第4期(总第316期)2005年4月国 际 地 震 动 态
RecentDevelopmentsinWorldSeismologyNo14(SerialNo1316)
April2005
国家救灾物资储备体系的历史和现状
高建国 贾 燕 李保俊 李 成
1)中国地震局地质研究所,北京,1000292)民政部救灾救济司,北京,100721
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1)
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2)
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编者按 :紧急救援中,监测预报是自以1970,年的时间;震前预防则是以周恩来总理在”思想为标志,至今有38年历程;而紧急以年张北地震后,中央领导同志指示,民政部、财政部文件分别要求在全国建立救灾物资储备制度为标志,至今只有6年历史。2004年胡锦涛总书记、温家宝总理多次强调“保持清晰头脑,增强忧患意识”,经济发展了,不等于灾害减少,要防止灾害将已经到手的成果化为乌有。即使经济一时上去了也还会掉下来。所以,必须提高警惕,采取必要措施,做好充分准备,减轻灾害损失。救灾物资储备是紧急救援中重要的组成部分,在相当长的一段时间里,对于救灾物资储备重视程度很不够,将精神和物资割裂开来,有的甚至将灾区人民依靠自力更生,不要国家救灾物资作为宣传的样本。改革开放后,这种极左的倾向得到了改正。但没有建立储备制度,经常可以看到这样的情况,灾区需要的某种物资,由于事前没有准备,灾害发生后,向市场临时采购时,不能得到满足。要从根本上解决救灾中出现的问题,必须从救灾机制上得以改变。国家发改委提出,将救灾物资储备作为“完善国家储备体系”的重要内容,并设立项目进行研究。本文作者作为研究者,根据历年地震救灾的经验和教训,提出了在今后几年中我国救灾物资储备的设想。
摘 要 中国是个自然灾害危害严重的国家,历史上有着优良的粮食储备传统和比较
完善的粮食储备制度。1998年张北地震后,全国建立了救灾物资储备制度。经过6年来的建设和调整,已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位,在多次严重自然灾害救灾中发挥重大作用。但中央级救灾物资仓库多建在中东部,当我国西部发生重大灾害时,救援物资需要长途运输,对灾民的物资救助时间拉长了。合理的布局应该是西部地区也设置中央级救灾仓库,使仓库总量保持15～17个。国家财政对于西部地区仓库建设的投入应有所支持。另外,救援物资品种单一,也影响救援的效果。
关键词 救灾物资;救灾仓库;灾害应急中图分类号 F253.4 文献标识码 A
3收稿日期:2004212201。
本文得到国家发改委“完善国家储备体系”课题研究资助。
6国 际 地 震 动 态 2005年
1 储备的历史沿革、现状和存在的问
题
1.1 救灾物资储备的历史沿革
立常平仓。南朝齐武帝永明年间,“天下米谷
布帛贱。上欲立常平仓,市积为储。”(《通
)。典》卷一二《食货志》北魏、北周也有仓储
制度。隋朝政府在各地修建了许多粮仓,其中著名的有兴洛仓、回洛仓、常平仓、黎阳仓、广通仓等,且存储粮食皆在百万石以上。1969年在洛阳发现了一座隋朝粮仓含嘉仓遗址,内探出259个粮窖,唐贞观十三()(、相、幽、)置常平仓。高宗永徽六年)又在长安东西二市置常平仓。显庆二年(657年)设置管理常平仓的机构常平署,以后在各州也设立州常平署。
宋元明清的仓储制度又有所发展。宋太宗淳化三年(992年),初设常平仓,后来各州县都设立常平仓。真宗时,诸路常平仓总籴粮达20万石左右,到英宗时达50万石。孝宗乾道四年(1168年),朱熹在崇宁首创社仓,立仓于社。社仓对救灾起了积极作用。元世祖忽必烈时在路府设立常平仓。常平仓储存粮食的方法是:“丰年米贱,官为增价籴
(之;歉年米贵,官为减价粜之。”《元史・食
)。货志》元代也有义仓,丰年农民纳粟于社,由社长主管,歉年将往年所纳之粟救济灾民。元代所设粮仓遍布全国各地,在防灾救灾中发挥了很大作用。常平仓、预备仓是明朝预防灾害进行粮食储备的主要形式,万历三十九年(1611年),明神宗下令在边镇地区设常平仓,并把常平仓作为考核地方官的政绩之一。预备仓设于洪武年间,朱元璋令各州县在人口密集地区设置东南西北四仓,存储粮食以备救灾,名曰预备仓。弘治时为预备仓确立了存储的标准:“州县十里以下积万五千石,二十里积二万石。”并将存储粮食的多少作为考核地方官的依据之一。预备仓中的粮食并不是无偿发放给灾民,明代正统时规定:“凡振饥民一石,俟有年,纳谷二石
()。五斗还官。”《明史・食货志》政府提倡
中国是个自然灾害发生频次多、危害严
重的国家。中国历史上又是一个农业大国,各朝各代都推行发展农业的措施,农业的发展保证了粮食的储存,这就可以在一定程度上解决灾民的粮食需求。粮食储备是抗灾救灾的重要措施之一。中国历史上有着优良的史前时期,605088个储存着粮食的窖穴。公元前5000年至公元前3000年的西安半坡一个窖穴中,仅粮食腐朽后的谷皮,就有数斗之多。
夏商周时期,建立了粮食储备制度。史载,夏代就有了仓储制度。商代武王克商时,“散鹿台之财,发巨桥之粟”(《史记・周本
),可见商朝建有粮藏。纪》至周代,仓储制度就比较完备了,设立了主管救灾的官员,《周礼》载:大司徒“以荒政十有二聚万民”,其职责之一就是管理仓储。春秋战国时期仓储制度更加完善。如《礼记・王制》载:“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,曰国非其国也。三年耕,必有一年之食。九年耕,必有三年之食。以三十年之通,虽有凶旱水溢,民无菜色。”说明当时已经有分级制了。《管子・事语》主张重视仓储,主张“国有十年之蓄,富胜贫,勇胜怯”。战国时期,李悝在魏国变法,主张实行平籴法,储蓄粮食。
汉唐时期仓储建设达到一定的高度。针对在粮食丰收时,粮价往往暴跌,灾荒时粮价又暴涨,出现“谷贱伤农,谷贵伤民”现象,西汉宣帝时期,任大司农中丞的耿寿昌建议设立常平仓以储备,常平仓在中国救灾史上具有特殊的意义。西晋泰始四年(268年)设
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的民间自助性很强的社仓。正统元年(1436年),顺天府推官徐郁奏请设立社仓。嘉靖八年(1529年),明世宗诏令各地设立社仓。清乾隆帝认为,仓储与救灾有密切关系,他指出:“丰年有乐利之休,而歉年无艰食之患
(矣。”《高宗实录》卷七七)。清代前期规定大州县常平仓要存粮万石,中州县8000石,小州县6000石。常平仓中粮食的来源主要是国库调拨、按亩摊征、捐纳捐输。灾后,常平仓中的粮食主要用于赈济灾民或以微利贷给灾民。粮食的进出,烂,,。官员离任时,要将常平仓钱粮交接给新任官吏,新任官吏要在3个月内查核奏闻。如果仓库空虚影响了救灾,比空亏钱粮之罪还要严重。贪污仓中粮食达千石以上者,要被处以极刑,并不得赦免(嘉庆朝《大清会典事例》卷一五九、卷一六一)。清代重视社仓建设。康熙时下诏建立社仓。到雍正时,制定了社仓条例,规定社长的任职条件和奖惩办法。社仓中的粮食主要来自民间捐纳。规定其粮食主要用于救灾。社仓虽属民办,但官方则对其进行监督并参与。地方官若挪用社仓中的粮食,就以扰挠国政、贻误民生治罪。常平仓曾对救灾发挥过重要作用。如康熙三十一年(1692年)冬,陕西西安、凤翔等府因旱灾米价腾贵,农民大量逃亡,康熙帝令将湖广地区常平仓米运之此地救灾(《清圣祖实录》卷一五七)。光绪初年,山西发生严重旱灾,具体组织赈灾的山西巡抚曾国荃在事后曾就当地的仓储对救灾的作用有过评述:“查晋省九郡十州所设常平、社仓谷一百余万石,自光绪三年遭遇奇荒,外省转运之米以时骤难入境,……当赈务初兴之始,则以本省仓谷
(为灾黎救命之所。”《晋政辑要》卷一六)。
民国时期,1931年江淮大水,经南京政府多年努力,各省才建立了比较完善的储粮
制度,建有国立储备仓、省立储备仓、县仓、乡仓。1932年,江苏、湖北、湖南、四川、山西、河南、河北、广东、云南、察哈尔、绥远及南京市等12省市,储备粮食达391.1万石。1942年,储存的谷、麦、杂粮总数分别为15769070.71石、258686.05石、303941.16石。这些粮食部分用于救灾(龚书铎《中国社会通史・民国卷523页)。1.2,了救灾储备仓储网络。,根据救灾工作的客观要求,民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》,在全国建立了救灾物资储备制度。根据通知要求,按照我国区域灾害特征和救灾工作的需要,在沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安等设立8个中央级救灾物资储备仓库。
经过6年来的建设和调整,全国目前已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位(即民政部救灾物资储备库)。
中央级救灾物资储备制度明确要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资,以应对突发自然灾害。经过几年的积累,中央级的储备仓库已经储备了10多万顶救灾帐篷和一批棉衣被,专项用于遭受特大自然灾害地区灾民救济工作的紧急需要。各地特别是经常发生自然灾害的地区都积极落实了救灾储备制度,建立了救灾物资仓储设施。目前,全国救灾物资储备网络基本形成,储备了一定数量和一定品种的救灾物资,在紧急救助灾区群众生活方面发挥着至关重要的作用。
近年来,每遇重大自然灾害发生,中央都及时安排了大量资金和物资,帮助各地紧急转移安置灾民。2003年民政部向灾区紧急调拨13.4万顶救灾帐篷,重点用于新疆巴
8国 际 地 震 动 态 2005年
楚2伽师地震、甘肃张掖地震、云南大姚地
震、内蒙古赤峰地震灾区,以及淮河、渭河水灾严重地区。这些帐篷为转移安置灾民发挥了重要作用,受到了灾民的欢迎与好评,为政府救灾树立了良好形象,救助工作也得到了党中央、国务院和灾区各级党委、政府的充分肯定。2003年7月12日,温家宝总理在安徽灾区视察救灾工作时,对救灾物资储备制度给予了高度评价。
目前,全国省级建成救灾仓库建筑面积
2
137943m()3
368623m。建库地市县个。
民政部移交给各省的救灾专用帐篷,合计212560顶。最早使用的1998年产的帐篷尚存93900顶,其中单帐篷5000顶,棉帐篷88800顶。
中央级救灾储备物资现有帐篷157990顶,其中,单帐篷92240顶,棉帐篷65750顶(表1)。2004年8月上旬,,。至我们采。年民政部、财政部发出《关于建立
单位:顶
棉帐篷
2004年产38000
6000
表(截至2004年8月2日)
储备库合计
天津沈阳哈尔滨合肥郑州武汉长沙南宁成都西安
合计
[***********][***********][**************]
单帐篷
总计
[***********][**************]
2002年产49403900
[1**********]800
1040
[**************]3年产493009000
总计
[***********][**************]0
1998年产[***********][1**********]0
2004年产[***********]
[1**********]00
220008000
[1**********]0
[**************]0
中央级救灾物资储备制度的通知》后,尤其被中央确定为中央级救灾储备物资代储单位的地区,加强了救灾物资仓库的投资建设力度,在建筑征地、仓库规模和配套设施上有了明显提高。
中央级10大救灾物资储备在多次严重自然灾害救灾中已发挥重大作用。2003年全国自然灾害较多,仅破坏性地震就发生了21次,还有淮河、渭河等地洪灾救助,云南泥石流灾害救助,2004年鲁甸地震救助都调动了大量的帐篷,解决了大批灾民临时居住困难的问题。
1.3 救灾物资储备存在的问题
2004年胡锦涛总书记、温家宝总理多次
发展了,不等于灾害减少,要防止灾害将已经到手的成果化为乌有。必须提高警惕,采取必要措施,做好充分准备,减轻灾害损失。2004年7月25—28日,中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红深入云南德宏傣族景颇族自治州盈江县等地考察抗洪救灾工作时指出:“妥善安排好受灾群众的生活,确保受灾群众有饭吃、有干净的水喝、有衣穿、有住处、有病能医、灾区的孩子有学可上。”这也是对救灾物资储备的基本要求。
民政部要求受灾后24小时之内灾民得到救助,这对于在当地能解决的方便面、大米、蔬菜、清洁水等轻便救灾物资是不难做到的,但对于帐篷这类重型物资来说,需要从几百公里甚至上千公里的中央级救灾物资
强调“保持清晰头脑,增强忧患意识”,经济
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仓库运来,时间是一个严重考验。1.3.1 救灾物资仓库的布局问题
(1)中央储备库数量不足,致使救灾物资运距过远,运输时间过长(图1),影响了救灾工作的时效。例如,由于西安库规模小,储备物资少,新疆、甘肃发生地震后,中央不得不从长沙、武汉、郑州和天津仓库调运帐篷,增加了运输时间和运输成本,也使灾民住进帐篷的时间拖延。经初步论证,我国至少应建立15～17个中央级救灾物资储备库,大约1个储备库管理2,
(陕西省民政厅提供)
图1 救灾仓库接到民政部调令后将物资
运送到灾区的流程图
图3 西北中央级救灾物资仓库内墙壁
漏水状(陕西省民政厅提供)
(2)现有的10个中央储备库因建设资
金不足,使库的大小及标准都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,只有天津和郑州
2
库规模较大,仓储面积10000多m。武汉和西安库为租借的,其余的库均较小。标准
2
救灾物资仓储面积应当在20000m左右,比较适宜。由于仓库建设基本由地方自筹,受到资金量的限制,使库的大小及标准(图2和图3)都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,难以完成救灾储备物资的管理和调拨任务。
(3)各地特别是中西部贫困多灾地区,地方财政困难较多,对救灾投入不多,救灾物资仓库建设缓慢。 为此,建议“十一・五”期间,中央增加救灾仓库建设资金。
一是按照以地方自筹为
主,中央补助为辅的原则,在现有的基础
上,增加中央储备库建设资金,中央约需补助2亿元。二是对中西部地区的省(区)级和个别多灾地区的地(市)级救灾仓库给予适当支持,约需1.5亿元。合计3.5亿元。1.3.2 中央级救灾物资品种单一问题
救灾物资的储备、运输、供应突出“以人为本”“救人为急”“灾民需求为最大需求”的原则。在救灾物资供应上要体现“地方自救为主,国家补助为辅”“勤俭节约”的原则。
救援物资的储备、供应、运输,有些类似于粮食与水资源能力的划分,它们都属于生活质量的范畴。同样,中国的地域广阔,民族众多,气候各异,灾害发生后灾民的需
10国 际 地 震 动 态 2005年
求也不尽相同。做好救灾物资区划,将救灾
物资尽快运到灾区,帮助解决灾民的困难,体现出党和政府、全国人民对灾民的关爱。
帐篷问题解决之后,中央级救灾物资品种单一问题被提出来。如安徽省民政厅救灾处在《我省制定和运用救灾预案的做法和体会》中提出:“经费筹措难,物资储备量少,品种单调。按照预案提出的标准,就目前实际情况来讲,款物储备数量相差甚远,物资储备品种单调,一旦特大灾害发生,难以满足灾民生活和重建家园的需要。”
2004年3月16—17部、、云南等10家普遍认为,目前我国救灾储备还存在物资品种单一,数量不足等问题。
拟解决的方案:(1)民政部、财政部组织的应急资金,会在灾后3个工作日之内拨付到灾区。地方政府可以利用应急资金,购买灾民需求物资,解决临时困难。
(2)中央级救灾物资品种由现在单一品种(帐篷)逐渐增加到主要生活需求品(棉被、衣服、净水器、火炉、炊具等)。
坏的零件无法配制,这类物资属于帐篷的轮
换动用量。目前在我国救灾物资仓储中98型帐篷主要是棉帐篷,所储备的数量还比较大。移交到地方的88800顶,中央级救灾物资仓储还存7750顶,合计为96550顶。2004年新定制棉帐篷58000顶,均储备在中央级物资救灾仓库中。2004型棉帐篷每顶的重量比98型减轻约10,搬运和9898型棉、法规及部门规章制
度
中央级有关救灾仓储的法规仅为两部,我国10大中央级救灾储备库均设置规章制度。各省(自治区、直辖市)、地市、县的救灾预案中都涉及救灾物资仓储的管理。
中央级救灾仓储法规是:《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通
(民电[1998]第167号民政部、知》财政部1998年7月31日颁布);《关于印发〈中央级救灾储备物资管理办法〉的通知》(民政部、财政部2002年12月20日颁布)。
地方救灾仓储管理法规,如:天津市民政局的《天津市灾民救助工作应急预案》(2003年)、《吉林省突发性特大自然灾害救
(2003年7月2日)等。灾应急预案》
总之,目前我国有关救灾物资储备的法律、法规尚不够健全,需要进一步加紧建立,使中央级救灾物资管理有法可依,同时也是地方性救灾物资储备的法规建设的一个示范。
2 现行储备的管理体制、运行机制及
存在的问题
2.1 资金来源
主要储备中央级的救灾物资,由中央财政支出。地方级救灾仓库,部分物资是民政部移交的,部分是自购储备的。2.2 轮换动用
根据粮食仓库法规规定,每年轮换动用量占总量的20%～25%。由于我国中央级救灾仓库处于初建时期,储备的物资有限,而每年用于救灾的物资需求量很大,早已超出上述轮换动用量。规定帐篷可多次重复利用,有些仓库所回收的旧帐篷批号为98型等早期生产的,已与现有的改进型不符,损
4 适应社会主义市场经济的要求,进
一步改革和完善相关储备的政策建议
为了适应社会主义市场经济的要求,进一步完善国家相关储备体系,建议除了文献[1]中已介绍的基础建设、数量不足、改进调令、改进环节、搬运队伍、短缺技术、扩
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大类型、扩大品种外,还有:4.1 市场机制
针对我国10大中央级救灾物资储备库的储备物资帐篷,在向市场购买时,需要考虑帐篷的价格,在保证质量的前提下,厂家出台的价格因素是选择是否采纳的决定因素。现在通过“招标”的购买方式,使得单帐篷的价格由原来的3000多元,降到1400元左右。这是应用市场机制进行运作的最佳体现。4.2 价格储备
在灾害的救援救济中本生活用品()调查,商场及粮食仓库等部门的储存情况。提前与这些部门进行协商,做好“价格储备”工作,即协议好各种用品的价格,以便灾后仍以此价进行购买,避免这些用品在灾后价格出现涨价导致购货不足。4.3 管理费用
各储备物资的主管部门有着不同的管理费率规定,有的规定为按实际储备物资金额的5%计算,有的规定按3.5%,还有按3%计算。如财政部、水利部、国家防汛抗旱总指挥部关于颁发《中央级防汛物资储备及其经费管理办法》的通知(1995年9月27日):“第二十二条代储单位因储备中央级防汛物资所发生的年管理费,中央财政按实际储备物资金额的5%计算,每年从特大防汛经费中安排下拨给水利部。”《中国红十字灾害救济原则与条例》:“第二十一条中国红十字会总会接收的境外救灾捐款,按照国际联合会财务管理通行做法,由总会从捐款总额款提取3.5%的行政管理费,地方红十字会不再提取;地方各级红十字会在境内募集的救灾款,可由接收捐款的红十字会从捐款总额中提取3.5%的行政管理费”。
民政部、财政部“关于印发《中央级救灾
(2002年12月储备物资管理办法》的通知”
20日):“第十三条管理经费是指专项用于
代储单位管理储存中央级救灾储备物资所发
生的包括接收入库、保管维护、组织发送等方面的人工雇用、设备购置、租用仓库和短途搬运等费用支出。每年年初民政部汇总各代储单位情况后,按照上年实际储备物资金额的3%核定上年度的管理经费,报财政部审核后,由两部门联合下达给省级财政部门和代储单位”。
,、收藏、分类、包装、保管、看护、发送、运输中央级救灾物资时,所消耗大量的人力、物力和财力的补助。而救灾物资的收藏和搬运设备的添置和维修,仓库的消防设施的安置,仓库的管理和维修,搬运人员的工资,仓库管理人员的补助费用,发送对方运输费的长期拖欠,都需要必要的经费支持,而目前3%的管理费常常不能足以补充这些支出,致使仓库管理的上级部门从其他地方暂时拆借,有的甚至反映到当地政府得以解决。这些仓库管理人员的责任心很强,他们将中央级救灾仓库放到他们那里视为荣誉。但实际困难还应当解决。根据1978年以前我国的救灾投入占中央财政支出的1%左右,目前下降到0.2%～0.3%左右,应有较大的提升空间。所以,建议将目前管理费为实际储备物资金额的3%调升到3.5%～5%,还是比较合理的。
5 完善和健全整个国家储备体系,使
储备能够更好地发挥作用
5.1 加强动态管理
建立国家储备体系的数据库,及其相应的逐年逐月的更新制度,以便进行中央级和地方级的动态管理。5.2 减少仓储空区
目前救灾物资仓库主要布局于中东部地区,导致西部发生重大自然灾害时由东中部
12国 际 地 震 动 态 2005年
救灾物资仓库调用帐篷时间过长,如果在西
部地区设立若干中央级救灾物资仓库,能使这个问题得以一定程度的解决。西部地区缺乏中央级救灾仓库的主要原因是由于当地的经济欠发达、财政困难,难以承受建库上千万元的资金。应该根据“以地方为主,中央辅助为辅”的方针,帮助西部地区尽快改变中央级救灾物资储备仓库的空白。5.3 提高科技含量
目前我国救灾仓库的科技含量尚待提高,救灾物资的搬运、储藏、用量过高,5.4 ,以及灾害的突发性等原因,仓库本身存在着风险性。当灾
害发生时,应能保证仓库及其所储备的救灾
物资完好无损,仓库与救灾区之间的交通运输不会中断受阻,使得储备的物资能够被顺利运到灾区。用“狡兔三窟”或“狡兔二窟”的方法,将仓储物资安置地点安全、交通便利的二至三处,既不耽误使用,又减少风险。黑龙江省已经这样做了。在已有哈尔滨,由省民政厅,,年5,今后黑龙江,灾民的紧急救助物资供应有了充足的保障。
(作者电子信箱,高建国:[email protected];贾
参考文献
[1]高建国.中央级救灾物资储备仓库在地震紧急救援中的作用.国际地震动态,2004(8):22228
TheHistoricalandPresentSituationoftheStateReserve
SystemofRescueGoodsandMaterials
GaoJianguo,JiaYan,LiBaojunandLiCheng1)InstituteofGeology,CEA,Beijing,100029,China 2)CivilAdministrationDepartment,Beijing,100721,China
Abstract Chinaisacountrywithseriousnaturaldisasters,sothereisafinetraditionandmorematuresystemofprovisionsreserveinhistory.AfterZhangbeiearthquakein1998,thereservesystemofrescuematerialswasestablishedinwholecountry.Throughsixyearsconstructionandre2structuring,10reservestorehousesincentrallevelhavebeensetupinTainjin,Shenyang,Harbin,Hefei,Zhengzhou,Wuhan,Changsha,Nanning,ChengduandXi′an.TheyarethereplacementoftheCivilAdministrationDepartment′sreservestorehouseforrescuematerials.Andtheyhaveplayedagreatroleinprovidingreliefworkforseriousnaturaldisasters.However,mostcentralauthorizedreservestorehousesarebuiltinmiddleandeasternpartofChina.Whenseriousdisasterstakeplaceinthewest,therescuematerialsneedtobetransportedforalongdistance,soitdelaystohelpsuf2ferersoutofdifficulty.Centralauthorizedreservestorehousesshouldbeestablishedinthewesternpartalsoforrationaldistribution,andthetotalnumberofstorehousesshouldbekeptupto15～17.Theconstructionofstorehousesinthewestshouldgetsupportfromthestatefinance.Besides,thesinglevarietyofrescuematerialsalsohaseffectedonrescue.
Keywords rescuematerials;rescuestorehouse;emergencyofdisaster
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编者按 :紧急救援中,监测预报是自以1970,年的时间;震前预防则是以周恩来总理在”思想为标志,至今有38年历程;而紧急以年张北地震后,中央领导同志指示,民政部、财政部文件分别要求在全国建立救灾物资储备制度为标志,至今只有6年历史。2004年胡锦涛总书记、温家宝总理多次强调“保持清晰头脑,增强忧患意识”,经济发展了,不等于灾害减少,要防止灾害将已经到手的成果化为乌有。即使经济一时上去了也还会掉下来。所以,必须提高警惕,采取必要措施,做好充分准备,减轻灾害损失。救灾物资储备是紧急救援中重要的组成部分,在相当长的一段时间里,对于救灾物资储备重视程度很不够,将精神和物资割裂开来,有的甚至将灾区人民依靠自力更生,不要国家救灾物资作为宣传的样本。改革开放后,这种极左的倾向得到了改正。但没有建立储备制度,经常可以看到这样的情况,灾区需要的某种物资,由于事前没有准备,灾害发生后,向市场临时采购时,不能得到满足。要从根本上解决救灾中出现的问题,必须从救灾机制上得以改变。国家发改委提出,将救灾物资储备作为“完善国家储备体系”的重要内容,并设立项目进行研究。本文作者作为研究者,根据历年地震救灾的经验和教训,提出了在今后几年中我国救灾物资储备的设想。
摘 要 中国是个自然灾害危害严重的国家,历史上有着优良的粮食储备传统和比较
完善的粮食储备制度。1998年张北地震后,全国建立了救灾物资储备制度。经过6年来的建设和调整,已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位,在多次严重自然灾害救灾中发挥重大作用。但中央级救灾物资仓库多建在中东部,当我国西部发生重大灾害时,救援物资需要长途运输,对灾民的物资救助时间拉长了。合理的布局应该是西部地区也设置中央级救灾仓库,使仓库总量保持15～17个。国家财政对于西部地区仓库建设的投入应有所支持。另外,救援物资品种单一,也影响救援的效果。
关键词 救灾物资;救灾仓库;灾害应急中图分类号 F253.4 文献标识码 A
3收稿日期:2004212201。
本文得到国家发改委“完善国家储备体系”课题研究资助。
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1 储备的历史沿革、现状和存在的问
题
1.1 救灾物资储备的历史沿革
立常平仓。南朝齐武帝永明年间,“天下米谷
布帛贱。上欲立常平仓,市积为储。”(《通
)。典》卷一二《食货志》北魏、北周也有仓储
制度。隋朝政府在各地修建了许多粮仓,其中著名的有兴洛仓、回洛仓、常平仓、黎阳仓、广通仓等,且存储粮食皆在百万石以上。1969年在洛阳发现了一座隋朝粮仓含嘉仓遗址,内探出259个粮窖,唐贞观十三()(、相、幽、)置常平仓。高宗永徽六年)又在长安东西二市置常平仓。显庆二年(657年)设置管理常平仓的机构常平署,以后在各州也设立州常平署。
宋元明清的仓储制度又有所发展。宋太宗淳化三年(992年),初设常平仓,后来各州县都设立常平仓。真宗时,诸路常平仓总籴粮达20万石左右,到英宗时达50万石。孝宗乾道四年(1168年),朱熹在崇宁首创社仓,立仓于社。社仓对救灾起了积极作用。元世祖忽必烈时在路府设立常平仓。常平仓储存粮食的方法是:“丰年米贱,官为增价籴
(之;歉年米贵,官为减价粜之。”《元史・食
)。货志》元代也有义仓,丰年农民纳粟于社,由社长主管,歉年将往年所纳之粟救济灾民。元代所设粮仓遍布全国各地,在防灾救灾中发挥了很大作用。常平仓、预备仓是明朝预防灾害进行粮食储备的主要形式,万历三十九年(1611年),明神宗下令在边镇地区设常平仓,并把常平仓作为考核地方官的政绩之一。预备仓设于洪武年间,朱元璋令各州县在人口密集地区设置东南西北四仓,存储粮食以备救灾,名曰预备仓。弘治时为预备仓确立了存储的标准:“州县十里以下积万五千石,二十里积二万石。”并将存储粮食的多少作为考核地方官的依据之一。预备仓中的粮食并不是无偿发放给灾民,明代正统时规定:“凡振饥民一石,俟有年,纳谷二石
()。五斗还官。”《明史・食货志》政府提倡
中国是个自然灾害发生频次多、危害严
重的国家。中国历史上又是一个农业大国,各朝各代都推行发展农业的措施,农业的发展保证了粮食的储存,这就可以在一定程度上解决灾民的粮食需求。粮食储备是抗灾救灾的重要措施之一。中国历史上有着优良的史前时期,605088个储存着粮食的窖穴。公元前5000年至公元前3000年的西安半坡一个窖穴中,仅粮食腐朽后的谷皮,就有数斗之多。
夏商周时期,建立了粮食储备制度。史载,夏代就有了仓储制度。商代武王克商时,“散鹿台之财,发巨桥之粟”(《史记・周本
),可见商朝建有粮藏。纪》至周代,仓储制度就比较完备了,设立了主管救灾的官员,《周礼》载:大司徒“以荒政十有二聚万民”,其职责之一就是管理仓储。春秋战国时期仓储制度更加完善。如《礼记・王制》载:“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,曰国非其国也。三年耕,必有一年之食。九年耕,必有三年之食。以三十年之通,虽有凶旱水溢,民无菜色。”说明当时已经有分级制了。《管子・事语》主张重视仓储,主张“国有十年之蓄,富胜贫,勇胜怯”。战国时期,李悝在魏国变法,主张实行平籴法,储蓄粮食。
汉唐时期仓储建设达到一定的高度。针对在粮食丰收时,粮价往往暴跌,灾荒时粮价又暴涨,出现“谷贱伤农,谷贵伤民”现象,西汉宣帝时期,任大司农中丞的耿寿昌建议设立常平仓以储备,常平仓在中国救灾史上具有特殊的意义。西晋泰始四年(268年)设
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的民间自助性很强的社仓。正统元年(1436年),顺天府推官徐郁奏请设立社仓。嘉靖八年(1529年),明世宗诏令各地设立社仓。清乾隆帝认为,仓储与救灾有密切关系,他指出:“丰年有乐利之休,而歉年无艰食之患
(矣。”《高宗实录》卷七七)。清代前期规定大州县常平仓要存粮万石,中州县8000石,小州县6000石。常平仓中粮食的来源主要是国库调拨、按亩摊征、捐纳捐输。灾后,常平仓中的粮食主要用于赈济灾民或以微利贷给灾民。粮食的进出,烂,,。官员离任时,要将常平仓钱粮交接给新任官吏,新任官吏要在3个月内查核奏闻。如果仓库空虚影响了救灾,比空亏钱粮之罪还要严重。贪污仓中粮食达千石以上者,要被处以极刑,并不得赦免(嘉庆朝《大清会典事例》卷一五九、卷一六一)。清代重视社仓建设。康熙时下诏建立社仓。到雍正时,制定了社仓条例,规定社长的任职条件和奖惩办法。社仓中的粮食主要来自民间捐纳。规定其粮食主要用于救灾。社仓虽属民办,但官方则对其进行监督并参与。地方官若挪用社仓中的粮食,就以扰挠国政、贻误民生治罪。常平仓曾对救灾发挥过重要作用。如康熙三十一年(1692年)冬,陕西西安、凤翔等府因旱灾米价腾贵,农民大量逃亡,康熙帝令将湖广地区常平仓米运之此地救灾(《清圣祖实录》卷一五七)。光绪初年,山西发生严重旱灾,具体组织赈灾的山西巡抚曾国荃在事后曾就当地的仓储对救灾的作用有过评述:“查晋省九郡十州所设常平、社仓谷一百余万石,自光绪三年遭遇奇荒,外省转运之米以时骤难入境,……当赈务初兴之始,则以本省仓谷
(为灾黎救命之所。”《晋政辑要》卷一六)。
民国时期,1931年江淮大水,经南京政府多年努力,各省才建立了比较完善的储粮
制度,建有国立储备仓、省立储备仓、县仓、乡仓。1932年,江苏、湖北、湖南、四川、山西、河南、河北、广东、云南、察哈尔、绥远及南京市等12省市,储备粮食达391.1万石。1942年,储存的谷、麦、杂粮总数分别为15769070.71石、258686.05石、303941.16石。这些粮食部分用于救灾(龚书铎《中国社会通史・民国卷523页)。1.2,了救灾储备仓储网络。,根据救灾工作的客观要求,民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》,在全国建立了救灾物资储备制度。根据通知要求,按照我国区域灾害特征和救灾工作的需要,在沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安等设立8个中央级救灾物资储备仓库。
经过6年来的建设和调整,全国目前已设立了天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、成都和西安10个中央级救灾储备物资代储单位(即民政部救灾物资储备库)。
中央级救灾物资储备制度明确要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资,以应对突发自然灾害。经过几年的积累,中央级的储备仓库已经储备了10多万顶救灾帐篷和一批棉衣被,专项用于遭受特大自然灾害地区灾民救济工作的紧急需要。各地特别是经常发生自然灾害的地区都积极落实了救灾储备制度,建立了救灾物资仓储设施。目前,全国救灾物资储备网络基本形成,储备了一定数量和一定品种的救灾物资,在紧急救助灾区群众生活方面发挥着至关重要的作用。
近年来,每遇重大自然灾害发生,中央都及时安排了大量资金和物资,帮助各地紧急转移安置灾民。2003年民政部向灾区紧急调拨13.4万顶救灾帐篷,重点用于新疆巴
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楚2伽师地震、甘肃张掖地震、云南大姚地
震、内蒙古赤峰地震灾区,以及淮河、渭河水灾严重地区。这些帐篷为转移安置灾民发挥了重要作用,受到了灾民的欢迎与好评,为政府救灾树立了良好形象,救助工作也得到了党中央、国务院和灾区各级党委、政府的充分肯定。2003年7月12日,温家宝总理在安徽灾区视察救灾工作时,对救灾物资储备制度给予了高度评价。
目前,全国省级建成救灾仓库建筑面积
2
137943m()3
368623m。建库地市县个。
民政部移交给各省的救灾专用帐篷,合计212560顶。最早使用的1998年产的帐篷尚存93900顶,其中单帐篷5000顶,棉帐篷88800顶。
中央级救灾储备物资现有帐篷157990顶,其中,单帐篷92240顶,棉帐篷65750顶(表1)。2004年8月上旬,,。至我们采。年民政部、财政部发出《关于建立
单位:顶
棉帐篷
2004年产38000
6000
表(截至2004年8月2日)
储备库合计
天津沈阳哈尔滨合肥郑州武汉长沙南宁成都西安
合计
[***********][***********][**************]
单帐篷
总计
[***********][**************]
2002年产49403900
[1**********]800
1040
[**************]3年产493009000
总计
[***********][**************]0
1998年产[***********][1**********]0
2004年产[***********]
[1**********]00
220008000
[1**********]0
[**************]0
中央级救灾物资储备制度的通知》后,尤其被中央确定为中央级救灾储备物资代储单位的地区,加强了救灾物资仓库的投资建设力度,在建筑征地、仓库规模和配套设施上有了明显提高。
中央级10大救灾物资储备在多次严重自然灾害救灾中已发挥重大作用。2003年全国自然灾害较多,仅破坏性地震就发生了21次,还有淮河、渭河等地洪灾救助,云南泥石流灾害救助,2004年鲁甸地震救助都调动了大量的帐篷,解决了大批灾民临时居住困难的问题。
1.3 救灾物资储备存在的问题
2004年胡锦涛总书记、温家宝总理多次
发展了,不等于灾害减少,要防止灾害将已经到手的成果化为乌有。必须提高警惕,采取必要措施,做好充分准备,减轻灾害损失。2004年7月25—28日,中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红深入云南德宏傣族景颇族自治州盈江县等地考察抗洪救灾工作时指出:“妥善安排好受灾群众的生活,确保受灾群众有饭吃、有干净的水喝、有衣穿、有住处、有病能医、灾区的孩子有学可上。”这也是对救灾物资储备的基本要求。
民政部要求受灾后24小时之内灾民得到救助,这对于在当地能解决的方便面、大米、蔬菜、清洁水等轻便救灾物资是不难做到的,但对于帐篷这类重型物资来说,需要从几百公里甚至上千公里的中央级救灾物资
强调“保持清晰头脑,增强忧患意识”,经济
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仓库运来,时间是一个严重考验。1.3.1 救灾物资仓库的布局问题
(1)中央储备库数量不足,致使救灾物资运距过远,运输时间过长(图1),影响了救灾工作的时效。例如,由于西安库规模小,储备物资少,新疆、甘肃发生地震后,中央不得不从长沙、武汉、郑州和天津仓库调运帐篷,增加了运输时间和运输成本,也使灾民住进帐篷的时间拖延。经初步论证,我国至少应建立15～17个中央级救灾物资储备库,大约1个储备库管理2,
(陕西省民政厅提供)
图1 救灾仓库接到民政部调令后将物资
运送到灾区的流程图
图3 西北中央级救灾物资仓库内墙壁
漏水状(陕西省民政厅提供)
(2)现有的10个中央储备库因建设资
金不足,使库的大小及标准都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,只有天津和郑州
2
库规模较大,仓储面积10000多m。武汉和西安库为租借的,其余的库均较小。标准
2
救灾物资仓储面积应当在20000m左右,比较适宜。由于仓库建设基本由地方自筹,受到资金量的限制,使库的大小及标准(图2和图3)都不高,仓库的建设及配套设施均不完善,难以完成救灾储备物资的管理和调拨任务。
(3)各地特别是中西部贫困多灾地区,地方财政困难较多,对救灾投入不多,救灾物资仓库建设缓慢。 为此,建议“十一・五”期间,中央增加救灾仓库建设资金。
一是按照以地方自筹为
主,中央补助为辅的原则,在现有的基础
上,增加中央储备库建设资金,中央约需补助2亿元。二是对中西部地区的省(区)级和个别多灾地区的地(市)级救灾仓库给予适当支持,约需1.5亿元。合计3.5亿元。1.3.2 中央级救灾物资品种单一问题
救灾物资的储备、运输、供应突出“以人为本”“救人为急”“灾民需求为最大需求”的原则。在救灾物资供应上要体现“地方自救为主,国家补助为辅”“勤俭节约”的原则。
救援物资的储备、供应、运输,有些类似于粮食与水资源能力的划分,它们都属于生活质量的范畴。同样,中国的地域广阔,民族众多,气候各异,灾害发生后灾民的需
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求也不尽相同。做好救灾物资区划,将救灾
物资尽快运到灾区,帮助解决灾民的困难,体现出党和政府、全国人民对灾民的关爱。
帐篷问题解决之后,中央级救灾物资品种单一问题被提出来。如安徽省民政厅救灾处在《我省制定和运用救灾预案的做法和体会》中提出:“经费筹措难,物资储备量少,品种单调。按照预案提出的标准,就目前实际情况来讲,款物储备数量相差甚远,物资储备品种单调,一旦特大灾害发生,难以满足灾民生活和重建家园的需要。”
2004年3月16—17部、、云南等10家普遍认为,目前我国救灾储备还存在物资品种单一,数量不足等问题。
拟解决的方案:(1)民政部、财政部组织的应急资金,会在灾后3个工作日之内拨付到灾区。地方政府可以利用应急资金,购买灾民需求物资,解决临时困难。
(2)中央级救灾物资品种由现在单一品种(帐篷)逐渐增加到主要生活需求品(棉被、衣服、净水器、火炉、炊具等)。
坏的零件无法配制,这类物资属于帐篷的轮
换动用量。目前在我国救灾物资仓储中98型帐篷主要是棉帐篷,所储备的数量还比较大。移交到地方的88800顶,中央级救灾物资仓储还存7750顶,合计为96550顶。2004年新定制棉帐篷58000顶,均储备在中央级物资救灾仓库中。2004型棉帐篷每顶的重量比98型减轻约10,搬运和9898型棉、法规及部门规章制
度
中央级有关救灾仓储的法规仅为两部,我国10大中央级救灾储备库均设置规章制度。各省(自治区、直辖市)、地市、县的救灾预案中都涉及救灾物资仓储的管理。
中央级救灾仓储法规是:《民政部、财政部关于建立中央级救灾物资储备制度的通
(民电[1998]第167号民政部、知》财政部1998年7月31日颁布);《关于印发〈中央级救灾储备物资管理办法〉的通知》(民政部、财政部2002年12月20日颁布)。
地方救灾仓储管理法规,如:天津市民政局的《天津市灾民救助工作应急预案》(2003年)、《吉林省突发性特大自然灾害救
(2003年7月2日)等。灾应急预案》
总之,目前我国有关救灾物资储备的法律、法规尚不够健全,需要进一步加紧建立,使中央级救灾物资管理有法可依,同时也是地方性救灾物资储备的法规建设的一个示范。
2 现行储备的管理体制、运行机制及
存在的问题
2.1 资金来源
主要储备中央级的救灾物资,由中央财政支出。地方级救灾仓库,部分物资是民政部移交的,部分是自购储备的。2.2 轮换动用
根据粮食仓库法规规定,每年轮换动用量占总量的20%～25%。由于我国中央级救灾仓库处于初建时期,储备的物资有限,而每年用于救灾的物资需求量很大,早已超出上述轮换动用量。规定帐篷可多次重复利用,有些仓库所回收的旧帐篷批号为98型等早期生产的,已与现有的改进型不符,损
4 适应社会主义市场经济的要求,进
一步改革和完善相关储备的政策建议
为了适应社会主义市场经济的要求,进一步完善国家相关储备体系,建议除了文献[1]中已介绍的基础建设、数量不足、改进调令、改进环节、搬运队伍、短缺技术、扩
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大类型、扩大品种外,还有:4.1 市场机制
针对我国10大中央级救灾物资储备库的储备物资帐篷,在向市场购买时,需要考虑帐篷的价格,在保证质量的前提下,厂家出台的价格因素是选择是否采纳的决定因素。现在通过“招标”的购买方式,使得单帐篷的价格由原来的3000多元,降到1400元左右。这是应用市场机制进行运作的最佳体现。4.2 价格储备
在灾害的救援救济中本生活用品()调查,商场及粮食仓库等部门的储存情况。提前与这些部门进行协商,做好“价格储备”工作,即协议好各种用品的价格,以便灾后仍以此价进行购买,避免这些用品在灾后价格出现涨价导致购货不足。4.3 管理费用
各储备物资的主管部门有着不同的管理费率规定,有的规定为按实际储备物资金额的5%计算,有的规定按3.5%,还有按3%计算。如财政部、水利部、国家防汛抗旱总指挥部关于颁发《中央级防汛物资储备及其经费管理办法》的通知(1995年9月27日):“第二十二条代储单位因储备中央级防汛物资所发生的年管理费,中央财政按实际储备物资金额的5%计算,每年从特大防汛经费中安排下拨给水利部。”《中国红十字灾害救济原则与条例》:“第二十一条中国红十字会总会接收的境外救灾捐款,按照国际联合会财务管理通行做法,由总会从捐款总额款提取3.5%的行政管理费,地方红十字会不再提取;地方各级红十字会在境内募集的救灾款,可由接收捐款的红十字会从捐款总额中提取3.5%的行政管理费”。
民政部、财政部“关于印发《中央级救灾
(2002年12月储备物资管理办法》的通知”
20日):“第十三条管理经费是指专项用于
代储单位管理储存中央级救灾储备物资所发
生的包括接收入库、保管维护、组织发送等方面的人工雇用、设备购置、租用仓库和短途搬运等费用支出。每年年初民政部汇总各代储单位情况后,按照上年实际储备物资金额的3%核定上年度的管理经费,报财政部审核后,由两部门联合下达给省级财政部门和代储单位”。
,、收藏、分类、包装、保管、看护、发送、运输中央级救灾物资时,所消耗大量的人力、物力和财力的补助。而救灾物资的收藏和搬运设备的添置和维修,仓库的消防设施的安置,仓库的管理和维修,搬运人员的工资,仓库管理人员的补助费用,发送对方运输费的长期拖欠,都需要必要的经费支持,而目前3%的管理费常常不能足以补充这些支出,致使仓库管理的上级部门从其他地方暂时拆借,有的甚至反映到当地政府得以解决。这些仓库管理人员的责任心很强,他们将中央级救灾仓库放到他们那里视为荣誉。但实际困难还应当解决。根据1978年以前我国的救灾投入占中央财政支出的1%左右,目前下降到0.2%～0.3%左右,应有较大的提升空间。所以,建议将目前管理费为实际储备物资金额的3%调升到3.5%～5%,还是比较合理的。
5 完善和健全整个国家储备体系,使
储备能够更好地发挥作用
5.1 加强动态管理
建立国家储备体系的数据库,及其相应的逐年逐月的更新制度,以便进行中央级和地方级的动态管理。5.2 减少仓储空区
目前救灾物资仓库主要布局于中东部地区,导致西部发生重大自然灾害时由东中部
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救灾物资仓库调用帐篷时间过长,如果在西
部地区设立若干中央级救灾物资仓库,能使这个问题得以一定程度的解决。西部地区缺乏中央级救灾仓库的主要原因是由于当地的经济欠发达、财政困难,难以承受建库上千万元的资金。应该根据“以地方为主,中央辅助为辅”的方针,帮助西部地区尽快改变中央级救灾物资储备仓库的空白。5.3 提高科技含量
目前我国救灾仓库的科技含量尚待提高,救灾物资的搬运、储藏、用量过高,5.4 ,以及灾害的突发性等原因,仓库本身存在着风险性。当灾
害发生时,应能保证仓库及其所储备的救灾
物资完好无损,仓库与救灾区之间的交通运输不会中断受阻,使得储备的物资能够被顺利运到灾区。用“狡兔三窟”或“狡兔二窟”的方法,将仓储物资安置地点安全、交通便利的二至三处,既不耽误使用,又减少风险。黑龙江省已经这样做了。在已有哈尔滨,由省民政厅,,年5,今后黑龙江,灾民的紧急救助物资供应有了充足的保障。
(作者电子信箱,高建国:[email protected];贾
参考文献
[1]高建国.中央级救灾物资储备仓库在地震紧急救援中的作用.国际地震动态,2004(8):22228
TheHistoricalandPresentSituationoftheStateReserve
SystemofRescueGoodsandMaterials
GaoJianguo,JiaYan,LiBaojunandLiCheng1)InstituteofGeology,CEA,Beijing,100029,China 2)CivilAdministrationDepartment,Beijing,100721,China
Abstract Chinaisacountrywithseriousnaturaldisasters,sothereisafinetraditionandmorematuresystemofprovisionsreserveinhistory.AfterZhangbeiearthquakein1998,thereservesystemofrescuematerialswasestablishedinwholecountry.Throughsixyearsconstructionandre2structuring,10reservestorehousesincentrallevelhavebeensetupinTainjin,Shenyang,Harbin,Hefei,Zhengzhou,Wuhan,Changsha,Nanning,ChengduandXi′an.TheyarethereplacementoftheCivilAdministrationDepartment′sreservestorehouseforrescuematerials.Andtheyhaveplayedagreatroleinprovidingreliefworkforseriousnaturaldisasters.However,mostcentralauthorizedreservestorehousesarebuiltinmiddleandeasternpartofChina.Whenseriousdisasterstakeplaceinthewest,therescuematerialsneedtobetransportedforalongdistance,soitdelaystohelpsuf2ferersoutofdifficulty.Centralauthorizedreservestorehousesshouldbeestablishedinthewesternpartalsoforrationaldistribution,andthetotalnumberofstorehousesshouldbekeptupto15～17.Theconstructionofstorehousesinthewestshouldgetsupportfromthestatefinance.Besides,thesinglevarietyofrescuematerialsalsohaseffectedonrescue.
Keywords rescuematerials;rescuestorehouse;emergencyofdisaster
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