近期建设规划要点
1 近期建设规划编制应注意的几个关系
近期建设规划是城市总体规划的一部分。《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》明确规定，要与五年计划纲要起止年限相适应，专门编制近期建设规划。这是我国城市规划体制的一项重大改革，它标志着我国的城市总体规划已经由传统的“静态规划”向现代的“滚动规划”方向发展。
1.1 近期建设规划对城市总体规划“遵循”与“调整”的关系。
近期建设规划必须严格依据城市总体规划，体现城市总体规划的基本原则。近期建设规划是根据总体规划目标而作出的具体的近期安排。但是，近期建设规划并不是在时序上，把总体规划目标做简单的分解；在空间上简单地按比例缩小。它必须针对城市总体规划实施过程中存在的不足，面对城市发展过程产生的新情况、新问题，从现实条件出发，对城市总体规划实施情况进行反馈和调整。这是城市规划领域的“与时俱进”。只有通过近期建设规划滚动调校，才能有效地增强城市总体规划的动态引导和实时调控的作用。
所以，近期建设规划编制过程中，在“遵循”城市总体规划基本原则的同时，对城市总体规划的实施效果进行全面、系统的总结、反思和检讨，并通过近期建设规划进行“调整”，十分必要。
1.2 近期建设规划的“刚性”与“弹性”的关系。 国家九部委在《关于贯彻落实（国务院关于加强城乡规划监督管理的通知）的通知》中明确规定，自2003年7月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划要求的；城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。这就给近期建设规划赋予了法律地位。“法定”本身就强调了近期建设规划控制要素的“刚性化”。比如，近期建设重点和发展规模、重点发展区域，近期建设用地总量、空间分布和实施时序，以及生态敏感区、城市绿地区、文物保护区、水源保护区、风景名胜区等需要严格禁止开发和限制开发的地域，就必须强化法定的“刚性”约束力。也就是规划要明确“不该建什么”的内容。这应该 是我们编制近期建设规划的主要内容。从另一个角度来讲，规划要明确“应该建什么、在哪里建、建多大规模、什么时候建（即定性、定位、定量、定时）”，也有一个刚性约束的问题。
所以，从这个意义上讲，近期建设规划应该以“刚性”为
主，只有具备法定的“刚性”，明确以“八线图”为核心的强制性内容，即红线（道路）、绿线（绿地）、蓝线（水体）、紫线（文物保护区）、橙线（高压和微波通廊）、黄线（重点公益性公共设施）、灰线（山体）、青线（视廊线），才能保证规划的“有效实施”，才能增强规划执法的保障度，才能充分实现城市规划维护“社会公平”的职能。
但是，在市场经济条件下，随着城市建设投资主体的多元化，城市某些区域的未来发展具有多种可能性，亦即地块的用途往往具有极大的不可预见性。我们在近期建设规划中，再继续对生产力空间布局，人口空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性的要求。而且也是“搬起石头砸自己脚”。同时，从城市社会学的角度来讲，一个广泛使用强制力的城市规划体系，实际上加大了城市规划有效实施的“社会成本”。所以，针对大量不确定因素的存在，我们在近期建设规划中，对城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的“弹性”。这就要求我们的近期建设规划，要从注重“布局规划”转向“项目规划”，要在城市近期建设用地布局的基础上，提出城市近期用地项目和建设项目，建立项目库，明确项目的实施要求；同时，要根据市场经济的规律，研究我们的城市地块用途规划管制，有必要学习借鉴欧美国家的区划（Zoning）制度，结合各城市
实际，推行《各类建设用地适建范围表》地块用途管制制度。给建设者和投资商提供一定的自由度和灵活性，使其能够按照市场经济规律进行动作开发。
1.3 近期建设规划的“道”与“术”的关系。
长期以来，我们的城市规划往往难以摆脱“规划规划、纸上画画、墙上挂挂、一句空话”的窘境，从某种意义上来讲，与我们规划界长期看重“图面功夫”，专注于技术层面的东西，而忽略了城市规划实施政策的研究。这实际上也是对城市规划的本质认识不足的反映。
近期建设规划是实施城市总体规划，解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段，应该具有很强的针对性和可操作性。如果说城市规划应重“道”轻“术”的话，那么近期建设规划尤其如此。这就要求我们在近期建设规划编制过程中，要根据“效率优先、兼顾公平”的原则，认真调查研究制定我们城市空间发展的公共政策。与此同时要善于将规划的技术图件和说明，准确地转译为政府的政策措施，只有在近期建设规划编制过程中，注重从技术性规划到政策性规划的转化和提升，才能真正得到领导和公众的理解支持，从而保证规划的有效实施。
1.4 近期建设规划中“超前”与“可行”的关系。 纵观当今社会，一个城市建设你追我赶，争先恐后的现象
蔚然成风，这其间，既有城市自身发展的要求，也有领导者的政绩观驱动。在近期建设规划编制过程中，我们不难想象，“超前性”、“跨越式”发展的规划方案肯定会占上风。加之九部委文件规定：项目不符合近期建设规划要求的；城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。在近期建设规划中，可能会出现项目计划“宁多勿少”，用地规划“宁大勿小”的问题。在近期建设规划中，追求理想的规划和留足操作空间的思路是可以理解的。但是，这必须建立在可行性的基础上。要对近期建设中的土地可供量和资金可供量进行分析、预测和评估，从而确定在土地政策和经济上是否可行。在城市建设经济可行性分析中，主要是公共投资，其能力和取向是决定城市建设导向的关键因素。因此，在近期建设规划中，很有必要进行城市建设公共投资绩效的分析，对近期公共投资能力进行预测。只有这样，才能使近期建设规划与经济社会发展水平的投资取向相适应。也只有这样，才能证明我们的近期建设规划是可信和可行的。
2 近期建设规划应把握的核心内容与成果形成
2.1 近期建设规划应把握的核心内容
近期建设规划的核心内容应包含“两个规划阶段”、“两
个规划层面”和“三个重要内容”。
从“时间”上来讲，“两个规划阶段”：即五年建设规划和年度规划实施计划。与五年计划纲要起止年限相适应的五年建设规划，要确定近期建设的城市发展目标与重点发展区域，控制和把握城市发展方向和土地供应总量，调控城市发展规模和速度；年度城市规划实施计划，主要是明确下一年度的重大建设项目用地供应计划和具体空间安排与落实。
从“空间”上来讲，“两个规划层面”：即市域范围和中心城区规划区范围。第一个层面，要确定市域范围内近期建设的重点城镇、重点市域性基础设施，以及必须进行规划控制开发的生态敏感区、风景名胜区等。例如，鄂州市的葛店高新开发区、红莲湖旅游度假区、花湖民营开发区、梁子湖（岛）生态旅游区等，都分别是我们本轮近期建设规划要确定的建设开发和控制保护的重点区域；第二个层面，在中心城区规划区范围内（包括城乡结合部），必须将近期建设规划的强制性内容按照“五定”（定性、定量、定位、定时、定制）的要求，予以“刚性”地确定；而对于指导性内容，则建立项目库，提出项目实施计划和选址意见。
“三个重要内容”，即近期建设规划的重点，应该放在“政府统筹的建设用地供应、重大城市基础设施和公益性公共设施安排、生态敏感区和文物保护区等区域规划控制”这三个
方面。
2.2 近期建设规划的成果表达形式
近期建设规划，不是一个“小总规”，更强调是一个项目实施计划，是一项城市建设发展的公共政策。所以，其成果形式可以概括为“专题、图表、文本”三个方面。
专题。最主要的专题研究不可少。一是要针对城市总体规划实施的绩效进行总结、评价、检讨；二是要针对近期建设中的土地和资金可供量进行预测、分析。通过开展专题研究，解决一个近期建设规划的“出发点”和“可行性”的问题。只有结合专题研究形成说明书才是有说服力的规划文件。这应该是近期建设规划的重要支撑。
图表。近期建设规划应以各类项目库的表格为主，不应追求大量的规划分析图和丰富、精美的各类规划图。但是，基本的图纸还是必要的。例如：市域近期建设规划总图，中心城区近期建设规划总图，以及主要专业的近期建设规划图。建议五年建设规划的内容用图纸综合表现；而年度城市规划实施计划采用各类表格来反映。
文本。近期建设规划成果的结晶是文本。应该针对规划中强制性和指导性内容，制订相应的规划实施政策，而且每个方面的规划政策条款要十分具体、明确，应能有效地转化为针对
性和操作性很强的政府文件。经当地人大常委会审议通过后，增强其法律效力。并为下一步我们推行城市规划 “法定图则”制度创造条件。
近期建设规划要点
1 近期建设规划编制应注意的几个关系
近期建设规划是城市总体规划的一部分。《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》明确规定，要与五年计划纲要起止年限相适应，专门编制近期建设规划。这是我国城市规划体制的一项重大改革，它标志着我国的城市总体规划已经由传统的“静态规划”向现代的“滚动规划”方向发展。
1.1 近期建设规划对城市总体规划“遵循”与“调整”的关系。
近期建设规划必须严格依据城市总体规划，体现城市总体规划的基本原则。近期建设规划是根据总体规划目标而作出的具体的近期安排。但是，近期建设规划并不是在时序上，把总体规划目标做简单的分解；在空间上简单地按比例缩小。它必须针对城市总体规划实施过程中存在的不足，面对城市发展过程产生的新情况、新问题，从现实条件出发，对城市总体规划实施情况进行反馈和调整。这是城市规划领域的“与时俱进”。只有通过近期建设规划滚动调校，才能有效地增强城市总体规划的动态引导和实时调控的作用。
所以，近期建设规划编制过程中，在“遵循”城市总体规划基本原则的同时，对城市总体规划的实施效果进行全面、系统的总结、反思和检讨，并通过近期建设规划进行“调整”，十分必要。
1.2 近期建设规划的“刚性”与“弹性”的关系。 国家九部委在《关于贯彻落实（国务院关于加强城乡规划监督管理的通知）的通知》中明确规定，自2003年7月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划要求的；城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。这就给近期建设规划赋予了法律地位。“法定”本身就强调了近期建设规划控制要素的“刚性化”。比如，近期建设重点和发展规模、重点发展区域，近期建设用地总量、空间分布和实施时序，以及生态敏感区、城市绿地区、文物保护区、水源保护区、风景名胜区等需要严格禁止开发和限制开发的地域，就必须强化法定的“刚性”约束力。也就是规划要明确“不该建什么”的内容。这应该 是我们编制近期建设规划的主要内容。从另一个角度来讲，规划要明确“应该建什么、在哪里建、建多大规模、什么时候建（即定性、定位、定量、定时）”，也有一个刚性约束的问题。
所以，从这个意义上讲，近期建设规划应该以“刚性”为
主，只有具备法定的“刚性”，明确以“八线图”为核心的强制性内容，即红线（道路）、绿线（绿地）、蓝线（水体）、紫线（文物保护区）、橙线（高压和微波通廊）、黄线（重点公益性公共设施）、灰线（山体）、青线（视廊线），才能保证规划的“有效实施”，才能增强规划执法的保障度，才能充分实现城市规划维护“社会公平”的职能。
但是，在市场经济条件下，随着城市建设投资主体的多元化，城市某些区域的未来发展具有多种可能性，亦即地块的用途往往具有极大的不可预见性。我们在近期建设规划中，再继续对生产力空间布局，人口空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性的要求。而且也是“搬起石头砸自己脚”。同时，从城市社会学的角度来讲，一个广泛使用强制力的城市规划体系，实际上加大了城市规划有效实施的“社会成本”。所以，针对大量不确定因素的存在，我们在近期建设规划中，对城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的“弹性”。这就要求我们的近期建设规划，要从注重“布局规划”转向“项目规划”，要在城市近期建设用地布局的基础上，提出城市近期用地项目和建设项目，建立项目库，明确项目的实施要求；同时，要根据市场经济的规律，研究我们的城市地块用途规划管制，有必要学习借鉴欧美国家的区划（Zoning）制度，结合各城市
实际，推行《各类建设用地适建范围表》地块用途管制制度。给建设者和投资商提供一定的自由度和灵活性，使其能够按照市场经济规律进行动作开发。
1.3 近期建设规划的“道”与“术”的关系。
长期以来，我们的城市规划往往难以摆脱“规划规划、纸上画画、墙上挂挂、一句空话”的窘境，从某种意义上来讲，与我们规划界长期看重“图面功夫”，专注于技术层面的东西，而忽略了城市规划实施政策的研究。这实际上也是对城市规划的本质认识不足的反映。
近期建设规划是实施城市总体规划，解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段，应该具有很强的针对性和可操作性。如果说城市规划应重“道”轻“术”的话，那么近期建设规划尤其如此。这就要求我们在近期建设规划编制过程中，要根据“效率优先、兼顾公平”的原则，认真调查研究制定我们城市空间发展的公共政策。与此同时要善于将规划的技术图件和说明，准确地转译为政府的政策措施，只有在近期建设规划编制过程中，注重从技术性规划到政策性规划的转化和提升，才能真正得到领导和公众的理解支持，从而保证规划的有效实施。
1.4 近期建设规划中“超前”与“可行”的关系。 纵观当今社会，一个城市建设你追我赶，争先恐后的现象
蔚然成风，这其间，既有城市自身发展的要求，也有领导者的政绩观驱动。在近期建设规划编制过程中，我们不难想象，“超前性”、“跨越式”发展的规划方案肯定会占上风。加之九部委文件规定：项目不符合近期建设规划要求的；城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。在近期建设规划中，可能会出现项目计划“宁多勿少”，用地规划“宁大勿小”的问题。在近期建设规划中，追求理想的规划和留足操作空间的思路是可以理解的。但是，这必须建立在可行性的基础上。要对近期建设中的土地可供量和资金可供量进行分析、预测和评估，从而确定在土地政策和经济上是否可行。在城市建设经济可行性分析中，主要是公共投资，其能力和取向是决定城市建设导向的关键因素。因此，在近期建设规划中，很有必要进行城市建设公共投资绩效的分析，对近期公共投资能力进行预测。只有这样，才能使近期建设规划与经济社会发展水平的投资取向相适应。也只有这样，才能证明我们的近期建设规划是可信和可行的。
2 近期建设规划应把握的核心内容与成果形成
2.1 近期建设规划应把握的核心内容
近期建设规划的核心内容应包含“两个规划阶段”、“两
个规划层面”和“三个重要内容”。
从“时间”上来讲，“两个规划阶段”：即五年建设规划和年度规划实施计划。与五年计划纲要起止年限相适应的五年建设规划，要确定近期建设的城市发展目标与重点发展区域，控制和把握城市发展方向和土地供应总量，调控城市发展规模和速度；年度城市规划实施计划，主要是明确下一年度的重大建设项目用地供应计划和具体空间安排与落实。
从“空间”上来讲，“两个规划层面”：即市域范围和中心城区规划区范围。第一个层面，要确定市域范围内近期建设的重点城镇、重点市域性基础设施，以及必须进行规划控制开发的生态敏感区、风景名胜区等。例如，鄂州市的葛店高新开发区、红莲湖旅游度假区、花湖民营开发区、梁子湖（岛）生态旅游区等，都分别是我们本轮近期建设规划要确定的建设开发和控制保护的重点区域；第二个层面，在中心城区规划区范围内（包括城乡结合部），必须将近期建设规划的强制性内容按照“五定”（定性、定量、定位、定时、定制）的要求，予以“刚性”地确定；而对于指导性内容，则建立项目库，提出项目实施计划和选址意见。
“三个重要内容”，即近期建设规划的重点，应该放在“政府统筹的建设用地供应、重大城市基础设施和公益性公共设施安排、生态敏感区和文物保护区等区域规划控制”这三个
方面。
2.2 近期建设规划的成果表达形式
近期建设规划，不是一个“小总规”，更强调是一个项目实施计划，是一项城市建设发展的公共政策。所以，其成果形式可以概括为“专题、图表、文本”三个方面。
专题。最主要的专题研究不可少。一是要针对城市总体规划实施的绩效进行总结、评价、检讨；二是要针对近期建设中的土地和资金可供量进行预测、分析。通过开展专题研究，解决一个近期建设规划的“出发点”和“可行性”的问题。只有结合专题研究形成说明书才是有说服力的规划文件。这应该是近期建设规划的重要支撑。
图表。近期建设规划应以各类项目库的表格为主，不应追求大量的规划分析图和丰富、精美的各类规划图。但是，基本的图纸还是必要的。例如：市域近期建设规划总图，中心城区近期建设规划总图，以及主要专业的近期建设规划图。建议五年建设规划的内容用图纸综合表现；而年度城市规划实施计划采用各类表格来反映。
文本。近期建设规划成果的结晶是文本。应该针对规划中强制性和指导性内容，制订相应的规划实施政策，而且每个方面的规划政策条款要十分具体、明确，应能有效地转化为针对
性和操作性很强的政府文件。经当地人大常委会审议通过后，增强其法律效力。并为下一步我们推行城市规划 “法定图则”制度创造条件。