作者：左然张成福应松年王仲田
瞭望 1998年04期
以公共行政改革为目标
改革开放以来，我国进行过一系列的行政改革，如1982年至1985年的机构改革，1988年的机构改革和1992年至1995年的机构改革与行政管理体制改革。这三次改革有一个共同的特点，就是适应当时的社会经济和文化发展状况，以调整机构、精简机构、精简国家机关工作人员为中心内容和主要目标。
但是由于体制不变和运行机制不变，因而出现了机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。由于没有与干部人事制度改革相结合，或者说公务员制度改革力度不够，国家公务员进出口不畅，竞争激励和汰劣机制尚未完全形成，因而形成国家工作人员的“精简——肿胀——再精简——再肿胀”的循环怪圈。由于机构设置和调整缺乏科学决策和民主参与，所制订的方案缺乏科学规范和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重，因而出现“精简——恢复——再精简——再恢复”的循环怪圈。由于机构改革只在国家机关和政府机关内部进行，没有注重政府行为规范、政府的公共服务，没有注重政府改革的结果是提高公共服务质量和服务效率，因而机构改革很少能引起民众的广泛参与和理解、同情和支持，改革的效果群众体会不到，改革的成果很难巩固。总之，以往的机构改革和行政体制改革的效果并不理想。
党的十五大明确提出了这次机构改革任务主要有五个方面：（1 ）按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革，把企业生产经营管理的权力切实交给企业，从而在真正意义上完成政企分开的历史性任务。（2）根据精简、统一、 效能的原则进行机构改革。把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织，从而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。（3）深化行政体制改革， 实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。（4）深化人事制度改革，引入竞争激励机制， 完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。（5 ）坚持一切政府机关必须依法行政的原则，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。这些内容都是从中国实际出发作出的正确决策。
在我们制订具体方案和实施方案的过程中，首先要注意重新界定政府在社会中的地位，重新设置政府职能，重新设定行政运行程序和运行机制，使其在真正意义上逐步实现政府与企业职能分开；政府的政务职能与后勤管理服务职能分开；政府的决策职能与执行职能分开，以及政府的政务职能与事业单位的科研和服务职能分开。
其次，要加强政府的公共政策制订、公共产品供给和公共服务，充实、扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效率。要增强公共政策的科学性和公共性，减少和避免受制订政策的部门利益影响。政府的公共产品既有物质产品，如提供一所公共设施；也有精神产品，如社会公共道德规范建设，特别是代表社会良知的国家公务员的职业道德建设，使其成为影响、规范和塑造整个社会公共道德的基石和支柱。政府的公共服务内容涉及十分广泛的领域，如社会教育文化、公共卫生、公共安全、自然环境、公共秩序维护，以及对公民的法律保护等。
其三，在政府机构和职能设置，新的行政运行机制确定和人员编制配备诸方面，都应当与发展公共服务，提供公共产品，提高服务质量和服务效率紧密地结合起来。因为我们进行机构改革和行政管理体制改革只是手段，目的是提供更多更好的公共产品和公共服务，使纳税人的税款物有所值。如果忘记或忽视了这一点，就会本末倒置，加大改革的风险和改革的成本。
重在体制创新
多年来，我们在行政体制和机构改革方面努力甚多而成效不彰，其原因固然很多，但主要与我们行政改革的理念陈旧，以及缺乏系统思考和行动有很大的关系。因此，尽管我们试图改革管理体制，但总是自觉不自觉地将行政改革等同于机构改革，将行政改革与机构和人员的精简相联系。
因此，十五大提出的机构改革，决不是对计划经济体制下形成的管理体制进行修修补补，也不是简单的机构调整，而是政府制度的创新，即建立与发展社会主义市场经济和民主政治，增强国家竞争力需要相适应的政府体制。通过政府制度的创新，提高政府治理的能力和有效性。在政府和市场的关系上，要充分发挥市场在资源配置过程中的作用，政府的经济职能主要集中在建立保障市场经济运作的法律基础和维护产权，维持宏观经济的稳定和保持宽松的政策环境；投资于基础设施和人民需要的领域；维护收入的公平分配；以及保护生态环境等确保实现经济和社会发展的基本条件方面。
在体制和机构行政改革问题上，认识和明确政府的职能固然重要，但认识和理解政府如何工作也同样重要。政府治理的过程，不应该只是政府单方面行使权力、提供产品、维持管制、解决社会问题的过程，更重要的是政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间的互动过程。国家的建设与发展事实上需要政府与社会各种力量的合作。一个国家政府与社会各种力量互动的能力愈强，愈能产生巨大的能量。因此，政府机构改革重要的是改革政府做事的方式，让社会力量尽可能地释放出来，群策群力，以达到国家发展的目的。这不仅有利于提高政府的治理能力，而且也会达到政府“机构减肥”的目的，提高政府的行政效率。
我国传统的政企关系最大的特点在于政企不分，这不仅导致国有企业缺乏效率和活力，也导致政府机构膨胀，同时政府对企业的过份干预和紧密关系也隐藏着出现危机的可能性。政企关系的改革具有经济和行政的双重意义，政企关系改革的核心在于对国有经济进行战略性重组，并在此基础上建立国有资本管理的新体制，只有以资本化为纽带改革政企关系，最终实现政府公共管理权、国有资产所有者管理权、国有资产产权经营权、国有资产实体经营权的分离，才能解决传统政企关系的矛盾和困境。这样的改革有利于政府职能的转变，有利于企业摆脱对政府的依赖和政府对企业的干预，有利于精兵简政。随着政府直接参与企业行为的消失，以直接经营为主要工作的政府机构也便失去了存在的必要。
机构改革应该法定化
十五大报告在论述机构改革时，与以往不同的是，特别强调“法定化”。明确指出要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。这与十五大确定的政治体制改革的目标是一致的。十五大报告指出：“继续推进行政体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国的重要环节是依法行政，作为行使行政权力的主体的行政机构，其组织、职能、编制、工作程序等当然也应纳入法治的轨道，实现法定化。行政权力是由一定主体行使的，组织、职能、编制、工作程序的法定化，是行政机构能否依法行政的基础。
实现国家机构组织、职能的法定化
国家行政机构组织、职能的法定化，在行政法中都属于行政机关组织法。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。最近由国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》也属于组织法范畴。因此，国家行政机构的法定化已有一定基础。但这些组织法，有些内容尚需充实，有些过于粗疏，需要细化，有些本应制定组织法的而尚未制定。例如，地方各级人民政府组织法就过粗，应该形成各层次人民政府组织法；中央各部、委、局至今尚未有组织法，需要在政府转变职能、机构改革的基础上加快立法。我国长期来都有“三定”方案，已积累相当经验。“三定”方案虽不是法律，且职权交叉严重，但其无疑是制定部、委、局组织法的重要基础和参考资料。修改国务院组织法，制定部、委、局组织法，应该是机构组织、职能法定化的重点。
实现国家机构编制法定化
小平同志曾经指出：编制就是法。编制一旦确定，就具有法律性质，不得随意更动，否则应承担法律责任。显然我们还远未做到这一点。为了保证编制确实能成为法，就需要制定行政机关编制法。编制法是程序法与实体法的统一。为保证编制的稳定性和法律性，就需要有一套管理编制的程序。任何编制的扩充增加，都必须经过法定程序。违反编制管理的要追究法律责任。
编制法的实体性主要是就行政机构工作人员总体数目而言。在这方面，日本的经验是值得借鉴的。日本在制定一整套行政机关组织法的基础上，还发布了行政机关的“总定员令”，规定了行政机关的总人数。从发布总定员令开始，行政机关的总人数不得再有突破。不仅如此，日本总定员令还规定定期应减少总数的百分之几。政府要按期向国会报告，接受监督。至于内部各机构的定员，由政府自行配置决定。这就不仅从总数上控制了人员的增长，而且还有所下降。日本从1969年至1984年先后六次减员，共减少1.6万人。 日本已成为世界公认的最精简的国家之一。这种规定行政机构总定员数并每年向权力机关报告的制度，是控制编制的有效办法之一。
实现国家机构工作程序的法定化
国家行政机构的工作程序，也就是我们平时所说的行政程序，是行政机构行使行政权力的操作规则。我们历来重视实体而轻视程序。其实，实体规定只是静态的，只有通过一定的操作程序，实体规定才可能落实。提高行政效率、切实保障公民权利，都要通过好的行政程序才能实现。实际上，工作程序是客观存在的，只要一开展工作，就有个程序问题，程序有法定程序和随意程序之分，前者是高效率、有利于人民利益的程序，后者就有可能成为低效率、扰民甚至损害公民权利的程序。程序的法定化，目的就是把好的符合人民利益的程序用法律固定下来。世界上已经有很多国家制定了行政程序法。我国这几年来在程序方面的立法也取得了较大进展，有了一定基础，但尚需前进一步。制定一部适应我国情况的行政程序法，这将是我国在依法行政进程中，迈出的极为重要的一步，从而把我国行政管理工作提高到一个新的水平。
完善行政机制，提高行政管理效能
党的十五大报告强调，机构改革是当前亟待解决的重大现实问题，同时指出，要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。”这实际是我国社会主义市场经济发展和现代化建设的客观要求。国内外的大量事实表明，政府的行政管理效能和服务水平与国家现代化的程度呈正比例关系，没有高效能的行政管理和高水平的服务，就不可能实现高度的现代化。
根据我国行政管理的现状，要提高政府的行政效能和服务水平，必须在政府职能转变和机构改革的同时完善行政机制，健全行政管理体制。当前的主要任务是：
——完善行政决策机制，实现决策的民主化和科学化。
行政决策是行政管理实施过程的首要环节，行政决策的质量和水平直接影响到政府的行政效能和服务水平。在实践中行政决策的正确与否和质量高低，又取决于决策机制是否健全和完善。从决策民主化和科学化的要求看，我国行政决策机制的健全至少应包括这样一些内容：一是健全人民群众利益表达和利益综合的机制，使广大人民群众和社会各界的各种利益要求能及时、准确地反映到政府的决策中心并得到合理的采纳。这既是人民政府发扬民主、服务好人民的前提和基本要求，也是科学决策的客观需要。二是健全重大问题集体讨论和科学论证的机制，避免政府决策的重大失误。我国长江三峡工程决策和一些地方政府的重大工程决策，已为我们进行科学决策提供了成功的范例。三是建立健全专家咨询机制。随着科学技术的发展，行政决策日趋复杂化和专业化，这就使得行政决策的难度也日益增大。任何行政首长都不可能是精通一切的专家，因此政府要对日趋复杂和专业化的问题作出符合客观规律要求的科学决策，就必须借助有关专家的知识和智慧。为此，在政府各个部门成立非机构实体性的、编制外的专家咨询委员会，对政府的有关决策及时提出权威性的咨询意见，是非常必要的。四是建立健全政策的评估和修正完善机制。在市场经济条件下，为了保证商品质量，国家设立专门的部门进行产品质量评估和检查。而在现代化的国家，政府的政策质量、水平如何，效益如何，也应有一套比较完整的评价机制，如建立健全民意测验和社会舆论调查系统，建立健全政策功能分析系统等。通过这些系统的完善，使政策在实施过程中有可能得到进一步的修正和完善，把决策的偏差及其产生的不良后果减少到最低程度。
——完善行政执行中的协调机制，建立办事高效、运转协调的行政管理体制。
从世界各国的实践看，影响行政效能的一个重要因素就是行政执行中的不协调问题。我国的行政管理工作也存在类似问题，尤其是政出多门、各自为政、行政行为不规范和办事拖拉等问题还相当严重。为此必须在政府职能定位和机构改革完成后，及时健全行政协调机制，如在涉及几个部门行政事务的决策中，建立有关部门协商会议制度，在尽量协商一致的基础上作出决策；在行政管理事务中联系比较密切的各政府部门之间，建立文件交换、信息交流等形式的情况通报制度；在上下级行政部门、行政领导之间，建立公文、项目审批和请示、报告批复的程序和时限制度，做到程序合理、规范明确，限时完成。与此相关，还应建立行政责任追究制度，对那些在职责范围内不按时完成请示报告和公文、报告、请示的批复的有关部门及其有关人员，追究其行政责任，对于造成严重后果者，可以依照有关行政法律、法规进行起诉，给予必要的惩罚。我国目前在北京市等地方工商行政管理中，推行规范化、程序化和公开化的管理，公开办事规范和程序，简化办事手续，明确办事时限，建立责任追究制度，大大提高了工作效率，也较好地防止了腐败现象的发生，受到广大人民群众的欢迎。事实表明，建立高效、协调的行政管理体制，不仅是必要的，而且也是可以做到的。
——健全严格考核、竞争择优的人事管理机制，建设高素质的专业行政管理队伍。
行政管理人员也是一种专业性的人才，他们的成长和发展也必然体现竞争出人才的规律。我国目前正在推行的国家公务员制度，就是引入竞争机制的、比较科学的人事管理制度。这一制度的全面推行，必然有利于建设一支专业化的高素质的行政管理队伍。目前值得重视的问题是，国家公务员制度如何彻底、全面地体现竞争择优的规律，如何把社会上的优秀人才选拔到公务员队伍中来，如何把公务员中的优秀人才，不断选拔到合适的工作岗位，做到人尽其才，才尽其用。近年来，北京市面向全社会公开招考了一批局级领导干部，创造了一些成功的经验，引起社会的积极反响。在西安市等地进行了取消农村户口限制，面向全社会招考公务员的试验，也取得了成功，一时在社会各界引起轰动。这些积极有益的探索方向是正确的，应认真总结经验，以逐步完善公务员的考试录用制度。此外，在公务员的职务晋升中，应尽快完善功绩制，真正做到严格考核，唯功晋升。与此同时，应进一步完善公务员的激励机制，权益保障，赏罚严明，充分调动公务员的积极性，在工作实践中培养、造就一支高素质的专业行政管理队伍。
——完善行政监督机制，保证政府廉洁高效。
行政监督是提高行政管理效能的重要保障。在行政管理规范化、法制化水平较低的情况下，加强行政监督对保证政府工作的效能尤为重要。我国目前政府工作中效率偏低，腐败现象蔓延，与行政监督机制不完善从而导致行政监督乏力有极大关系。当前，比较紧迫的问题是从以下几个方面完善行政监督机制，从制度上保证行政监督的力度和效果。一是健全政务公开机制，除涉及军事及其他国家机密不便公开外，其余所有政务活动应尽量公开，公开的内容应包括国家行政管理有关事项的具体目标，办事的规则和程序，工作的时限和工作的过程以及办事的结果等；二是健全以权力制约权力的行政监督体制，提高行政监督机关的地位，置行政监督权于其他部门行政权力之上，使行政监察部门的地位高于其他行政部门，并实行从中央到地方的垂直领导体制，各级监察部门依法独立行使监督权，从而在制度上保证监督权的权威性和有效性；三是建立健全政府行政功能的评价机制，如一些发达国家建立的民间性的“政府功能评价中心”，就是专门对政府行政效能进行科学评估的社会组织。此类组织的健全和有效发挥作用，对于提高政府工作绩效，完善行政管理体制和监督行政管理人员的不规行为，有积极的促进作用；四是健全社会舆论监督机制，充分发挥报刊、电视等新闻媒体反映民意、揭露问题和监督政府的积极作用，同时扩大人民群众的政治参与渠道，健全社会监督体系，使政府管理中的各种消极不良行为，得到有效的遏制，行政管理的各种活动和科学体制，得以健康发展和有效运行。
作者介绍：左然 行政学院副研究员 张成福 中国人民大学教授 应松年 国家行政学院教授 王仲田 中共中央党校教授
作者：左然张成福应松年王仲田
瞭望 1998年04期
以公共行政改革为目标
改革开放以来，我国进行过一系列的行政改革，如1982年至1985年的机构改革，1988年的机构改革和1992年至1995年的机构改革与行政管理体制改革。这三次改革有一个共同的特点，就是适应当时的社会经济和文化发展状况，以调整机构、精简机构、精简国家机关工作人员为中心内容和主要目标。
但是由于体制不变和运行机制不变，因而出现了机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。由于没有与干部人事制度改革相结合，或者说公务员制度改革力度不够，国家公务员进出口不畅，竞争激励和汰劣机制尚未完全形成，因而形成国家工作人员的“精简——肿胀——再精简——再肿胀”的循环怪圈。由于机构设置和调整缺乏科学决策和民主参与，所制订的方案缺乏科学规范和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重，因而出现“精简——恢复——再精简——再恢复”的循环怪圈。由于机构改革只在国家机关和政府机关内部进行，没有注重政府行为规范、政府的公共服务，没有注重政府改革的结果是提高公共服务质量和服务效率，因而机构改革很少能引起民众的广泛参与和理解、同情和支持，改革的效果群众体会不到，改革的成果很难巩固。总之，以往的机构改革和行政体制改革的效果并不理想。
党的十五大明确提出了这次机构改革任务主要有五个方面：（1 ）按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革，把企业生产经营管理的权力切实交给企业，从而在真正意义上完成政企分开的历史性任务。（2）根据精简、统一、 效能的原则进行机构改革。把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织，从而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。（3）深化行政体制改革， 实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。（4）深化人事制度改革，引入竞争激励机制， 完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。（5 ）坚持一切政府机关必须依法行政的原则，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。这些内容都是从中国实际出发作出的正确决策。
在我们制订具体方案和实施方案的过程中，首先要注意重新界定政府在社会中的地位，重新设置政府职能，重新设定行政运行程序和运行机制，使其在真正意义上逐步实现政府与企业职能分开；政府的政务职能与后勤管理服务职能分开；政府的决策职能与执行职能分开，以及政府的政务职能与事业单位的科研和服务职能分开。
其次，要加强政府的公共政策制订、公共产品供给和公共服务，充实、扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效率。要增强公共政策的科学性和公共性，减少和避免受制订政策的部门利益影响。政府的公共产品既有物质产品，如提供一所公共设施；也有精神产品，如社会公共道德规范建设，特别是代表社会良知的国家公务员的职业道德建设，使其成为影响、规范和塑造整个社会公共道德的基石和支柱。政府的公共服务内容涉及十分广泛的领域，如社会教育文化、公共卫生、公共安全、自然环境、公共秩序维护，以及对公民的法律保护等。
其三，在政府机构和职能设置，新的行政运行机制确定和人员编制配备诸方面，都应当与发展公共服务，提供公共产品，提高服务质量和服务效率紧密地结合起来。因为我们进行机构改革和行政管理体制改革只是手段，目的是提供更多更好的公共产品和公共服务，使纳税人的税款物有所值。如果忘记或忽视了这一点，就会本末倒置，加大改革的风险和改革的成本。
重在体制创新
多年来，我们在行政体制和机构改革方面努力甚多而成效不彰，其原因固然很多，但主要与我们行政改革的理念陈旧，以及缺乏系统思考和行动有很大的关系。因此，尽管我们试图改革管理体制，但总是自觉不自觉地将行政改革等同于机构改革，将行政改革与机构和人员的精简相联系。
因此，十五大提出的机构改革，决不是对计划经济体制下形成的管理体制进行修修补补，也不是简单的机构调整，而是政府制度的创新，即建立与发展社会主义市场经济和民主政治，增强国家竞争力需要相适应的政府体制。通过政府制度的创新，提高政府治理的能力和有效性。在政府和市场的关系上，要充分发挥市场在资源配置过程中的作用，政府的经济职能主要集中在建立保障市场经济运作的法律基础和维护产权，维持宏观经济的稳定和保持宽松的政策环境；投资于基础设施和人民需要的领域；维护收入的公平分配；以及保护生态环境等确保实现经济和社会发展的基本条件方面。
在体制和机构行政改革问题上，认识和明确政府的职能固然重要，但认识和理解政府如何工作也同样重要。政府治理的过程，不应该只是政府单方面行使权力、提供产品、维持管制、解决社会问题的过程，更重要的是政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民之间的互动过程。国家的建设与发展事实上需要政府与社会各种力量的合作。一个国家政府与社会各种力量互动的能力愈强，愈能产生巨大的能量。因此，政府机构改革重要的是改革政府做事的方式，让社会力量尽可能地释放出来，群策群力，以达到国家发展的目的。这不仅有利于提高政府的治理能力，而且也会达到政府“机构减肥”的目的，提高政府的行政效率。
我国传统的政企关系最大的特点在于政企不分，这不仅导致国有企业缺乏效率和活力，也导致政府机构膨胀，同时政府对企业的过份干预和紧密关系也隐藏着出现危机的可能性。政企关系的改革具有经济和行政的双重意义，政企关系改革的核心在于对国有经济进行战略性重组，并在此基础上建立国有资本管理的新体制，只有以资本化为纽带改革政企关系，最终实现政府公共管理权、国有资产所有者管理权、国有资产产权经营权、国有资产实体经营权的分离，才能解决传统政企关系的矛盾和困境。这样的改革有利于政府职能的转变，有利于企业摆脱对政府的依赖和政府对企业的干预，有利于精兵简政。随着政府直接参与企业行为的消失，以直接经营为主要工作的政府机构也便失去了存在的必要。
机构改革应该法定化
十五大报告在论述机构改革时，与以往不同的是，特别强调“法定化”。明确指出要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。这与十五大确定的政治体制改革的目标是一致的。十五大报告指出：“继续推进行政体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国的重要环节是依法行政，作为行使行政权力的主体的行政机构，其组织、职能、编制、工作程序等当然也应纳入法治的轨道，实现法定化。行政权力是由一定主体行使的，组织、职能、编制、工作程序的法定化，是行政机构能否依法行政的基础。
实现国家机构组织、职能的法定化
国家行政机构组织、职能的法定化，在行政法中都属于行政机关组织法。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。最近由国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》也属于组织法范畴。因此，国家行政机构的法定化已有一定基础。但这些组织法，有些内容尚需充实，有些过于粗疏，需要细化，有些本应制定组织法的而尚未制定。例如，地方各级人民政府组织法就过粗，应该形成各层次人民政府组织法；中央各部、委、局至今尚未有组织法，需要在政府转变职能、机构改革的基础上加快立法。我国长期来都有“三定”方案，已积累相当经验。“三定”方案虽不是法律，且职权交叉严重，但其无疑是制定部、委、局组织法的重要基础和参考资料。修改国务院组织法，制定部、委、局组织法，应该是机构组织、职能法定化的重点。
实现国家机构编制法定化
小平同志曾经指出：编制就是法。编制一旦确定，就具有法律性质，不得随意更动，否则应承担法律责任。显然我们还远未做到这一点。为了保证编制确实能成为法，就需要制定行政机关编制法。编制法是程序法与实体法的统一。为保证编制的稳定性和法律性，就需要有一套管理编制的程序。任何编制的扩充增加，都必须经过法定程序。违反编制管理的要追究法律责任。
编制法的实体性主要是就行政机构工作人员总体数目而言。在这方面，日本的经验是值得借鉴的。日本在制定一整套行政机关组织法的基础上，还发布了行政机关的“总定员令”，规定了行政机关的总人数。从发布总定员令开始，行政机关的总人数不得再有突破。不仅如此，日本总定员令还规定定期应减少总数的百分之几。政府要按期向国会报告，接受监督。至于内部各机构的定员，由政府自行配置决定。这就不仅从总数上控制了人员的增长，而且还有所下降。日本从1969年至1984年先后六次减员，共减少1.6万人。 日本已成为世界公认的最精简的国家之一。这种规定行政机构总定员数并每年向权力机关报告的制度，是控制编制的有效办法之一。
实现国家机构工作程序的法定化
国家行政机构的工作程序，也就是我们平时所说的行政程序，是行政机构行使行政权力的操作规则。我们历来重视实体而轻视程序。其实，实体规定只是静态的，只有通过一定的操作程序，实体规定才可能落实。提高行政效率、切实保障公民权利，都要通过好的行政程序才能实现。实际上，工作程序是客观存在的，只要一开展工作，就有个程序问题，程序有法定程序和随意程序之分，前者是高效率、有利于人民利益的程序，后者就有可能成为低效率、扰民甚至损害公民权利的程序。程序的法定化，目的就是把好的符合人民利益的程序用法律固定下来。世界上已经有很多国家制定了行政程序法。我国这几年来在程序方面的立法也取得了较大进展，有了一定基础，但尚需前进一步。制定一部适应我国情况的行政程序法，这将是我国在依法行政进程中，迈出的极为重要的一步，从而把我国行政管理工作提高到一个新的水平。
完善行政机制，提高行政管理效能
党的十五大报告强调，机构改革是当前亟待解决的重大现实问题，同时指出，要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。”这实际是我国社会主义市场经济发展和现代化建设的客观要求。国内外的大量事实表明，政府的行政管理效能和服务水平与国家现代化的程度呈正比例关系，没有高效能的行政管理和高水平的服务，就不可能实现高度的现代化。
根据我国行政管理的现状，要提高政府的行政效能和服务水平，必须在政府职能转变和机构改革的同时完善行政机制，健全行政管理体制。当前的主要任务是：
——完善行政决策机制，实现决策的民主化和科学化。
行政决策是行政管理实施过程的首要环节，行政决策的质量和水平直接影响到政府的行政效能和服务水平。在实践中行政决策的正确与否和质量高低，又取决于决策机制是否健全和完善。从决策民主化和科学化的要求看，我国行政决策机制的健全至少应包括这样一些内容：一是健全人民群众利益表达和利益综合的机制，使广大人民群众和社会各界的各种利益要求能及时、准确地反映到政府的决策中心并得到合理的采纳。这既是人民政府发扬民主、服务好人民的前提和基本要求，也是科学决策的客观需要。二是健全重大问题集体讨论和科学论证的机制，避免政府决策的重大失误。我国长江三峡工程决策和一些地方政府的重大工程决策，已为我们进行科学决策提供了成功的范例。三是建立健全专家咨询机制。随着科学技术的发展，行政决策日趋复杂化和专业化，这就使得行政决策的难度也日益增大。任何行政首长都不可能是精通一切的专家，因此政府要对日趋复杂和专业化的问题作出符合客观规律要求的科学决策，就必须借助有关专家的知识和智慧。为此，在政府各个部门成立非机构实体性的、编制外的专家咨询委员会，对政府的有关决策及时提出权威性的咨询意见，是非常必要的。四是建立健全政策的评估和修正完善机制。在市场经济条件下，为了保证商品质量，国家设立专门的部门进行产品质量评估和检查。而在现代化的国家，政府的政策质量、水平如何，效益如何，也应有一套比较完整的评价机制，如建立健全民意测验和社会舆论调查系统，建立健全政策功能分析系统等。通过这些系统的完善，使政策在实施过程中有可能得到进一步的修正和完善，把决策的偏差及其产生的不良后果减少到最低程度。
——完善行政执行中的协调机制，建立办事高效、运转协调的行政管理体制。
从世界各国的实践看，影响行政效能的一个重要因素就是行政执行中的不协调问题。我国的行政管理工作也存在类似问题，尤其是政出多门、各自为政、行政行为不规范和办事拖拉等问题还相当严重。为此必须在政府职能定位和机构改革完成后，及时健全行政协调机制，如在涉及几个部门行政事务的决策中，建立有关部门协商会议制度，在尽量协商一致的基础上作出决策；在行政管理事务中联系比较密切的各政府部门之间，建立文件交换、信息交流等形式的情况通报制度；在上下级行政部门、行政领导之间，建立公文、项目审批和请示、报告批复的程序和时限制度，做到程序合理、规范明确，限时完成。与此相关，还应建立行政责任追究制度，对那些在职责范围内不按时完成请示报告和公文、报告、请示的批复的有关部门及其有关人员，追究其行政责任，对于造成严重后果者，可以依照有关行政法律、法规进行起诉，给予必要的惩罚。我国目前在北京市等地方工商行政管理中，推行规范化、程序化和公开化的管理，公开办事规范和程序，简化办事手续，明确办事时限，建立责任追究制度，大大提高了工作效率，也较好地防止了腐败现象的发生，受到广大人民群众的欢迎。事实表明，建立高效、协调的行政管理体制，不仅是必要的，而且也是可以做到的。
——健全严格考核、竞争择优的人事管理机制，建设高素质的专业行政管理队伍。
行政管理人员也是一种专业性的人才，他们的成长和发展也必然体现竞争出人才的规律。我国目前正在推行的国家公务员制度，就是引入竞争机制的、比较科学的人事管理制度。这一制度的全面推行，必然有利于建设一支专业化的高素质的行政管理队伍。目前值得重视的问题是，国家公务员制度如何彻底、全面地体现竞争择优的规律，如何把社会上的优秀人才选拔到公务员队伍中来，如何把公务员中的优秀人才，不断选拔到合适的工作岗位，做到人尽其才，才尽其用。近年来，北京市面向全社会公开招考了一批局级领导干部，创造了一些成功的经验，引起社会的积极反响。在西安市等地进行了取消农村户口限制，面向全社会招考公务员的试验，也取得了成功，一时在社会各界引起轰动。这些积极有益的探索方向是正确的，应认真总结经验，以逐步完善公务员的考试录用制度。此外，在公务员的职务晋升中，应尽快完善功绩制，真正做到严格考核，唯功晋升。与此同时，应进一步完善公务员的激励机制，权益保障，赏罚严明，充分调动公务员的积极性，在工作实践中培养、造就一支高素质的专业行政管理队伍。
——完善行政监督机制，保证政府廉洁高效。
行政监督是提高行政管理效能的重要保障。在行政管理规范化、法制化水平较低的情况下，加强行政监督对保证政府工作的效能尤为重要。我国目前政府工作中效率偏低，腐败现象蔓延，与行政监督机制不完善从而导致行政监督乏力有极大关系。当前，比较紧迫的问题是从以下几个方面完善行政监督机制，从制度上保证行政监督的力度和效果。一是健全政务公开机制，除涉及军事及其他国家机密不便公开外，其余所有政务活动应尽量公开，公开的内容应包括国家行政管理有关事项的具体目标，办事的规则和程序，工作的时限和工作的过程以及办事的结果等；二是健全以权力制约权力的行政监督体制，提高行政监督机关的地位，置行政监督权于其他部门行政权力之上，使行政监察部门的地位高于其他行政部门，并实行从中央到地方的垂直领导体制，各级监察部门依法独立行使监督权，从而在制度上保证监督权的权威性和有效性；三是建立健全政府行政功能的评价机制，如一些发达国家建立的民间性的“政府功能评价中心”，就是专门对政府行政效能进行科学评估的社会组织。此类组织的健全和有效发挥作用，对于提高政府工作绩效，完善行政管理体制和监督行政管理人员的不规行为，有积极的促进作用；四是健全社会舆论监督机制，充分发挥报刊、电视等新闻媒体反映民意、揭露问题和监督政府的积极作用，同时扩大人民群众的政治参与渠道，健全社会监督体系，使政府管理中的各种消极不良行为，得到有效的遏制，行政管理的各种活动和科学体制，得以健康发展和有效运行。
作者介绍：左然 行政学院副研究员 张成福 中国人民大学教授 应松年 国家行政学院教授 王仲田 中共中央党校教授