国有企业监事会制度建设的法律思考
孙元熙
本次金融危机，发源于美国的次债危机，继而蔓延到全球。危机过后，留给我们的是思考，号称世界最强经济体的美国是最能制造泡沫的，其企业是最容易形成风险的，从雷曼兄弟的破产到房利美、房地美的退市，联想到以前安然公司的倒闭，这些企业的巨人竟如此不堪一击；相反同样为最强经济体之一的德国，受金融危机的冲击就非常小，甚至成了拯救欧洲主权债务危机的救世主，而且一直保持世界第一出口大国的地位，不得不让人佩服。我想这里面除了得益于德国人一向严谨、稳健的工作作风外，德国企业良好的公司治理结构，尤其是他们的监事会制度也很值得我们借鉴。
公司的监事会制度起源于大陆法系国家德国的监事会模式。德国公司的股东会下设监事会、董事会，实行“双委员会”制，监事会权力高于董事会。根据德国《股份公司法》规定，监事会拥有下列职权：1.任免权，监事会有权任免董事会成员，同时任命一名董事为董事会主席，董事的薪酬由监事会决定；2.监督权，监事会有权检查公司财务状况，可以随时要求董事会报告公司的重要业务执行情况；3.公司代表权，公司的代表权原则上属于董事会，但在特殊情况下，例如董事与公司之间产生诉讼时，监事会可以代表公司；4.股东大会的临时召集权，如果公司利益需要，监事会有权临时召集股东大会。德国监事会模式的实质是在德国企业股权比较集中的条件下，大股东为维护自己的资产安全不得不担负起监督成本的必然结果，监事会为维护大股东利益发挥了积极作用。
而以美国、英国为代表的普通法系国家的公司不设监事会，股东会下只设董事会，实行“单委员会”制。资产监督职能由董事会中的独立董事行使，这种模式可能对企业股权分散的英美企业比较适用，但独立董事很难制约企业的内部董事，企业往往被内部人控制，导致企业只顾短期利益，制造泡沫，埋下隐患，产生法律风险或高管报酬奇高等侵害股东利益的行为时有发生。
我国国有企业的监事会制度的产生和发展是依据中国国情，参照西方国家的成熟经验逐步建立起来的，最早起源于向国有重点大型企业派出稽察特派员制度，《公司法》颁布以后改为监事会制度，2000年3月，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》，为监事会开展监督检查工作提供了法律依据。《条例》规定国有企业监事会主要职责是：检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；检查企业财务，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩任免建议等。
实施多年来，国有企业监事会的工作定位一直不很明确，存在监督对象偏小，监事会队伍相对弱小，监督手段有限，缺乏保障制度等种种弊端，没有充分发挥监事会的维护国有资产安全，促进企业改善经营管理的作用，因此有学者甚至建议取消监事会制度。笔者认为，国有企业的监事会制度，不但不能取消，反而要加强和完善，参照与我国同为大陆法系国家的德国，他们企业的股权结构与中国的国企非常类似，都是控股股东一股独大，但一直经营稳健、高效发展，他们发达的监事会制度值得我们学习和借鉴，尤其在国有企业监事会中增设权力、加强人员和监督手段等方面有以下几点考虑：
一是适当考虑“党管干部”的原则与公司治理的融合，保证党的方针政策、法律法规在企业正确实施。为了整合各种监督资源，提高监督质量，可以由国有企业监事会主席兼任企业党委书记，监事会成员在企业中应有固定的办公机构，并配有监事会秘书。这样可以及时地了解企业的资产损益及经营现状，对发现的问
题给予有效的及时的解决，并能为宏观经济决策、正确履行出资人的职责提供第一手资料。
监事会主席兼任企业党委书记体现了“党管干部”原则与公司治理的融合，企业党组织和监事会工作具有同质性，二者都不干预企业的具体经营决策和管理活动，同时又要保证党的方针政策和国家的法律法规在企业得到贯彻落实，而党的方针政策和国家的法律法规在精神实质上是一致的。国有企业监事会代表国有资产的终极所有者对企业进行监督，但监事会不得直接参与和干预企业的经营活动，最终形成公司治理机构权责明确、各司其职的局面，即“国有资产监督管理机构履行出资人职能，国有企业监事会和企业党组织履行资产监督和党纪督察职能，董事会履行重大事项决策职能，经理层履行具体经营管理职能”。
由于监事会主席兼任党委书记，企业的纪检监察机构、内部审计机构、法律合规审查机构皆交由监事会主席领导，由监事会任免这些机构负责人、审批审计计划、批复审计报告、重大事项法律意见书等，实现各监督力量的统一整合，形成大监督。同时，将选聘外部会计师事务所、外聘法律顾问的权力赋予监事会，并由监事会评价其工作。国有企业的监事会对于出资人而言，是一个长时间深入到企业专司对国有资产保值增值状况实地的有效监督检查的工作机构，监督机构和监督队伍建设好了，才能够正确评价国有企业负责人的经营管理业绩，又健全了国有企业的监督机制，保证了企业主渠道信息的及时反馈。
二是扩大监事会监督权，从事后监督逐步过渡到全程监督。目前，国有企业监事会监督实际上运行的事后行政性监督，这样很难达到制衡董事会、管理层的目标。首先需要解决信息不对称的问题，企业要建立健全信息管理制度，把监事会纳入企业经营管理信息流转环节，监事享有董事、高级管理人员的信息获取权，报送董事、高级管理人员的重大经营管理信息必须抄送监事会相关人员，国资委印发文件、制发通知、审核批复企业重大事项，也要抄送相关监事会。同时，《公司法》规定了监事会可检查公司财务、监督董事、高级管理人员履职行为、列席董事会、可质询决议事项、可聘请中介协助调查等。应明确董事、高级管理人员在通知监事列席会议、及时向监事会报送重大事项和重要经营管理资料的主体责任，以及不按规定及时向监事会报送有关信息的，要明确相应的处理办法，改变目前监事会索要什么才给什么的现状。信息渠道畅通了，监事会才能一方面要发挥好出资人“情报员”的作用，按照出资人意图，实施有目的的监督检查，另一方面，要在监督、制衡董事会和经营层的同时，在事前、事中和事后随时向董事和高级管理人员提示风险、纠正不当行为，为企业持续健康发展保驾护航，促使出资人利益最大化。
三是统一领导企业的全资和控股的子、孙公司的监督资源，对集团下属企业延伸监督检查。目前，规模较大国有企业，它的集团公司实际上只是一个管理机构，其主要的经济运营、生产制造中心都在各子、孙公司中进行，目前的国有企业监事会只是在集团层面上听听汇报，很难深入到集团的下属企业中，而企业的经营风险大都发生在经济活动频繁的下属子孙公司中。各子孙公司往往以业务板块、地域不同又各有特点，有些甚至规模庞大，所以它们也大都建立了审计、纪检、法律等监督机构，有些控股子、孙公司本身就是有限公司或股份公司，因此也设有监事会，这些监督机构应当统一归集团公司监事会及各部门对口领导，对集团公司监事会负责并报告工作，由集团公司监事会进行工作考核，这样集团公司监事会的工作就可以延伸到下属企业，及时了解到监管企业生产经营一线的情况，以便提早发现风险、提示风险和化解风险。
四是加强监事会对企业董事、经营层的考评和任免建议权。监事会不能最大限度地发挥作用的原因之一就是仅有监督权、报告权，不具有直接影响董事、经理以及其他监督对象的考评任免的权限。德国监事会具有董事任免权，实际上，他们的监事会高于董事会。在我国，国有企业曾经有过党委领导下的厂长、经理负责制的管理模式，这种模式尽管被批评效率不高，但是对发挥企业集体领导，民主决策和防止经营风险是有一定积极意义。目前，我国《上市公司治理准则》中也规定
的监督纪录以及进行财务或财务专项检查的结果应作为绩效评价的重要依据
中国经济三十年的高速发展，我们一直是将效率放在第一位的，当历史发展到了一个新的阶段的时候，我们不得不承认这种高效也带来了部分企业经营者独断专行，监督缺失，导致重复建设，产能过剩，高能耗、高污染，高风险等矛盾显现。党中央及时提出又好又快发展的战略总方针，中央政府也提出了调结构、转方式发展的新思路，新形势下的经济发展是“好”字优先，从注重数量到注重质量转变，这里面当然包括加强国资监督和企业风险防控管理，我们不能把别国的监事会制度全部移植到中国的国企，但可以借鉴其合理部分，尤其是德国强有力的监事会制度，结合我国国企的实际情况，进一步提高中国国有企业监督管理的独立性、专业性和高效性。
（作者系德衡律师集团事务所高级合伙人、法律研究室主任）
国有企业监事会制度建设的法律思考
孙元熙
本次金融危机，发源于美国的次债危机，继而蔓延到全球。危机过后，留给我们的是思考，号称世界最强经济体的美国是最能制造泡沫的，其企业是最容易形成风险的，从雷曼兄弟的破产到房利美、房地美的退市，联想到以前安然公司的倒闭，这些企业的巨人竟如此不堪一击；相反同样为最强经济体之一的德国，受金融危机的冲击就非常小，甚至成了拯救欧洲主权债务危机的救世主，而且一直保持世界第一出口大国的地位，不得不让人佩服。我想这里面除了得益于德国人一向严谨、稳健的工作作风外，德国企业良好的公司治理结构，尤其是他们的监事会制度也很值得我们借鉴。
公司的监事会制度起源于大陆法系国家德国的监事会模式。德国公司的股东会下设监事会、董事会，实行“双委员会”制，监事会权力高于董事会。根据德国《股份公司法》规定，监事会拥有下列职权：1.任免权，监事会有权任免董事会成员，同时任命一名董事为董事会主席，董事的薪酬由监事会决定；2.监督权，监事会有权检查公司财务状况，可以随时要求董事会报告公司的重要业务执行情况；3.公司代表权，公司的代表权原则上属于董事会，但在特殊情况下，例如董事与公司之间产生诉讼时，监事会可以代表公司；4.股东大会的临时召集权，如果公司利益需要，监事会有权临时召集股东大会。德国监事会模式的实质是在德国企业股权比较集中的条件下，大股东为维护自己的资产安全不得不担负起监督成本的必然结果，监事会为维护大股东利益发挥了积极作用。
而以美国、英国为代表的普通法系国家的公司不设监事会，股东会下只设董事会，实行“单委员会”制。资产监督职能由董事会中的独立董事行使，这种模式可能对企业股权分散的英美企业比较适用，但独立董事很难制约企业的内部董事，企业往往被内部人控制，导致企业只顾短期利益，制造泡沫，埋下隐患，产生法律风险或高管报酬奇高等侵害股东利益的行为时有发生。
我国国有企业的监事会制度的产生和发展是依据中国国情，参照西方国家的成熟经验逐步建立起来的，最早起源于向国有重点大型企业派出稽察特派员制度，《公司法》颁布以后改为监事会制度，2000年3月，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》，为监事会开展监督检查工作提供了法律依据。《条例》规定国有企业监事会主要职责是：检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；检查企业财务，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩任免建议等。
实施多年来，国有企业监事会的工作定位一直不很明确，存在监督对象偏小，监事会队伍相对弱小，监督手段有限，缺乏保障制度等种种弊端，没有充分发挥监事会的维护国有资产安全，促进企业改善经营管理的作用，因此有学者甚至建议取消监事会制度。笔者认为，国有企业的监事会制度，不但不能取消，反而要加强和完善，参照与我国同为大陆法系国家的德国，他们企业的股权结构与中国的国企非常类似，都是控股股东一股独大，但一直经营稳健、高效发展，他们发达的监事会制度值得我们学习和借鉴，尤其在国有企业监事会中增设权力、加强人员和监督手段等方面有以下几点考虑：
一是适当考虑“党管干部”的原则与公司治理的融合，保证党的方针政策、法律法规在企业正确实施。为了整合各种监督资源，提高监督质量，可以由国有企业监事会主席兼任企业党委书记，监事会成员在企业中应有固定的办公机构，并配有监事会秘书。这样可以及时地了解企业的资产损益及经营现状，对发现的问
题给予有效的及时的解决，并能为宏观经济决策、正确履行出资人的职责提供第一手资料。
监事会主席兼任企业党委书记体现了“党管干部”原则与公司治理的融合，企业党组织和监事会工作具有同质性，二者都不干预企业的具体经营决策和管理活动，同时又要保证党的方针政策和国家的法律法规在企业得到贯彻落实，而党的方针政策和国家的法律法规在精神实质上是一致的。国有企业监事会代表国有资产的终极所有者对企业进行监督，但监事会不得直接参与和干预企业的经营活动，最终形成公司治理机构权责明确、各司其职的局面，即“国有资产监督管理机构履行出资人职能，国有企业监事会和企业党组织履行资产监督和党纪督察职能，董事会履行重大事项决策职能，经理层履行具体经营管理职能”。
由于监事会主席兼任党委书记，企业的纪检监察机构、内部审计机构、法律合规审查机构皆交由监事会主席领导，由监事会任免这些机构负责人、审批审计计划、批复审计报告、重大事项法律意见书等，实现各监督力量的统一整合，形成大监督。同时，将选聘外部会计师事务所、外聘法律顾问的权力赋予监事会，并由监事会评价其工作。国有企业的监事会对于出资人而言，是一个长时间深入到企业专司对国有资产保值增值状况实地的有效监督检查的工作机构，监督机构和监督队伍建设好了，才能够正确评价国有企业负责人的经营管理业绩，又健全了国有企业的监督机制，保证了企业主渠道信息的及时反馈。
二是扩大监事会监督权，从事后监督逐步过渡到全程监督。目前，国有企业监事会监督实际上运行的事后行政性监督，这样很难达到制衡董事会、管理层的目标。首先需要解决信息不对称的问题，企业要建立健全信息管理制度，把监事会纳入企业经营管理信息流转环节，监事享有董事、高级管理人员的信息获取权，报送董事、高级管理人员的重大经营管理信息必须抄送监事会相关人员，国资委印发文件、制发通知、审核批复企业重大事项，也要抄送相关监事会。同时，《公司法》规定了监事会可检查公司财务、监督董事、高级管理人员履职行为、列席董事会、可质询决议事项、可聘请中介协助调查等。应明确董事、高级管理人员在通知监事列席会议、及时向监事会报送重大事项和重要经营管理资料的主体责任，以及不按规定及时向监事会报送有关信息的，要明确相应的处理办法，改变目前监事会索要什么才给什么的现状。信息渠道畅通了，监事会才能一方面要发挥好出资人“情报员”的作用，按照出资人意图，实施有目的的监督检查，另一方面，要在监督、制衡董事会和经营层的同时，在事前、事中和事后随时向董事和高级管理人员提示风险、纠正不当行为，为企业持续健康发展保驾护航，促使出资人利益最大化。
三是统一领导企业的全资和控股的子、孙公司的监督资源，对集团下属企业延伸监督检查。目前，规模较大国有企业，它的集团公司实际上只是一个管理机构，其主要的经济运营、生产制造中心都在各子、孙公司中进行，目前的国有企业监事会只是在集团层面上听听汇报，很难深入到集团的下属企业中，而企业的经营风险大都发生在经济活动频繁的下属子孙公司中。各子孙公司往往以业务板块、地域不同又各有特点，有些甚至规模庞大，所以它们也大都建立了审计、纪检、法律等监督机构，有些控股子、孙公司本身就是有限公司或股份公司，因此也设有监事会，这些监督机构应当统一归集团公司监事会及各部门对口领导，对集团公司监事会负责并报告工作，由集团公司监事会进行工作考核，这样集团公司监事会的工作就可以延伸到下属企业，及时了解到监管企业生产经营一线的情况，以便提早发现风险、提示风险和化解风险。
四是加强监事会对企业董事、经营层的考评和任免建议权。监事会不能最大限度地发挥作用的原因之一就是仅有监督权、报告权，不具有直接影响董事、经理以及其他监督对象的考评任免的权限。德国监事会具有董事任免权，实际上，他们的监事会高于董事会。在我国，国有企业曾经有过党委领导下的厂长、经理负责制的管理模式，这种模式尽管被批评效率不高，但是对发挥企业集体领导，民主决策和防止经营风险是有一定积极意义。目前，我国《上市公司治理准则》中也规定
的监督纪录以及进行财务或财务专项检查的结果应作为绩效评价的重要依据
中国经济三十年的高速发展，我们一直是将效率放在第一位的，当历史发展到了一个新的阶段的时候，我们不得不承认这种高效也带来了部分企业经营者独断专行，监督缺失，导致重复建设，产能过剩，高能耗、高污染，高风险等矛盾显现。党中央及时提出又好又快发展的战略总方针，中央政府也提出了调结构、转方式发展的新思路，新形势下的经济发展是“好”字优先，从注重数量到注重质量转变，这里面当然包括加强国资监督和企业风险防控管理，我们不能把别国的监事会制度全部移植到中国的国企，但可以借鉴其合理部分，尤其是德国强有力的监事会制度，结合我国国企的实际情况，进一步提高中国国有企业监督管理的独立性、专业性和高效性。
（作者系德衡律师集团事务所高级合伙人、法律研究室主任）