《土壤污染防治法》立法建议
摘 要:我国目前在土壤污染防治方面不仅没有专门性单行法律、法规,而且在《环境保护法》等法律、法规中也只有些零散规定,防治土壤污染的法律基本上是一项空白,缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。立法的缺乏直接导致环境管理权的缺乏,这与土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应,在土壤污染防治问题的原因分析中,几乎都将政策与法律的缺失问题作为最主要原因之一。为了使土壤污染防治有法可依,需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系,目前,最亟需制定的是一部综合性的土壤污染防治的法律,对我国土壤污染防治的主要制度作出规定。
关键词:立法;土壤污染;防治
一、立法模式的选择
鉴于我国当前严峻的土壤污染形势以及土壤污染防治立法方面的缺陷,为综合、全面、长期和有效地防治土壤污染问题,进而从根本上改观我国的土壤状况,制定专门的《土壤污染防治法》就显得尤为必要。一方面相较于那些散见于各部门法中的有关土壤污染防治的条文，设立专门的《土壤污染防治法》则更容易体现法律的系统性，在这个法律系统中所有的法律规范都体现出共同的立法理念，它们共处一个统一的共同体内部，相互之间互为因果，互为印证，具有极强的逻辑性和体系性，彼此之间也不会发生矛盾冲突的情况。在实务操作方面也较与散见式法条更易适用。另一方面专门立法具有很强的针对性，能够向社会传达出国家注重土壤保护的理念，使广大民众对土壤污染防治工作更加关注，进而能够达到更好的社会效果。从经济性上讲专门的立法，能够避免重复立法，节约立法成本。此外，制定专门的《土壤污染防治法》也是提高人们土壤污染防治意识的客观需要。 由于相应法律的缺位,人们不可能系统地了解法律关于保护土壤和防治土壤污染的规定,不知道自己在土壤污染防治方面的权利和义务,自然,其土壤污染防治的意识就会淡薄。制定土壤污染防治法,不仅可以使我国土壤污染防治工作的法律手段得到加强,更可以提高或加强人们的土壤污染防治意识,使其自觉地遵守和执行法律关于防治土壤污染的规定。
二、调整范围确定
当前,我国土壤污染日趋严重,耕地、城市土壤、矿区土壤均受到不同程度的污染,而且土壤的污染源呈多样化的特点。土壤污染的总体情况可以用“四个增加”来概括:土壤污染的面积在增加,土壤污染物种类在增加,土壤污染的类型在增加,土壤污染物的含量在增加。需要整治的污染土壤遍及城乡,《土壤污染整治法》的调整范围应既包括农用土壤又包括城市土壤。
城市土壤,包括市区和工矿区土壤。20世纪80年代后期,城市土壤在全世界范围内逐渐得到重视。我国城市土壤污染严重,污染源数量大、种类繁多。城市人口集中,人类活动频繁,与土壤直接或间接接触的几率很高,相比于农用土壤而言,更容易对人体健康造成危害。工厂、企业废止和转产时,城市再开发等时,土壤污染状况没有得到调查、核实,就将土地另作他用,甚至在原来的危险废物贮存地上建造商品房,带来安全方面的重大隐患。采矿活动及尾矿对矿区所在城镇土壤的重金属污染也已到了刻不容缓的地步。
由于农田土壤污染同食品安全的直接联系导致在以往的立法中人们只重视对于农业土壤污染的防治，但城市土壤的整治从原则到制度都没有本质的不同,土壤污染整治法的调整范围由农用土壤扩展到城市土壤,既能节约立法成本,避免重复立法,也是世界土壤立法的趋势。
三、建立和健全土壤污染防治的管理体制与管理制度
行政监督和管理对于土壤污染的防治来说具有极为重要的作用，但土壤污染防治工作有其自身的特殊性，因此我们必须完善我国现有土壤污染防治的监督管理，进而更好地推动我国土壤污染防治进程。首先应加强对政府土壤污染防治管理部门的授权,有权便有责，要求政府有关部门采取各种行政措施,积极推动土壤污染整治和管理。其次，由于土壤污染本身的特点致使涉及土壤污染的管理事项、管理部门众多,各职能部门之间权责交叉。尽管土壤污染防治多部门管理是必要的,但是,由于涉及部门众多,职责分散,不利于土壤污染防治的高效协调开展。因此,按照我国环境法规定的“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的原则,理顺土壤污染防治的管理体制就是《土壤污染防治法》的一项重要任务。土壤污染防治的管理应当是分工和协调相统一的。《土壤污染防治法》应确定监督管理土壤污染防治工作的具体主管机关,明确各监督管理部门的职责和权限，以避免因管理部门多而造成的相互扯皮和推卸责任现象。同时,划清中央和地方政府的职责权限,充分发挥地方政府的积极性，建立地方人民政府对土壤环境质量的负责机制。在我国现有的立法中,已经建立了一些土壤污染防治的管理制度,但由于这些制度的设计不全面、不完善,难以真正发挥其作用。还应建立和完善诸如土壤污染管制区制度、土壤污染防治规划制度、土壤污染防治标准制度、土壤污染防治监测制度、土壤污染防治调查及信息披露制度、土壤污染环境风险评价制度等管理制度。
五、建立和完善土壤污染预防和修复制度
防治土壤污染从内容上讲主要包括两个方面:一是土壤污染预防;二是污染土壤修复与整治。
土壤一旦受到污染,要清除其中的污染物则不是一件容易的事。在这种情况下土壤污染的预防就远比土壤污染的治理重要的多。实践证明,污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因,但由于农药、化肥污染分布广泛,时空变化幅度大,发生具有随机性、间接性等诸多不确定性因素,使得监测和管理的难度大。因而要预防农田土壤的污染就必须要建立和完善农药、化肥的使用制度。农药、化肥立法应以安全使用为中心，对于剧毒农药要禁止使用,高毒、高残留及残留期较长的农药限制使用，进而对农田土壤污染从源头上进行预防。
土壤污染不同于大气污染和水污染，它具有污染累积性和可修复性,单纯地对污染物、污染源进行预防是不够的,同时还需要对受污染的土壤进行修复与整治。但目前在我国环境法律中,污染土壤修复与整治制度基本上是空白，因此在制定《土壤污染防治法》的过程中应当从人民生命健康安全、生态安全和国家安全以及土地资源保护与合理利用的高度,对土壤污染和污染修复予以重视,确立土壤污染修复的对象和优先序位，制定污染土壤修复计划，建立污染土壤修复评估与鉴定制度、污染土壤的修复责任制度、污染土壤的修复技术开发与应用制度、土壤污染防治基金制度等。
六、发挥公众在土壤污染防治上的作用
环境质量的好坏关系到每一个公民的切身利益，因而环境保护事业的发展也需要每一个公民的参与。正如对水体、大气等其他环境要素的保护需要公众参与一样,对土壤的保护也需要公众的参与。由于政府职能的有限性,仅凭政府的力量难以及时有效地防治土壤污染,因而在土壤污染的防治过程中有必要加强公众参与,增强公众的参与意识和土壤保护意识。
我国虽然在环境立法中已经有了一些鼓励公众参与的规定,但这些规定既不全面、也不系统、还缺乏程序性规定与救济保障。特别是在土壤污染防治法方面还缺乏规定。为此,在制定《土壤污染防治法》的时候应当将公民在土壤污染防治方面的环境权具体化、制度化,明确公众参与环境保护的权利义务，充分保障公众的知情权、参与权和监督权。首先,要落实公众的知情权。参与权的实现是以知情为前提,各级环保部门应定期向社会公布土壤污染
防治的具体情况，切实保障公众的知情权。其次在落实了公众的知情权之后,法律应当通过规范公众参与的各种途径和程序来保障参与权的实现,进而鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。在进行土壤环境影响评价时,要倾听广大人民群众的意见。最后,在制土壤污染防治法时还要保障民众的监督权。要通过立法的形式明文规定鼓励公众通过检举、举报等手段行使自己的权利,营造良好的环境执法氛围。
七、法律责任的承担
法律责任是实现土壤污染防治目标的根本保障。科学、合理地设定法律责任是保障法律能发挥实际效果的需要。《土壤污染防治法》在建立“谁污染谁负责”原则的同时也应体现“受益者付费”的理念，设立尽可能公平合理的责任机制。在土壤污染防治的立法过程中，要把土壤污染防治的问题提到国家环境安全的高度，通过立法强化各级政府、企业和全国公民的土壤安全意识，明确政府、企业、公民的职责和任务。中国《土壤污染防治法》的法律责任主体应主要包括：应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；导致土壤污染的生产者经营者以及其他相关责任人员等。对于造成土壤的责任主体，应根据不同情形承担民事、行政和刑事责任。不过，请求污染损害赔偿使相关权利主体的权利损害降至最低程度，给予行为主体行政处罚，甚至通过追究行为主体的刑事责任以示警戒，均不是土壤污染防治立法设置法律责任的根本目的；而应以通过责任的约束来改善、恢复污染土壤的环境质量为法律责任制度设置的中心。
《土壤污染防治法》立法建议
摘 要:我国目前在土壤污染防治方面不仅没有专门性单行法律、法规,而且在《环境保护法》等法律、法规中也只有些零散规定,防治土壤污染的法律基本上是一项空白,缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。立法的缺乏直接导致环境管理权的缺乏,这与土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应,在土壤污染防治问题的原因分析中,几乎都将政策与法律的缺失问题作为最主要原因之一。为了使土壤污染防治有法可依,需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系,目前,最亟需制定的是一部综合性的土壤污染防治的法律,对我国土壤污染防治的主要制度作出规定。
关键词:立法;土壤污染;防治
一、立法模式的选择
鉴于我国当前严峻的土壤污染形势以及土壤污染防治立法方面的缺陷,为综合、全面、长期和有效地防治土壤污染问题,进而从根本上改观我国的土壤状况,制定专门的《土壤污染防治法》就显得尤为必要。一方面相较于那些散见于各部门法中的有关土壤污染防治的条文，设立专门的《土壤污染防治法》则更容易体现法律的系统性，在这个法律系统中所有的法律规范都体现出共同的立法理念，它们共处一个统一的共同体内部，相互之间互为因果，互为印证，具有极强的逻辑性和体系性，彼此之间也不会发生矛盾冲突的情况。在实务操作方面也较与散见式法条更易适用。另一方面专门立法具有很强的针对性，能够向社会传达出国家注重土壤保护的理念，使广大民众对土壤污染防治工作更加关注，进而能够达到更好的社会效果。从经济性上讲专门的立法，能够避免重复立法，节约立法成本。此外，制定专门的《土壤污染防治法》也是提高人们土壤污染防治意识的客观需要。 由于相应法律的缺位,人们不可能系统地了解法律关于保护土壤和防治土壤污染的规定,不知道自己在土壤污染防治方面的权利和义务,自然,其土壤污染防治的意识就会淡薄。制定土壤污染防治法,不仅可以使我国土壤污染防治工作的法律手段得到加强,更可以提高或加强人们的土壤污染防治意识,使其自觉地遵守和执行法律关于防治土壤污染的规定。
二、调整范围确定
当前,我国土壤污染日趋严重,耕地、城市土壤、矿区土壤均受到不同程度的污染,而且土壤的污染源呈多样化的特点。土壤污染的总体情况可以用“四个增加”来概括:土壤污染的面积在增加,土壤污染物种类在增加,土壤污染的类型在增加,土壤污染物的含量在增加。需要整治的污染土壤遍及城乡,《土壤污染整治法》的调整范围应既包括农用土壤又包括城市土壤。
城市土壤,包括市区和工矿区土壤。20世纪80年代后期,城市土壤在全世界范围内逐渐得到重视。我国城市土壤污染严重,污染源数量大、种类繁多。城市人口集中,人类活动频繁,与土壤直接或间接接触的几率很高,相比于农用土壤而言,更容易对人体健康造成危害。工厂、企业废止和转产时,城市再开发等时,土壤污染状况没有得到调查、核实,就将土地另作他用,甚至在原来的危险废物贮存地上建造商品房,带来安全方面的重大隐患。采矿活动及尾矿对矿区所在城镇土壤的重金属污染也已到了刻不容缓的地步。
由于农田土壤污染同食品安全的直接联系导致在以往的立法中人们只重视对于农业土壤污染的防治，但城市土壤的整治从原则到制度都没有本质的不同,土壤污染整治法的调整范围由农用土壤扩展到城市土壤,既能节约立法成本,避免重复立法,也是世界土壤立法的趋势。
三、建立和健全土壤污染防治的管理体制与管理制度
行政监督和管理对于土壤污染的防治来说具有极为重要的作用，但土壤污染防治工作有其自身的特殊性，因此我们必须完善我国现有土壤污染防治的监督管理，进而更好地推动我国土壤污染防治进程。首先应加强对政府土壤污染防治管理部门的授权,有权便有责，要求政府有关部门采取各种行政措施,积极推动土壤污染整治和管理。其次，由于土壤污染本身的特点致使涉及土壤污染的管理事项、管理部门众多,各职能部门之间权责交叉。尽管土壤污染防治多部门管理是必要的,但是,由于涉及部门众多,职责分散,不利于土壤污染防治的高效协调开展。因此,按照我国环境法规定的“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的原则,理顺土壤污染防治的管理体制就是《土壤污染防治法》的一项重要任务。土壤污染防治的管理应当是分工和协调相统一的。《土壤污染防治法》应确定监督管理土壤污染防治工作的具体主管机关,明确各监督管理部门的职责和权限，以避免因管理部门多而造成的相互扯皮和推卸责任现象。同时,划清中央和地方政府的职责权限,充分发挥地方政府的积极性，建立地方人民政府对土壤环境质量的负责机制。在我国现有的立法中,已经建立了一些土壤污染防治的管理制度,但由于这些制度的设计不全面、不完善,难以真正发挥其作用。还应建立和完善诸如土壤污染管制区制度、土壤污染防治规划制度、土壤污染防治标准制度、土壤污染防治监测制度、土壤污染防治调查及信息披露制度、土壤污染环境风险评价制度等管理制度。
五、建立和完善土壤污染预防和修复制度
防治土壤污染从内容上讲主要包括两个方面:一是土壤污染预防;二是污染土壤修复与整治。
土壤一旦受到污染,要清除其中的污染物则不是一件容易的事。在这种情况下土壤污染的预防就远比土壤污染的治理重要的多。实践证明,污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因,但由于农药、化肥污染分布广泛,时空变化幅度大,发生具有随机性、间接性等诸多不确定性因素,使得监测和管理的难度大。因而要预防农田土壤的污染就必须要建立和完善农药、化肥的使用制度。农药、化肥立法应以安全使用为中心，对于剧毒农药要禁止使用,高毒、高残留及残留期较长的农药限制使用，进而对农田土壤污染从源头上进行预防。
土壤污染不同于大气污染和水污染，它具有污染累积性和可修复性,单纯地对污染物、污染源进行预防是不够的,同时还需要对受污染的土壤进行修复与整治。但目前在我国环境法律中,污染土壤修复与整治制度基本上是空白，因此在制定《土壤污染防治法》的过程中应当从人民生命健康安全、生态安全和国家安全以及土地资源保护与合理利用的高度,对土壤污染和污染修复予以重视,确立土壤污染修复的对象和优先序位，制定污染土壤修复计划，建立污染土壤修复评估与鉴定制度、污染土壤的修复责任制度、污染土壤的修复技术开发与应用制度、土壤污染防治基金制度等。
六、发挥公众在土壤污染防治上的作用
环境质量的好坏关系到每一个公民的切身利益，因而环境保护事业的发展也需要每一个公民的参与。正如对水体、大气等其他环境要素的保护需要公众参与一样,对土壤的保护也需要公众的参与。由于政府职能的有限性,仅凭政府的力量难以及时有效地防治土壤污染,因而在土壤污染的防治过程中有必要加强公众参与,增强公众的参与意识和土壤保护意识。
我国虽然在环境立法中已经有了一些鼓励公众参与的规定,但这些规定既不全面、也不系统、还缺乏程序性规定与救济保障。特别是在土壤污染防治法方面还缺乏规定。为此,在制定《土壤污染防治法》的时候应当将公民在土壤污染防治方面的环境权具体化、制度化,明确公众参与环境保护的权利义务，充分保障公众的知情权、参与权和监督权。首先,要落实公众的知情权。参与权的实现是以知情为前提,各级环保部门应定期向社会公布土壤污染
防治的具体情况，切实保障公众的知情权。其次在落实了公众的知情权之后,法律应当通过规范公众参与的各种途径和程序来保障参与权的实现,进而鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。在进行土壤环境影响评价时,要倾听广大人民群众的意见。最后,在制土壤污染防治法时还要保障民众的监督权。要通过立法的形式明文规定鼓励公众通过检举、举报等手段行使自己的权利,营造良好的环境执法氛围。
七、法律责任的承担
法律责任是实现土壤污染防治目标的根本保障。科学、合理地设定法律责任是保障法律能发挥实际效果的需要。《土壤污染防治法》在建立“谁污染谁负责”原则的同时也应体现“受益者付费”的理念，设立尽可能公平合理的责任机制。在土壤污染防治的立法过程中，要把土壤污染防治的问题提到国家环境安全的高度，通过立法强化各级政府、企业和全国公民的土壤安全意识，明确政府、企业、公民的职责和任务。中国《土壤污染防治法》的法律责任主体应主要包括：应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；导致土壤污染的生产者经营者以及其他相关责任人员等。对于造成土壤的责任主体，应根据不同情形承担民事、行政和刑事责任。不过，请求污染损害赔偿使相关权利主体的权利损害降至最低程度，给予行为主体行政处罚，甚至通过追究行为主体的刑事责任以示警戒，均不是土壤污染防治立法设置法律责任的根本目的；而应以通过责任的约束来改善、恢复污染土壤的环境质量为法律责任制度设置的中心。