多规合一的实践与思考
申翔
摘要:文章以镇江多规合一研究为例，论述了实践多规合一的基本思路与方法，认为开展多规合一应以新型城镇化为基本指导，在落实上位规划基本要求的前提下，生态优先、保护农田、统筹各类城乡规划与专项规划，实现以市域空间规划为表现形式的“一张蓝图”，有效地协调各类规划在空间上的高度融合与统一实施。
关键词:多规合一，空间规划，蓝图
1 引言
随着中央提出新型城镇化任务及新型城镇化规划出台，“一张蓝图干到底”，不能随意变动规划已成为基本共识。在此背景下，各地均开始了“三规合一”乃至“多规合一”的探索，目的就是建立一个“一张蓝图”式的平台以有效统筹各部门规划，使之协调一致，便于政府统一实施。在此之前，出于协调实施的需要，部分地区已开展了多规合一的尝试，如广州以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；重庆则在经济发展规划、国土规划及城乡规划基础上加上生态环境保护规划，进行多规叠合等。深圳、上海等地更在管理实施层面上，通过整合规划与土地部门，实施城乡规划与国土规划的统一管理。在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政等各类专项规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展，因此，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。
2 镇江多规合一的技术思路
2.1 多规合一的研究目的
镇江位于江苏省域西南，长江沿江城市，紧邻南京与常州，与扬州隔江相望，全域面积3000多平方公里，随着经济社会的高速发展，镇江市域城镇化率已突破60%。在已编制的一系列指引全市发展的规划中，除城乡规划层面上的中心城市2020版总体规划及各辖市
2030版总体规划，还包括2030年及更长远时期的全市空间发展战略、新市镇规划、乡村整治规划等，另外还有土地利用规划及整治规划、产业发展规划、近期行动计划、各类市政工程规划等不同部门层面规划。为更有效地推进全市一盘棋发展和协调各部门实施工作，并将国家及全省新时期的发展要求融入行动计划中，镇江进行了一张蓝图式的多规合一尝试，目的是将已有的各类上位规划、部门规划及空间规划融入其中，有效推进全市的建设工作。
2.2 多规合一的研究路线
为有效实现一张蓝图式管理，本次研究结论形式采取市域空间规划图纸，基于该平台重点协调相关上位规划，如全国主体功能区规划、江苏省城镇体系规划（2012—2030）、江苏省生态红线区域保护规划等；统筹各部门规划，如镇江市土地利用总体规划（2006—2020）以及整治规划等专项规划、全市产业发展规划与行动计划等；衔接相关下位规划，如各辖市、镇总体规划及村庄发展整治规划等，实现多规划的高度融合与协调一致。
图1：镇江多规合一研究的技术路线
3 镇江多规合一的技术路径
3.1 有效落实上位规划的基本策略
3.1.1落实省域城镇体系规划，确定市域空间发展战略
新编制的《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》提出未来全省的“一带两轴三圈一极点”的空间与生产力布局结构，镇江即位于沿江城市带的“一带”上。按照省域规划要求，
沿江城市带将以南京与苏锡常两大都市圈为主体，合力构建沿长江南北、沿沪宁以及沿沪、泰锡的“三横两纵”城镇空间格局。从镇江区位条件看，应明确落实沿江、沿沪宁的两大城镇集聚轴要求，着力推进优化沿江、拓展沪宁的空间战略，同时结合自身地域条件特色，统筹发展南部地区。
图2：省域城镇体系规划确定的沿江城市带空间结构
优化沿江
统筹南部
提升沪宁
图3：镇江市域空间发展战略结构
3.1.2协调主体功能区规划，划定分片区指导市域发展
根据全国主体功能区规划的基本思路，镇江全市提出重点推进北部沿江与沿沪宁城镇的发展。依据市域空间发展战略，协调主体功能区规划设想，研究提出市域分区差异化发展的具体实施政策。其中，沿江及沿沪宁地区是未来市域城镇空间集中建设发展区域，是全市城镇化、工业化的主导地区；南部地区以生态保护为主，实施据点式点状开发策略，重点发展现有经济社会基础较好的城镇，推进南部地区特色化发展。
沿江及沿沪宁地区
南部地区
图4：市域空间分区发展引导图
根据差异分区的具体内容不同，市域空间规划上对各区的土地、财政、产业、环保政策及考核机制采取不同策略。
表1：镇江市域空间发展分片区差异化政策引导
3.1.3 严格落实区域生态红线保护要求
根据《江苏省人民政府关于引发江苏省生态红线区域保护规划的通知（苏政发（2013）113号文）》，全省已颁布实施的《江苏省生态红线区域保护规划》中，将镇江市域生态红线区域划定为6大类，生态管控一级区及二级区合计总面积723.83平方公里，约占全市总面积的18.8%。在明确市域空间发展战略与政策基础上，具体确定市域空间建设的蓝图首先完全落实全省对镇江市域生态红线区域保护的具体范围与规模，在市域空间规划总图中城镇建设空间完全避让生态红线，确保生态红线的保护与落实。
图5：区域生态红线空间的优先落实
3.2 统筹各部门专项规划内容
3.2.1统筹土地利用规划，合理确定空间发展容量
3.2.1.1依据生态容量合理确定人口容量
根据土地利用规划数据，采取生态足迹方法进行预测，模型计算公式为：
其中，ef 为人均生态足迹；为第 i 商品的人均消费量；为第 i 种消费品的平均生产能力； i 为消费商品和投入类型。
生态承载力的计算公式为：
式中，EC 为区域生态承载力(公顷) ，aj为实际第 j 类生物生产性土地面积，rj为均衡因子，是使不同类型的生物生产性土地转化为在生物生产力上等价的系数，yj为产量因子，表示某地区的某种生物生产性土地的平均生态生产力与同类土地的世界平均生态生产力之间的比率。
同时，根据世界环境与发展委员会( WCED) 的报告，在计算镇江生态足迹时扣除 12%的生物多样性保护面积。
基于生态足迹的人口用公式表示为：
式中，P 为区域的生态人口，ef 为人均生态足迹。
表2：2011年镇江生态承载力情况
表3：基于生态足迹法的人口规模情景预测
根据相关上位规划预测（《苏南现代化建设示范区》预测苏南地区2020年城镇化率75%；《江苏省城镇体系规划（2012-2030）》预测沿江地区2020年城镇化率72%， 2030年城镇化率80%；《苏南地区城镇体系规划（2012-2030）》预测苏南地区2030年城镇化率86%。），结合镇江近十年的城镇化发展水平，假设镇江城镇化发展质量与苏南远期水平基本一致，则2030年城镇化水平达到86%。结合生态人口规模预测与各辖市城市总体规划，初步估算镇江市域2030年总人口约为450万人。 3.2.1.2依据生态容量合理分配建设空间容量
根据全省生态红线保护规划及《镇江市土地利用总体规划（2006—2020）》中确定的基本农田保有量要求，以2030年人口容量为参照，统筹考虑全市各类土地容量分配。在确保区域生态红线与基本农田保护规模不变的基础上，合理计算未来镇江各类用地容量，并根据人口规模及用地经济要求，预估各类建设用地分配以作为空间落图的基本依据。根据预测，
表4：镇江市域各类用地规模分配一览表（2030）
表5：镇江市域规划建设用地一览表（2030）
镇江全市2030年建设用地总量约控制在820平方公里左右，约占全市土地面积的21%。3.2.1.3合理划定空间发展边界
结合城乡规划与土地利用规划，进一步划定城镇发展与基本农田保护的空间边界。图6所示即两类空间边界的划定，其中绿色图示即为土地利用规划中确定的基本农田集中保护范围，在协调城乡规划的基础上，使城乡建设用地发展与基本农田保护不起冲突。以镇江中心城市空间增长边界划定为例（图7），图中红线即初步预估的城市增长边界，在该范围内主要为城乡建设空间及部分生态与一般农田空间；在边界以外，即为基本农田的集中发展区域。
图6：基本农田保护与城镇建设空间关系图
图7：中心城区空间增长边界划定
注：线内为中心城区主要功能组团，以建设用地为主；线外是基本农田主要区域。
3.2.2统筹产业发展规划，确保产业项目落地
根据全市在编产业“三集”规划，全市将重点打造80多个产业园区。根据不同产业类型及落地区位要求，研究将80多个园区全部落实到具体市域空间上，实现产业规划与空间规划的高度融合。
图8：产业园区在多规蓝图上的落实
3.3 衔接各类下位规划
3.3.1合理衔接与统筹城镇总体规划
进一步细化多规合一蓝图，必须有效将各层次城镇总体规划统筹衔接起来。首先，各城镇具体建设空间不能突破划定的空间边界，如有不符，则需要进行局部调整；其次，着重对各辖市结合部地区进行统筹规划与整合，如对镇江市区与丹阳接壤处，协调两市的局部地区规划，提出共同谋划国际级生态新城等设想；第三，是对重大设施进行统筹安排并协调一致，如在整合各辖市交通体系衔接基础上，提出将句容西部干线、丹阳的丹东公路及省道238串联起来，形成联系全市南部地区的公路环线等，实现一张蓝图上的规划管理。
3.3.2合理确定村庄发展策略
对于市域村庄发展，根据新型城镇化要求及全市开展的星级村庄建设实践，规划布点村庄包含特色村与一般村两类，其中，特色村即全市重点打造的约100个三星康居村庄和约200个二星康居村庄；一般村为现有的其他村庄，以环境整治为主，充分体现地区乡土风情。
3.4 小结：多规合一的技术表达形式
在对上述各类规划进行一张蓝图式多规合一研究后，采取市域空间规划的图纸表达形式，各类用地标准全部采取城乡规划与土地规划用地的大类标准，城镇建设用地主要采取城乡规划标准，非建设用地主要采取土地规划标准。
图9：镇江多规合一的技术图纸（2030）
4 结语：多规合一的技术思考
首先，不论多规合一最终是在既有规划形式上表达还是采取全新的规划形式，其最终表达形式必然是空间规划形式。由于多规合一的目的是能够协调统筹各项建设发展实施，因而必须在空间上将建设内容予以明确，特别是将较为明确的项目与计划在空间上准确定位。从表现深度上看，较宜采取城乡规划体系中的总体规划深度予以表现，这是因为其可以较为明确地表达建设发展的主要内容，同时其本身也已经统筹融合了很多部门的专项规划，减少了多规合一中的许多技术障碍。
其次，多规合一的技术标准应去繁就简，考虑到大部分表达内容主要为城乡建设用地与非建设用地，同时2011版的城乡规划用地标准已经对城乡建设系统用地标准进行规范，并与土地规划用地标准进行衔接，因而建议其技术标准可以采取城乡规划与土地规划的标准。以建设用地与非建设用地为两大类，建设用地以城乡规划标准为主，非建设用地以土地规划标准为主，两者主要分界以空间增长边界划分。
第三，在多规合一的技术路径上，应以新型城镇化为指导，分步骤实现多规合一。第一步，应在准确落实上位规划的基础上，推行生态优先，明确生态保育空间，落实基本农田红线，确定生态发展容量；第二步，统筹各类建设发展与项目计划，划定空间增长边界，明确建设用地发展范围和各类项目空间落实；第三步，细化各类空间规划的协调衔接，通过整合以优化各类规划，并指导主要下位规划的完善与实施，有效提高城镇化的建设效率。
参考文献
1李晓江、尹强、张娟等. 中国城镇化道路、模式与政策[J]. 城市规划汇刊，2014(2)：1—14 2多规融合下的镇江市域空间利用研究. 江苏省城市规划设计研究院. [Z].2013
3镇江市域城镇体系及空间优化研究. 江苏省城市规划设计研究院. [Z].2013
作者简介：申翔，副总规划师，高级城市规划师，江苏省城市规划设计研究院。
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多规合一的实践与思考
申翔
摘要:文章以镇江多规合一研究为例，论述了实践多规合一的基本思路与方法，认为开展多规合一应以新型城镇化为基本指导，在落实上位规划基本要求的前提下，生态优先、保护农田、统筹各类城乡规划与专项规划，实现以市域空间规划为表现形式的“一张蓝图”，有效地协调各类规划在空间上的高度融合与统一实施。
关键词:多规合一，空间规划，蓝图
1 引言
随着中央提出新型城镇化任务及新型城镇化规划出台，“一张蓝图干到底”，不能随意变动规划已成为基本共识。在此背景下，各地均开始了“三规合一”乃至“多规合一”的探索，目的就是建立一个“一张蓝图”式的平台以有效统筹各部门规划，使之协调一致，便于政府统一实施。在此之前，出于协调实施的需要，部分地区已开展了多规合一的尝试，如广州以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；重庆则在经济发展规划、国土规划及城乡规划基础上加上生态环境保护规划，进行多规叠合等。深圳、上海等地更在管理实施层面上，通过整合规划与土地部门，实施城乡规划与国土规划的统一管理。在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政等各类专项规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展，因此，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。
2 镇江多规合一的技术思路
2.1 多规合一的研究目的
镇江位于江苏省域西南，长江沿江城市，紧邻南京与常州，与扬州隔江相望，全域面积3000多平方公里，随着经济社会的高速发展，镇江市域城镇化率已突破60%。在已编制的一系列指引全市发展的规划中，除城乡规划层面上的中心城市2020版总体规划及各辖市
2030版总体规划，还包括2030年及更长远时期的全市空间发展战略、新市镇规划、乡村整治规划等，另外还有土地利用规划及整治规划、产业发展规划、近期行动计划、各类市政工程规划等不同部门层面规划。为更有效地推进全市一盘棋发展和协调各部门实施工作，并将国家及全省新时期的发展要求融入行动计划中，镇江进行了一张蓝图式的多规合一尝试，目的是将已有的各类上位规划、部门规划及空间规划融入其中，有效推进全市的建设工作。
2.2 多规合一的研究路线
为有效实现一张蓝图式管理，本次研究结论形式采取市域空间规划图纸，基于该平台重点协调相关上位规划，如全国主体功能区规划、江苏省城镇体系规划（2012—2030）、江苏省生态红线区域保护规划等；统筹各部门规划，如镇江市土地利用总体规划（2006—2020）以及整治规划等专项规划、全市产业发展规划与行动计划等；衔接相关下位规划，如各辖市、镇总体规划及村庄发展整治规划等，实现多规划的高度融合与协调一致。
图1：镇江多规合一研究的技术路线
3 镇江多规合一的技术路径
3.1 有效落实上位规划的基本策略
3.1.1落实省域城镇体系规划，确定市域空间发展战略
新编制的《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》提出未来全省的“一带两轴三圈一极点”的空间与生产力布局结构，镇江即位于沿江城市带的“一带”上。按照省域规划要求，
沿江城市带将以南京与苏锡常两大都市圈为主体，合力构建沿长江南北、沿沪宁以及沿沪、泰锡的“三横两纵”城镇空间格局。从镇江区位条件看，应明确落实沿江、沿沪宁的两大城镇集聚轴要求，着力推进优化沿江、拓展沪宁的空间战略，同时结合自身地域条件特色，统筹发展南部地区。
图2：省域城镇体系规划确定的沿江城市带空间结构
优化沿江
统筹南部
提升沪宁
图3：镇江市域空间发展战略结构
3.1.2协调主体功能区规划，划定分片区指导市域发展
根据全国主体功能区规划的基本思路，镇江全市提出重点推进北部沿江与沿沪宁城镇的发展。依据市域空间发展战略，协调主体功能区规划设想，研究提出市域分区差异化发展的具体实施政策。其中，沿江及沿沪宁地区是未来市域城镇空间集中建设发展区域，是全市城镇化、工业化的主导地区；南部地区以生态保护为主，实施据点式点状开发策略，重点发展现有经济社会基础较好的城镇，推进南部地区特色化发展。
沿江及沿沪宁地区
南部地区
图4：市域空间分区发展引导图
根据差异分区的具体内容不同，市域空间规划上对各区的土地、财政、产业、环保政策及考核机制采取不同策略。
表1：镇江市域空间发展分片区差异化政策引导
3.1.3 严格落实区域生态红线保护要求
根据《江苏省人民政府关于引发江苏省生态红线区域保护规划的通知（苏政发（2013）113号文）》，全省已颁布实施的《江苏省生态红线区域保护规划》中，将镇江市域生态红线区域划定为6大类，生态管控一级区及二级区合计总面积723.83平方公里，约占全市总面积的18.8%。在明确市域空间发展战略与政策基础上，具体确定市域空间建设的蓝图首先完全落实全省对镇江市域生态红线区域保护的具体范围与规模，在市域空间规划总图中城镇建设空间完全避让生态红线，确保生态红线的保护与落实。
图5：区域生态红线空间的优先落实
3.2 统筹各部门专项规划内容
3.2.1统筹土地利用规划，合理确定空间发展容量
3.2.1.1依据生态容量合理确定人口容量
根据土地利用规划数据，采取生态足迹方法进行预测，模型计算公式为：
其中，ef 为人均生态足迹；为第 i 商品的人均消费量；为第 i 种消费品的平均生产能力； i 为消费商品和投入类型。
生态承载力的计算公式为：
式中，EC 为区域生态承载力(公顷) ，aj为实际第 j 类生物生产性土地面积，rj为均衡因子，是使不同类型的生物生产性土地转化为在生物生产力上等价的系数，yj为产量因子，表示某地区的某种生物生产性土地的平均生态生产力与同类土地的世界平均生态生产力之间的比率。
同时，根据世界环境与发展委员会( WCED) 的报告，在计算镇江生态足迹时扣除 12%的生物多样性保护面积。
基于生态足迹的人口用公式表示为：
式中，P 为区域的生态人口，ef 为人均生态足迹。
表2：2011年镇江生态承载力情况
表3：基于生态足迹法的人口规模情景预测
根据相关上位规划预测（《苏南现代化建设示范区》预测苏南地区2020年城镇化率75%；《江苏省城镇体系规划（2012-2030）》预测沿江地区2020年城镇化率72%， 2030年城镇化率80%；《苏南地区城镇体系规划（2012-2030）》预测苏南地区2030年城镇化率86%。），结合镇江近十年的城镇化发展水平，假设镇江城镇化发展质量与苏南远期水平基本一致，则2030年城镇化水平达到86%。结合生态人口规模预测与各辖市城市总体规划，初步估算镇江市域2030年总人口约为450万人。 3.2.1.2依据生态容量合理分配建设空间容量
根据全省生态红线保护规划及《镇江市土地利用总体规划（2006—2020）》中确定的基本农田保有量要求，以2030年人口容量为参照，统筹考虑全市各类土地容量分配。在确保区域生态红线与基本农田保护规模不变的基础上，合理计算未来镇江各类用地容量，并根据人口规模及用地经济要求，预估各类建设用地分配以作为空间落图的基本依据。根据预测，
表4：镇江市域各类用地规模分配一览表（2030）
表5：镇江市域规划建设用地一览表（2030）
镇江全市2030年建设用地总量约控制在820平方公里左右，约占全市土地面积的21%。3.2.1.3合理划定空间发展边界
结合城乡规划与土地利用规划，进一步划定城镇发展与基本农田保护的空间边界。图6所示即两类空间边界的划定，其中绿色图示即为土地利用规划中确定的基本农田集中保护范围，在协调城乡规划的基础上，使城乡建设用地发展与基本农田保护不起冲突。以镇江中心城市空间增长边界划定为例（图7），图中红线即初步预估的城市增长边界，在该范围内主要为城乡建设空间及部分生态与一般农田空间；在边界以外，即为基本农田的集中发展区域。
图6：基本农田保护与城镇建设空间关系图
图7：中心城区空间增长边界划定
注：线内为中心城区主要功能组团，以建设用地为主；线外是基本农田主要区域。
3.2.2统筹产业发展规划，确保产业项目落地
根据全市在编产业“三集”规划，全市将重点打造80多个产业园区。根据不同产业类型及落地区位要求，研究将80多个园区全部落实到具体市域空间上，实现产业规划与空间规划的高度融合。
图8：产业园区在多规蓝图上的落实
3.3 衔接各类下位规划
3.3.1合理衔接与统筹城镇总体规划
进一步细化多规合一蓝图，必须有效将各层次城镇总体规划统筹衔接起来。首先，各城镇具体建设空间不能突破划定的空间边界，如有不符，则需要进行局部调整；其次，着重对各辖市结合部地区进行统筹规划与整合，如对镇江市区与丹阳接壤处，协调两市的局部地区规划，提出共同谋划国际级生态新城等设想；第三，是对重大设施进行统筹安排并协调一致，如在整合各辖市交通体系衔接基础上，提出将句容西部干线、丹阳的丹东公路及省道238串联起来，形成联系全市南部地区的公路环线等，实现一张蓝图上的规划管理。
3.3.2合理确定村庄发展策略
对于市域村庄发展，根据新型城镇化要求及全市开展的星级村庄建设实践，规划布点村庄包含特色村与一般村两类，其中，特色村即全市重点打造的约100个三星康居村庄和约200个二星康居村庄；一般村为现有的其他村庄，以环境整治为主，充分体现地区乡土风情。
3.4 小结：多规合一的技术表达形式
在对上述各类规划进行一张蓝图式多规合一研究后，采取市域空间规划的图纸表达形式，各类用地标准全部采取城乡规划与土地规划用地的大类标准，城镇建设用地主要采取城乡规划标准，非建设用地主要采取土地规划标准。
图9：镇江多规合一的技术图纸（2030）
4 结语：多规合一的技术思考
首先，不论多规合一最终是在既有规划形式上表达还是采取全新的规划形式，其最终表达形式必然是空间规划形式。由于多规合一的目的是能够协调统筹各项建设发展实施，因而必须在空间上将建设内容予以明确，特别是将较为明确的项目与计划在空间上准确定位。从表现深度上看，较宜采取城乡规划体系中的总体规划深度予以表现，这是因为其可以较为明确地表达建设发展的主要内容，同时其本身也已经统筹融合了很多部门的专项规划，减少了多规合一中的许多技术障碍。
其次，多规合一的技术标准应去繁就简，考虑到大部分表达内容主要为城乡建设用地与非建设用地，同时2011版的城乡规划用地标准已经对城乡建设系统用地标准进行规范，并与土地规划用地标准进行衔接，因而建议其技术标准可以采取城乡规划与土地规划的标准。以建设用地与非建设用地为两大类，建设用地以城乡规划标准为主，非建设用地以土地规划标准为主，两者主要分界以空间增长边界划分。
第三，在多规合一的技术路径上，应以新型城镇化为指导，分步骤实现多规合一。第一步，应在准确落实上位规划的基础上，推行生态优先，明确生态保育空间，落实基本农田红线，确定生态发展容量；第二步，统筹各类建设发展与项目计划，划定空间增长边界，明确建设用地发展范围和各类项目空间落实；第三步，细化各类空间规划的协调衔接，通过整合以优化各类规划，并指导主要下位规划的完善与实施，有效提高城镇化的建设效率。
参考文献
1李晓江、尹强、张娟等. 中国城镇化道路、模式与政策[J]. 城市规划汇刊，2014(2)：1—14 2多规融合下的镇江市域空间利用研究. 江苏省城市规划设计研究院. [Z].2013
3镇江市域城镇体系及空间优化研究. 江苏省城市规划设计研究院. [Z].2013
作者简介：申翔，副总规划师，高级城市规划师，江苏省城市规划设计研究院。
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