作者：朱国仁
教育研究 1999年03期
高等学校职能的限度，即高等学校在一定时期和一定的社会条件下，其职能的范围和度，超过这个范围和度或达不到这个范围和度，也即超出或不能满足社会需求，都不利于社会的发展。由于高等学校职能的限度主要表现在高等学校系统与社会系统和在社会系统内高等学校系统与教育系统之间的关系上，因此，探讨高等学校职能的限度问题，需要从这两个方面着手。
一、人力资本理论的遭遇及启示
人力资本理论兴起于20世纪50年代末60年代初，至今在世界教育经济学理论中仍占主导地位，并影响着各国教育发展的政策，特别是教育投资政策的制定。人力资本理论主要是运用成本——效益分析方法，分析了教育成本的个人收益率和社会收益率，进而充分肯定了教育的经济价值，阐述了教育发展与经济发展的正相关关系。人力资本理论的创立者西奥多·W·舒尔茨还把这一理论广泛用于对高等教育问题的探讨， 并在实践中产生了极其广泛的影响。欧洲委员会曾在总结60年代高等教育大发展的原因时指出，“高等教育有助于经济增长，是60年代支持高等教育发展的主要论据之一”。（注：张人杰：《当代世界高等教育社会职能在理论上的重大变化》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1984年第2期。）
舒尔茨的人力资本理论中有一个基本的观点，即一个人受教育的程度越高，个人与社会的收益就越大，由此推演，高等教育的经济收益大于中等教育的经济效益，中等教育的经济收益大于初等教育的经济收益。同时，他还认为，高等教育经济价值远大于其他教育经济价值的原因，还在于它具有三种功能：发现人才、从事教学和进行研究。但是，人们通常对高等教育经济价值的研究过多地放在对教学活动的研究上，虽然对研究的价值有所认识，但重视不够，至于发现人才的价值则被严重忽视了。（注：西奥多·W·舒尔茨：《论人力资本投资》， 吴珠华译，北京经济学院出版社1990年版，第94页。）舒尔茨对高等教育乃至整个教育的经济价值的研究，无论在深度上还是在广度上，可谓前无古人。世界高等教育在六七十年代的大发展，除了经济、政治、文化及人口等因素的影响外，人力资本理论深入人心，无疑地起到了推波助澜的作用。
但是，60年代末70年代初以后，随着一系列教育问题及其带来的社会问题的出现，人力资本理论受到了严峻的挑战，并开始遭到来自多方面的批评。从教育问题方面来看，“文凭病”、“教育过度”（注：亨利·莱文：《高科技、效益、筹资与改革》，曾满超等译，人民日报出版社1995年版，第3～20页。）、“教育浪费”、 “大学毕业生失业”等困扰着不少国家（特别是发达国家），尽管教育问题并非完全由教育自身所造成，但这些问题的出现确实给正处于火爆之中的人力资本理论泼下了一盆盆冷水。同时，筛选理论、社会化理论等相继产生，分别从不同方面批评了人力资本理论，人们也开始对教育发展与经济发展和社会发展正相关的观点产生怀疑。大量的调查统计结果表明，在大多数国家，初、中、高三级教育的私人收益率和社会收益率情况是：初等教育大于中等教育；中等教育大于高等教育。这一点在发展中国家尤其明显（因此这对初、中等教育发展比较落后的发展中国家或地区制定教育发展战略，意义十分重大）。（注：参见王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1996年版，第262～266页。）另有人对近些年来在世界上经济发展比较迅速的亚洲“四小龙”的经济发展与高等教育的关系研究结果发现，它们的经济发展确实与其教育发展有密切关系，但就各级教育的贡献率而言，一些经济学家通过各种方法计量出来的结果是，高等教育扩展对经济增长的贡献远不及基础教育是不争的事实。当代美国教育经济学家亨利·莱文通过对60年代至90年代初美国高科技的发展、就业情况的变化与教育关系的研究发现，科技发展所带来就业变化的实际情况与人们普遍的观点恰好相反，“新增加的就业，大部分不是高科技职业。现时已经应用的高科技，也不需要劳动者具备更尖端的技能。”基于此，他认为，美国教育的发展不能仅仅关注高级尖端技术人员的培养上，而更应当重视“培育良好公民及高效率的通才教育”，尤其是通过提高初、中等教育质量，普遍提高工人的全面素质。（注：美国学者曾满超与亨利·莱文认为“一般来讲，过度教育有三个含义：一是劳动者相对与其受教育程度经济地位下降；二是受过教育者不能实现其对于事业成就的期望；三是工人拥有比其工作要求较高之教育技能”。不论何种情况的过度教育，都会引起种种问题，对社会造成不良影响。同③，第21～44页。）甚至有人否认教育水平与经济水平之间存在因果关系，而且还有人通过国家间经济发展与高等教育发展的比较，批评了认为高等教育发展越快，经济增长率必然越高的观点。80年代初担任国际教育规划研究所所长的米歇尔·德博韦指出，关于教育是经济发展的主要因素这一在60年代被普遍接受的观点，现在已被付诸争议。他还注意到，当时几乎所有国家、所有国际会议，“人们强调的是教育对经济和社会发展所产生的消极影响”。（注：张人杰：《当代世界高等教育社会职能在理论上的重大变化》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1984年第2期。）还有学者认为，“在20世纪60 年代初期，教育对提高人的生产力的投资价值实际上未受到质疑。……到70年代初，把教育看作是发展的一种灵丹妙药的信念已经进入了被怀疑的时期”。（注：转引自赵中建：《战后印度教育研究》，江西教育出版社1992 年版， 第162页。）80年代初以来，世界高等教育虽然仍在持续发展， 但重心已从数量的增长转到质量的提高。这与60年代相比，人们对教育发展的观念显然发生了变化。人力资本理论的影响尤在，但已不及当年在人们心目中的地位了。
从人力资本理论的遭遇中，我们可以得到这样的启示：教育在社会发展中是有作用的，且是很显著的，但它不是最重要，更不是唯一的促进作用。教育（包括高等教育）在社会发展中的作用是有限度的。换言之，我们既不能否定教育在社会发展中的巨大作用，也不能把教育看作是万能的。有学者在反思我国教育理论界关于教育功能研究的状况时认为，“我们是否可以说，教育功能研究至今仍徘徊在教育‘应该有’或‘必须有’哪些功能的规范性阶段？或者说仍滞留在教育‘既为社会发展又为人的全面发展而服务’的思辩性阶段？”在“论述教育的正功能时，多半未作应有的限定，即既没有说明教育正功能的释放或发挥必须具备的条件，又没有说明教育正功能有其限度”。进而指出，“教育正功能并不是无限的，而是有一定限度的”。（注：张人杰：《教育与社会变迁的关系的理论之质疑——兼论教育的负功能》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1992年第3期。）
关于人力资本理论遭遇的分析，对我们探讨高等学校职能问题同样具有启发意义，因为对高等学校的社会价值或作用的认识是确定高等学校职能的重要依据，既然教育（包括高等教育）的社会价值或作用是有限的，那么直接体现高等学校的社会价值或作用的高等学校职能，同样是有限的。
二、高等学校职能限度的社会系统分析
把高等学校系统放到社会大系统中来分析其职能的限度，其实质性问题在社会系统的需求与高等学校系统的供给之间的关系上。当高等学校提供的专业人才、知识和服务能满足或基本满足社会的需求时，说明高等学校的职能是适度的或基本适度的。反之，当高等学校提供的专业人才、知识和服务不能满足或超出社会的需求时，说明高等学校的职能不足或过度，都是不符合高等学校职能限度的，应给予调整或限制。
事实上，高等学校职能的限度问题是比较复杂的，因为高等学校的供给对社会需求的满足是一种复杂的现象，具有十分丰富的内涵。它至少有三个维度：量、质和结构。量是指高等学校向社会提供的专业人才、知识和服务在数量上的限度；质是指高等学校所提供的专业人才、知识和服务在质量上是否符合社会的要求；结构是指高等学校所提供的专业人才、知识和服务三者之间及每一方面的内部，在结构或构成上是否符合社会的需求。
（一）高等学校职能的数量限度
关于高等学校职能在数量上的限度，近些年来已为人们普遍关注。人力资本理论受责难的原因之一，就是它诱导了人们过于强调教育上的数量增长，从而带来了“文凭病”、“教育过度”和大学毕业生失业等社会问题的结果。80年代以后的世界高等教育由重数量到重质量的发展趋势，就是对以前发展偏向的纠正。高等学校职能在数量上的限度，在每一种职能上都有具体的表现。
首先看培养专业人才职能。社会在一定时期对接受过高等教育的专业人才的数量要求是有限的。高等教育发展的规模与速度并不是越大越快就越好。一方面，社会配置给高等学校的资源是有一定限度的，高等教育规模与速度的增大与加快，对资源的需求也会大量增加，而资源过多地投入，相应地会影响社会对其他领域的投入，从而制约着这些领域的发展，因而对整个社会的发展是不利的。在资源投入不足的情况下依然强调高等教育发展的规模与速度，就会影响高等学校的办学质量。所以，社会所能配置给高等学校的资源或社会发展的水平就限制着高等学校专业人才培养在数量上的增长。控制资源投入（一般是高等教育经费投入）通常是控制高等教育发展规模与速度的有效途径。另一方面，也是比较重要的方面，社会对接受过高等教育的专业人才需求在一定时期是有一定限度的。过度甚至盲目追求高等教育发展的规模与速度，势必使高校毕业生供大于求，造成人才挤压，不仅是对社会资源的一种浪费，而且还会诱发其他各种社会问题。这种情况在70年代不少国家有明显表现。一方面是高入学率，一方面是高失业率，这不仅是高等教育资源的浪费，更是社会资源的浪费。当然，高等教育过度发展所带来的严重社会后果远不止这些。高等教育过快的发展超过社会需求会影响社会发展，同样，高等教育发展不足，满足不了社会对高层次专业人才的需求，也是不利于社会发展的。如我国就曾有过这样的教训。因此，高等学校培养专业人才职能在数量上的限度是比较明显的，是与社会发展水平特别是经济发展的需要密切相关的。
其次看发展知识职能。向社会不断输出新知识是高等学校发展知识职能的表现。在这方面同样存在数量上的限度问题。一方面，在资源上，以发展知识为目标的研究也需要占用一定的资源，特别是自然科学方面的研究。资源不足会限制研究活动的开展，从而影响发展知识职能的发挥；过于重视研究，势必要投入大量资源，从而影响其他社会领域的资源投入，也是不利于整个社会发展的，高等学校主要研究者是教师，他们的精力和时间也是有限的，如果过多地投入研究方面，就会影响他们其他方面的工作，妨碍高等学校其他职能的发挥。所以，从资源投入方面看，高等学校发展知识职能在数量上是有限度的。另一方面，社会对高等学校发展知识的需求也有一定的限度。高等学校的科学研究只是一个国家科学研究的一部分，此外，还有各种专门的研究机构和企事业中的研究组织或机构。高等学校在某些方面的研究上（如基础性研究、综合性研究等）具有优势，所以，世界各国的高等学校都是基础性研究的重要基地，其所承担的基础性研究在国家基础性研究中占相当大的比例（一般占50%左右，我国高等学校在“八五”期间所承担的基础性研究计划占全国基础性研究计划的62.8%）。但有些方面的研究，特别是应用性的和开发性的研究，更适合于专门的研究机构和企事业的研究组织或机构。实际上，在科学研究上，三个研究系统是有分工（当然也有合作）的。这种分工虽不那么严格，但还是有一个大概限度的（各国略有差别），这一点可以从一些国家研究经费的分配中看得出来。1979年，五个发达国家高等学校研究和开发经费占全国研究和开发经费的比例，日本为27.5%、前联邦德国为16%、法国为15.5%、美国为14.7%、英国为11.4%。（注：符娟明、迟恩莲：《比较高等教育教程》，原子能出版社1990年版，第180页。 ）1989年，前联邦德国的高等学校、经济界研究与开发机构和其他研究机构的研究经费分别在国家研究经费总额中所占的比例为：13.6%、71%和15.4%；（注：李昌芳、梁翠英：《当今德国教育概览》，河南教育出版社1994年版，第182、182页。）1990年， 英国的高等学校、 企业部门和政府部门的研究经费分别在国家研究经费总额中所占的比例为：14.9%、71%、14.1%。（注：张泰金：《英国的高等教育：历史·现状》上海外语教育出版社1995年版，第236页。 ）国家对高等学校投入的研究经费的比例，在很大程度上反映着社会对高等学校发展知识需求的情况，也是高等学校发展知识职能限度在规模或量上的主要体现。
再次看社会服务职能。高等学校通过提供推广课程（或成人培训）、科技开发、知识咨询和参与合作项目等直接为社会服务。尽管这些服务多是自我补偿性的，但仍然存在着数量上的限度。高等学校的社会服务项目主要是由教师参与的，教师的时间与精力能够用于社会服务项目上的毕竟是有限的。在成人教育上，不仅受高等学校力量的限制在规模上有一定的限度，而且从社会需求的角度看，成人教育中的学历教育规模也是有限度的。在高等教育总体规模一定的情况下，高等学校所能提供的所有种类的社会服务都是有限的。此外，作为高等学校社会服务职能范围内的社会服务项目，应具有学术性的特点，这也是高等学校社会服务职能在范围方面的限度表现。总之，与其他两种职能一样，社会服务职能同样具有量的限度，无论是做得过多还是做得不够，都达不到这一限度。
（二）高等学校职能的质量限度
如果说高等学校职能的数量限度是关于高等学校应做什么与做多少的要求，那么，高等学校职能的质量限度则是关于高等学校应做得如何的限定。高等学校职能的质量限度，反映着社会对高等学校提供的专业人才、知识与服务的质量的具体要求。这好比社会对企业生产商品的要求一样，质量不好是次品、废品，即使数量充足也无济于社会，甚至是一种浪费，严重者会直接危害社会。
专业人才培养的质量对高等学校来说，是至关重要的。社会对高等学校培养专业人才的质量要求是多方面的，具体反映在五种素质的要求上：思想品德素质、文化素质、专业素质、身体素质和心理素质。其中每一种素质中又包括各种具体要求，以专业素质要求为例，它除了至少有专业知识与技能、动手操作能力、科研与创新能力、专业态度、团结协作精神、独立工作能力、组织与管理能力等七项具体要求外，还应该有其他的要求。如我们经常接触到的关于“通”与’专”的问题。实际上“通”而不“专”或“专”而不“通”，都不符合现代社会对高等学校培养的专业人才的要求。这说明“通”与“专”都是有一定限度的。这只是反映专业人才培养质量限度上的一个方面。现代社会对高等学校专业人才培养的总体要求是，培养全面发展的专业人才。
发展知识职能也有质量方面的限度，这一点已经引起广泛的关注。随着高等学校发展知识职能的扩展，研究在高等学校越来越受到重视，甚至得到了不适当的强调。高等学校研究成果的数量与日俱增，但存在的质量问题也越来越严重。当然，造成高等学校一些研究成果质量低劣问题的原因是多方面的，其中在研究成果评价中的重量轻质、重表面轻内容（如著作部数、论文篇数、作品字数等）的倾向是一个重要原因。在美国高等学校所做的一些调查表明，教师们认为最重要的是研究成果的数量而不是它们的质量。在我国也存在同样的情况。这样做的结果，也“逼得教师把科研工作的视野和精力都放在一些短、平、快的项目上，总是‘找一块薄木板而在上面钻上许多洞’”。（注：冒荣等：《无觅桃花园，何处好耕田——高校教师精神压力问题初探》，《高等教育研究》1997年第4期。）这种研究成果上的浅、滥现象， 确实与社会对具有“学术殿堂”之称的高等学府的身份要求是不相称的。因此，充分认识社会对高等学校的研究的要求，加强研究成果的质量鉴定，是保持高等学校发展知识职能质量限度的重要保证。
高等学校社会服务职能的质量限度，分别表现在高等学校向社会提供的各种服务项目上。如在推广课程项目中，所提供的课程的质量、接受教育或培训后的成人的提高程度；在科技服务项目上，通过服务所带来的经济效益和社会效益；在各种知识咨询活动中，其所达到的效果。高等学校社会服务质量的限度是关于高等学校直接为社会所做贡献的保证。总而言之，高等学校社会服务职能的质量限度，也是社会对高等学校社会服务效果的具体要求，反映在高等学校社会服务的经济效益和社会效益两个方面，不能仅从经济效益上来限定，更不能从高等学校自身所获得的收益上断定。
（三）高等学校职能的结构限度
高等学校职能的结构限度是指社会对高等学校职能结构的具体要求，它是社会对高等学校的需求结构的反映。高等学校职能结构上的限度主要表现在三种职能之间及各种职能的具体内容上。
在高等教育三种职能之间实际上存在着大致的比例关系，这种比例关系即是高等学校职能结构的基本内涵之一。这种大致的比例关系也是从整体上对高等学校各种职能的限定。它一般是依据三种职能的地位或重要程度确定的。虽然不同高等学校中各职能的地位有较大差别，但在高等学校整体职能的比例关系上，一般来说，其大小顺序是培养专业人才、发展知识和社会服务。前联邦德国曾用于考核高等学校教师教学、研究和社会服务成绩的比例是4∶3∶3。 （注：张念椿：《高校的第三功能——社会服务》，《科技管理咨询》1987年第11期。）有些发达国家的大学按科学研究50%、教学30%、公共服务20%的比例考核教师，（注：刘大文、苏春景：《处理好高校几项工作的相互关系》，《高等教育研究》1996年第5期。）这一般是研究型大学的做法。 从世界各国的高等教育政策看，一般把培养专业人才作为首要职能，但具体应占多大比例，似乎没有定论。这只有在综合评价高等学校办学水平及考核教师成绩时，才在评价指标与权重体系上有所体现。无论如何，现代高等学校的职能是现代社会发展需求的结果，高等学校要适应社会的发展从而自身也得到发展，就必须兼有培养专业人才、发展知识和社会服务三种职能，至于各种职能之间的结构或比例关系，也是由社会的需求结构所决定的。由于高等学校是多种多样的，各高等学校所具有的三种职能的结构或比例关系也不尽一致，甚至差别很大，如研究型大学与短期或专科高等学校之间。尽管如此，高等学校的多样化并不影响高等学校整体职能的结构，而不同高等学校的职能结构既是高等学校整体职能结构构成的基本要求，最终也是社会需求所决定的。尽管高等学校的职能结构，无论在整体上还是就一所高等学校是变动的，因为社会需求也是变化着的，但是在一定时期内，这种变动不足以彻底改变高等学校职能的结构或比例关系。所以，高等学校的职能结构是有限度的，这种限度同样是由社会的需求决定的。
高等学校三种职能结构是有限度的，这种限度同样是由社会的需求决定的。
高等学校三种职能之间结构限度是模糊的，但每种职能内部的结构，相对来说，是比较明确、具体的。首先看培养专业人才职能的结构限度。高等学校专业人才培养结构主要表现为纵向上的层次结构和横向上的科类与专业结构。从层次结构上看，高等学校专业人才培养一般分三大层次：研究生、本科生和专科生（此为我国称谓，实际上各国都有不同的叫法，如初级学位、第一级学位等）。在国外，这三个层次的教育又被分别称为第三级教育、第二级教育和第一级教育。而研究生一般又分博士生和硕士生两个层次。不论如何划分，高等学校各层次专业人才培养是有一定限度的，也即是说，各层次之间是有一个大致的比例的。各层次专业人才在数量上应占的比例是由社会的需求所决定的。从各国情况看，一般是第三级教育人数（研究生人数）少于第二级教育人数（本科生人数），而第二级教育人数略多于第一级教育人数（本科以下学生人数）或与之持平。各级高等教育毕业生的比例或结构，也基本上与社会对各级专业人才的需求结构相一致。较高层次的专业人才过多，不仅造成人才浪费，而且影响其他层次人才的培养，使专业人才的层次比例失调，这样既满足不了社会对各级专业人才的需求，也会造成资源上的浪费。反之亦然。从科类与专业结构上来看，高等学校各学科与专业人才培养的数量是有限度的，相互之间也存在着一定的比例关系，这同样是由社会对各学科与专业人才的需求结构所决定的。高等学校各科类与专业人才培养的比例或结构，尽管各国不同，但应当与各国社会的实际需求相一致，某一科类与专业人才培养过多或不足，都会对社会的发展造成不良影响。总之，高等学校培养专业人才的职能是有一定结构限度的，这一限度主要是由社会对各级各类专业人才的需求所决定的。无论在层次还是在科类与专业上，如果高等学校专业人才培养不符合其结构限度，都会造成不良的后果，或造成专业人才的结构性缺乏，或造成专业人才的结构性浪费（过剩），都是不利于社会发展的。因此，尽可能确定合理的、适应社会需求的高等学校专业人才培养结构，是高等学校培养专业人才职能有效发挥的重要保证。
其次看发展知识职能的结构限度。高等学校多学科的人才优势、完备的研究设施与丰富的图书资料、优良的学术环境等，在发展知识方面是校外任何其他各种研究机构所无法取代的，因而已随着其自身的发展，在现代知识发展中的作用越来越大。然而高等学校发展知识职能不仅存在着量与质的限度，也存在着结构上的限度，这也是社会根据高等学校的特点对高等学校发展知识所提出的具体要求。高等学校发展知识职能的结构限度主要反映在两个方面。从研究分类上来看，虽然高等学校的研究包括了基础性研究、应用性研究和开发性研究，但总体上来看，基优势在基础性研究（当然各级各类高等学校差别很大）。所以，世界各国的高等学校基本上都承担着各国大部分的基础性研究项目。在高等学校中，基础性研究也占较大比重。以基础性研究经费在高等学校研究经费总额中所占比例为例，80年代初，世界五个发达国家的情况分别是：美国60%、日本57%、前联邦德国72%、法国和英国都在90%以上，（注：党文昌：《当前高校科研中值得注意的问题》，《上海高教研究》1988年第2期。）所以，从一个国家知识发展的全局来看， 高等学校虽然也要从事应用性和开发性研究，并且有逐年增加的趋势，但基础性研究应当是而且必须是高等学校的主要研究类型（具体高等学校是有区别的）。这是高等学校发展知识职能结构限度的一种表现。从知识类别上看，知识是多种多样的，一般是以学科来划分的，人类知识的整体就是由一门一门的学科（各级各类）所构成的。现代知识的发展趋势是在综合化发展的主流下综合与分化的统一，实际上，综合与分化是互为条件的。过于强调专门化的研究或过分重视某一学科的发展，不仅不利于整个知识体系的发展，就是对该门学科自身的发展也是不利的。高等学校的学科比较集中，因而，高等学校发展知识职能不仅仅是指数量的增长、质量上的提高，而且还包括结构上的完善。虽然一所高等学校受其学科与专业的限制在研究上偏重于某些学科，但整个高等学校系统则应从事即使不是所有学科也应是大部分学科的研究。从这个意义上说，高等学校应促进知识的全面发展。这是高等学校发展知识职能的结构限度的又一种表现。
再次看社会服务职能的结构限度。现代高等学校社会服务职能已成为三种职能中变化最大、扩展最快的职能，现代社会的发展也越来越需要而且离不开高等学校的直接的、全方位的服务。高等学校已成为社会的现实的而不只是长远的，直接的而不限于间接的资源的源泉。高等学校社会服务职能的限度不仅表现在数量和质量方面，同样也表现在结构上。高等学校社会服务职能的结构限度表现为，高等学校应为社会的全面发展提供直接的服务，而不是为了自身的利益只提供某些能直接带来经济收益的服务项目。但是，高等学校直接服务于社会的全面性也是相对的，并不是说高等学校要直接满足社会的所有需要，社会需要什么高等学校就立即提供什么，这是由高等学校自身条件和社会服务职能的特点所决定的。高等学校的社会服务是以其专业人才培养和发展知识为基础的，并受其制约。具体来说，高等学校应依据其学科专业为社会提供各种推广课程，培训各类人才；依据其研究成果并通过进一步开发将其应用于社会；依据其所拥有的智力资源向社会提供各种咨询，开展各种合作项目等等。那种偏离高等学校自身特点，与专业人才培养和发展知识基础毫不相干的纯创收性活动，决不是高等学校社会服务职能的范畴。所以，高等学校社会服务职能的结构限度是与高等学校培养专业人才、发展知识职能结构的限度相一致的。就某一所高等学校而言，更能明确地体现这一点。
综上所述，高等学校职能的限度是多方面的，它反映着高等学校系统与社会系统之间的复杂的密切关系。在一定时期，社会对高等学校的需求是一定的，高等学校职能的发挥必须在量、质和结构上适应这些需求。同时，高等学校各种职能的发挥也受高等学校自身条件的限制，在其量、质、结构之间也存在着协调与平衡的问题。这也是与当今世界高等教育改革与发展的数量、质量、结构（还有效益）相统一的原则相一致的。从发展的角度看，高等学校职能的限度是相对的，它体现着高等学校与社会之间的互动与协调关系，这种关系既是高等学校发展的动力，也是社会发展的条件之一，随着高等学校的不断发展，这一条件将会变得越来越重要。
三、高等学校职能限度的教育系统分析
高等教育只是教育系统中的一个子系统，一类或一个层次。我们这里所说的高等学校是普通高等学校，不仅是普通学校系统中的一个子系统，而且还是高等教育系统中的一个组成部分，尽管是主要的组成部分。所以，虽然高等学校（或高等教育）与社会具有比较直接、现实的联系，其职能具有相对的独立性，但在探讨包括高等学校职能在内的高等教育相关问题时，不能不考虑整个教育系统，或把有关高等教育的问题置于整个教育系统之中来分析。这一点正是至今不少有关研究所忽视的，因而难免出现过分强调高等教育作用或高等学校职能的偏颇。而充分认识到这一点，正是合理确定高等教育的地位与作用，全面把握高等学校职能所必要的，也是制定高等教育发展战略所需要的。
教育系统中的高等学校职能限度是指高等学校（教育）作为教育系统的一个子系统，其发展是与整个教育系统的发展高度相关的。其职能也必然受其他各级各类学校（教育）发展的制约。从教育系统来看，高等学校职能的限度主要表现在如下几个方面。
首先，教育系统的其他部分是高等学校职能发挥的条件和基础。高等学校的培养专业人才职能直接受中等教育发展的制约，中等学校毕业生的数量和质量，直接影响着高等学校专业人才培养的数量和质量。高等学校专业人才培养的数量与规模不可能超过中等教育的规模。如果不顾中等教育规模而片面扩大高等学校专业人才培养的规模，高等学校会因生源质量而降低教育的质量，最终影响向社会输出的专业人才的质量，我国50年代末的高等教育“大跃进”、印度七八十年代高等教育的大发展，都是有这方面教训的。此外，高等学校其他职能的发挥也受其他教育发展的限制。如果其他方面的教育发展跟不上而片面强调发展高等教育，那么，高等学校创造的新知识就缺乏广泛接受的基础，高等学校推广课程、科技开发、知识咨询等社会服务的开展就会受到限制。从这个意义上说，其他教育的发展不仅直接与高等学校的职能相关，而且实际上这些方面教育的发展能够为社会对高等学校多方面需求的产生提供可能，从而间接地促进高等学校职能的扩展。所以，高等学校职能的限度首先是由教育系统中的其他部分的发展决定的。
其次，社会发展对教育的需求是多层次、多样化的，高等学校的职能只是反映其中的一部分需求，而且高等学校职能只有在整个教育系统内与其他各级各类学校的职能协调起来，才能得到更有效的发挥。从这个意义上说，高等学校的职能也是有限度的。人力资本理论的产生大大促进了六七十年代世界教育的发展。在这一时期，最值得注意的是广大发展中国家的教育发展政策。受人力资本理论的影响，不少发展中国家在经济落后、文盲率高和初、中等教育发展不足的情况下，把高等教育作为教育发展的重点，造成了高等学校猛增、高等教育规模膨胀的现象，结果不仅高等教育本身的发展问题重重，不仅没有达到促进经济大发展的预期目的，反而给社会带来了一系列问题。有人通过研究发现，有更高的社会经济效益的是初等教育而不是高等教育。高等学校培养的高层次专业人才只有在社会的人才结构比较合理的条件下，才能发挥有效的作用。比如在企业中，如果工人的知识技术水平比较低下，初、中级专业技术人才缺乏，那么高级技术人才的作用就难以充分发挥。过于强调高等教育的发展或追求高层次专业人才的培养，势必造成人才结构不合理或比例失调，这对社会的发展既是不经济的，也是十分不利的。前联邦德国和日本在二战后经济迅速发展的一个重要原因，就是在教育上不只是重视高等教育的发展，而且重视基础教育，尤其是重视职业技术教育的发展，从而为社会提供了大量合格和熟练的技术工人与各种专业技术人才。因此，从整个教育系统的社会职能意义上来看，高等学校的职能是有限度的。
再次，从教育的经济成本与效益上来看，高等学校的职能也应当是有限度的。即然社会对整个教育系统的需求是多方面的，特别是对各级各类人才的需求是有一定结构的，那么，过于强调高层次专业人才的培养，易造成人才结构的不合理，致使一些高学历的人从事低于高学历需求的工作，或转专业甚至失业，从教育的成本与效益上说，这不仅是不合理的，而且是一种资源浪费。因为在各级各类教育中，层次越高的教育，其生均教育费用（或成本）就越高。特别是在经济不发达的国家，一般一个大学生的生均经费等于几个甚至更多小学生的生均经费之和。在我国，这种差别更大。如果把普通高等学校的人均经费与成人教育和职业技术教育的生均经费相比，可能差别会更大。就此而言，我国大学生占适龄青年的比例不仅远低于发达国家，也低于发展中国家的平均值，但我国高等教育经费占政府预算内教育经费的比例却高于世界各国的平均值。所以，在普及九年义务教育任务很重的情况下，我国高等教育经费增加的幅度就有一定限度。基于此，高等教育的片面发展不仅会造成诸多社会问题，而且还会使高等教育过多挤占资源，从而限制其他教育的发展，提高整个教育系统的成本而降低了其经济上的效益。所以，从这个意义上说，合理确定高等教育的发展规模是十分必要的，高等学校的职能也应当是有限度的。
从社会系统和教育系统来分析高等学校职能的限度，实际上是把高等教育作为社会和教育中的有机组成部分，是对高等教育在整个社会和教育系统中的地位与作用的全面系统考察。充分认识高等学校职能的限度，对高等学校职能的合理确定和制定整个高等教育发展政策，对整个教育系统乃至整个社会的健康发展，都是有益的。
作者介绍：朱国仁 国家行政学院副教授、博士。北京 100081
作者：朱国仁
教育研究 1999年03期
高等学校职能的限度，即高等学校在一定时期和一定的社会条件下，其职能的范围和度，超过这个范围和度或达不到这个范围和度，也即超出或不能满足社会需求，都不利于社会的发展。由于高等学校职能的限度主要表现在高等学校系统与社会系统和在社会系统内高等学校系统与教育系统之间的关系上，因此，探讨高等学校职能的限度问题，需要从这两个方面着手。
一、人力资本理论的遭遇及启示
人力资本理论兴起于20世纪50年代末60年代初，至今在世界教育经济学理论中仍占主导地位，并影响着各国教育发展的政策，特别是教育投资政策的制定。人力资本理论主要是运用成本——效益分析方法，分析了教育成本的个人收益率和社会收益率，进而充分肯定了教育的经济价值，阐述了教育发展与经济发展的正相关关系。人力资本理论的创立者西奥多·W·舒尔茨还把这一理论广泛用于对高等教育问题的探讨， 并在实践中产生了极其广泛的影响。欧洲委员会曾在总结60年代高等教育大发展的原因时指出，“高等教育有助于经济增长，是60年代支持高等教育发展的主要论据之一”。（注：张人杰：《当代世界高等教育社会职能在理论上的重大变化》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1984年第2期。）
舒尔茨的人力资本理论中有一个基本的观点，即一个人受教育的程度越高，个人与社会的收益就越大，由此推演，高等教育的经济收益大于中等教育的经济效益，中等教育的经济收益大于初等教育的经济收益。同时，他还认为，高等教育经济价值远大于其他教育经济价值的原因，还在于它具有三种功能：发现人才、从事教学和进行研究。但是，人们通常对高等教育经济价值的研究过多地放在对教学活动的研究上，虽然对研究的价值有所认识，但重视不够，至于发现人才的价值则被严重忽视了。（注：西奥多·W·舒尔茨：《论人力资本投资》， 吴珠华译，北京经济学院出版社1990年版，第94页。）舒尔茨对高等教育乃至整个教育的经济价值的研究，无论在深度上还是在广度上，可谓前无古人。世界高等教育在六七十年代的大发展，除了经济、政治、文化及人口等因素的影响外，人力资本理论深入人心，无疑地起到了推波助澜的作用。
但是，60年代末70年代初以后，随着一系列教育问题及其带来的社会问题的出现，人力资本理论受到了严峻的挑战，并开始遭到来自多方面的批评。从教育问题方面来看，“文凭病”、“教育过度”（注：亨利·莱文：《高科技、效益、筹资与改革》，曾满超等译，人民日报出版社1995年版，第3～20页。）、“教育浪费”、 “大学毕业生失业”等困扰着不少国家（特别是发达国家），尽管教育问题并非完全由教育自身所造成，但这些问题的出现确实给正处于火爆之中的人力资本理论泼下了一盆盆冷水。同时，筛选理论、社会化理论等相继产生，分别从不同方面批评了人力资本理论，人们也开始对教育发展与经济发展和社会发展正相关的观点产生怀疑。大量的调查统计结果表明，在大多数国家，初、中、高三级教育的私人收益率和社会收益率情况是：初等教育大于中等教育；中等教育大于高等教育。这一点在发展中国家尤其明显（因此这对初、中等教育发展比较落后的发展中国家或地区制定教育发展战略，意义十分重大）。（注：参见王善迈：《教育投入与产出研究》，河北教育出版社1996年版，第262～266页。）另有人对近些年来在世界上经济发展比较迅速的亚洲“四小龙”的经济发展与高等教育的关系研究结果发现，它们的经济发展确实与其教育发展有密切关系，但就各级教育的贡献率而言，一些经济学家通过各种方法计量出来的结果是，高等教育扩展对经济增长的贡献远不及基础教育是不争的事实。当代美国教育经济学家亨利·莱文通过对60年代至90年代初美国高科技的发展、就业情况的变化与教育关系的研究发现，科技发展所带来就业变化的实际情况与人们普遍的观点恰好相反，“新增加的就业，大部分不是高科技职业。现时已经应用的高科技，也不需要劳动者具备更尖端的技能。”基于此，他认为，美国教育的发展不能仅仅关注高级尖端技术人员的培养上，而更应当重视“培育良好公民及高效率的通才教育”，尤其是通过提高初、中等教育质量，普遍提高工人的全面素质。（注：美国学者曾满超与亨利·莱文认为“一般来讲，过度教育有三个含义：一是劳动者相对与其受教育程度经济地位下降；二是受过教育者不能实现其对于事业成就的期望；三是工人拥有比其工作要求较高之教育技能”。不论何种情况的过度教育，都会引起种种问题，对社会造成不良影响。同③，第21～44页。）甚至有人否认教育水平与经济水平之间存在因果关系，而且还有人通过国家间经济发展与高等教育发展的比较，批评了认为高等教育发展越快，经济增长率必然越高的观点。80年代初担任国际教育规划研究所所长的米歇尔·德博韦指出，关于教育是经济发展的主要因素这一在60年代被普遍接受的观点，现在已被付诸争议。他还注意到，当时几乎所有国家、所有国际会议，“人们强调的是教育对经济和社会发展所产生的消极影响”。（注：张人杰：《当代世界高等教育社会职能在理论上的重大变化》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1984年第2期。）还有学者认为，“在20世纪60 年代初期，教育对提高人的生产力的投资价值实际上未受到质疑。……到70年代初，把教育看作是发展的一种灵丹妙药的信念已经进入了被怀疑的时期”。（注：转引自赵中建：《战后印度教育研究》，江西教育出版社1992 年版， 第162页。）80年代初以来，世界高等教育虽然仍在持续发展， 但重心已从数量的增长转到质量的提高。这与60年代相比，人们对教育发展的观念显然发生了变化。人力资本理论的影响尤在，但已不及当年在人们心目中的地位了。
从人力资本理论的遭遇中，我们可以得到这样的启示：教育在社会发展中是有作用的，且是很显著的，但它不是最重要，更不是唯一的促进作用。教育（包括高等教育）在社会发展中的作用是有限度的。换言之，我们既不能否定教育在社会发展中的巨大作用，也不能把教育看作是万能的。有学者在反思我国教育理论界关于教育功能研究的状况时认为，“我们是否可以说，教育功能研究至今仍徘徊在教育‘应该有’或‘必须有’哪些功能的规范性阶段？或者说仍滞留在教育‘既为社会发展又为人的全面发展而服务’的思辩性阶段？”在“论述教育的正功能时，多半未作应有的限定，即既没有说明教育正功能的释放或发挥必须具备的条件，又没有说明教育正功能有其限度”。进而指出，“教育正功能并不是无限的，而是有一定限度的”。（注：张人杰：《教育与社会变迁的关系的理论之质疑——兼论教育的负功能》，《华东师范大学学报（教育科学版）》1992年第3期。）
关于人力资本理论遭遇的分析，对我们探讨高等学校职能问题同样具有启发意义，因为对高等学校的社会价值或作用的认识是确定高等学校职能的重要依据，既然教育（包括高等教育）的社会价值或作用是有限的，那么直接体现高等学校的社会价值或作用的高等学校职能，同样是有限的。
二、高等学校职能限度的社会系统分析
把高等学校系统放到社会大系统中来分析其职能的限度，其实质性问题在社会系统的需求与高等学校系统的供给之间的关系上。当高等学校提供的专业人才、知识和服务能满足或基本满足社会的需求时，说明高等学校的职能是适度的或基本适度的。反之，当高等学校提供的专业人才、知识和服务不能满足或超出社会的需求时，说明高等学校的职能不足或过度，都是不符合高等学校职能限度的，应给予调整或限制。
事实上，高等学校职能的限度问题是比较复杂的，因为高等学校的供给对社会需求的满足是一种复杂的现象，具有十分丰富的内涵。它至少有三个维度：量、质和结构。量是指高等学校向社会提供的专业人才、知识和服务在数量上的限度；质是指高等学校所提供的专业人才、知识和服务在质量上是否符合社会的要求；结构是指高等学校所提供的专业人才、知识和服务三者之间及每一方面的内部，在结构或构成上是否符合社会的需求。
（一）高等学校职能的数量限度
关于高等学校职能在数量上的限度，近些年来已为人们普遍关注。人力资本理论受责难的原因之一，就是它诱导了人们过于强调教育上的数量增长，从而带来了“文凭病”、“教育过度”和大学毕业生失业等社会问题的结果。80年代以后的世界高等教育由重数量到重质量的发展趋势，就是对以前发展偏向的纠正。高等学校职能在数量上的限度，在每一种职能上都有具体的表现。
首先看培养专业人才职能。社会在一定时期对接受过高等教育的专业人才的数量要求是有限的。高等教育发展的规模与速度并不是越大越快就越好。一方面，社会配置给高等学校的资源是有一定限度的，高等教育规模与速度的增大与加快，对资源的需求也会大量增加，而资源过多地投入，相应地会影响社会对其他领域的投入，从而制约着这些领域的发展，因而对整个社会的发展是不利的。在资源投入不足的情况下依然强调高等教育发展的规模与速度，就会影响高等学校的办学质量。所以，社会所能配置给高等学校的资源或社会发展的水平就限制着高等学校专业人才培养在数量上的增长。控制资源投入（一般是高等教育经费投入）通常是控制高等教育发展规模与速度的有效途径。另一方面，也是比较重要的方面，社会对接受过高等教育的专业人才需求在一定时期是有一定限度的。过度甚至盲目追求高等教育发展的规模与速度，势必使高校毕业生供大于求，造成人才挤压，不仅是对社会资源的一种浪费，而且还会诱发其他各种社会问题。这种情况在70年代不少国家有明显表现。一方面是高入学率，一方面是高失业率，这不仅是高等教育资源的浪费，更是社会资源的浪费。当然，高等教育过度发展所带来的严重社会后果远不止这些。高等教育过快的发展超过社会需求会影响社会发展，同样，高等教育发展不足，满足不了社会对高层次专业人才的需求，也是不利于社会发展的。如我国就曾有过这样的教训。因此，高等学校培养专业人才职能在数量上的限度是比较明显的，是与社会发展水平特别是经济发展的需要密切相关的。
其次看发展知识职能。向社会不断输出新知识是高等学校发展知识职能的表现。在这方面同样存在数量上的限度问题。一方面，在资源上，以发展知识为目标的研究也需要占用一定的资源，特别是自然科学方面的研究。资源不足会限制研究活动的开展，从而影响发展知识职能的发挥；过于重视研究，势必要投入大量资源，从而影响其他社会领域的资源投入，也是不利于整个社会发展的，高等学校主要研究者是教师，他们的精力和时间也是有限的，如果过多地投入研究方面，就会影响他们其他方面的工作，妨碍高等学校其他职能的发挥。所以，从资源投入方面看，高等学校发展知识职能在数量上是有限度的。另一方面，社会对高等学校发展知识的需求也有一定的限度。高等学校的科学研究只是一个国家科学研究的一部分，此外，还有各种专门的研究机构和企事业中的研究组织或机构。高等学校在某些方面的研究上（如基础性研究、综合性研究等）具有优势，所以，世界各国的高等学校都是基础性研究的重要基地，其所承担的基础性研究在国家基础性研究中占相当大的比例（一般占50%左右，我国高等学校在“八五”期间所承担的基础性研究计划占全国基础性研究计划的62.8%）。但有些方面的研究，特别是应用性的和开发性的研究，更适合于专门的研究机构和企事业的研究组织或机构。实际上，在科学研究上，三个研究系统是有分工（当然也有合作）的。这种分工虽不那么严格，但还是有一个大概限度的（各国略有差别），这一点可以从一些国家研究经费的分配中看得出来。1979年，五个发达国家高等学校研究和开发经费占全国研究和开发经费的比例，日本为27.5%、前联邦德国为16%、法国为15.5%、美国为14.7%、英国为11.4%。（注：符娟明、迟恩莲：《比较高等教育教程》，原子能出版社1990年版，第180页。 ）1989年，前联邦德国的高等学校、经济界研究与开发机构和其他研究机构的研究经费分别在国家研究经费总额中所占的比例为：13.6%、71%和15.4%；（注：李昌芳、梁翠英：《当今德国教育概览》，河南教育出版社1994年版，第182、182页。）1990年， 英国的高等学校、 企业部门和政府部门的研究经费分别在国家研究经费总额中所占的比例为：14.9%、71%、14.1%。（注：张泰金：《英国的高等教育：历史·现状》上海外语教育出版社1995年版，第236页。 ）国家对高等学校投入的研究经费的比例，在很大程度上反映着社会对高等学校发展知识需求的情况，也是高等学校发展知识职能限度在规模或量上的主要体现。
再次看社会服务职能。高等学校通过提供推广课程（或成人培训）、科技开发、知识咨询和参与合作项目等直接为社会服务。尽管这些服务多是自我补偿性的，但仍然存在着数量上的限度。高等学校的社会服务项目主要是由教师参与的，教师的时间与精力能够用于社会服务项目上的毕竟是有限的。在成人教育上，不仅受高等学校力量的限制在规模上有一定的限度，而且从社会需求的角度看，成人教育中的学历教育规模也是有限度的。在高等教育总体规模一定的情况下，高等学校所能提供的所有种类的社会服务都是有限的。此外，作为高等学校社会服务职能范围内的社会服务项目，应具有学术性的特点，这也是高等学校社会服务职能在范围方面的限度表现。总之，与其他两种职能一样，社会服务职能同样具有量的限度，无论是做得过多还是做得不够，都达不到这一限度。
（二）高等学校职能的质量限度
如果说高等学校职能的数量限度是关于高等学校应做什么与做多少的要求，那么，高等学校职能的质量限度则是关于高等学校应做得如何的限定。高等学校职能的质量限度，反映着社会对高等学校提供的专业人才、知识与服务的质量的具体要求。这好比社会对企业生产商品的要求一样，质量不好是次品、废品，即使数量充足也无济于社会，甚至是一种浪费，严重者会直接危害社会。
专业人才培养的质量对高等学校来说，是至关重要的。社会对高等学校培养专业人才的质量要求是多方面的，具体反映在五种素质的要求上：思想品德素质、文化素质、专业素质、身体素质和心理素质。其中每一种素质中又包括各种具体要求，以专业素质要求为例，它除了至少有专业知识与技能、动手操作能力、科研与创新能力、专业态度、团结协作精神、独立工作能力、组织与管理能力等七项具体要求外，还应该有其他的要求。如我们经常接触到的关于“通”与’专”的问题。实际上“通”而不“专”或“专”而不“通”，都不符合现代社会对高等学校培养的专业人才的要求。这说明“通”与“专”都是有一定限度的。这只是反映专业人才培养质量限度上的一个方面。现代社会对高等学校专业人才培养的总体要求是，培养全面发展的专业人才。
发展知识职能也有质量方面的限度，这一点已经引起广泛的关注。随着高等学校发展知识职能的扩展，研究在高等学校越来越受到重视，甚至得到了不适当的强调。高等学校研究成果的数量与日俱增，但存在的质量问题也越来越严重。当然，造成高等学校一些研究成果质量低劣问题的原因是多方面的，其中在研究成果评价中的重量轻质、重表面轻内容（如著作部数、论文篇数、作品字数等）的倾向是一个重要原因。在美国高等学校所做的一些调查表明，教师们认为最重要的是研究成果的数量而不是它们的质量。在我国也存在同样的情况。这样做的结果，也“逼得教师把科研工作的视野和精力都放在一些短、平、快的项目上，总是‘找一块薄木板而在上面钻上许多洞’”。（注：冒荣等：《无觅桃花园，何处好耕田——高校教师精神压力问题初探》，《高等教育研究》1997年第4期。）这种研究成果上的浅、滥现象， 确实与社会对具有“学术殿堂”之称的高等学府的身份要求是不相称的。因此，充分认识社会对高等学校的研究的要求，加强研究成果的质量鉴定，是保持高等学校发展知识职能质量限度的重要保证。
高等学校社会服务职能的质量限度，分别表现在高等学校向社会提供的各种服务项目上。如在推广课程项目中，所提供的课程的质量、接受教育或培训后的成人的提高程度；在科技服务项目上，通过服务所带来的经济效益和社会效益；在各种知识咨询活动中，其所达到的效果。高等学校社会服务质量的限度是关于高等学校直接为社会所做贡献的保证。总而言之，高等学校社会服务职能的质量限度，也是社会对高等学校社会服务效果的具体要求，反映在高等学校社会服务的经济效益和社会效益两个方面，不能仅从经济效益上来限定，更不能从高等学校自身所获得的收益上断定。
（三）高等学校职能的结构限度
高等学校职能的结构限度是指社会对高等学校职能结构的具体要求，它是社会对高等学校的需求结构的反映。高等学校职能结构上的限度主要表现在三种职能之间及各种职能的具体内容上。
在高等教育三种职能之间实际上存在着大致的比例关系，这种比例关系即是高等学校职能结构的基本内涵之一。这种大致的比例关系也是从整体上对高等学校各种职能的限定。它一般是依据三种职能的地位或重要程度确定的。虽然不同高等学校中各职能的地位有较大差别，但在高等学校整体职能的比例关系上，一般来说，其大小顺序是培养专业人才、发展知识和社会服务。前联邦德国曾用于考核高等学校教师教学、研究和社会服务成绩的比例是4∶3∶3。 （注：张念椿：《高校的第三功能——社会服务》，《科技管理咨询》1987年第11期。）有些发达国家的大学按科学研究50%、教学30%、公共服务20%的比例考核教师，（注：刘大文、苏春景：《处理好高校几项工作的相互关系》，《高等教育研究》1996年第5期。）这一般是研究型大学的做法。 从世界各国的高等教育政策看，一般把培养专业人才作为首要职能，但具体应占多大比例，似乎没有定论。这只有在综合评价高等学校办学水平及考核教师成绩时，才在评价指标与权重体系上有所体现。无论如何，现代高等学校的职能是现代社会发展需求的结果，高等学校要适应社会的发展从而自身也得到发展，就必须兼有培养专业人才、发展知识和社会服务三种职能，至于各种职能之间的结构或比例关系，也是由社会的需求结构所决定的。由于高等学校是多种多样的，各高等学校所具有的三种职能的结构或比例关系也不尽一致，甚至差别很大，如研究型大学与短期或专科高等学校之间。尽管如此，高等学校的多样化并不影响高等学校整体职能的结构，而不同高等学校的职能结构既是高等学校整体职能结构构成的基本要求，最终也是社会需求所决定的。尽管高等学校的职能结构，无论在整体上还是就一所高等学校是变动的，因为社会需求也是变化着的，但是在一定时期内，这种变动不足以彻底改变高等学校职能的结构或比例关系。所以，高等学校的职能结构是有限度的，这种限度同样是由社会的需求决定的。
高等学校三种职能结构是有限度的，这种限度同样是由社会的需求决定的。
高等学校三种职能之间结构限度是模糊的，但每种职能内部的结构，相对来说，是比较明确、具体的。首先看培养专业人才职能的结构限度。高等学校专业人才培养结构主要表现为纵向上的层次结构和横向上的科类与专业结构。从层次结构上看，高等学校专业人才培养一般分三大层次：研究生、本科生和专科生（此为我国称谓，实际上各国都有不同的叫法，如初级学位、第一级学位等）。在国外，这三个层次的教育又被分别称为第三级教育、第二级教育和第一级教育。而研究生一般又分博士生和硕士生两个层次。不论如何划分，高等学校各层次专业人才培养是有一定限度的，也即是说，各层次之间是有一个大致的比例的。各层次专业人才在数量上应占的比例是由社会的需求所决定的。从各国情况看，一般是第三级教育人数（研究生人数）少于第二级教育人数（本科生人数），而第二级教育人数略多于第一级教育人数（本科以下学生人数）或与之持平。各级高等教育毕业生的比例或结构，也基本上与社会对各级专业人才的需求结构相一致。较高层次的专业人才过多，不仅造成人才浪费，而且影响其他层次人才的培养，使专业人才的层次比例失调，这样既满足不了社会对各级专业人才的需求，也会造成资源上的浪费。反之亦然。从科类与专业结构上来看，高等学校各学科与专业人才培养的数量是有限度的，相互之间也存在着一定的比例关系，这同样是由社会对各学科与专业人才的需求结构所决定的。高等学校各科类与专业人才培养的比例或结构，尽管各国不同，但应当与各国社会的实际需求相一致，某一科类与专业人才培养过多或不足，都会对社会的发展造成不良影响。总之，高等学校培养专业人才的职能是有一定结构限度的，这一限度主要是由社会对各级各类专业人才的需求所决定的。无论在层次还是在科类与专业上，如果高等学校专业人才培养不符合其结构限度，都会造成不良的后果，或造成专业人才的结构性缺乏，或造成专业人才的结构性浪费（过剩），都是不利于社会发展的。因此，尽可能确定合理的、适应社会需求的高等学校专业人才培养结构，是高等学校培养专业人才职能有效发挥的重要保证。
其次看发展知识职能的结构限度。高等学校多学科的人才优势、完备的研究设施与丰富的图书资料、优良的学术环境等，在发展知识方面是校外任何其他各种研究机构所无法取代的，因而已随着其自身的发展，在现代知识发展中的作用越来越大。然而高等学校发展知识职能不仅存在着量与质的限度，也存在着结构上的限度，这也是社会根据高等学校的特点对高等学校发展知识所提出的具体要求。高等学校发展知识职能的结构限度主要反映在两个方面。从研究分类上来看，虽然高等学校的研究包括了基础性研究、应用性研究和开发性研究，但总体上来看，基优势在基础性研究（当然各级各类高等学校差别很大）。所以，世界各国的高等学校基本上都承担着各国大部分的基础性研究项目。在高等学校中，基础性研究也占较大比重。以基础性研究经费在高等学校研究经费总额中所占比例为例，80年代初，世界五个发达国家的情况分别是：美国60%、日本57%、前联邦德国72%、法国和英国都在90%以上，（注：党文昌：《当前高校科研中值得注意的问题》，《上海高教研究》1988年第2期。）所以，从一个国家知识发展的全局来看， 高等学校虽然也要从事应用性和开发性研究，并且有逐年增加的趋势，但基础性研究应当是而且必须是高等学校的主要研究类型（具体高等学校是有区别的）。这是高等学校发展知识职能结构限度的一种表现。从知识类别上看，知识是多种多样的，一般是以学科来划分的，人类知识的整体就是由一门一门的学科（各级各类）所构成的。现代知识的发展趋势是在综合化发展的主流下综合与分化的统一，实际上，综合与分化是互为条件的。过于强调专门化的研究或过分重视某一学科的发展，不仅不利于整个知识体系的发展，就是对该门学科自身的发展也是不利的。高等学校的学科比较集中，因而，高等学校发展知识职能不仅仅是指数量的增长、质量上的提高，而且还包括结构上的完善。虽然一所高等学校受其学科与专业的限制在研究上偏重于某些学科，但整个高等学校系统则应从事即使不是所有学科也应是大部分学科的研究。从这个意义上说，高等学校应促进知识的全面发展。这是高等学校发展知识职能的结构限度的又一种表现。
再次看社会服务职能的结构限度。现代高等学校社会服务职能已成为三种职能中变化最大、扩展最快的职能，现代社会的发展也越来越需要而且离不开高等学校的直接的、全方位的服务。高等学校已成为社会的现实的而不只是长远的，直接的而不限于间接的资源的源泉。高等学校社会服务职能的限度不仅表现在数量和质量方面，同样也表现在结构上。高等学校社会服务职能的结构限度表现为，高等学校应为社会的全面发展提供直接的服务，而不是为了自身的利益只提供某些能直接带来经济收益的服务项目。但是，高等学校直接服务于社会的全面性也是相对的，并不是说高等学校要直接满足社会的所有需要，社会需要什么高等学校就立即提供什么，这是由高等学校自身条件和社会服务职能的特点所决定的。高等学校的社会服务是以其专业人才培养和发展知识为基础的，并受其制约。具体来说，高等学校应依据其学科专业为社会提供各种推广课程，培训各类人才；依据其研究成果并通过进一步开发将其应用于社会；依据其所拥有的智力资源向社会提供各种咨询，开展各种合作项目等等。那种偏离高等学校自身特点，与专业人才培养和发展知识基础毫不相干的纯创收性活动，决不是高等学校社会服务职能的范畴。所以，高等学校社会服务职能的结构限度是与高等学校培养专业人才、发展知识职能结构的限度相一致的。就某一所高等学校而言，更能明确地体现这一点。
综上所述，高等学校职能的限度是多方面的，它反映着高等学校系统与社会系统之间的复杂的密切关系。在一定时期，社会对高等学校的需求是一定的，高等学校职能的发挥必须在量、质和结构上适应这些需求。同时，高等学校各种职能的发挥也受高等学校自身条件的限制，在其量、质、结构之间也存在着协调与平衡的问题。这也是与当今世界高等教育改革与发展的数量、质量、结构（还有效益）相统一的原则相一致的。从发展的角度看，高等学校职能的限度是相对的，它体现着高等学校与社会之间的互动与协调关系，这种关系既是高等学校发展的动力，也是社会发展的条件之一，随着高等学校的不断发展，这一条件将会变得越来越重要。
三、高等学校职能限度的教育系统分析
高等教育只是教育系统中的一个子系统，一类或一个层次。我们这里所说的高等学校是普通高等学校，不仅是普通学校系统中的一个子系统，而且还是高等教育系统中的一个组成部分，尽管是主要的组成部分。所以，虽然高等学校（或高等教育）与社会具有比较直接、现实的联系，其职能具有相对的独立性，但在探讨包括高等学校职能在内的高等教育相关问题时，不能不考虑整个教育系统，或把有关高等教育的问题置于整个教育系统之中来分析。这一点正是至今不少有关研究所忽视的，因而难免出现过分强调高等教育作用或高等学校职能的偏颇。而充分认识到这一点，正是合理确定高等教育的地位与作用，全面把握高等学校职能所必要的，也是制定高等教育发展战略所需要的。
教育系统中的高等学校职能限度是指高等学校（教育）作为教育系统的一个子系统，其发展是与整个教育系统的发展高度相关的。其职能也必然受其他各级各类学校（教育）发展的制约。从教育系统来看，高等学校职能的限度主要表现在如下几个方面。
首先，教育系统的其他部分是高等学校职能发挥的条件和基础。高等学校的培养专业人才职能直接受中等教育发展的制约，中等学校毕业生的数量和质量，直接影响着高等学校专业人才培养的数量和质量。高等学校专业人才培养的数量与规模不可能超过中等教育的规模。如果不顾中等教育规模而片面扩大高等学校专业人才培养的规模，高等学校会因生源质量而降低教育的质量，最终影响向社会输出的专业人才的质量，我国50年代末的高等教育“大跃进”、印度七八十年代高等教育的大发展，都是有这方面教训的。此外，高等学校其他职能的发挥也受其他教育发展的限制。如果其他方面的教育发展跟不上而片面强调发展高等教育，那么，高等学校创造的新知识就缺乏广泛接受的基础，高等学校推广课程、科技开发、知识咨询等社会服务的开展就会受到限制。从这个意义上说，其他教育的发展不仅直接与高等学校的职能相关，而且实际上这些方面教育的发展能够为社会对高等学校多方面需求的产生提供可能，从而间接地促进高等学校职能的扩展。所以，高等学校职能的限度首先是由教育系统中的其他部分的发展决定的。
其次，社会发展对教育的需求是多层次、多样化的，高等学校的职能只是反映其中的一部分需求，而且高等学校职能只有在整个教育系统内与其他各级各类学校的职能协调起来，才能得到更有效的发挥。从这个意义上说，高等学校的职能也是有限度的。人力资本理论的产生大大促进了六七十年代世界教育的发展。在这一时期，最值得注意的是广大发展中国家的教育发展政策。受人力资本理论的影响，不少发展中国家在经济落后、文盲率高和初、中等教育发展不足的情况下，把高等教育作为教育发展的重点，造成了高等学校猛增、高等教育规模膨胀的现象，结果不仅高等教育本身的发展问题重重，不仅没有达到促进经济大发展的预期目的，反而给社会带来了一系列问题。有人通过研究发现，有更高的社会经济效益的是初等教育而不是高等教育。高等学校培养的高层次专业人才只有在社会的人才结构比较合理的条件下，才能发挥有效的作用。比如在企业中，如果工人的知识技术水平比较低下，初、中级专业技术人才缺乏，那么高级技术人才的作用就难以充分发挥。过于强调高等教育的发展或追求高层次专业人才的培养，势必造成人才结构不合理或比例失调，这对社会的发展既是不经济的，也是十分不利的。前联邦德国和日本在二战后经济迅速发展的一个重要原因，就是在教育上不只是重视高等教育的发展，而且重视基础教育，尤其是重视职业技术教育的发展，从而为社会提供了大量合格和熟练的技术工人与各种专业技术人才。因此，从整个教育系统的社会职能意义上来看，高等学校的职能是有限度的。
再次，从教育的经济成本与效益上来看，高等学校的职能也应当是有限度的。即然社会对整个教育系统的需求是多方面的，特别是对各级各类人才的需求是有一定结构的，那么，过于强调高层次专业人才的培养，易造成人才结构的不合理，致使一些高学历的人从事低于高学历需求的工作，或转专业甚至失业，从教育的成本与效益上说，这不仅是不合理的，而且是一种资源浪费。因为在各级各类教育中，层次越高的教育，其生均教育费用（或成本）就越高。特别是在经济不发达的国家，一般一个大学生的生均经费等于几个甚至更多小学生的生均经费之和。在我国，这种差别更大。如果把普通高等学校的人均经费与成人教育和职业技术教育的生均经费相比，可能差别会更大。就此而言，我国大学生占适龄青年的比例不仅远低于发达国家，也低于发展中国家的平均值，但我国高等教育经费占政府预算内教育经费的比例却高于世界各国的平均值。所以，在普及九年义务教育任务很重的情况下，我国高等教育经费增加的幅度就有一定限度。基于此，高等教育的片面发展不仅会造成诸多社会问题，而且还会使高等教育过多挤占资源，从而限制其他教育的发展，提高整个教育系统的成本而降低了其经济上的效益。所以，从这个意义上说，合理确定高等教育的发展规模是十分必要的，高等学校的职能也应当是有限度的。
从社会系统和教育系统来分析高等学校职能的限度，实际上是把高等教育作为社会和教育中的有机组成部分，是对高等教育在整个社会和教育系统中的地位与作用的全面系统考察。充分认识高等学校职能的限度，对高等学校职能的合理确定和制定整个高等教育发展政策，对整个教育系统乃至整个社会的健康发展，都是有益的。
作者介绍：朱国仁 国家行政学院副教授、博士。北京 100081