一、土地资源利用状况和面临的形势
(一) 土地资源利用状况。
根据土地利用现状调查,1996年全市农用地面积为1137723公顷(1706.58万亩), 占土地总面积的69.30%;建设用地面积为270868公顷(406.30万亩), 占土地总面积的16.51%;未利用地面积为232463公顷(348.69万亩), 占土地总面积的14.19%。农用地中, 耕地面积为343921公顷(515.8万亩), 园地面积为99320公顷(148.98万亩), 林地面积为63080公顷(946.20万亩), 牧草地面积为4209公顷(6.31万亩), 水面面积为59470公顷(89.21万亩) 。建设用地中, 居民点及工矿用地面积为220381公顷(330.57万亩), 交通用地面积为35538公顷(5131万亩), 水利设施用地面积为14949公顷(22.4:万亩) 。未利用地中, 荒草地面积为128125公顷(192.19万亩) ，盐碱地、沼泽地、沙地及滩涂苇地共计18402公顷(27.60万亩), 裸岩等其他未利用地计85936公顷(128.90万亩) 。
北京的土地资源在区域自然环境的影响下, 在长期的社会经济发展过程中, 经过自然与人文因素的综合作用, 形成了较为独特的土地利用现状特征:
---具有典型的大城市及其郊区用地的特点。虽然从土地利用结构上看, 我市土地利用类型、利用方式复杂多样, 其中农用地面积最大, 占土地总面积近70%,农用地中耕地和林地又占85%,但同其他地区相比, 非农业建设用地比重较大, 居民点及工矿用地和交通用地两项占土地总面积的15.58%,是全国平均水平的5倍, 全市的人口和产业主要集中于城市用地, 形成了以城市用地为核心、郊区用纳服务于城市的特点。
---具有明显的圈层结构的特点。从地域上看, 由城区向近郊区、远郊区呈现这样一种圈层结构:城区城市建设用地--近郊区城乡混合用地--远郊平原区商品粮、副食品生产基地(城郊农业用地)--远郊半山区、山区林果生产基地(城郊生态农业用地) 。这种圈层结构主要是由城市的辐射作用造成的, 这种作用具有距离衰减的特征, 同时这种结构也同我市的地形结构相吻合。这种圈层结构是动态的, 随着城市的进一步发展, 会进一步向外推移。
---土地利用的程度和效益较高。全市大多数土地已利用, 已利用土地面积占土地总面积的
85.81%,其中近郊区和平原区土地利用率达95%以上, 同全国其他地区相比, 土地利用的集约程度和效益也比较高。
我市土地开发利用的历史悠久, 在长期的生产实践中, 在合理利用土地方面, 积累了丰富的经验, 特别是近年来, 我市坚决贯彻土地基本国策, 狠抓' 开源' 和' 节流' ＼取得了显著成效, 土地利用朝着合理的方向发展, 土地利用率和土地利用的综合效益逐步提高。但是, 日益突出的人地矛盾, 已成为制约我市经济和社会可持续发展的主要因素之一, 主要表现在以下几个方面:
1．土地资源人均占有量少, 总体质量不高。按全市常住户籍人口计算, 人均土地面积仅0.152公顷(2.28亩), 不及全国平均数的1/5,人均耕地0.032公顷(0.48亩) 、人均林地0.058公顷(0.87亩), 分别为全国平均数的30%和31%。根据市房屋土地局及有关专家所做的土地资源质量评价, 全市土地资源中好的和比较好的一、二、三等地仅占35.3%;耕地总量中, 中低产田占44.3%;林地总量中, 有林地面积只占38.5%。而且, 我市水土资源配合不协调, 水资源短缺已成为土地资源开发利用的重要制约因素。
2.耕地面积减少过多。据统计,1949-1995年全市耕地净减少131627公顷(197.44万亩),
年平均减少3760公顷(5.64万亩), 其中1993-1995年三年共减少耕地58860公顷(88.29万亩), 年均19620公顷(29.43万亩), 耕地减少主要是农业内部结构调整占用(占53.85%)和各项建设占用(占36.99%)。
3.可开发利用的土地资源不足。目前, 全市未利用地中宜农地仅15600公顷(23.40万亩) 左右, 主要分布在延庆盆地、山前洪积扇、浅山缓坡及永定河沿岸, 宜林、宜牧地主要分布在山区和半山区, 开发利用有一定难度。
4.土地利用仍存在一定程度粗放利用现象。虽然我市的土地利用正逐步由粗放向集约转变, 但从许多方面看, 仍较为粗放。首先是多年来建设用地以外延扩展为主, 占用了大量土地, 而实际利用效率较低, 特别是前一时期“开发区热”和“房地产热”造成大量土地利用效益偏低，甚至造成闲置和浪费; 农村居民点中空心村、闲散地大量存在, 人均用地达237平方米, 超出国家标准高限87平方米; 城镇存量土地也还有相当潜力。其次农用地的实际利用水平和产出率偏低, 耕地的有效利用面积和单产水平都不高, 果园单产及林地的单位生产量等都低于先进水平。
5.土地生态环境有待进一步改善。近年来, 我市的环境问题越来越突出, 大气污染特别是水体污染和固体废弃物污染的加重, 以及地下水的过度开采, 化肥、农药、地膜等的过度使用, 再加上水土流失和风沙化, 使得土地出现退化趋势, 土地生态环境遭到一定程度的破坏。目前, 我市受污染的耕地达84000多公顷,50%以上的河段受到不同程度的污染, 水土流失面积达304000公顷, 风沙化土地达88700公顷, 尚有260000公顷荒山荒地需要绿化。
(二) 土地利用与管理面临的形势。
本世纪末到2010年, 是我国改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期。我市的土地利用与管理工作既具备前所未有的有利条件, 又面临一些不利因素, 任务相当艰巨。有利条件:党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视, 决定实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度, 并修订了《中华人民共和国土地管理法》, 从而为完成跨世纪土地利用与管理的目标任务提供有力保障; 坚持可持续发展战略, 并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为可持续发展战略的一项主要内容, 对节地挖潜、保护耕地、加强土地生态环境的综合治理、实现土地资源的永续利用将产生巨大的推动作用; 实行经济体制和经济增长方式两个根本性转变的方针, 将促进土地利用方式和管理方式的深刻变化; 中央始终坚持把农业放在经济工作首位, 长期稳定农村基本政策, 特别是延长土地承包期30年, 为保护耕地、推进土地整理和开发提供了有利的政策环境; 国民经济持续快速健康发展, 综合国力不断增强, 将会不断增加对土地的投入; 特别是北京作为首都和国际交往的窗口, 有利于吸收国内外的资金和技术, 同时首都的人才优势和科技优势以及知识经济时代的到来为保护和合理利用土地资源提供了有力的人才和科技保障. 当然, 我们也应该看到一些不利因素:人口持续增加, 人口对土地的压力进一步加大; 随着首都的发展建设, 全市国民经济和社会的快速发展, 工业化、城市化进程加快, 农用地和建设用地的矛盾进一步加剧; 长期以来粗放型、外延性的土地利用方式, 仍存在一定惯性作用, 要引导其向集约型转变还需作艰苦而持久的努力; 社会主义市场经济体制尚处在建立和逐步完善阶段, 土地利用的宏观调控机制和法制建设有待加强, 经济建设中的短期行为在一些地方还比较严重, 不利于节约和合理利用土地；农用地总体产出率低, 保护耕地缺乏内在经济动力。
二、《规划》的目标和方针
（一）土地利用规划的目标。
《规划》的总目标是:统筹安排各类用地, 在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式逐步向集约化转变，土地利用结构和布局进一步改善，土地利用的经济效益、社会效益、生态效益都有比较明显提高，为保障首都的发展建设和各项只能的充分发挥，以及实现我市跨世纪经济和社会发展目标提供土地保障。
具体目标是：
1. 用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年，耕地面积保持在34000公顷（516万亩）以上，其中基本农田保持在299400公顷（449万亩）以上，占现有耕地面积的87%以上。园地以结构和布局调整为主，总面积不再增加。通过大力开展植树造林，林地面积有较大幅度增加，到2010年林地面积达到785800公顷（约合1180万亩），林木覆盖率达到50%以上。牧草地有所增加，水面面积基本保持稳定。同时通过加强中、低产田和其他农用地改造，耕地及其他农用地质量得以进一步提高。
2.合理安排各项建设用地，在保障首都各项职能充分发挥对建设用地的需求和各项重点建设项目及基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。规划期内，全市新增建设用地控制在36000公顷（54万亩）以内，其中占用耕地不超过22000公顷（33万亩），在各项建设用地中，城市建设用地新增控制在12200公顷以内，卫星城及其他建制镇用地新增控制在9000公顷以内，交通，水利等其他建设用地新增控制在14800公顷以内。
3.土地整理由点到面全面开展, 未利用地得以适度开发。到2010年全市通过土地整理和土地开发复垦增加耕地24290公顷(36万亩) 以上, 增加其他农用地157000公顷(235万亩) 以上。
4.土地生态环境有进一步改善。到2010年, 基本控制住水土流失、风沙危害, 水源区水质得到改善和提高, 土地退化趋势得到控制。规划期间, 将完成坡耕地、河滩地及库区耕地退耕2000公顷(3万亩), 治理水土流失面积304000公顷, 更新改造风沙区林地68700公顷, 开发治理沙荒地20000公顷, 自然保护区面积扩大到全市面积的8%,实现高标准农田林网化, 城市绿化覆盖率达40%,人均公共绿地超过10平方米。
(二) 土地利用远景展望,
预计到2030年, 我市将达到或接近人口峰值年, 人口总数将达到1400万人左右。2011-2030年间, 各项建设用地仍将有所增加, 但随着用地方式的转变, 建设用地利用效率将进一步提高。保障首都农产品的稳定供应, 关系到首都发展和安定的大局, 因此应继续保持耕地面积和其他农用地的基本稳定, 并努力提高农用地的质量和效益。土地生态环境将进一步改善, 建立起基本适应可持续发展的良性生态系统, 山洪、泥石流区域得到综合防治, 宜林地全部实现绿化, 林木覆盖率达到55%以上, 城市绿化覆盖率达到45%以上, 人均公共绿她达到20平方米。
（三）土地利用的基本方针。
为实现上述目标，必须始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚定不移地遵循
以下基本方针：
１. 把保护耕地放在土地利用与管理的重要位置。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础，保护耕地就是保护我们的生命线，发展经济必须以保护耕地的前提，这是由我过的基本国情和可持续发展战略的要求决定的，北京作为首都也不例外。必须对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为建设用地，实行占用耕地补偿制度，加强基本农田保护管理。
２. 坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。必须改变以往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法，逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地、保障首都的发展建设和其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地矛盾。还要处理好地上建设与地下资源开发利用的关系。同时，注意发挥市场机制的基础性作用，促进土地资源的优化配置和高效利用。
３. 开发与节约并举，以节约挖潜为主，努力提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潜力；必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。农业发展也要充分利用现有农用地, 大力改造中低产地, 逐步提高土地集约化经营水平; 积极开展土地整理和复垦, 以增加耕地和其他农用地面积。同时, 要在保护和改善生态环境的前提下, 因地制宜、适度开发土地后备资源, 做到地尽其用。
4.坚持' 一要吃饭, 二要建设' 的方针, 处理好长远与当前、全局与局部的关系, 土地利用实现经济、社会、生态效益三统一。坚持土地开发、利用、整治、保护相结合, 防止过度开发和掠夺式利用, 加强土地退化的防治, 保护和改善土地生态环境, 实现土地资源的永续利用, 促进经济社会的可持续发展。
(四) 区域土地利用发展方向和管理措施,
为了因地制宜指导不同区域土地利用结构、布局调整和土地利用管理, 根据土地利用的自然和社会经济条件及经济布局, 将全市划分为3个区域, 并根据各区域的实际情况和要求, 确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。
1.城、近郊区。本区包括城区的东城、西城、崇文、宣武四个区和近郊区的朝阳、海淀、丰台、石景山四个区, 土地总面积136087公顷, 占全市土地总面积的8.27%。本区可进一步分为城市中心地区和城市边缘集团地区两个区, 其中, 城市中心地区是整个首都城市的核心, 是党政军机关和外事机构以及人口、产业的集中分布区, 城市边缘集团地区则是城市人口和产业的转移区。本区人口密度大, 土地开发利用程度高, 效益好, 但本区土地利用变化快, 土地供需矛盾突出, 土地利用结构和布局也不尽合理, 环境污染严重。
本区土地利用发展方向和管理措施是:按照《北京城市总体规划》的要求, 严格控制城市建设用地规模, 城市建设的重点要从市区向远郊区转移, 市区建设要从外延扩展向调整改造转移, 市区要坚持' 分散集团式' 的布局原则, 严格保护并尽快实施中心城区与边缘集团间的绿化隔离, 要进一步调整和优化市区土地利用结构和布局, 保障首都各项功能的充分发挥及与首都特点相适应的高新技术和第三产业发展的用地需求, 保障中关村科技园区发展的用地需求, 其他各类建设用地也应充分利用闲置土地和存量土地, 实现土地的集约化利用。同时, 加强近郊区耕地和其他农用地的保护, 发展现代化郊区农业, 继续加强环境综合治理, 切实保护和改善首都城市的生
态环境。
2.远郊平原区。包括通州区、大兴县的全部和顺义区、房山区、昌平区、怀柔县、密云县和平谷县的平原部分, 土地面积441055公顷, 约占全市土地总面积的26.81%。区内地形平坦, 土层深厚, 水热等自然条件较优越, 耕地集中连片, 是首都的主要农副产品基地。但随着首都城市建设和经济的快速发展, 城镇、开发区及房地产等项建设用地增长迅猛, 占用了大量耕地和其他农用地, 进一步加剧了农用地和建设用地的矛盾, 而且土地环境污染日趋严重。
本区土地利用的发展方向和管理措施是:强化耕地保护, 严格控制各项建设占用耕地。优先保障重点建设项目用地, 其他建设用地以内涵挖潜为主, 提高土地利用效率。加强农田基本建设, 改造中低产田, 提高土地生产率; 积极推进土地整理对田、术、路、林、村进行综合整治, 合理开发沙荒地。加强水土环境污染的综合治理, 大力发展节水农业和生态农业, 全面实现高标准农田林网化和四旁绿化。
3.远郊山区。包括门头沟区、延庆县的全部和房山、昌平、怀柔、密云、顺义、平谷等区县的山区, 土地面积1068239公顷, 约占全市土地总面积的69.92%。本区按土地利用的特点和要求, 又可分为浅山盆地区、深山区和水源保护区。山区人少地多, 土地广阔, 土地类型多样, 资源丰富, 适宜发展果林牧业及旅游业, 山区也是首都重要的生态屏障和水源涵养地, 但目前土地自然条件较差, 许多地区坡陡土薄, 土质较差, 经营粗放, 生产力水平低, 生态环境脆弱, 水土流失严重。
本区土地利用发展方向和管理措施是:大力开展植树造林, 优先发展水源涵养林和水土保持林, 开展天然林保护、防护林营造、中幼龄林抚育管理和自然保护区建设; 因地制宜发展名特优果品生产基地, 合理开发利用草地资源, 发展畜牧业; 保护自然、人文景观, 积极发展旅游业; 重点保护盆地、河谷生产条件较好的耕地, 加强农田基本建设, 开展以土地平整和坡改梯田为中心的土地整理; 在保护生态环境的前提下, 适度开发宜农荒地, 不宜耕作的陡坡耕地应逐步退耕; 严格控制各类建设占用耕地和林地，保障必要的建设用地；加强小流域综合治理，全面控制水土流失，建立起山区良性的生态系统。
三、土地利用结构和布局调整
为了保障规划期内首都的发展建设和全市经济社会发展的用地要求，促进土地资源的优化配置，实现土地资源的可持续利用，必须加强土地利用的宏观调控，合理调整土地利用结构和布局。
根据《全国土地利用总体规划纲要（1997－2010年）》，并结合我市实际，到2010年我市主要用地指标规划为：农用地1293880公顷（1940.80万亩），其中耕地344270公顷
（516.40万亩），园地98000公顷（147.0万亩），林地785800公顷（1178.70万亩），牧草地6010公顷（9.0万亩），水面59800公顷（89.70万亩），建设用地296680公顷（445.0万亩），其中居民点及工矿用地238400公顷（357.60万亩），交通用地43480公顷（65.20万亩），水利设施用地14800公顷（22.20万亩）；未利用地减为50500公顷（75.80万亩）左右（见附表一）。
（一）切实保护农用地
规划期内，进一步加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有所增加，同时合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副鱼各业。到2010年农用地总面积增加156160公顷（234.20万亩）。
1. 持耕地总量动态平衡。规划期内, 全市耕地减少面积控制在24000公顷(36万亩) 以内, 其中建设占用耕地22000公顷(33万亩), 因生态建设需要退耕2000公顷(3万亩); 通过土地整理开发和复垦补充耕地面积24290公顷(36.44万亩), 耕地增减相抵, 全市耕地总量做到不减少。各区县要严格按照本《规划》确定的控制指标(见附表二), 耕地保有量不得低于、建设占用耕地不得高于《规划》确定的控制指标。为确保耕地总量动态平衡战略目标的实现, 必须对耕地实行特殊保护, 采取一系列有效措施:
---严格控制各类建设占用耕地, 实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的, 按照占补平衡的原则, 由用地单位开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地, 或按市有关规定足额交纳耕地开垦费, 专项用于开垦新耕地。
---强化重点区域耕地保护。在全面保护的基础上, 规划期间应重点加强近郊区、远郊平原区和山区的盆地、河川谷地等生产条件比较好的耕地的保护。对这些区域进一步强化耕地保护措施, 实行投入倾斜政策, 加大农田改造整理和建设的力度。
---加强基本农田保护管理。必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定划定基本农田保护区。各区、县划定的基本农田面积不得低于本《规划》确定的控制指标(见附表三) 。城市和村庄、集镇建设用地区周边和铁路、公路等交通沿线的耕地, 以及其他质量好、产量高的耕地, 应优先划入基本农田保护区。要把基本农田保护区具体落实到地块和责任人, 明确保护责任并向社会公布, 加强检查监督。
---加大中低产田改造力度, 集中连片治理, 力争平原地区大部分耕地实现高产稳产, 丘陵山区达到每人半亩以上高标准基本农田。
---农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源, 加强农、业结构调整中的用地管理, 防止耕地毁坏, 除改善生态环境需要外, 不得占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。规划期间应控制园地发展规模, 着重调整品种结构, 提高产品质量。近年来在优质农田上发展的果园应退园还耕, 逐步调整到丘陵、台地和荒坡地, 按适宜性原则适当集中发展。到2010年园地面积控制在98000公顷(147万亩), 与1996年基本持平。要加强中低产园地的改造和管理, 提高园地单产和效益。
2.按照首都生态环境建设的要求, 进一步加大造林绿化的力度, 大幅度增加林地面积, 适当增加牧草地面积。到2010年林地面积发展到785800公顷, 比1996年净增加155000公顷(合232.50万亩), 牧草地面积扩大到6010公顷, 比1996年净增加约1800公顷(9万亩) 。
---实行封山育林, 保护和经营好现有林地, 大力开展造林绿化。要以水源保护林和水土保持林建设为核心, 开展天然林保护、中幼龄林抚育管理, 加强密云、怀柔、官厅等水库水源地的保护, 加强门头沟区百花山、延庆县松山、玉渡山、龙庆峡、大滩、八达岭、太安山、莲花山、朝阳寺木化石等自然保护区建设, 坚决取缔自然保护区和风景名胜区内各种破坏自然资源和环境的非法开发建设活动, 进一步加快荒山绿化, 建设高标准的农田防护林、防风固沙林等各种防护林体系, 建设森林公园、各种风景林、城市隔离片林等。
---加强重点林业工程建设。根据林业用地条件和生态建设的需要, 重点开展以下林业工程建设:密云、怀柔、官厅水库水源、保护林工程, 天然林保护工程, 中幼龄林抚育管理工程, 中低山水土保持林建设工程, 浅山前山脸风景林建设工程, 风沙区防风固沙林建设工程, 平原防护林工程等。
---合理开发利用草地资源, 改良草山草坡, 建设人工草场。
3.稳定水面面积。到2010年水面面积保持在59800公顷。
---保护现有水面, 禁止在河道行洪区和水库管理区内垦荒。
---合理发展水面养殖业, 提高水面利用率和产出率。
---加强水体污染治理, 进行河湖水系的整治和保护。
(二) 合理安排建设用地.
规划期内, 要确保首都的发展建设和各项重点建设项目用地需求, 其他各类建设用地应当以内涵挖潜为主, 尽可能利用非耕地, 严格控制非农业建设用地规模。同时, 根据耕地占补平衡原则, 切实落实建设项目占用耕地与开发、复垦耕地相挂钩的政策, 到2010年各类建设新增用地规模控制在36000公顷以内, 其中占用耕地控制在22000公顷以内, 年均建设占用耕地控制在1570公顷(2.36万亩) 以内。
1.合理控制城乡居民点用地。规划期内, 随着首都城市的发展和郊区城市化的发展, 全市常住城市人口将从1996年的710万人增至850万人左右, 其中市区人口增至650万人, 城市用地相应地随之增加; 与此同时, 随着农村人口向城镇转移和部分农村居民点用地直接转为城镇用地, 以及村庄的整理改造, 农村居民点用地将有所减少, 到2010年, 全市城镇用地将增加21200公顷, 其中占用耕地面积控制在13300公顷20万亩) 以内; 农村居民点用地减少14000公顷(21万亩) 左右。
---严格控制市区用地规模。要严格执行《北京城市总体规划(1991-2010年) 》, 城市建设要实行两个战略转移, 市区的规模要严格控制, 根据市区的合理容量, 到2010年市区常住城市人口控制在650万人以内, 市区中心地区324平方公里的城市用地不能再扩大, 边缘集团也只能增加少量用地, 为保持良好的生态环境, 市区的城市建设用地要控制在610平方公里左右, 比1996年增加122平方公里。按照突出首都特点、发挥首都优势的原则, 继续加快市区用地结构和布局的调整, 首先要满足首都功能的充分发挥, 保障中央国家机关以及对外交往和国防的用地需求; 第二, 要为适应首都特点的高新技术产业和第三产业发展安排必要的用地, 加快中关村科技园区和若干中心商务区建设, 要在城市总体规划的控制下, 重点安排好中关村科技园区用地, 其中中心区73平方公里均在城市规划确定的市区中心地区范围内, 发展区286平方公里中建设用地约29平方公里, 分为4个组团, 除软件园(1.4平方公里) 外均为城市规划确定的建设用地; 要进一步调整工业用地的结构和布局, 在旧城改造过程中, 要注意保护古都风貌, 合理利用地上、地下空间, 提高土地利用的效率; 要坚持' 分散集团式' 布局, 采取多种方式逐步实施中心地区与边缘集团之间的绿化隔离, 规划绿地不得用于房地产开发及其他建设, 边缘集团间的优质耕地原则上应划为基本农田, 禁止建设占用, 防止中心地区与十个边缘集团连成一片。
---适度安排卫星城建设用地。卫星城既承担市区延伸的部分功能, 又大部分是区县政府所在地, 规划期内, 卫星城将有较大的发展, 根据《北京城市总体规划》, 到2010年,14个卫星城建设用地总量将增至250平方公里左右, 其中离市区较近、发展条件较好的通州、亦庄和黄村确定为全市重点发展的卫星城。卫星城建设要严格按照城市总体规划和土地利用总体规划的要求, 节约用地, 紧凑发展, 各区县在编制土地利用总体规划时, 要严格划定各卫星城建设用地区, 并按照建设占用耕地指标, 合理安排卫星城建设用地。
---加强小城镇建设用地管理, 严格控制村镇建设外延扩大, 特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地。各区县要严格按照土地利用总体规划确定的村镇建设用地区, 制定好村镇建设规划, 推进旧村镇改造, 治理空心村; 凡有条件的地方, 要促进农村居民点向小城镇和中心村集中, 乡镇企业向规划工业小区集中。农民建房要坚持拆旧建新的原则, 严格实施农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地制度, 提倡相对集中建楼房。要通过合理引导和控制, 逐步形成等级规模结构和布局合理、用地集约的城乡居民点体系。
---严格控制和引导各类开发区建设。凡未经国务院或市人民政府批准的各类开发区一律撤销, 限期复垦还耕。对已经国务院或市人民政府批准的各类开发区, 要做到全面规划, 分期建设。坚持开发一片、建成一片、收效一片、滚动发展的原则, 充分利用老城区原有的基础设施, 加快老城区的改造。
2.统筹安排交通、水利等建设用地, 保障重点建设项目用地。到2010年, 交通用地将增加7940公顷(11.90万亩) 左右, 由1996年的35538公顷增至43480公顷; 水利设施用地将新增5400公顷(8.10万亩) 左右, 但由于一部分沟渠通过土地整理转为其他用地, 规划期内, 水利设施用地基本稳定。
---优先安排交通、水利、环保等基础设施用地, 近期要保证国家重点支持的交通通讯建设、农林水利建设、环保等城市基础设施建设、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设及经济适用住房建设等用地需要。
---切实提高建设用地效率。交通、水利及独立工矿建设项目在选址和建设施工过程中, 要节约用地, 少占耕地、林地, 避免占用好地, 充分利用现有建设用地和废弃地。要严格执行占用耕地与整理、开发、复垦挂钩的原则, 实行占补平衡。
---保障重点项目和重要基础设施建设用地。涉及以下项目的续建、新建和扩建等用地在规划和计划上优先安排:
(l)交通。主要有:首都机场扩建工程, 新建京沪(至上海) 高速铁路, 新建京沈(至沈阳) 、京开(至开封) 高速公路, 扩建京包(至包头) 、京承(至承德、) 、京济(至济南) 等国道, 新建公路一环、公路二环两条标准为高速公路的市道, 以及若干条连接市区与卫星城和城市组团间的轻轨, 等等。
(2)水利。主要有:永定河、大清河、通惠河、药运河、北运河、清河、温榆河、潮白河、潮河等河道整治, 以及二道河水库、陈家庄水库、张坊水库、永定河防洪工程等项建设。
(3)其他建设。主要有:陕甘宁天然气进京工程、高碑店热电厂、宋家庄热电厂、平谷电厂、第九水厂三期工程、第十水厂、高碑店污水处理厂二期、酒仙桥污水处理厂及郑王坟、小
红门、吴家村等污水处理厂, 等等。
(三) 积极开展土地整理、开发和复垦,
为缓解土地供需矛盾, 应积极推进土地整理, 适度开发宜农后备土地资源, 加强土地复垦。
1.土地整理。到2010年全市通过土地整理增加农用地24000公顷(36万亩), 其中增加耕地12000公顷(18万亩) 。土地整理的重点是农地整理和村庄整理, 要通过土地平整、地块归并及综合建设农田道路、沟渠、林网, 改善灌溉条件等, 增加耕地8000公顷(12万亩); 通过村庄搬迁、缩并和调整改造, 增加耕地4000公顷(6万亩) 。
要把土地整理作为补充耕地的主要途径, 采取积极措施鼓励因地制宜开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。土地整理要与小城镇建设、小康村建设、村庄改造、乡(镇) 村企业建设、农田水利基本建设相结合。要注重提高耕地质量, 增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境。
近郊区和远郊平原区经济条件较好的地区, 土地整理的重点是村庄整理和农地整理; 远郊平原区其他地区及延庆盆地土地整理的重点是农地整理; 远郊山区土地整理的重点是土地平整和坡改梯田。
2.土地开发。到2010年开发利用各类适宜开发的荒地近182000公顷(273万亩), 其中增加耕地12000公顷(18万亩) 。
土地开发应以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提, 因地制宜, 适度开发。耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区, 并与农田基本建设和水利建设同步进行。开发荒地必须进行可行性论证, 搞好规划设计, 保护生态平衡。鼓励宜农土地后备资源缺乏的地区与资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地, 但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。
土地开发的重点区域是:延庆盆地、永定河沿岸、远郊山区的山前洪积扇和浅山缓坡。
3.土地复垦。到2010年通过土地复垦增加农用地面积1000公顷, 其中增加耕地300公顷(4500亩) 。
我市工矿废弃地较少, 只有少量建设取土场、废砖窑等, 不足1400公顷。要按照“谁破坏、谁复垦”的原则, 进行复垦, 新增废弃地要及时得到复垦, 复垦土地优先作为耕地, 同时, 遵循适宜性和经济合理性原则, 宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。
(四) 加强土地生态环境保护与整治。
1.进一步加强市区和卫星城生态环境的治理和保护。要按照中央的要求, 继续抓紧治理大气、水体、噪声以及生产、生活废弃物的污染, 严格控制市区发展有污染的工业, 加强重点污染源治理, 到2000年所有工业污染源要实现达标排放, 到2002年环境质量按功能区基本达到国家标准。要在短期内通过对城市中心区河湖水系的综合治理, 达到水清、流畅、岸绿、通航的目标。进一步加快城市的绿化美化, 在抓好街道、居住区、公共场所、城市隔离片林建设的同时,
建设城市中心大中型公共绿地, 通过拆房建绿、破墙透绿、见缝插绿等措施, 不断提高绿化覆盖率, 把首都建成青山、秀水、绿地、蓝天的美丽城市。
2.加强平原区生态环境的保护。加强耕地保护特别是基本农田的质量保护, 大力发展节水农业, 并把土地整理和营造高标准农田防护林、改良土壤、改善灌溉条件等措施结合起来, 改善农业生产条件和生态环境。进一步加强风沙区治理, 建设园林景观式的沙地生态环境。采取措施防治工业特别是乡镇企业对土地的污染, 对养殖、使用化肥、地膜及工业废水等造成的土地污染进行综合治理。
3.加快山区生态系统建设。以水源保护林和水土保持林建设为核心, 开展天然林保护、防护林营造、中幼龄林抚育管理、自然保护区建设、以小流域为单元的水土保持治理、山洪泥石流防治、节水灌溉等生态环境建设工程, 积极发展林果业, 全面控制水土流失, 禁止开垦坡耕地, 对已有的坡耕地要根据条件和可能, 有计划、有步骤地退耕还林、还草。到2010年, 增加林地155000公顷, 治理水土流失304000公顷, 坡耕地退耕1500公顷, 其余坡耕地要采取坡改梯等措施, 自然保护区发展到34个, 总面积134000公顷, 占全市土地面积的8%。通过建立起山区良性的生态系统, 涵养水源、屏障风沙、防灾减灾, 真正对首都起到生态屏障的作用。
四、实施《规划》的主要措施
在改革开放不断深入的新形势下, 《规划》的实施, 必将进一步增强北京作为全国政治、文化中心的功能, 促进全市经济社会的可持续发展, 加速首都的现代化建设。但在《规划》实施过程中, 也还会遇到涉及体制、政策、资金和一些难以预料的问题, 需要通过深化改革、健全法制、完善管理机制、实行严格的土地用途管制等措施, 强化规划管理, 保障《规划》的实施。
(一) 建立和完善土地利用规划管理体系,
《规划》一经批准, 就具有法律效力, 必须严格执行。各区县和乡镇应在《规划》的控制和指导下, 尽快完成土地利用总体规划的编制任务。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制, 建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标, 耕地保有量和基本农田面积及比例不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。县级和乡级土地利用总体规划确定的土地用途分区必须落实到地块。未按要求编制土地利用总体规划, 或者编制的规划未经批准的, 不得批准建设项目用地。
编制和修订城市、村庄和集镇规划, 应按照土地利用总体规划和城市总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模和用地区范围内进行。经批准设立的开发区必须纳入城市规划和土地利用总体规划。其他各行业的用地规划在确定用地规模和布局上也必须服从土地利用总体规划。土地整理、土地开发、土地复垦等土地利用专项规划的编制和修订, 必须以土地利用总体规划为依据, 形成以土地利用总体规划为龙头的土地利用规划管理体系。
(二) 加强土地利用规划实施管理
土地利用总体规划要纳入国民经济和社会发展规划。《规划》确定的各项目标和主要指标应纳入全市国民经济和社会发展规划和计划, 应根据国民经济和社会发展规划和计划、产业政策、土地利用总体规划等编制土地利用年度计划, 市人民政府还应将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容, 向同级人民代表大会报告。区县和乡镇人民政府也要将批准的土地利用总体规划的目标和主要指标纳入本级国民经济和社会发展规划和计
划, 并严格执行。
要建立规划公告制度。区县和乡镇土地利用总体规划经批准后, 应当公告, 并广泛宣传, 接受社会对规划实施的监督。
进一步强化建设用地的规划管理。要依据土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审。根据规划严格审查项目用地规模、布局、耕地占补平衡措施和用地计划指标。建设项目用地的验收, 要检查执行规划和落实占补平衡措施的情况。在对建设项目用地进行规划审查时, 还要严格执行《建设项目环境管理条例》, 凡未进行环境影响评价的项目不予批准。另外, 在审批地下赋存煤炭等矿产资源的建设用地时要征求有关部门的意见。
完善农用地的规划管理。落实农用地转用审批制度, 严格限制农用地转为建设用地。
(四) 强化政府土地管理职能,
改革和完善土地管理体制, 强化土地的集中统一管理, 要加强各级政府特别是市人民政府的土地管理职能。尤其是要发挥各级政府正地利用规划管理的职能, 树立规划的权威性, 充分发挥土地利用总体规划的引导和控制作用。同时要建立和完善实施规划的领导干部责任制以及检查考核制度等, 把完成耕地保护和节约挖潜指标的情况, 作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。
(五) 贯彻群众路线, 加强法制建设。
《规划》经国务院批准后, 就成为指导全市范围内土地利用的法定文件, 任何单位和个人非经履行法定程序都无权改变。要贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》及有关的法律法规, 并尽快制定我市的配套法规或办法, 保障《规划》的实施。要进一步加大执法力度, 建立经常性的规划监督管理制度, 严肃查处有法不依、执法不严和以言代法的违法行为; 对违反土地利用总体规划、破坏耕地的要坚决查处, 对构成犯罪的要依法追究刑事责任。
为了使首都的土地利用规划管理工作有广泛的群众基础, 要广泛深入地宣传土地利用总体规划, 开展土地国情、国法、国策教育, 提高各级领导和全市人民的土地忧患意识和依法用地、按规划用地的意识, 自觉执行《规划》, 参与和监督《规划》的实施。
(六) 充分利用现代科技手段, 加强土地动态监测和科学管理
要充分利用地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球定位系统(GPS)等现代科技手段, 对土地利用进行动态监测, 及时、准确地掌握全市土地利用动态变化情况, 同时, 还要逐步建立全市各级土地利用规划管理信息系统, 努力提高规划管理水平。
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一、土地资源利用状况和面临的形势
(一) 土地资源利用状况。
根据土地利用现状调查,1996年全市农用地面积为1137723公顷(1706.58万亩), 占土地总面积的69.30%;建设用地面积为270868公顷(406.30万亩), 占土地总面积的16.51%;未利用地面积为232463公顷(348.69万亩), 占土地总面积的14.19%。农用地中, 耕地面积为343921公顷(515.8万亩), 园地面积为99320公顷(148.98万亩), 林地面积为63080公顷(946.20万亩), 牧草地面积为4209公顷(6.31万亩), 水面面积为59470公顷(89.21万亩) 。建设用地中, 居民点及工矿用地面积为220381公顷(330.57万亩), 交通用地面积为35538公顷(5131万亩), 水利设施用地面积为14949公顷(22.4:万亩) 。未利用地中, 荒草地面积为128125公顷(192.19万亩) ，盐碱地、沼泽地、沙地及滩涂苇地共计18402公顷(27.60万亩), 裸岩等其他未利用地计85936公顷(128.90万亩) 。
北京的土地资源在区域自然环境的影响下, 在长期的社会经济发展过程中, 经过自然与人文因素的综合作用, 形成了较为独特的土地利用现状特征:
---具有典型的大城市及其郊区用地的特点。虽然从土地利用结构上看, 我市土地利用类型、利用方式复杂多样, 其中农用地面积最大, 占土地总面积近70%,农用地中耕地和林地又占85%,但同其他地区相比, 非农业建设用地比重较大, 居民点及工矿用地和交通用地两项占土地总面积的15.58%,是全国平均水平的5倍, 全市的人口和产业主要集中于城市用地, 形成了以城市用地为核心、郊区用纳服务于城市的特点。
---具有明显的圈层结构的特点。从地域上看, 由城区向近郊区、远郊区呈现这样一种圈层结构:城区城市建设用地--近郊区城乡混合用地--远郊平原区商品粮、副食品生产基地(城郊农业用地)--远郊半山区、山区林果生产基地(城郊生态农业用地) 。这种圈层结构主要是由城市的辐射作用造成的, 这种作用具有距离衰减的特征, 同时这种结构也同我市的地形结构相吻合。这种圈层结构是动态的, 随着城市的进一步发展, 会进一步向外推移。
---土地利用的程度和效益较高。全市大多数土地已利用, 已利用土地面积占土地总面积的
85.81%,其中近郊区和平原区土地利用率达95%以上, 同全国其他地区相比, 土地利用的集约程度和效益也比较高。
我市土地开发利用的历史悠久, 在长期的生产实践中, 在合理利用土地方面, 积累了丰富的经验, 特别是近年来, 我市坚决贯彻土地基本国策, 狠抓' 开源' 和' 节流' ＼取得了显著成效, 土地利用朝着合理的方向发展, 土地利用率和土地利用的综合效益逐步提高。但是, 日益突出的人地矛盾, 已成为制约我市经济和社会可持续发展的主要因素之一, 主要表现在以下几个方面:
1．土地资源人均占有量少, 总体质量不高。按全市常住户籍人口计算, 人均土地面积仅0.152公顷(2.28亩), 不及全国平均数的1/5,人均耕地0.032公顷(0.48亩) 、人均林地0.058公顷(0.87亩), 分别为全国平均数的30%和31%。根据市房屋土地局及有关专家所做的土地资源质量评价, 全市土地资源中好的和比较好的一、二、三等地仅占35.3%;耕地总量中, 中低产田占44.3%;林地总量中, 有林地面积只占38.5%。而且, 我市水土资源配合不协调, 水资源短缺已成为土地资源开发利用的重要制约因素。
2.耕地面积减少过多。据统计,1949-1995年全市耕地净减少131627公顷(197.44万亩),
年平均减少3760公顷(5.64万亩), 其中1993-1995年三年共减少耕地58860公顷(88.29万亩), 年均19620公顷(29.43万亩), 耕地减少主要是农业内部结构调整占用(占53.85%)和各项建设占用(占36.99%)。
3.可开发利用的土地资源不足。目前, 全市未利用地中宜农地仅15600公顷(23.40万亩) 左右, 主要分布在延庆盆地、山前洪积扇、浅山缓坡及永定河沿岸, 宜林、宜牧地主要分布在山区和半山区, 开发利用有一定难度。
4.土地利用仍存在一定程度粗放利用现象。虽然我市的土地利用正逐步由粗放向集约转变, 但从许多方面看, 仍较为粗放。首先是多年来建设用地以外延扩展为主, 占用了大量土地, 而实际利用效率较低, 特别是前一时期“开发区热”和“房地产热”造成大量土地利用效益偏低，甚至造成闲置和浪费; 农村居民点中空心村、闲散地大量存在, 人均用地达237平方米, 超出国家标准高限87平方米; 城镇存量土地也还有相当潜力。其次农用地的实际利用水平和产出率偏低, 耕地的有效利用面积和单产水平都不高, 果园单产及林地的单位生产量等都低于先进水平。
5.土地生态环境有待进一步改善。近年来, 我市的环境问题越来越突出, 大气污染特别是水体污染和固体废弃物污染的加重, 以及地下水的过度开采, 化肥、农药、地膜等的过度使用, 再加上水土流失和风沙化, 使得土地出现退化趋势, 土地生态环境遭到一定程度的破坏。目前, 我市受污染的耕地达84000多公顷,50%以上的河段受到不同程度的污染, 水土流失面积达304000公顷, 风沙化土地达88700公顷, 尚有260000公顷荒山荒地需要绿化。
(二) 土地利用与管理面临的形势。
本世纪末到2010年, 是我国改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期。我市的土地利用与管理工作既具备前所未有的有利条件, 又面临一些不利因素, 任务相当艰巨。有利条件:党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视, 决定实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度, 并修订了《中华人民共和国土地管理法》, 从而为完成跨世纪土地利用与管理的目标任务提供有力保障; 坚持可持续发展战略, 并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为可持续发展战略的一项主要内容, 对节地挖潜、保护耕地、加强土地生态环境的综合治理、实现土地资源的永续利用将产生巨大的推动作用; 实行经济体制和经济增长方式两个根本性转变的方针, 将促进土地利用方式和管理方式的深刻变化; 中央始终坚持把农业放在经济工作首位, 长期稳定农村基本政策, 特别是延长土地承包期30年, 为保护耕地、推进土地整理和开发提供了有利的政策环境; 国民经济持续快速健康发展, 综合国力不断增强, 将会不断增加对土地的投入; 特别是北京作为首都和国际交往的窗口, 有利于吸收国内外的资金和技术, 同时首都的人才优势和科技优势以及知识经济时代的到来为保护和合理利用土地资源提供了有力的人才和科技保障. 当然, 我们也应该看到一些不利因素:人口持续增加, 人口对土地的压力进一步加大; 随着首都的发展建设, 全市国民经济和社会的快速发展, 工业化、城市化进程加快, 农用地和建设用地的矛盾进一步加剧; 长期以来粗放型、外延性的土地利用方式, 仍存在一定惯性作用, 要引导其向集约型转变还需作艰苦而持久的努力; 社会主义市场经济体制尚处在建立和逐步完善阶段, 土地利用的宏观调控机制和法制建设有待加强, 经济建设中的短期行为在一些地方还比较严重, 不利于节约和合理利用土地；农用地总体产出率低, 保护耕地缺乏内在经济动力。
二、《规划》的目标和方针
（一）土地利用规划的目标。
《规划》的总目标是:统筹安排各类用地, 在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式逐步向集约化转变，土地利用结构和布局进一步改善，土地利用的经济效益、社会效益、生态效益都有比较明显提高，为保障首都的发展建设和各项只能的充分发挥，以及实现我市跨世纪经济和社会发展目标提供土地保障。
具体目标是：
1. 用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2010年，耕地面积保持在34000公顷（516万亩）以上，其中基本农田保持在299400公顷（449万亩）以上，占现有耕地面积的87%以上。园地以结构和布局调整为主，总面积不再增加。通过大力开展植树造林，林地面积有较大幅度增加，到2010年林地面积达到785800公顷（约合1180万亩），林木覆盖率达到50%以上。牧草地有所增加，水面面积基本保持稳定。同时通过加强中、低产田和其他农用地改造，耕地及其他农用地质量得以进一步提高。
2.合理安排各项建设用地，在保障首都各项职能充分发挥对建设用地的需求和各项重点建设项目及基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。规划期内，全市新增建设用地控制在36000公顷（54万亩）以内，其中占用耕地不超过22000公顷（33万亩），在各项建设用地中，城市建设用地新增控制在12200公顷以内，卫星城及其他建制镇用地新增控制在9000公顷以内，交通，水利等其他建设用地新增控制在14800公顷以内。
3.土地整理由点到面全面开展, 未利用地得以适度开发。到2010年全市通过土地整理和土地开发复垦增加耕地24290公顷(36万亩) 以上, 增加其他农用地157000公顷(235万亩) 以上。
4.土地生态环境有进一步改善。到2010年, 基本控制住水土流失、风沙危害, 水源区水质得到改善和提高, 土地退化趋势得到控制。规划期间, 将完成坡耕地、河滩地及库区耕地退耕2000公顷(3万亩), 治理水土流失面积304000公顷, 更新改造风沙区林地68700公顷, 开发治理沙荒地20000公顷, 自然保护区面积扩大到全市面积的8%,实现高标准农田林网化, 城市绿化覆盖率达40%,人均公共绿地超过10平方米。
(二) 土地利用远景展望,
预计到2030年, 我市将达到或接近人口峰值年, 人口总数将达到1400万人左右。2011-2030年间, 各项建设用地仍将有所增加, 但随着用地方式的转变, 建设用地利用效率将进一步提高。保障首都农产品的稳定供应, 关系到首都发展和安定的大局, 因此应继续保持耕地面积和其他农用地的基本稳定, 并努力提高农用地的质量和效益。土地生态环境将进一步改善, 建立起基本适应可持续发展的良性生态系统, 山洪、泥石流区域得到综合防治, 宜林地全部实现绿化, 林木覆盖率达到55%以上, 城市绿化覆盖率达到45%以上, 人均公共绿她达到20平方米。
（三）土地利用的基本方针。
为实现上述目标，必须始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚定不移地遵循
以下基本方针：
１. 把保护耕地放在土地利用与管理的重要位置。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础，保护耕地就是保护我们的生命线，发展经济必须以保护耕地的前提，这是由我过的基本国情和可持续发展战略的要求决定的，北京作为首都也不例外。必须对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为建设用地，实行占用耕地补偿制度，加强基本农田保护管理。
２. 坚持供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。必须改变以往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法，逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地、保障首都的发展建设和其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地矛盾。还要处理好地上建设与地下资源开发利用的关系。同时，注意发挥市场机制的基础性作用，促进土地资源的优化配置和高效利用。
３. 开发与节约并举，以节约挖潜为主，努力提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潜力；必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。农业发展也要充分利用现有农用地, 大力改造中低产地, 逐步提高土地集约化经营水平; 积极开展土地整理和复垦, 以增加耕地和其他农用地面积。同时, 要在保护和改善生态环境的前提下, 因地制宜、适度开发土地后备资源, 做到地尽其用。
4.坚持' 一要吃饭, 二要建设' 的方针, 处理好长远与当前、全局与局部的关系, 土地利用实现经济、社会、生态效益三统一。坚持土地开发、利用、整治、保护相结合, 防止过度开发和掠夺式利用, 加强土地退化的防治, 保护和改善土地生态环境, 实现土地资源的永续利用, 促进经济社会的可持续发展。
(四) 区域土地利用发展方向和管理措施,
为了因地制宜指导不同区域土地利用结构、布局调整和土地利用管理, 根据土地利用的自然和社会经济条件及经济布局, 将全市划分为3个区域, 并根据各区域的实际情况和要求, 确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。
1.城、近郊区。本区包括城区的东城、西城、崇文、宣武四个区和近郊区的朝阳、海淀、丰台、石景山四个区, 土地总面积136087公顷, 占全市土地总面积的8.27%。本区可进一步分为城市中心地区和城市边缘集团地区两个区, 其中, 城市中心地区是整个首都城市的核心, 是党政军机关和外事机构以及人口、产业的集中分布区, 城市边缘集团地区则是城市人口和产业的转移区。本区人口密度大, 土地开发利用程度高, 效益好, 但本区土地利用变化快, 土地供需矛盾突出, 土地利用结构和布局也不尽合理, 环境污染严重。
本区土地利用发展方向和管理措施是:按照《北京城市总体规划》的要求, 严格控制城市建设用地规模, 城市建设的重点要从市区向远郊区转移, 市区建设要从外延扩展向调整改造转移, 市区要坚持' 分散集团式' 的布局原则, 严格保护并尽快实施中心城区与边缘集团间的绿化隔离, 要进一步调整和优化市区土地利用结构和布局, 保障首都各项功能的充分发挥及与首都特点相适应的高新技术和第三产业发展的用地需求, 保障中关村科技园区发展的用地需求, 其他各类建设用地也应充分利用闲置土地和存量土地, 实现土地的集约化利用。同时, 加强近郊区耕地和其他农用地的保护, 发展现代化郊区农业, 继续加强环境综合治理, 切实保护和改善首都城市的生
态环境。
2.远郊平原区。包括通州区、大兴县的全部和顺义区、房山区、昌平区、怀柔县、密云县和平谷县的平原部分, 土地面积441055公顷, 约占全市土地总面积的26.81%。区内地形平坦, 土层深厚, 水热等自然条件较优越, 耕地集中连片, 是首都的主要农副产品基地。但随着首都城市建设和经济的快速发展, 城镇、开发区及房地产等项建设用地增长迅猛, 占用了大量耕地和其他农用地, 进一步加剧了农用地和建设用地的矛盾, 而且土地环境污染日趋严重。
本区土地利用的发展方向和管理措施是:强化耕地保护, 严格控制各项建设占用耕地。优先保障重点建设项目用地, 其他建设用地以内涵挖潜为主, 提高土地利用效率。加强农田基本建设, 改造中低产田, 提高土地生产率; 积极推进土地整理对田、术、路、林、村进行综合整治, 合理开发沙荒地。加强水土环境污染的综合治理, 大力发展节水农业和生态农业, 全面实现高标准农田林网化和四旁绿化。
3.远郊山区。包括门头沟区、延庆县的全部和房山、昌平、怀柔、密云、顺义、平谷等区县的山区, 土地面积1068239公顷, 约占全市土地总面积的69.92%。本区按土地利用的特点和要求, 又可分为浅山盆地区、深山区和水源保护区。山区人少地多, 土地广阔, 土地类型多样, 资源丰富, 适宜发展果林牧业及旅游业, 山区也是首都重要的生态屏障和水源涵养地, 但目前土地自然条件较差, 许多地区坡陡土薄, 土质较差, 经营粗放, 生产力水平低, 生态环境脆弱, 水土流失严重。
本区土地利用发展方向和管理措施是:大力开展植树造林, 优先发展水源涵养林和水土保持林, 开展天然林保护、防护林营造、中幼龄林抚育管理和自然保护区建设; 因地制宜发展名特优果品生产基地, 合理开发利用草地资源, 发展畜牧业; 保护自然、人文景观, 积极发展旅游业; 重点保护盆地、河谷生产条件较好的耕地, 加强农田基本建设, 开展以土地平整和坡改梯田为中心的土地整理; 在保护生态环境的前提下, 适度开发宜农荒地, 不宜耕作的陡坡耕地应逐步退耕; 严格控制各类建设占用耕地和林地，保障必要的建设用地；加强小流域综合治理，全面控制水土流失，建立起山区良性的生态系统。
三、土地利用结构和布局调整
为了保障规划期内首都的发展建设和全市经济社会发展的用地要求，促进土地资源的优化配置，实现土地资源的可持续利用，必须加强土地利用的宏观调控，合理调整土地利用结构和布局。
根据《全国土地利用总体规划纲要（1997－2010年）》，并结合我市实际，到2010年我市主要用地指标规划为：农用地1293880公顷（1940.80万亩），其中耕地344270公顷
（516.40万亩），园地98000公顷（147.0万亩），林地785800公顷（1178.70万亩），牧草地6010公顷（9.0万亩），水面59800公顷（89.70万亩），建设用地296680公顷（445.0万亩），其中居民点及工矿用地238400公顷（357.60万亩），交通用地43480公顷（65.20万亩），水利设施用地14800公顷（22.20万亩）；未利用地减为50500公顷（75.80万亩）左右（见附表一）。
（一）切实保护农用地
规划期内，进一步加强农用地保护、整治和开发，保证农用地面积有所增加，同时合理调整农用地结构和布局，因地制宜发展农林牧副鱼各业。到2010年农用地总面积增加156160公顷（234.20万亩）。
1. 持耕地总量动态平衡。规划期内, 全市耕地减少面积控制在24000公顷(36万亩) 以内, 其中建设占用耕地22000公顷(33万亩), 因生态建设需要退耕2000公顷(3万亩); 通过土地整理开发和复垦补充耕地面积24290公顷(36.44万亩), 耕地增减相抵, 全市耕地总量做到不减少。各区县要严格按照本《规划》确定的控制指标(见附表二), 耕地保有量不得低于、建设占用耕地不得高于《规划》确定的控制指标。为确保耕地总量动态平衡战略目标的实现, 必须对耕地实行特殊保护, 采取一系列有效措施:
---严格控制各类建设占用耕地, 实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的, 按照占补平衡的原则, 由用地单位开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地, 或按市有关规定足额交纳耕地开垦费, 专项用于开垦新耕地。
---强化重点区域耕地保护。在全面保护的基础上, 规划期间应重点加强近郊区、远郊平原区和山区的盆地、河川谷地等生产条件比较好的耕地的保护。对这些区域进一步强化耕地保护措施, 实行投入倾斜政策, 加大农田改造整理和建设的力度。
---加强基本农田保护管理。必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定划定基本农田保护区。各区、县划定的基本农田面积不得低于本《规划》确定的控制指标(见附表三) 。城市和村庄、集镇建设用地区周边和铁路、公路等交通沿线的耕地, 以及其他质量好、产量高的耕地, 应优先划入基本农田保护区。要把基本农田保护区具体落实到地块和责任人, 明确保护责任并向社会公布, 加强检查监督。
---加大中低产田改造力度, 集中连片治理, 力争平原地区大部分耕地实现高产稳产, 丘陵山区达到每人半亩以上高标准基本农田。
---农业内部结构调整应充分开发利用非耕地资源, 加强农、业结构调整中的用地管理, 防止耕地毁坏, 除改善生态环境需要外, 不得占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。规划期间应控制园地发展规模, 着重调整品种结构, 提高产品质量。近年来在优质农田上发展的果园应退园还耕, 逐步调整到丘陵、台地和荒坡地, 按适宜性原则适当集中发展。到2010年园地面积控制在98000公顷(147万亩), 与1996年基本持平。要加强中低产园地的改造和管理, 提高园地单产和效益。
2.按照首都生态环境建设的要求, 进一步加大造林绿化的力度, 大幅度增加林地面积, 适当增加牧草地面积。到2010年林地面积发展到785800公顷, 比1996年净增加155000公顷(合232.50万亩), 牧草地面积扩大到6010公顷, 比1996年净增加约1800公顷(9万亩) 。
---实行封山育林, 保护和经营好现有林地, 大力开展造林绿化。要以水源保护林和水土保持林建设为核心, 开展天然林保护、中幼龄林抚育管理, 加强密云、怀柔、官厅等水库水源地的保护, 加强门头沟区百花山、延庆县松山、玉渡山、龙庆峡、大滩、八达岭、太安山、莲花山、朝阳寺木化石等自然保护区建设, 坚决取缔自然保护区和风景名胜区内各种破坏自然资源和环境的非法开发建设活动, 进一步加快荒山绿化, 建设高标准的农田防护林、防风固沙林等各种防护林体系, 建设森林公园、各种风景林、城市隔离片林等。
---加强重点林业工程建设。根据林业用地条件和生态建设的需要, 重点开展以下林业工程建设:密云、怀柔、官厅水库水源、保护林工程, 天然林保护工程, 中幼龄林抚育管理工程, 中低山水土保持林建设工程, 浅山前山脸风景林建设工程, 风沙区防风固沙林建设工程, 平原防护林工程等。
---合理开发利用草地资源, 改良草山草坡, 建设人工草场。
3.稳定水面面积。到2010年水面面积保持在59800公顷。
---保护现有水面, 禁止在河道行洪区和水库管理区内垦荒。
---合理发展水面养殖业, 提高水面利用率和产出率。
---加强水体污染治理, 进行河湖水系的整治和保护。
(二) 合理安排建设用地.
规划期内, 要确保首都的发展建设和各项重点建设项目用地需求, 其他各类建设用地应当以内涵挖潜为主, 尽可能利用非耕地, 严格控制非农业建设用地规模。同时, 根据耕地占补平衡原则, 切实落实建设项目占用耕地与开发、复垦耕地相挂钩的政策, 到2010年各类建设新增用地规模控制在36000公顷以内, 其中占用耕地控制在22000公顷以内, 年均建设占用耕地控制在1570公顷(2.36万亩) 以内。
1.合理控制城乡居民点用地。规划期内, 随着首都城市的发展和郊区城市化的发展, 全市常住城市人口将从1996年的710万人增至850万人左右, 其中市区人口增至650万人, 城市用地相应地随之增加; 与此同时, 随着农村人口向城镇转移和部分农村居民点用地直接转为城镇用地, 以及村庄的整理改造, 农村居民点用地将有所减少, 到2010年, 全市城镇用地将增加21200公顷, 其中占用耕地面积控制在13300公顷20万亩) 以内; 农村居民点用地减少14000公顷(21万亩) 左右。
---严格控制市区用地规模。要严格执行《北京城市总体规划(1991-2010年) 》, 城市建设要实行两个战略转移, 市区的规模要严格控制, 根据市区的合理容量, 到2010年市区常住城市人口控制在650万人以内, 市区中心地区324平方公里的城市用地不能再扩大, 边缘集团也只能增加少量用地, 为保持良好的生态环境, 市区的城市建设用地要控制在610平方公里左右, 比1996年增加122平方公里。按照突出首都特点、发挥首都优势的原则, 继续加快市区用地结构和布局的调整, 首先要满足首都功能的充分发挥, 保障中央国家机关以及对外交往和国防的用地需求; 第二, 要为适应首都特点的高新技术产业和第三产业发展安排必要的用地, 加快中关村科技园区和若干中心商务区建设, 要在城市总体规划的控制下, 重点安排好中关村科技园区用地, 其中中心区73平方公里均在城市规划确定的市区中心地区范围内, 发展区286平方公里中建设用地约29平方公里, 分为4个组团, 除软件园(1.4平方公里) 外均为城市规划确定的建设用地; 要进一步调整工业用地的结构和布局, 在旧城改造过程中, 要注意保护古都风貌, 合理利用地上、地下空间, 提高土地利用的效率; 要坚持' 分散集团式' 布局, 采取多种方式逐步实施中心地区与边缘集团之间的绿化隔离, 规划绿地不得用于房地产开发及其他建设, 边缘集团间的优质耕地原则上应划为基本农田, 禁止建设占用, 防止中心地区与十个边缘集团连成一片。
---适度安排卫星城建设用地。卫星城既承担市区延伸的部分功能, 又大部分是区县政府所在地, 规划期内, 卫星城将有较大的发展, 根据《北京城市总体规划》, 到2010年,14个卫星城建设用地总量将增至250平方公里左右, 其中离市区较近、发展条件较好的通州、亦庄和黄村确定为全市重点发展的卫星城。卫星城建设要严格按照城市总体规划和土地利用总体规划的要求, 节约用地, 紧凑发展, 各区县在编制土地利用总体规划时, 要严格划定各卫星城建设用地区, 并按照建设占用耕地指标, 合理安排卫星城建设用地。
---加强小城镇建设用地管理, 严格控制村镇建设外延扩大, 特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地。各区县要严格按照土地利用总体规划确定的村镇建设用地区, 制定好村镇建设规划, 推进旧村镇改造, 治理空心村; 凡有条件的地方, 要促进农村居民点向小城镇和中心村集中, 乡镇企业向规划工业小区集中。农民建房要坚持拆旧建新的原则, 严格实施农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地制度, 提倡相对集中建楼房。要通过合理引导和控制, 逐步形成等级规模结构和布局合理、用地集约的城乡居民点体系。
---严格控制和引导各类开发区建设。凡未经国务院或市人民政府批准的各类开发区一律撤销, 限期复垦还耕。对已经国务院或市人民政府批准的各类开发区, 要做到全面规划, 分期建设。坚持开发一片、建成一片、收效一片、滚动发展的原则, 充分利用老城区原有的基础设施, 加快老城区的改造。
2.统筹安排交通、水利等建设用地, 保障重点建设项目用地。到2010年, 交通用地将增加7940公顷(11.90万亩) 左右, 由1996年的35538公顷增至43480公顷; 水利设施用地将新增5400公顷(8.10万亩) 左右, 但由于一部分沟渠通过土地整理转为其他用地, 规划期内, 水利设施用地基本稳定。
---优先安排交通、水利、环保等基础设施用地, 近期要保证国家重点支持的交通通讯建设、农林水利建设、环保等城市基础设施建设、城乡电网改造、国家直属储备粮库建设及经济适用住房建设等用地需要。
---切实提高建设用地效率。交通、水利及独立工矿建设项目在选址和建设施工过程中, 要节约用地, 少占耕地、林地, 避免占用好地, 充分利用现有建设用地和废弃地。要严格执行占用耕地与整理、开发、复垦挂钩的原则, 实行占补平衡。
---保障重点项目和重要基础设施建设用地。涉及以下项目的续建、新建和扩建等用地在规划和计划上优先安排:
(l)交通。主要有:首都机场扩建工程, 新建京沪(至上海) 高速铁路, 新建京沈(至沈阳) 、京开(至开封) 高速公路, 扩建京包(至包头) 、京承(至承德、) 、京济(至济南) 等国道, 新建公路一环、公路二环两条标准为高速公路的市道, 以及若干条连接市区与卫星城和城市组团间的轻轨, 等等。
(2)水利。主要有:永定河、大清河、通惠河、药运河、北运河、清河、温榆河、潮白河、潮河等河道整治, 以及二道河水库、陈家庄水库、张坊水库、永定河防洪工程等项建设。
(3)其他建设。主要有:陕甘宁天然气进京工程、高碑店热电厂、宋家庄热电厂、平谷电厂、第九水厂三期工程、第十水厂、高碑店污水处理厂二期、酒仙桥污水处理厂及郑王坟、小
红门、吴家村等污水处理厂, 等等。
(三) 积极开展土地整理、开发和复垦,
为缓解土地供需矛盾, 应积极推进土地整理, 适度开发宜农后备土地资源, 加强土地复垦。
1.土地整理。到2010年全市通过土地整理增加农用地24000公顷(36万亩), 其中增加耕地12000公顷(18万亩) 。土地整理的重点是农地整理和村庄整理, 要通过土地平整、地块归并及综合建设农田道路、沟渠、林网, 改善灌溉条件等, 增加耕地8000公顷(12万亩); 通过村庄搬迁、缩并和调整改造, 增加耕地4000公顷(6万亩) 。
要把土地整理作为补充耕地的主要途径, 采取积极措施鼓励因地制宜开展田、水、路、林、村综合整治及不同形式、不同规模的土地整理。土地整理要与小城镇建设、小康村建设、村庄改造、乡(镇) 村企业建设、农田水利基本建设相结合。要注重提高耕地质量, 增加有效耕地面积、改善农业生产条件和生态环境。
近郊区和远郊平原区经济条件较好的地区, 土地整理的重点是村庄整理和农地整理; 远郊平原区其他地区及延庆盆地土地整理的重点是农地整理; 远郊山区土地整理的重点是土地平整和坡改梯田。
2.土地开发。到2010年开发利用各类适宜开发的荒地近182000公顷(273万亩), 其中增加耕地12000公顷(18万亩) 。
土地开发应以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提, 因地制宜, 适度开发。耕地的开发要把重点放在条件较好、投资效益较高的地区, 并与农田基本建设和水利建设同步进行。开发荒地必须进行可行性论证, 搞好规划设计, 保护生态平衡。鼓励宜农土地后备资源缺乏的地区与资源丰富的地区合作开发荒地和其他农用地, 但异地开发必须纳入资源所在地的土地开发规划。
土地开发的重点区域是:延庆盆地、永定河沿岸、远郊山区的山前洪积扇和浅山缓坡。
3.土地复垦。到2010年通过土地复垦增加农用地面积1000公顷, 其中增加耕地300公顷(4500亩) 。
我市工矿废弃地较少, 只有少量建设取土场、废砖窑等, 不足1400公顷。要按照“谁破坏、谁复垦”的原则, 进行复垦, 新增废弃地要及时得到复垦, 复垦土地优先作为耕地, 同时, 遵循适宜性和经济合理性原则, 宜林则林、宜渔则渔、宜牧则牧。
(四) 加强土地生态环境保护与整治。
1.进一步加强市区和卫星城生态环境的治理和保护。要按照中央的要求, 继续抓紧治理大气、水体、噪声以及生产、生活废弃物的污染, 严格控制市区发展有污染的工业, 加强重点污染源治理, 到2000年所有工业污染源要实现达标排放, 到2002年环境质量按功能区基本达到国家标准。要在短期内通过对城市中心区河湖水系的综合治理, 达到水清、流畅、岸绿、通航的目标。进一步加快城市的绿化美化, 在抓好街道、居住区、公共场所、城市隔离片林建设的同时,
建设城市中心大中型公共绿地, 通过拆房建绿、破墙透绿、见缝插绿等措施, 不断提高绿化覆盖率, 把首都建成青山、秀水、绿地、蓝天的美丽城市。
2.加强平原区生态环境的保护。加强耕地保护特别是基本农田的质量保护, 大力发展节水农业, 并把土地整理和营造高标准农田防护林、改良土壤、改善灌溉条件等措施结合起来, 改善农业生产条件和生态环境。进一步加强风沙区治理, 建设园林景观式的沙地生态环境。采取措施防治工业特别是乡镇企业对土地的污染, 对养殖、使用化肥、地膜及工业废水等造成的土地污染进行综合治理。
3.加快山区生态系统建设。以水源保护林和水土保持林建设为核心, 开展天然林保护、防护林营造、中幼龄林抚育管理、自然保护区建设、以小流域为单元的水土保持治理、山洪泥石流防治、节水灌溉等生态环境建设工程, 积极发展林果业, 全面控制水土流失, 禁止开垦坡耕地, 对已有的坡耕地要根据条件和可能, 有计划、有步骤地退耕还林、还草。到2010年, 增加林地155000公顷, 治理水土流失304000公顷, 坡耕地退耕1500公顷, 其余坡耕地要采取坡改梯等措施, 自然保护区发展到34个, 总面积134000公顷, 占全市土地面积的8%。通过建立起山区良性的生态系统, 涵养水源、屏障风沙、防灾减灾, 真正对首都起到生态屏障的作用。
四、实施《规划》的主要措施
在改革开放不断深入的新形势下, 《规划》的实施, 必将进一步增强北京作为全国政治、文化中心的功能, 促进全市经济社会的可持续发展, 加速首都的现代化建设。但在《规划》实施过程中, 也还会遇到涉及体制、政策、资金和一些难以预料的问题, 需要通过深化改革、健全法制、完善管理机制、实行严格的土地用途管制等措施, 强化规划管理, 保障《规划》的实施。
(一) 建立和完善土地利用规划管理体系,
《规划》一经批准, 就具有法律效力, 必须严格执行。各区县和乡镇应在《规划》的控制和指导下, 尽快完成土地利用总体规划的编制任务。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制, 建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标, 耕地保有量和基本农田面积及比例不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。县级和乡级土地利用总体规划确定的土地用途分区必须落实到地块。未按要求编制土地利用总体规划, 或者编制的规划未经批准的, 不得批准建设项目用地。
编制和修订城市、村庄和集镇规划, 应按照土地利用总体规划和城市总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模和用地区范围内进行。经批准设立的开发区必须纳入城市规划和土地利用总体规划。其他各行业的用地规划在确定用地规模和布局上也必须服从土地利用总体规划。土地整理、土地开发、土地复垦等土地利用专项规划的编制和修订, 必须以土地利用总体规划为依据, 形成以土地利用总体规划为龙头的土地利用规划管理体系。
(二) 加强土地利用规划实施管理
土地利用总体规划要纳入国民经济和社会发展规划。《规划》确定的各项目标和主要指标应纳入全市国民经济和社会发展规划和计划, 应根据国民经济和社会发展规划和计划、产业政策、土地利用总体规划等编制土地利用年度计划, 市人民政府还应将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容, 向同级人民代表大会报告。区县和乡镇人民政府也要将批准的土地利用总体规划的目标和主要指标纳入本级国民经济和社会发展规划和计
划, 并严格执行。
要建立规划公告制度。区县和乡镇土地利用总体规划经批准后, 应当公告, 并广泛宣传, 接受社会对规划实施的监督。
进一步强化建设用地的规划管理。要依据土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审。根据规划严格审查项目用地规模、布局、耕地占补平衡措施和用地计划指标。建设项目用地的验收, 要检查执行规划和落实占补平衡措施的情况。在对建设项目用地进行规划审查时, 还要严格执行《建设项目环境管理条例》, 凡未进行环境影响评价的项目不予批准。另外, 在审批地下赋存煤炭等矿产资源的建设用地时要征求有关部门的意见。
完善农用地的规划管理。落实农用地转用审批制度, 严格限制农用地转为建设用地。
(四) 强化政府土地管理职能,
改革和完善土地管理体制, 强化土地的集中统一管理, 要加强各级政府特别是市人民政府的土地管理职能。尤其是要发挥各级政府正地利用规划管理的职能, 树立规划的权威性, 充分发挥土地利用总体规划的引导和控制作用。同时要建立和完善实施规划的领导干部责任制以及检查考核制度等, 把完成耕地保护和节约挖潜指标的情况, 作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。
(五) 贯彻群众路线, 加强法制建设。
《规划》经国务院批准后, 就成为指导全市范围内土地利用的法定文件, 任何单位和个人非经履行法定程序都无权改变。要贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》及有关的法律法规, 并尽快制定我市的配套法规或办法, 保障《规划》的实施。要进一步加大执法力度, 建立经常性的规划监督管理制度, 严肃查处有法不依、执法不严和以言代法的违法行为; 对违反土地利用总体规划、破坏耕地的要坚决查处, 对构成犯罪的要依法追究刑事责任。
为了使首都的土地利用规划管理工作有广泛的群众基础, 要广泛深入地宣传土地利用总体规划, 开展土地国情、国法、国策教育, 提高各级领导和全市人民的土地忧患意识和依法用地、按规划用地的意识, 自觉执行《规划》, 参与和监督《规划》的实施。
(六) 充分利用现代科技手段, 加强土地动态监测和科学管理
要充分利用地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球定位系统(GPS)等现代科技手段, 对土地利用进行动态监测, 及时、准确地掌握全市土地利用动态变化情况, 同时, 还要逐步建立全市各级土地利用规划管理信息系统, 努力提高规划管理水平。
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