为了使效能建设取得成效,福建省又通过下列途径加强检查,强化监督,确保落实:一是设立效能投诉中心,二是
[15]
[13]
2003年第4期 总第214期
实施机关效能告诫。经过两年多的实践,在福建省已初步形成了内外监督相结合、思想教育与惩戒相结合、专门部门监督与社会监督相结合的监督检查体系。既转变了机关作风,又净化了干部队伍、提高了干部素质,受到群众广泛欢迎[16]。
总之,以/行政效能0的概念取代过时的/行政效率0概念,是行政现代化和政治民主化的必然趋势。这不仅对行政管理学学科的规范发展有一定的理论价值,而且对/重塑政府0的实践活动也有重要的现实指导意义。
[参考文献]
[1][2][10]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2002.356、641-642、353.
[3]韩继志.政府机构改革
[M].北京:中国人民大学
出版社,1999.218.
[4][5][6][7]毛泽东选集
[M],北京:人民出版社,1991.883注释[1]、895-896、1128、383.[8]十五大以来重要文献选编(上)[c],北京:人民出版社,2000.33.
[9]张康之,李传军,张璋.公共
行政学[M].北京:经济科学出版社,2002.317-318.[11]现代汉语词典[S].北京:
商务印书馆,1983.1272.[12][13][15][16]机关效能建
设是推进政府职能转变的有效载体)))福建省省长习近平谈机关效能建设][J].人民论坛.2002(3).[14]以有限政府作有效服务,
福建推进机关效能建设[N].人民日报#华东新闻.2002-07-09.
(作者单位:山东大学政治学与公共管理学院,济南250100)
(责任编辑 齐 )
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)))兼论行政效能建设的内容和意义
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[摘 要]本文在分析/行政效率0概念缺陷的基础上,吸收现有研究成果,重新界定了/行政效能0的概念,并根据福建等地效能建设的实践,概括提炼出效能建设的内容和途径。对行政管理学学科的规范发展与重塑政府形象都有一定的理论价值和实践意义。[关键词]行政效率;行政效能;涵义;效能建设;
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2003)04-0028-03 随着行政现代化和政治民主化的深入发展,社会公众逐渐由/臣民0角色向/公民0角色转变,由过去的被动接受转变为现在的主动参与,随之对政府的要求也越来越高,因此,用传统行政管理学的/效率0为标准衡量政府绩效的缺陷日益凸显出来。目前,我国已经有许多行政管理部门和一些地方政府,不再使用/效率0的概念而代之以/效能0的概念。理论研究已远远落后于实践的需要。本文拟在分析/行政效率0缺陷的基础上重新界定/行政效能0的概念,并根据福建、广东、山东、重庆等地近两年开展效能建设活动的实践,概括提炼出效能建设的主要内容和途径,以促进/重塑政府0的运动深入广泛开展下去。
一、传统/行政效率0概念的缺陷
/效率0一般被界定为投入产出之间的比率,测定效率所用的概念及方法也多是成本函数和生产函数、行政费用测量
法、行政要素评分法、工作荷载
分析法等等。这种效率理论侧重于管理的过程和系统自身的成效,而不注重管理的结果与影响,具有十分明显的纯经济性和数量化倾向,其缺陷主要表现在以下四个方面:
其一,/效率0是一种比值,本身不包含任何价值判断,忽视了政府活动所应体现的正义和/最高的善0的原则。忽视价值、后果和目标的管理活动带有一定的或然性,即所谓权力,好人可以用来做好事,坏人可以用来干坏事。
其二,/效率0理论没有解决/为谁执政0的问题,混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质区别。如行政管理学创始人威尔逊曾说过:/与君主制一样,在共和制的条件下,信任政府官员的惟一根据是效率。0这种对管理活动的本质属性不加区别的结果,不利于培养政府官员/执政为民0的自觉意识,长此以往易使政府官员滋生官僚主义作风和
[1]
大搞/权力寻租0活动,从而妨碍政府宗旨的实现,也影响着社会公众对政府的满意度和支持率。
其三,/效率0理论没有解决/效率0与/公平0的关系问题,我国多年来采取的/效率优先,兼顾公平0的策略,已造成了财富分配严重不公、社会各利益群体尖锐对立的严重后果。如果说,在改革开放初期,为了加快发展经济的步伐、解决人们的温饱问题,/效率优先,兼顾公平0的做法不失为一种权宜之计的话,那么在经过二十多年的高速发展之后,是到了该认真考虑解决/程序公平0的时候了。否则,政府的合法性与社会秩序的稳定都将成为问题。
其四,单纯强调效率的思维框架,容易造成政府官员情绪上的冷漠感,强化其/组织人0、/机关人0的机械性,不利于培养机关公务人员机动灵活的应变能力和处理问题的积极主动性,导致政府机关缺乏活
2003年第4期 总第214期
力,使管理系统逐渐走向僵化。
因此,随着以强调/公共利益0、/伦理责任0、/公众参与0、
2]/质量运动0[和/公众满意0[3]等价值取向为特征的/新公共管
中国行政管理
简、统一、效能0的原则进行[8],以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平。
从现有的法规和现实的做法来看,/行政效能0的涵义非常宽泛,至今还没有一个统一的说法。如5中华人民共和国宪法6第一章第二十七条规定:/一切国家机关实行精简的原则,,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。05国家公务员暂行条例6第一章第一条规定:/为了实现对国家公务员的科学管理,保障国家公务员的优化、廉洁,提高行政效能,根据宪法,制定本条例。0北京监察局的解释是/行政管理活动的效能,主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来0。台湾学者则倾向对政府行政活动进行效率与效能的综合评量,认为:/效率指产出与投入之间的比较情况,着重数量层面;效能则指目标达成的程度,着重品质层面0[10]等等。
从上述各种观点及目前各地的/效能0建设的实践来看,或者将/效能0与/效率0等同,或者认为/效能0包含/效率0,或者将两者并列但又没给出/效能0的确切定义。
到底什么是/效能0呢?5现代汉语词典6的解释是:/事物所蕴藏的有利的作用0。根据这一定义,在分析/行政效率0缺陷的基础上,综合吸收上述及其他各种观点,笔者认为/行政效能0就是指国家机关及工作人员为实现其管理目标,
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从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。强调的是,数量与质量的统一,功效与价值的统一,目的与手段的统一,过程与结果的统一。
三、效能建设的内容及途径
从2000年3月开始,为适应我国加入WTO的新形势,推进政府职能转变,切实转变政府机关工作作风和提高为人民服务质量,建设更加/廉洁、勤政、务实、高效0的政府机关,福建省在全国率先开展了政府机关效能建设活动,到2002年9月,又有广东的潮州、重庆的合川、山东的青岛开发区及东营河口区等地方政府或部门,程度不同地开展了这一活动。从上述各地机关效能建设活动的实践来看,效能建设的内容主要包括下列三个方面:
一是强化制度创新,用制度统一服务标准,严格机关管理。根据合法性、合理性、完整性和公约性的原则,按照从严治党、从严治政、一心为民的要求,从机关的基本工作职能和具体业务事项出发,建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、办事跟踪制、否定报备制、首问负责制、导办制、效能考评制和失职追究制等制度,逐步形成比较完善的制度体系,以制度管事管人[12]。二是推行政务公开工作。推行政务公开,是坚持民主监督、促进依法行政的重要措施,也是提高机关工作效能的重要条件。为此,福建省政府2001年在全国第一个以省政府令的
理思潮0的兴起,以及/重塑政府0运动和政治民主化浪潮的深入发展,抛弃带有明显缺陷的/效率0概念代之以内涵丰富的/效能0概念则正当其时。
二、/行政效能0概念的演化
/效能0一词,带有非常鲜明的中国特色,最早提出这一概念的是毛泽东及其领导集体。当民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出/精兵简政0的建议后,中共中央立刻于同年十二月发出/精兵简政0的指示,要求切实整顿各级组织机构,精简机关,/提高效能0[4]。次年十二月,毛泽东又在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出:/在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。,如果我们把这五项要求,完全实行起来,,那些笑我们会要-塌台.的人们的嘴巴也就可以被我们封住了。0[5]毛泽东多次论述到权力是/人民给的0,/我们的责任,是向人民负责。每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益。0[6]还反复强调我们的政府,/必须是能够真正代表民意的政府0[7]。可以说,毛泽东的这些政权建设的思想,与几十年后流行的/新公共行政管理思潮0有很多契合之处。江泽民在党的十五大报告中也明确指出,机构改革必须根据/精
中国行政管理
形式颁布了5福建省政务公开工作暂行办法6,对政务公开的主体、内容、形式、监督保障和责任追究等事项逐一作出了明确规定,增强了开展政务公开工作的权威性和规范性。截至2002年7月9日,福建省所有的乡(镇)、县(市、区)全部实行了政务公开,9个设区市和省直机关单位的政务公开正在全面推开[14]。
三是深化行政审批制度改革。对微观经济活动管得过多,直接干预企业的生产经营,是现行行政管理体制的一个重要弊端。为此,福建省按照WTO的规则要求,将所有无关紧要的审批环节统统取消。目前,在厦门、在漳州,一栋楼办公、一条龙服务、听证会制度等形式随处可见。
为了使效能建设取得成效,福建省又通过下列途径加强检查,强化监督,确保落实:一是设立效能投诉中心,二是
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2003年第4期 总第214期
实施机关效能告诫。经过两年多的实践,在福建省已初步形成了内外监督相结合、思想教育与惩戒相结合、专门部门监督与社会监督相结合的监督检查体系。既转变了机关作风,又净化了干部队伍、提高了干部素质,受到群众广泛欢迎[16]。
总之,以/行政效能0的概念取代过时的/行政效率0概念,是行政现代化和政治民主化的必然趋势。这不仅对行政管理学学科的规范发展有一定的理论价值,而且对/重塑政府0的实践活动也有重要的现实指导意义。
[参考文献]
[1][2][10]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2002.356、641-642、353.
[3]韩继志.政府机构改革
[M].北京:中国人民大学
出版社,1999.218.
[4][5][6][7]毛泽东选集
[M],北京:人民出版社,1991.883注释[1]、895-896、1128、383.[8]十五大以来重要文献选编(上)[c],北京:人民出版社,2000.33.
[9]张康之,李传军,张璋.公共
行政学[M].北京:经济科学出版社,2002.317-318.[11]现代汉语词典[S].北京:
商务印书馆,1983.1272.[12][13][15][16]机关效能建
设是推进政府职能转变的有效载体)))福建省省长习近平谈机关效能建设][J].人民论坛.2002(3).[14]以有限政府作有效服务,
福建推进机关效能建设[N].人民日报#华东新闻.2002-07-09.
(作者单位:山东大学政治学与公共管理学院,济南250100)
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