贵州省森林生态效益补偿工作综述
贵州省公益林管理中心主任 宁晓波
森林作为陆地生态系统的主体，其涵养水源、保持水土、改善环境条件、调节气候的综合功能已众所周知，而森林的生态功能具有的无限性、持续性和复杂性还不完全被人们所认识。
森林生态功能是不受行政区域的限制，只受地貌的相对制约，在其可达范围内充分发挥其调节气候、涵养水源、吸碳放氧、减小地表径流、保持土壤的完整等功能，体现了森林生态功能的无限性。而森林生态功能从森林形成就开始生产，随森林年龄的增加而源源不断地增长，如不受外界干扰，森林将自行繁衍生息、更新换代，充分体现森林生态功能的持续性。森林生态系统是相互依存和相互制约的。森林生态功能直接作用于土壤、河流、气候、植物、动物、微生物等复杂的子系统，在自然界中相互协调发展，相互利用而生存，从而推动整个自然界的繁荣。所以，森林生态系统的生态功能是复杂的。
一、生态公益林的基本定义
按照《森林法》对森林的分类，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类。按照中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号) 、《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号) 和“中共贵州省委省政府关于加快林业发展的意见”精神要求，实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林(用材林、经济林、薪炭林) ；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林(防护林、特种用途林) 。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
依据《全国生态公益林建设标准》对生态公益林的定义，生态公益林是：“为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地”。包含了防护林、特种用途林两大类，13个亚类。按照保护程度划分为特殊公益林、重点公益林、一般公益林；按照事权等级划分为国家公益林、地方公益林。
国家公益林是指：“生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林；自然保护区的森林和国防林等。
地方公益林是指：生态地位比较重要和生态环境比较脆弱(介于国家公益林与商品林之间) ，对区域生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的一般防护林和特种用途林。
二、我省公益林划分基本概况
根据2006年完成的贵州省第三次森林资源规划设计调查和各地依据《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》(林策发[2004]94号) 、《贵州省林业厅财
政厅重点公益林区划界定办法》(黔林资通[2005]245号) 要求，共区划公益林9525.34万亩，占林业用地面积的61.57％，占国土面积的36.05％。
公益林中：
国家公益林5396.08万亩，占林业用地面积的34.88％，符合《中华人民共和国森林法实施条例》第八条、《贵州省森林条例》第三条中“重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30％”的规定。
地方公益林4129.26万亩，占林业用地面积的26.69％。
国家公益林5396.08万亩中，国家(国家林业局、财政部[2004]37号文件) 已认定我省国家公益林面积4567.07万亩(天保工程区3500万亩、非天保工程区1067.07万亩) ，占全省重点公益林面积的84.64％。
在地方公益林中，全省地方公益林面积4129.26万亩，其中：天保工程区70个县为3002.28万亩，非天保工程区18个县为1126.96万亩。
三、中央财政森林生态效益补偿实施情况
2004年我省纳入中央森林生态效益补偿范围的第一批重点公益林面积为600万亩，补偿标准为每年每亩5元，总投资3000万元。2006年财政部一次性下达我省中央森林生态效益补偿基金补偿性支出4308万元，用于957.33万亩重点公益林的补助(其中含2004年已实施面积600万亩，2006年新增补偿面积357.33万亩) 。2009年下达中央森林生态效益补偿基金8830万元，用于1766万亩重点公益林的补助。1766万亩重点公益林面积中，非天保工程区1067.07万亩(其中含2004年已实施面积600万亩，2006年新增补偿面积357.30万亩) ，天保工程区新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林698.93万亩。至此，我省通过国家认定的4567.07万亩重点公益林中，非天保工程区重点公益林1067.07万亩全部纳入中央森林生态效益补偿，同时启动了天保工程区重点公益林3500万亩中的新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林698.93万亩的补偿工作。 新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林补偿范围涉及天保工程区70个县(市、区、特区) 、6个国家级自然保护区、3个省级自然保护区和2个省属林场。
四、地方财政森林生态效益补偿实施情况
根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农[2007)7号)“各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金”的规定，自2007年起，省财政安排500万元资金，对非天保工程区18个县(市) 的地方公益林1126.96万亩实施补偿，平均每年每亩折合0.44元。启动我省地方公益林的森林生态效益补偿工作。 2009年，根据省级财力情况，省政府决定提高地方公益林森林生态效益补偿标准，由省财政安排2000万元资金，对非天保工程区18个县(市) 的地方公益林按照每年每亩5元标准，由省、市(州、地) 、县(市、区) 按4∶3∶3的比例分级安排资金实施补偿。同时安排1000万元资金对国家级、省级自然保护区内集体林按照每年每亩5元标准实施补偿，其补偿资金由省级财政全额承担。
五、地方财政森林生态效益补偿存在问题
1、补偿标准低，各级配套工作经费难，实施难度大
2007年、2008年省财政每年投入500万元，折合每年每亩0.44元。2009年参照国家补偿标准提高为每年每亩5元。贵州是集体林区，林农拥有的林地少则几亩甚至几分，多则几十亩，落实到农户多则几百上千元，少则只有几元，加之公益林的区划界定工作要求结合林权制度改革勘界确权结果，区划界定面积必须与林权证一致，面对广袤的森林、林地，工作经费短缺和对公益林经营管理要
求的理解不透和宣传不到位，致使林农误认为一旦区划界定为公益林就禁伐和禁止在林下开展经营活动等等。所以，各地各级特别是林农对地方财政森林生态效益补偿工作积极性不高，实施难度大。
2、分级配套安排补偿基金难度大
2009年，省级财政安排2000万资金用于非天保工程区地方公益林森林生态效益补偿，要求省、市(州、地) 、县(市、区) 按照4∶3∶3比例分级安排补偿资金。居于各地现状，除个别县能满足要求外，大部分配套资金不能落在实处。再则，中央要求在2012年前实行省管县，既然是建立森林生态效益补偿制度，市(州、地) 配套问题也就无法落实。
六、建议
1、由于我省各地地方财力有限，按照省、市(州、地) 、县(市、区) 按4∶3∶3的比例分级安排资金实施补偿难度较大。实际工作中，仅有省级资金能够兑现到农户。建议地方财政森林生态效益补偿基金全额由省级财政承担，以减轻市(州、地) 、县(市、区) 的压力。
2、中央林业工作会议提出从2010年起，中央财政森林生态效益补偿基金从每年每亩5元提高到每年每亩10元，介于贵州山区贫困面较大，地处“两江上游”，生态地位极为重要。建议地方公益林森林生态效益补偿也参照国家标准执行，并全面启动全省地方公益林森林生态效益补偿工作。
3、我省自2004年启动实施中央财政森林生态效益补偿，2007年启动地方财政森林生态效益补偿工作以来。公益林管理工作从区划界定、管护合同签订、补偿兑现、检查监督监测等，大都由资源林政部门代为管理，由于缺乏专人专职管理和工作经费，其基础资料、兑现管理、档案管理、检查监督等极不规范，某种程度上影响了国家惠农政策得兑现效果。森林生态效益补偿工作是一个系统性、长期性的工作，涉农面广，涉及公益林面积大，建议由省政府出台相关政策，明确各地各级明确专人专职从事公益林管理工作。
贵州省森林生态效益补偿工作综述
贵州省公益林管理中心主任 宁晓波
森林作为陆地生态系统的主体，其涵养水源、保持水土、改善环境条件、调节气候的综合功能已众所周知，而森林的生态功能具有的无限性、持续性和复杂性还不完全被人们所认识。
森林生态功能是不受行政区域的限制，只受地貌的相对制约，在其可达范围内充分发挥其调节气候、涵养水源、吸碳放氧、减小地表径流、保持土壤的完整等功能，体现了森林生态功能的无限性。而森林生态功能从森林形成就开始生产，随森林年龄的增加而源源不断地增长，如不受外界干扰，森林将自行繁衍生息、更新换代，充分体现森林生态功能的持续性。森林生态系统是相互依存和相互制约的。森林生态功能直接作用于土壤、河流、气候、植物、动物、微生物等复杂的子系统，在自然界中相互协调发展，相互利用而生存，从而推动整个自然界的繁荣。所以，森林生态系统的生态功能是复杂的。
一、生态公益林的基本定义
按照《森林法》对森林的分类，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类。按照中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号) 、《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号) 和“中共贵州省委省政府关于加快林业发展的意见”精神要求，实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林(用材林、经济林、薪炭林) ；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林(防护林、特种用途林) 。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
依据《全国生态公益林建设标准》对生态公益林的定义，生态公益林是：“为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地”。包含了防护林、特种用途林两大类，13个亚类。按照保护程度划分为特殊公益林、重点公益林、一般公益林；按照事权等级划分为国家公益林、地方公益林。
国家公益林是指：“生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林；自然保护区的森林和国防林等。
地方公益林是指：生态地位比较重要和生态环境比较脆弱(介于国家公益林与商品林之间) ，对区域生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的一般防护林和特种用途林。
二、我省公益林划分基本概况
根据2006年完成的贵州省第三次森林资源规划设计调查和各地依据《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》(林策发[2004]94号) 、《贵州省林业厅财
政厅重点公益林区划界定办法》(黔林资通[2005]245号) 要求，共区划公益林9525.34万亩，占林业用地面积的61.57％，占国土面积的36.05％。
公益林中：
国家公益林5396.08万亩，占林业用地面积的34.88％，符合《中华人民共和国森林法实施条例》第八条、《贵州省森林条例》第三条中“重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30％”的规定。
地方公益林4129.26万亩，占林业用地面积的26.69％。
国家公益林5396.08万亩中，国家(国家林业局、财政部[2004]37号文件) 已认定我省国家公益林面积4567.07万亩(天保工程区3500万亩、非天保工程区1067.07万亩) ，占全省重点公益林面积的84.64％。
在地方公益林中，全省地方公益林面积4129.26万亩，其中：天保工程区70个县为3002.28万亩，非天保工程区18个县为1126.96万亩。
三、中央财政森林生态效益补偿实施情况
2004年我省纳入中央森林生态效益补偿范围的第一批重点公益林面积为600万亩，补偿标准为每年每亩5元，总投资3000万元。2006年财政部一次性下达我省中央森林生态效益补偿基金补偿性支出4308万元，用于957.33万亩重点公益林的补助(其中含2004年已实施面积600万亩，2006年新增补偿面积357.33万亩) 。2009年下达中央森林生态效益补偿基金8830万元，用于1766万亩重点公益林的补助。1766万亩重点公益林面积中，非天保工程区1067.07万亩(其中含2004年已实施面积600万亩，2006年新增补偿面积357.30万亩) ，天保工程区新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林698.93万亩。至此，我省通过国家认定的4567.07万亩重点公益林中，非天保工程区重点公益林1067.07万亩全部纳入中央森林生态效益补偿，同时启动了天保工程区重点公益林3500万亩中的新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林698.93万亩的补偿工作。 新增造林并未享受天保管护经费的重点公益林补偿范围涉及天保工程区70个县(市、区、特区) 、6个国家级自然保护区、3个省级自然保护区和2个省属林场。
四、地方财政森林生态效益补偿实施情况
根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农[2007)7号)“各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金”的规定，自2007年起，省财政安排500万元资金，对非天保工程区18个县(市) 的地方公益林1126.96万亩实施补偿，平均每年每亩折合0.44元。启动我省地方公益林的森林生态效益补偿工作。 2009年，根据省级财力情况，省政府决定提高地方公益林森林生态效益补偿标准，由省财政安排2000万元资金，对非天保工程区18个县(市) 的地方公益林按照每年每亩5元标准，由省、市(州、地) 、县(市、区) 按4∶3∶3的比例分级安排资金实施补偿。同时安排1000万元资金对国家级、省级自然保护区内集体林按照每年每亩5元标准实施补偿，其补偿资金由省级财政全额承担。
五、地方财政森林生态效益补偿存在问题
1、补偿标准低，各级配套工作经费难，实施难度大
2007年、2008年省财政每年投入500万元，折合每年每亩0.44元。2009年参照国家补偿标准提高为每年每亩5元。贵州是集体林区，林农拥有的林地少则几亩甚至几分，多则几十亩，落实到农户多则几百上千元，少则只有几元，加之公益林的区划界定工作要求结合林权制度改革勘界确权结果，区划界定面积必须与林权证一致，面对广袤的森林、林地，工作经费短缺和对公益林经营管理要
求的理解不透和宣传不到位，致使林农误认为一旦区划界定为公益林就禁伐和禁止在林下开展经营活动等等。所以，各地各级特别是林农对地方财政森林生态效益补偿工作积极性不高，实施难度大。
2、分级配套安排补偿基金难度大
2009年，省级财政安排2000万资金用于非天保工程区地方公益林森林生态效益补偿，要求省、市(州、地) 、县(市、区) 按照4∶3∶3比例分级安排补偿资金。居于各地现状，除个别县能满足要求外，大部分配套资金不能落在实处。再则，中央要求在2012年前实行省管县，既然是建立森林生态效益补偿制度，市(州、地) 配套问题也就无法落实。
六、建议
1、由于我省各地地方财力有限，按照省、市(州、地) 、县(市、区) 按4∶3∶3的比例分级安排资金实施补偿难度较大。实际工作中，仅有省级资金能够兑现到农户。建议地方财政森林生态效益补偿基金全额由省级财政承担，以减轻市(州、地) 、县(市、区) 的压力。
2、中央林业工作会议提出从2010年起，中央财政森林生态效益补偿基金从每年每亩5元提高到每年每亩10元，介于贵州山区贫困面较大，地处“两江上游”，生态地位极为重要。建议地方公益林森林生态效益补偿也参照国家标准执行，并全面启动全省地方公益林森林生态效益补偿工作。
3、我省自2004年启动实施中央财政森林生态效益补偿，2007年启动地方财政森林生态效益补偿工作以来。公益林管理工作从区划界定、管护合同签订、补偿兑现、检查监督监测等，大都由资源林政部门代为管理，由于缺乏专人专职管理和工作经费，其基础资料、兑现管理、档案管理、检查监督等极不规范，某种程度上影响了国家惠农政策得兑现效果。森林生态效益补偿工作是一个系统性、长期性的工作，涉农面广，涉及公益林面积大，建议由省政府出台相关政策，明确各地各级明确专人专职从事公益林管理工作。