作者：段海英
经济理论与经济管理 2006年11期
对于财政赤字，人们总是关注预算赤字规模本身，但这种思维方式是有问题的。因为具有研究意义的并非只有预算赤字规模，形成预算赤字的各种因素都有研究价值，特别是财政赤字结构，更应值得我们关注。
一、结构性赤字是分析财政政策态势的关键指标
常见的财政赤字分类方法是将财政赤字一分为二，分解为周期性赤字和结构性赤字(充分就业赤字)。结构性赤字是假定经济处于充分就业状态，政府取得相应的充分就业收入水平下发生的预算赤字。一般情况下，结构性赤字是由政府的政策变量决定的。周期性赤字是由于经济周期性因素造成的赤字，其数额等于实际的预算赤字超过结构性赤字的差额。国际货币基金组织(IMF)、联合国经济合作与发展组织(OECD)、欧盟(EU)等国际组织颁布了计算结构性赤字的方法。但是，这些组织颁布的方法只是指导性意见，各国数据分析者只能根据自身的特点采纳这些方法。
政府对财政赤字的控制应主要集中于结构性赤字。如果经济处于充分就业并且存在通货膨胀的压力，现实的赤字完全是结构性赤字，那么政府就应该实施紧缩性的财政政策来减少赤字，反之亦然。因此，一旦对赤字结构不能正确判断，就可能简单地由实际发生的财政赤字对财政政策的方向和力度引出错误信号，出现制定的宏观经济政策对经济造成雪上加霜或火上浇油的情况。最终，财政赤字加剧了经济波动，带来通货膨胀和债务规模扩大的可能性大大增加了。
不过，结构性赤字也有很大的局限性。
首先，结构性赤字对经济的影响有时会被掩盖。虽然现实生活中平衡预算乘数很少能精确到1，但财政支出变动对经济的影响大于税收变动对经济的影响这一论断已为大家所接受。这就意味着，如果结构性财政支出和结构性财政收入同时下调相等数额，GDP将下降与财政支出或者税收变动相同的数额。而此时，由于结构性赤字额不变，GDP下降的原因很难与赤字相关联，财政赤字对经济的影响也容易被掩盖。
其次，将财政赤字分解为周期性赤字和结构性赤字，要求财政收支很少受到外生因素的影响，例如，较少受汇率、利率、通货膨胀、石油价格等因素变化的影响，而这种假设有些理想化。所以，作为衡量财政政策走向的标准，结构性赤字也有很大的局限性。但相比较而言，结构性赤字是这些衡量财政政策导向工具中最好的一种。
总之，政府不应尝试消除周期性赤字，因为周期性赤字有稳定经济的作用，不会对储蓄和投资产生挤出效应，对GDP增长还有促进作用。政府应将重点放在消除结构性赤字上，使结构性赤字或盈余在长期中为零。当然，在经济衰退时期，并不强调一定要消灭结构性赤字，否则等于取消了调节经济周期波动的积极财政政策。
二、中国结构性赤字分析面临的尴尬
目前，中国结构性赤字规模的估计没有官方数据的支持，国内学术界关于赤字结构的研究方法尚处于争鸣和探讨阶段。
蔡江南就我国1950—1988年周期性赤字和结构性赤字进行过研究，认为我国财政支出与国民收入的正相关性要强于财政收入与国民收入的正相关性，中国改革开放初期以前30余年的“周期性赤字”与通常所说的周期性赤字完全不同。[1]
赵昕东用潜在产出法估算我国1984—1999年的结构性赤字。其计算公式是用宏观税率乘以充分就业水平下的GDP减去财政支出。他的分析表明，1997年我国实际赤字达到580亿元，但当时出现了62亿元的充分就业盈余，该年采取收缩性的财政政策显然与经济周期的正确调节有悖。[2]
郭庆旺和贾俊雪认为，用于估算结构性赤字的方法主要有两大类：一类是消除趋势法(detrending me thod，DT)，另一类是潜在产出法(potentiol output mothod，PO)。消除趋势法利用平滑化工具将现实财政赤字分解为趋势成分与周期成分，其中的趋势成分就是结构性赤字，周期成分就是周期性赤字。潜在产出法的基本思想是估算出经济达到潜在产出水平时的财政支出与财政收入，从而估算出结构性赤字。[3]郭庆旺和贾俊雪运用这两类方法进行对比分析后指出，改革开放以来，我国现实的财政赤字与结构性赤字的变化总体上保持了一致，现实财政赤字的变化主要取决于我国结构性赤字的变化。
李永友、丛树海使用了被OECD和IMF等国际组织普遍应用的产出缺口估计法。通过计算，他们认为，财政预算政策从整体上看保持了与经济逆向运行的特征，由于收支政策的逆向运行，相机抉择所造成的赤字增加并不明显。[4]
郑超愚、张燕利用财政支出函数与财政收入函数，计算趋势财政支出G[,3]与趋势财政收入I[,3]，分别代表充分就业财政支出与充分就业财政收入。用G代表总的财政支出，I代表总的财政收入，将总财政赤字(G—I)分解为支出性财政赤字(G—G[,3])、收入性财政赤字(I[,3]—I)与结构性财政赤字(G[,3]—I[,3])3个部分。他们的数据分析表明，1992—2003年结构性财政赤字的历时轨迹为倒U形曲线，支出性财政赤字历时轨迹为U形曲线，收入性财政赤字总体上体现国民收入波动性质，近期呈不断扩大的趋势。[5]
此外，还有一些学者对赤字结构进行了分析。王军辉、丁伟认为，应以财政收入而不是财政赤字作为分析对象来测度财政政策的自动稳定器功能。他们对周期性赤字的滤波检验方法提出了改进意见。[6]
以上方法使用的模型各有千秋，结论差异较大。原因在于这些方法或者借鉴了IMF，OECD，EU这样的国际组织颁布的计算标准，或者使用了常用的计算内在稳定器规模的计算方法。运用这些方法计算结构性赤字的准确性关键在于潜在产出以及产出缺口(现实产出与潜在产出之间的差额)的正确性。
潜在产出的计算方法很多，如生产函数法、趋势平滑法等。即便在经济分析工具先进的西方发达国家，潜在产出估值也有非常大的不准确性，只能得到粗略的数据。由于采用的分析方法不同，我国学者的这几篇研究文章的潜在产出和趋势产出的估计值各不相同。而据OECD估计，产出缺口1％的偏差能够带来占GDP约0.5％的预算盈余或赤字。[7]因此，在不同的潜在产出估计值和不同的计量经济模型的共同影响下，中国结构性赤字规模的研究差异就可想而知了。
笔者认为，在借鉴国外的计量模型分析中国结构性赤字规模时，需要将定性分析与定量分析相结合。在中国近期的财政赤字中，周期性赤字规模应该很小。
首先，中国预算内财政支出中的社会保障支出比重非常小。据专家估计，2005年全国财政支持就业再就业和社会保障支出占总支出的比重为10.8％[8]，这一数字远低于发达国家水平。
其次，具有累进税率的个人所得税收入比重很小，而发达国家个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30％～50％，2005年中国这一比重仍不过6.8％。[9]
所以，我国财政政策的自动稳定功能非常弱。当然，随着我国社会保障制度的完善、税制结构的优化、财政政策工具的健全，财政政策的自动稳定功能有所加强。不过，现有的中国特色的财税体制和内在稳定器功能还远不能支持运用国外成熟的赤字结构分离模型来分析中国的赤字结构。否则，即使运用模型进行了计量分析，得出的结论还是经不起推敲。在已有的研究文献中，那些计算结果显示周期性赤字规模很大、近期新增财政赤字主要是周期性赤字等分析模型的合理性就值得商榷。笔者认为，这里的症结在于分析前提的不合理，将中国财政赤字的非周期性因素全部概括为结构性因素，进而得出结构性赤字的做法并不严谨。
三、考虑不规则因素对赤字结构的影响
OECD，IMF，EU等国际组织计算结构性赤字方法的共同点在于这些方法明确或者模糊地以政府收入可以划分为结构性成分和周期性成分为前提，也就是假定不规则收入为零。此处的不规则收入因素是指每年引起税收收入强烈波动的税制调整、税收统计、税收征管等方面的短暂变化因素。例如，税率的暂时变化引起该税种规模的波动，股市的繁荣和萧条导致印花税的波动等。这些短暂变化因素与经济周期有着微弱的联系，不应该被认为是周期性因素。而这些因素也没有体现政府的相机抉择的政策导向，列为相机抉择收入也不太合适，所以应将这类收入单列，命名为不规则收入。财政支出在原则上也应将那些既非周期性也不是体现政府财政政策意图的支出(相机抉择性质的财政支出)与其他财政支出相区分。为方便分析，笔者认为，可将结构性赤字再进行分解，一部分是体现政府政策导向的相机抉择赤字(传统意义上的结构性赤字)，一部分是不规则财政收支差额引起的不规则赤字。
财政收入中存在的不规则成分在有的国家所占的比重较大。例如，博德默和盖尔(Bodmer and Geier)认为，瑞士结构性赤字在1997—2001年有巨大的波动，用瑞士的财政政策的导向发生改变来解释这种差异是不正确的。实际上，这些波峰产生的原因是1998—2000年由于预扣所得税超常增长导致的税收的超常增长，这些变化是短暂的，因此更适宜被称做不规则性而非相机抉择性。据博德默和盖尔估计，瑞士的财政不规则成分控制了周期性成分5％的因素。[10]
由此可见，将财政收入只分解为结构性成分和周期性成分是有问题的，特别是将周期性收入从总收入中扣除并将余额视为相机抉择性收入的做法欠妥。因为不规则收入隐含地加在相机抉择性收入中，这导致了相机抉择性收入的相应变化，从而夸大或者缩小了相机抉择赤字规模，不能为政府运用财政政策调控经济提供准确的指示器。
在中国这样的转轨经济国家中，政府的资源配置职能和经济稳定及发展职能都较强，一些既不是自动稳定性也不是年度相机抉择性的财政收支活动影响着赤字规模，这是国外计算结构性赤字的传统分析方法所忽略了的。[11]特别是不规则财政支出活动在中国很频繁，那些受产业结构、收入分配结构、财政收支结构等因素的影响引起的财政支出规模增加就很常见。值得关注的是，财政不规则收支因素产生的结构性赤字不会随着经济周期阶段的推移而自动减少，即便这样的赤字规模不很大，也应引起关注，并及时调整政府的财政政策、产业政策和分配政策。如果听任结构性赤字长期存在，甚至实行财政结构性扩张政策，必将损害经济持续增长能力，导致结构性赤字规模和政府债务不可逆转的增长，甚至还可能因不可逆赤字的困扰而引起经济衰退，产生周期性赤字。
我国财政收支中存在的不规则因素与我国处于转轨经济层面和我国政府的财政职能有着直接联系。财政收入方面的不规则因素具体表现为：
(1)既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起的税收变化因素。例如，加强税收征管引起的税收管理性增长和政策性减税、增税，这些因素多为一次性因素，在不同时期是不同的。而这些因素既不是周期性因素，也不是结构性因素，但这些因素确实引起了税收收入的波动。
(2)财政收支统计方法的调整。例如，2000—2002年出口退税欠款余额的增长，以及2004年和2005年欠款的偿付，对正确测算财政政策的方向造成了影响。对欠款余额进行调整会导致2000—2002年的财政赤字上调，2004年和2005年的财政赤字则下降。
(3)经济结构的变化。虽然我国经济增长较快，但税收收入的更快增长不能完全用周期性因素来解释，这是因为我国税收收入的有利的发展变化主要来自经济结构的变化。我国税收收入的增长得益于经济从农业向工业及服务业的转变，以及进口占国内生产总值比重的上升。以上这些财政收入因素用周期性因素和相机抉择性因素来解释都是不妥当的。在一般情况下，中国的不规则财政收入大都是在改善赤字而不是恶化赤字。
在财政支出一方，不规则因素也对财政收支平衡产生了重要影响。我国目前面临增值税和企业所得税的改革，完善转移支付制度、预算管理制度、教育体制、社会保障制度、医疗卫生制度、收入分配制度等多项改革，这些改革的推进依赖于财政提供改革资金支持，这也是我国较长时期财政增支的压力来源。事实上，这些因素既不是周期性因素，也不是相机抉择因素，将之归结为不规则因素可能更恰当。
四、财政赤字结构分类的三分法
结构性赤字在我国主要表现为两类，一类是政府进行周期性政策调整时逆经济风向而动形成的结构性赤字，也就是国外赤字结构分析中所表述的结构性赤字或者充分就业赤字；另一类是由于不规则因素引起财政收支变动形成的结构性赤字。为方便分析，笔者将前者定义为相机抉择赤字，后者为不规则赤字。[12]
这样，我国目前的财政赤字结构可分解为三部分：
第一部分是周期性赤字，反映包括由财政收入的周期下降和转移性支出的增加而发生的赤字，即由经济内在稳定器功能形成的赤字。
第二部分是相机抉择赤字，体现政府周期性财政政策调整功能，反映的是政府在经济衰退时为促使经济周期回升使用扩张性政策导致财政减收增支所形成的赤字。这类赤字应通过经济复苏和繁荣产生的结构性盈余来弥补。
第三部分是不规则赤字，反映了既不是周期性因素也不是相机抉择因素，而是受税收征管力度的变化、预算外收支膨胀、社会保障基金缺口、国有银行不良资产、地方政府或有债务、产业结构、收入分配结构以及其他政府经济改革因素的影响，引起财政收支规模波动而产生的赤字。[13]
除了财政收入和财政支出统计口径的年度变化因素以外，不规则收支因素对经济的影响都是长期的。2005年，我国财政政策已经转向中性财政政策，长期建设国债发行规模和财政赤字规模双减。但2006年的中央财政预算赤字仍高达2 950亿元，发行的长期建设国债数额为600亿元。这表明，我国近期财政支出仍有较大的扩张压力，这主要来自用于农林水利、科教文卫、环境保护和西部开发等方面的财政收入的影响，也是形成近期财政赤字的重要原因。这些因素，既不是内在稳定的调节，也不是对当年宏观经济总量的需求调节，而是对经济结构的调节，所以适宜纳入不规则的因素。当然，不规则结构性赤字支出，在财政支出乘数的作用下，除了调节产业结构、地区结构和收入结构等经济结构外，还会增加国民经济总量，形成经济增长的长效机制。
周期性赤字，在制定短期宏观经济政策时应特别引起政府重视。由于经济周期有低谷，也有高峰，低谷期的赤字“可能”由高峰期的盈余来弥补。此处的“可能”是说并非必然，因为从世界各国的赤字变化看，出现财政盈余的概率比出现赤字的概率小，并且财政盈余规模一般较小。如果对赤字依赖过强，经济高涨时期的盈余未必能弥补经济萧条时期的赤字，财政赤字风险将增大。
对于相机抉择赤字，政府绝不可掉以轻心。当经济出现萧条时，政府应采取财政政策和货币政策相配合的对策进行调控，调整的时机、政策力度的把握以及政策工具的选择和配合都非常重要，这些政策组合都要根据经济的实际需要而定。如果低谷时期政府对扩张性财政政策依赖过重，以至赤字过大，而留下的繁重债务不能为高涨时期的财政盈余所弥补，甚至在经济复苏和繁荣时期仍保持庞大赤字，那么，就可能对经济的正常运行产生严重干扰，这也是我国当前必须面对的问题之一。
不规则赤字主要是由结构性因素引起，并不因经济走出低谷而消失，需要政府进行中长期管理。如不采取有效措施消除产生赤字的不规则减收增支因素，此类赤字将不断出现，致使公共债务越积越多，最终导致极为不利的后果。这类赤字的弥补主要依靠通过结构性的赤字支出对国民经济的可持续发展和产业结构的优化产生的影响，带来后期(可能10年甚至更长期限)税收增长产生的财政盈余来弥补。如果财政投资效益低下，赤字支出的经济总量调整和结构调整达不到预期目标，就容易形成债务累积，加大财政风险。因此，加强财政投资管理，提高投资效率以及形成良性的税收增长机制，是中国当前减少不规则赤字规模的关键。
五、结论
周期性赤字会随着经济的回升出现财政盈余而弥补。在经济衰退时期，周期性赤字的存在有利于经济的稳定，对这部分赤字不必给予过多的关注。应受到关注的是结构性赤字。结构性赤字越大，或者说明政府采取扩张性财政政策的力度加大，导致相机抉择赤字增大；或者说明各类结构性因素导致不规则赤字增大。结构性赤字长期存在，会影响投资和储蓄的平衡，产生挤出效应，加大政府的债务负担，并且由于它对财政收支不平衡的影响是长期性的，带来债务风险和通货膨胀风险的可能性非常大。因此，政府应提高结构性赤字支出效率，并力求保持结构性赤字在中长期为零。
当然，这样的划分只是从理论上所做的较为明晰的界定，在实践中要将这3种赤字准确划分确有相当的难度，还有待进一步研究。
作者介绍：段海英，中国人民大学财政金融学院博士后，经济学博士，北京 100872。
作者：段海英
经济理论与经济管理 2006年11期
对于财政赤字，人们总是关注预算赤字规模本身，但这种思维方式是有问题的。因为具有研究意义的并非只有预算赤字规模，形成预算赤字的各种因素都有研究价值，特别是财政赤字结构，更应值得我们关注。
一、结构性赤字是分析财政政策态势的关键指标
常见的财政赤字分类方法是将财政赤字一分为二，分解为周期性赤字和结构性赤字(充分就业赤字)。结构性赤字是假定经济处于充分就业状态，政府取得相应的充分就业收入水平下发生的预算赤字。一般情况下，结构性赤字是由政府的政策变量决定的。周期性赤字是由于经济周期性因素造成的赤字，其数额等于实际的预算赤字超过结构性赤字的差额。国际货币基金组织(IMF)、联合国经济合作与发展组织(OECD)、欧盟(EU)等国际组织颁布了计算结构性赤字的方法。但是，这些组织颁布的方法只是指导性意见，各国数据分析者只能根据自身的特点采纳这些方法。
政府对财政赤字的控制应主要集中于结构性赤字。如果经济处于充分就业并且存在通货膨胀的压力，现实的赤字完全是结构性赤字，那么政府就应该实施紧缩性的财政政策来减少赤字，反之亦然。因此，一旦对赤字结构不能正确判断，就可能简单地由实际发生的财政赤字对财政政策的方向和力度引出错误信号，出现制定的宏观经济政策对经济造成雪上加霜或火上浇油的情况。最终，财政赤字加剧了经济波动，带来通货膨胀和债务规模扩大的可能性大大增加了。
不过，结构性赤字也有很大的局限性。
首先，结构性赤字对经济的影响有时会被掩盖。虽然现实生活中平衡预算乘数很少能精确到1，但财政支出变动对经济的影响大于税收变动对经济的影响这一论断已为大家所接受。这就意味着，如果结构性财政支出和结构性财政收入同时下调相等数额，GDP将下降与财政支出或者税收变动相同的数额。而此时，由于结构性赤字额不变，GDP下降的原因很难与赤字相关联，财政赤字对经济的影响也容易被掩盖。
其次，将财政赤字分解为周期性赤字和结构性赤字，要求财政收支很少受到外生因素的影响，例如，较少受汇率、利率、通货膨胀、石油价格等因素变化的影响，而这种假设有些理想化。所以，作为衡量财政政策走向的标准，结构性赤字也有很大的局限性。但相比较而言，结构性赤字是这些衡量财政政策导向工具中最好的一种。
总之，政府不应尝试消除周期性赤字，因为周期性赤字有稳定经济的作用，不会对储蓄和投资产生挤出效应，对GDP增长还有促进作用。政府应将重点放在消除结构性赤字上，使结构性赤字或盈余在长期中为零。当然，在经济衰退时期，并不强调一定要消灭结构性赤字，否则等于取消了调节经济周期波动的积极财政政策。
二、中国结构性赤字分析面临的尴尬
目前，中国结构性赤字规模的估计没有官方数据的支持，国内学术界关于赤字结构的研究方法尚处于争鸣和探讨阶段。
蔡江南就我国1950—1988年周期性赤字和结构性赤字进行过研究，认为我国财政支出与国民收入的正相关性要强于财政收入与国民收入的正相关性，中国改革开放初期以前30余年的“周期性赤字”与通常所说的周期性赤字完全不同。[1]
赵昕东用潜在产出法估算我国1984—1999年的结构性赤字。其计算公式是用宏观税率乘以充分就业水平下的GDP减去财政支出。他的分析表明，1997年我国实际赤字达到580亿元，但当时出现了62亿元的充分就业盈余，该年采取收缩性的财政政策显然与经济周期的正确调节有悖。[2]
郭庆旺和贾俊雪认为，用于估算结构性赤字的方法主要有两大类：一类是消除趋势法(detrending me thod，DT)，另一类是潜在产出法(potentiol output mothod，PO)。消除趋势法利用平滑化工具将现实财政赤字分解为趋势成分与周期成分，其中的趋势成分就是结构性赤字，周期成分就是周期性赤字。潜在产出法的基本思想是估算出经济达到潜在产出水平时的财政支出与财政收入，从而估算出结构性赤字。[3]郭庆旺和贾俊雪运用这两类方法进行对比分析后指出，改革开放以来，我国现实的财政赤字与结构性赤字的变化总体上保持了一致，现实财政赤字的变化主要取决于我国结构性赤字的变化。
李永友、丛树海使用了被OECD和IMF等国际组织普遍应用的产出缺口估计法。通过计算，他们认为，财政预算政策从整体上看保持了与经济逆向运行的特征，由于收支政策的逆向运行，相机抉择所造成的赤字增加并不明显。[4]
郑超愚、张燕利用财政支出函数与财政收入函数，计算趋势财政支出G[,3]与趋势财政收入I[,3]，分别代表充分就业财政支出与充分就业财政收入。用G代表总的财政支出，I代表总的财政收入，将总财政赤字(G—I)分解为支出性财政赤字(G—G[,3])、收入性财政赤字(I[,3]—I)与结构性财政赤字(G[,3]—I[,3])3个部分。他们的数据分析表明，1992—2003年结构性财政赤字的历时轨迹为倒U形曲线，支出性财政赤字历时轨迹为U形曲线，收入性财政赤字总体上体现国民收入波动性质，近期呈不断扩大的趋势。[5]
此外，还有一些学者对赤字结构进行了分析。王军辉、丁伟认为，应以财政收入而不是财政赤字作为分析对象来测度财政政策的自动稳定器功能。他们对周期性赤字的滤波检验方法提出了改进意见。[6]
以上方法使用的模型各有千秋，结论差异较大。原因在于这些方法或者借鉴了IMF，OECD，EU这样的国际组织颁布的计算标准，或者使用了常用的计算内在稳定器规模的计算方法。运用这些方法计算结构性赤字的准确性关键在于潜在产出以及产出缺口(现实产出与潜在产出之间的差额)的正确性。
潜在产出的计算方法很多，如生产函数法、趋势平滑法等。即便在经济分析工具先进的西方发达国家，潜在产出估值也有非常大的不准确性，只能得到粗略的数据。由于采用的分析方法不同，我国学者的这几篇研究文章的潜在产出和趋势产出的估计值各不相同。而据OECD估计，产出缺口1％的偏差能够带来占GDP约0.5％的预算盈余或赤字。[7]因此，在不同的潜在产出估计值和不同的计量经济模型的共同影响下，中国结构性赤字规模的研究差异就可想而知了。
笔者认为，在借鉴国外的计量模型分析中国结构性赤字规模时，需要将定性分析与定量分析相结合。在中国近期的财政赤字中，周期性赤字规模应该很小。
首先，中国预算内财政支出中的社会保障支出比重非常小。据专家估计，2005年全国财政支持就业再就业和社会保障支出占总支出的比重为10.8％[8]，这一数字远低于发达国家水平。
其次，具有累进税率的个人所得税收入比重很小，而发达国家个人所得税收入占税收总收入的比重一般为30％～50％，2005年中国这一比重仍不过6.8％。[9]
所以，我国财政政策的自动稳定功能非常弱。当然，随着我国社会保障制度的完善、税制结构的优化、财政政策工具的健全，财政政策的自动稳定功能有所加强。不过，现有的中国特色的财税体制和内在稳定器功能还远不能支持运用国外成熟的赤字结构分离模型来分析中国的赤字结构。否则，即使运用模型进行了计量分析，得出的结论还是经不起推敲。在已有的研究文献中，那些计算结果显示周期性赤字规模很大、近期新增财政赤字主要是周期性赤字等分析模型的合理性就值得商榷。笔者认为，这里的症结在于分析前提的不合理，将中国财政赤字的非周期性因素全部概括为结构性因素，进而得出结构性赤字的做法并不严谨。
三、考虑不规则因素对赤字结构的影响
OECD，IMF，EU等国际组织计算结构性赤字方法的共同点在于这些方法明确或者模糊地以政府收入可以划分为结构性成分和周期性成分为前提，也就是假定不规则收入为零。此处的不规则收入因素是指每年引起税收收入强烈波动的税制调整、税收统计、税收征管等方面的短暂变化因素。例如，税率的暂时变化引起该税种规模的波动，股市的繁荣和萧条导致印花税的波动等。这些短暂变化因素与经济周期有着微弱的联系，不应该被认为是周期性因素。而这些因素也没有体现政府的相机抉择的政策导向，列为相机抉择收入也不太合适，所以应将这类收入单列，命名为不规则收入。财政支出在原则上也应将那些既非周期性也不是体现政府财政政策意图的支出(相机抉择性质的财政支出)与其他财政支出相区分。为方便分析，笔者认为，可将结构性赤字再进行分解，一部分是体现政府政策导向的相机抉择赤字(传统意义上的结构性赤字)，一部分是不规则财政收支差额引起的不规则赤字。
财政收入中存在的不规则成分在有的国家所占的比重较大。例如，博德默和盖尔(Bodmer and Geier)认为，瑞士结构性赤字在1997—2001年有巨大的波动，用瑞士的财政政策的导向发生改变来解释这种差异是不正确的。实际上，这些波峰产生的原因是1998—2000年由于预扣所得税超常增长导致的税收的超常增长，这些变化是短暂的，因此更适宜被称做不规则性而非相机抉择性。据博德默和盖尔估计，瑞士的财政不规则成分控制了周期性成分5％的因素。[10]
由此可见，将财政收入只分解为结构性成分和周期性成分是有问题的，特别是将周期性收入从总收入中扣除并将余额视为相机抉择性收入的做法欠妥。因为不规则收入隐含地加在相机抉择性收入中，这导致了相机抉择性收入的相应变化，从而夸大或者缩小了相机抉择赤字规模，不能为政府运用财政政策调控经济提供准确的指示器。
在中国这样的转轨经济国家中，政府的资源配置职能和经济稳定及发展职能都较强，一些既不是自动稳定性也不是年度相机抉择性的财政收支活动影响着赤字规模，这是国外计算结构性赤字的传统分析方法所忽略了的。[11]特别是不规则财政支出活动在中国很频繁，那些受产业结构、收入分配结构、财政收支结构等因素的影响引起的财政支出规模增加就很常见。值得关注的是，财政不规则收支因素产生的结构性赤字不会随着经济周期阶段的推移而自动减少，即便这样的赤字规模不很大，也应引起关注，并及时调整政府的财政政策、产业政策和分配政策。如果听任结构性赤字长期存在，甚至实行财政结构性扩张政策，必将损害经济持续增长能力，导致结构性赤字规模和政府债务不可逆转的增长，甚至还可能因不可逆赤字的困扰而引起经济衰退，产生周期性赤字。
我国财政收支中存在的不规则因素与我国处于转轨经济层面和我国政府的财政职能有着直接联系。财政收入方面的不规则因素具体表现为：
(1)既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起的税收变化因素。例如，加强税收征管引起的税收管理性增长和政策性减税、增税，这些因素多为一次性因素，在不同时期是不同的。而这些因素既不是周期性因素，也不是结构性因素，但这些因素确实引起了税收收入的波动。
(2)财政收支统计方法的调整。例如，2000—2002年出口退税欠款余额的增长，以及2004年和2005年欠款的偿付，对正确测算财政政策的方向造成了影响。对欠款余额进行调整会导致2000—2002年的财政赤字上调，2004年和2005年的财政赤字则下降。
(3)经济结构的变化。虽然我国经济增长较快，但税收收入的更快增长不能完全用周期性因素来解释，这是因为我国税收收入的有利的发展变化主要来自经济结构的变化。我国税收收入的增长得益于经济从农业向工业及服务业的转变，以及进口占国内生产总值比重的上升。以上这些财政收入因素用周期性因素和相机抉择性因素来解释都是不妥当的。在一般情况下，中国的不规则财政收入大都是在改善赤字而不是恶化赤字。
在财政支出一方，不规则因素也对财政收支平衡产生了重要影响。我国目前面临增值税和企业所得税的改革，完善转移支付制度、预算管理制度、教育体制、社会保障制度、医疗卫生制度、收入分配制度等多项改革，这些改革的推进依赖于财政提供改革资金支持，这也是我国较长时期财政增支的压力来源。事实上，这些因素既不是周期性因素，也不是相机抉择因素，将之归结为不规则因素可能更恰当。
四、财政赤字结构分类的三分法
结构性赤字在我国主要表现为两类，一类是政府进行周期性政策调整时逆经济风向而动形成的结构性赤字，也就是国外赤字结构分析中所表述的结构性赤字或者充分就业赤字；另一类是由于不规则因素引起财政收支变动形成的结构性赤字。为方便分析，笔者将前者定义为相机抉择赤字，后者为不规则赤字。[12]
这样，我国目前的财政赤字结构可分解为三部分：
第一部分是周期性赤字，反映包括由财政收入的周期下降和转移性支出的增加而发生的赤字，即由经济内在稳定器功能形成的赤字。
第二部分是相机抉择赤字，体现政府周期性财政政策调整功能，反映的是政府在经济衰退时为促使经济周期回升使用扩张性政策导致财政减收增支所形成的赤字。这类赤字应通过经济复苏和繁荣产生的结构性盈余来弥补。
第三部分是不规则赤字，反映了既不是周期性因素也不是相机抉择因素，而是受税收征管力度的变化、预算外收支膨胀、社会保障基金缺口、国有银行不良资产、地方政府或有债务、产业结构、收入分配结构以及其他政府经济改革因素的影响，引起财政收支规模波动而产生的赤字。[13]
除了财政收入和财政支出统计口径的年度变化因素以外，不规则收支因素对经济的影响都是长期的。2005年，我国财政政策已经转向中性财政政策，长期建设国债发行规模和财政赤字规模双减。但2006年的中央财政预算赤字仍高达2 950亿元，发行的长期建设国债数额为600亿元。这表明，我国近期财政支出仍有较大的扩张压力，这主要来自用于农林水利、科教文卫、环境保护和西部开发等方面的财政收入的影响，也是形成近期财政赤字的重要原因。这些因素，既不是内在稳定的调节，也不是对当年宏观经济总量的需求调节，而是对经济结构的调节，所以适宜纳入不规则的因素。当然，不规则结构性赤字支出，在财政支出乘数的作用下，除了调节产业结构、地区结构和收入结构等经济结构外，还会增加国民经济总量，形成经济增长的长效机制。
周期性赤字，在制定短期宏观经济政策时应特别引起政府重视。由于经济周期有低谷，也有高峰，低谷期的赤字“可能”由高峰期的盈余来弥补。此处的“可能”是说并非必然，因为从世界各国的赤字变化看，出现财政盈余的概率比出现赤字的概率小，并且财政盈余规模一般较小。如果对赤字依赖过强，经济高涨时期的盈余未必能弥补经济萧条时期的赤字，财政赤字风险将增大。
对于相机抉择赤字，政府绝不可掉以轻心。当经济出现萧条时，政府应采取财政政策和货币政策相配合的对策进行调控，调整的时机、政策力度的把握以及政策工具的选择和配合都非常重要，这些政策组合都要根据经济的实际需要而定。如果低谷时期政府对扩张性财政政策依赖过重，以至赤字过大，而留下的繁重债务不能为高涨时期的财政盈余所弥补，甚至在经济复苏和繁荣时期仍保持庞大赤字，那么，就可能对经济的正常运行产生严重干扰，这也是我国当前必须面对的问题之一。
不规则赤字主要是由结构性因素引起，并不因经济走出低谷而消失，需要政府进行中长期管理。如不采取有效措施消除产生赤字的不规则减收增支因素，此类赤字将不断出现，致使公共债务越积越多，最终导致极为不利的后果。这类赤字的弥补主要依靠通过结构性的赤字支出对国民经济的可持续发展和产业结构的优化产生的影响，带来后期(可能10年甚至更长期限)税收增长产生的财政盈余来弥补。如果财政投资效益低下，赤字支出的经济总量调整和结构调整达不到预期目标，就容易形成债务累积，加大财政风险。因此，加强财政投资管理，提高投资效率以及形成良性的税收增长机制，是中国当前减少不规则赤字规模的关键。
五、结论
周期性赤字会随着经济的回升出现财政盈余而弥补。在经济衰退时期，周期性赤字的存在有利于经济的稳定，对这部分赤字不必给予过多的关注。应受到关注的是结构性赤字。结构性赤字越大，或者说明政府采取扩张性财政政策的力度加大，导致相机抉择赤字增大；或者说明各类结构性因素导致不规则赤字增大。结构性赤字长期存在，会影响投资和储蓄的平衡，产生挤出效应，加大政府的债务负担，并且由于它对财政收支不平衡的影响是长期性的，带来债务风险和通货膨胀风险的可能性非常大。因此，政府应提高结构性赤字支出效率，并力求保持结构性赤字在中长期为零。
当然，这样的划分只是从理论上所做的较为明晰的界定，在实践中要将这3种赤字准确划分确有相当的难度，还有待进一步研究。
作者介绍：段海英，中国人民大学财政金融学院博士后，经济学博士，北京 100872。