摘 要：我国宪法实施的最大问题是宪法权利缺乏有效的实施机制，现行的人大监督宪法实施体制，在实施的主体、方式、程序上都存在严重问题，在短期内又很难建立宪法诉讼。宪法与行政法作为公法体系的基本组成部门，二者关系最密切，集中表现为二者最大的一致性和动态推进的互动性。因此，当前可以利用行政法来改变宪法实施的困境，寻求宪法实施的行政法路径。
关键词：宪法；行政法；宪政；宪法实施路径
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）02-0078-04
一、宪法与行政法都是公法体系的核心内容
将法律分为公法和私法是人类社会文明发展的重大成果，被学术界认为是现代整个法律秩序的基础，是现代法律体系划分的基本原则。
我国理论界对公私法的划分经历了由否定到肯定的认识过程，目前，学术界多数人开始接受和支持公私法的划分理论。公私法的划分虽然被广为接受，但有关公私法划分的具体标准和价值仍是众说纷纭的问题。这种理论上的争论并不能成为否认公法与私法存在的客观事实，相反却推动着法律体系的建构和法学学科的完善，对我国社会主义法律体系的建立和完善具有重要的现实意义。［1］
尽管学者们对于公法与私法的区别标准多有争论，但宪法与行政法属于公法，民法与商法属于私法的基本划分仍然得到普遍承认。宪法和行政法是公法体系的基本组成部门，宪法居于统领地位，行政法居于主角和关键地位，行政法与其他部门公法均在宪法的基本理念、原则和规范的前提下自主运行。因此，宪法与行政法都是公法体系的核心内容。
宪法与行政法都是以政府的公共权力为核心而展开。自由主义大师哈耶克认为，宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，而行政法则是“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，两者的核心作用都在于“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具”［2］。由于宪法与行政法在限制政府权力和维护公共利益方面的一致性，因此，宪法与行政法在价值上具有同一性。
公共权力是政府为实现公共利益的目标而进行活动的工具，它来源于人民，是人民将自己固有权利的一部分让渡的结果，是人民权利的派生物。人民通过宪法规定了政府权力，因此，公法成为政府拥有和行使公共权力的依据，有政府公共权力作用的领域就存在公法。其中，宪法与整个公共权力相关，它解决政府公共权力与公民个人权利之间的界限以及公共权力在不同政府机构之间的配置与运行问题;行政法则是以公共权力的一部分――行政权为核心，基于行政权而产生的行政机关与公民之间的关系。［3］
二、宪法对行政法的支配和引领
“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值”［4］，行政法也毫不例外地应该寻求作为基本价值的“精神支撑”，［5］从根本上说，行政法的“精神支撑”应该在宪法层里获得来源并由宪政的理念构筑。
现代行政法治的核心问题就是围绕着“保障权利与制约权力”的关系而展开的，实现行政法治现代化的基本精神就是通过宪法和法律的制度性安排，合理配置公共权力与个人权利，充分保障人权，实现人民主权,达到社会生活的和谐。［6］
（一）人权保障是行政法治的基础
“尊重和保护每一个人的自由、权利和人格尊严”是宪法最核心的价值追求。由于种种原因，一个社会不可能消除人与人之间客观存在的差别和歧视，我们不能够要求一个普通公民平等地对待其他人，但是，我们有理由要求政府平等地对待每一个人。因为，政府的产生是全体人民的“合意”，作为这种合意的契约形式，宪法保护每一个人，政府的承诺是针对每一个人都有效的。康德曾经提出一个绝对命令:永远把人作为目的，而不仅仅是手段。从宪政的角度看，这个命令所针对的是政府即命令的执行者是政府而不是普通公民。每个人的自由、权利与人格尊严是“政府价值座标的原点”。政府必须“认真对待”每一个个体生命，“人类的个体具有最高的价值，他应当免受其统治者的干预，无论这一统治者为君王、政党还是大多数公众”，这是在整个西方宪政史中始终不变的一个观念。［7］德国《基本法》第l条开宗明义：人格尊严不可侵犯，尊重与保护人格尊严是所有国家权力的责任；德国人民承认不可侵犯与不可让与的人权，为一切人类社会以及世界和平与正义的基础；下列基本权利拘束立法、行政及司法而为直接有效的权利。［3］
人权是指一个人作为人所享有或应享有的基本权利，是每个人维持正常生活所应拥有的条件。我国现行宪法关于公民基本权利的规定范围比较广泛，涵盖了政治、经济、文化、社会等权利。2004年宪法修改，把“国家尊重和保障人权”写入了宪法，从而使我国宪法关于人权保障的规定更加完善。但是，由于我国宪法不能直接适用，宪法中有关人权保障的规定要变成现实就需要具体法律制度的推动，而作为“制约权力”、“保障权利”且有“动态宪法”之称的行政法，在保护人权方面承担着重要责任。由于行政法与宪法的联系最为紧密，因此，行政法对人权入宪的反应也是最为敏感的。近年来，我国行政法制建构过程中，以行政救济为中心的行政法理论得到强调；行政参与和行政信息的公开成为政府法制建设的重要任务；在行政自由裁量的领域，也体现出以人为本的精神；依法行政的基本法律框架已初步确立，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等规范具体行政行为的法律都体现了人权保障的宪政理念；在行政执法和监督领域，保障人权也具有特别重要的意义。可以说，离开了人权保障的宪法基础，行政法就会脱离现代法治的轨道，背离法治的核心价值追求，法治政府也不可能实现。［1］
（二）权力制约是行政法治实现的关键
配置公权力并通过公权力的相互制约达到控制权力的目的是宪法的重要任务。现代社会国家公权力一般分为立法权、行政权和司法权三种，现代宪政的实现取决于三权设置的平衡和制约关系。但是，三权中行政权不断扩张已经成为不争的事实，这代表了国家公权力发展的趋势。由此，在三权中，对于行政权的控制最必要，不仅应该运用立法权和司法权实现对于行政权的控制，还应该通过程序设计完成行政权自身运转的制约与控制。我国现行宪法所设计的人民代表大会制度下的政府权力运行体制，是考虑了对于政府行政权行使的监控作用的，人大之下的一府两院按照宪法设定的模式各司其职，各归其位，目的是为了实现对于行政权力行使的制约，而行政法中法律至上和法律保留原则的确立，是宪法上的权力制约引领行政法治实现的具体体现。［1］
宪法的核心价值约束着包括行政权在内的所有政府权力。然而，没有宪政价值支撑的行政法，行政权力与公民权利之间的关系极易“错位”：公民权利成为行政权力的附属物和派生物，甚至成为行政机关的“施舍”与“恩赐”，自由与尊严无从谈起。因此，行政法不仅仅是“实现宪法价值的技术法”，其本身就应该具有与宪法相一致的价值观。［3］
三、行政法推动宪法实效化发展
（一）我国宪法实施的现状
宪法要有权威，离不开它在实际生活中实实在在的效力。没有实效的宪法只能算是一个政治宣言，而不是法律，更不是根本大法。宪法实效的发挥不仅取决于宪法权威性的确立，还取决于宪法在司法实践中得到适用，宪法不应该是高高在上的神法，必须走下神坛，和普通法一样成为可以直接用来保护公民权利和限制国家公权力的武器。
我国现行宪法实施问题的最早关注开始于1982年修宪过程中关于设立宪法委员会的争论。［8］我国宪法实施的现状是这样的：“目前的宪法实施只完成了组织国家政权的任务，而宪法在保障公民权利以及宪法在维护法制统一方面基本上没有发挥作用，既缺少理论上的论证，也缺少必要的实施经验”［9］。比较和对照西方国家的宪法实施状况，我国宪法的实施效果是不尽如人意的。从我国人大监督宪法实施的角度看，“全国人大常委会在监督宪法实施方面迄今为止似乎从未采取过什么有效举措，因违宪而被追究和制裁的案例尚未见诸报端”［10］。作为法定宪法解释机关的全国人大常委会，又从未对宪法进行过公开解释。虽然从1954年起我国就已经有了宪法典，但这仅仅是宪法的文本，在实践中，宪法并不具有直接司法适用的功能，宪法的内容在我国的司法实践中却被长期“虚置”，没有产生实际的法律效力，从而导致我国宪法从来就没有被司法适用。宪法在一定程度上还只是停留在纸面上，宪法文本与社会现实存在着距离，宪法规范与社会现实存在着脱节，这种脱节现象在宪法权利上表现得尤其明显。当下我国宪法只是对基本权利的确认，明确宪法权利的种类与范围，在很大程度上只发挥了观念宣示作用，并未生动而贴切地走进公民的社会生活，当宪法权利受到侵害时，目前还不具备宪法救济的功能。总之，宪法在社会现实中发挥的作用非常有限，特别是在最应该发挥作用的公民权利救济领域，宪法在社会生活中处于无所作为的境地。［11］
（二）宪法实施与行政法的使命
从宪政发达国家的经验看，确认宪法效力最有效的途径莫过于建立违宪审查制度。各国由于历史传统不同，各自建立了不同的违宪审查制度，有直接由普通法院适用宪法的司法审查，也有专门设立宪法法院或宪法委员会行使违宪审查权。我国宪法权威性无法确立恰恰就在于中国缺少违宪审查制度。违宪审查制度的确立不仅取决于一国宪政制度的成熟，也仰赖公民权利意识的成长。在我国目前宪法还不具有实效的条件下，法治政府的建构正在不断培养公民自觉维护宪法权利的意识。虽然违宪审查还是没有启动，但是我们看到了行政法治对于宪政实现的推动作用。
我国行政法从开始的管理法发展到控权法，最终也是为了保护公民权利的需要。“行政的最初使命在于秩序，行政法发扬了行政的使命，并且随着行政领域的拓宽和自由范围的伸展，行政法保障着自由抑或损益着某些场合中的自由。行政法的最表象意义是国家行政权受法律拘束，这种意义其实是行政法自身价值的最积极成果”［12］。我国宪法学家龚祥瑞教授早就指出:“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分，没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地付诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”［13］
可以看出，行政法的使命体现了宪法实施的目的。“行政法的实施，关系着宪法的命运。在‘行政国’发达的今天，尤其如此”［14］。行政法要求行政行为遵循法律规则，以最大限度减少行政权力的专断性和任意性，行政法控制着行政的自由裁量，通过各种方式防止行政权力的滥用。行政法维护公民的基本权利和自由，要求政府在行使行政权力过程中尊重和保障公民权利。［15］行政法在制度设计上尽可能不给政府侵犯公民权利留下机会，行政法要求政府必须对违法的行政侵权行为承担责任。行政法的使命涵盖在宪法的实施中。［16］在一定意义上，行政法在实现自身使命的过程中实施着宪法，行政法的使命决定了行政法对宪法实施发挥着重要作用。［11］
（三）宪法实施的行政法路径
宪法依靠人大监督实施在我国陷于困境，宪法不可诉讼，也不能违宪审查，成为具文。当前宪法实施的困境虽然存在着宪法规定本身缺陷、宪政理论落后的问题，但现行宪法实施机制的有效性不足是其中的关键问题。我国宪法的实施，传统看重的是立法实施，排斥通过宪法的直接适用来保障公民权利，为公民提供宪法救济。基于宪法与行政法的密切关系，“行政法的发展程度标志着宪法的实施程度”［17］。尝试通过行政法途径来实施宪法可以成为我们解决宪法实施困境的思路。因此，利用行政法的发展来改变宪法实施状况，寻求宪法实施的行政法路径成为当前中国一种可能的现实选择。
1.把宪法权利的行政争议纳入行政诉讼范围
建立有效的权利救济机制，实现无漏洞的诉讼保障，是宪政法治的目标。在我国，根据行政诉讼法和最高人民法院的相关司法解释，结合行政诉讼的实践，法院能处理行政争议的范围过于狭窄，当公民的人身权、财产权、教育权和社会救助权等几项权利受到行政权力侵害，产生的行政争议才被纳入行政诉讼的范围。“行政诉讼制度的建立给人们提供了一个排除国家机关侵权的救济机制，使公民的宪法权利在行政诉讼中获得一定程度上的实现”［18］。但对于其他自由或权利――平等权、宗教自由、言论出版自由、通讯秘密自由等宪法权利，还不能通过行政诉讼获得司法救济。行政诉讼还排除了对内部行政行为、行政终局裁决行为进行司法审查的可能性。在实践中导致一些侵犯公民宪法权利的行政行为被诉至法院后，常以超出行政诉讼的受案范围而被法院不予受理或驳回。“宪法是现代国家法律体系的重要组成部分，宪法确认的公民基本权利也是公民在法律上的权利，公民的宪法基本权利被侵犯时，如果因为没有相应的具体法律规定不能通过诉讼得到保障，也不能直接依据宪法提起诉讼，那么宪法基本权利的存在也就失去其独立的意义”［19］。所以，要扩大行政诉讼解决行政争议的范围，把侵犯的宪法权利的所有争议纳入行政诉讼的范围，扩大公民权利的实现范围。从发展角度看，将侵犯公民宪法权利的行政争议纳入行政诉讼受案范围，符合宪法司法化的发展趋势。［11］
2.在行政诉讼中直接适用宪法权利规范
从我国的行政诉讼制度和立法监督制度看，法院在行政诉讼中是不能适用宪法的。但理论上和实际中，宪法需要具有司法直接适用的效力。直接适用宪法权利规范将使公民的宪法权利获得行政诉讼的有力支撑，使宪法成为实实在在保障公民权利的“活宪”，使宪法权利得到有效的司法保护，赋予纸面上的宪法权利以鲜活的生命。宪法权利规范的原则性和概括性正是宪法作为公民权利的保障书而发挥基础性作用。［11］□
参考文献：
［1］孟鸿志，王秀哲．论宪法与行政法的统一与互动［J］．法学论坛，2007（7）：23、25、26．
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［5］张泽想．论行政法的自由意志理念［J］．中国法学，2003（2）．
［6］李侠．论我国行政法治中的人权保护问题［J］．山东大学学报(社会科学版)，2006(2)．
［7］弗里德里希．超验正义――宪政的宗教之维［M］．北京：三联书店，1997：15．
［8］蔡定剑．宪法精解［M］．北京：法律出版社，2006：94-95．
［9］晓红．中国法学会宪法学研究会1999年年会综述［J］．中国法学，1999(6)．
［10］朱福惠．公民基本权利宪法保护观解析［J］．中国法学，2002(6)．
［11］魏建新．论我国宪法实施的行政法路径［J］．河北法学，2010（4）：38、40、43、44．
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［13］龚祥瑞．比较宪法与行政法［M］．北京：法律出版社，1985：5．
［14］梁治平．法•法律•法治――读龚祥瑞《比较宪法与行政法》［J］．读书，1987(6)．
［15］陈慈阳．行政法总论［M］．北京：翰芦图书出版有限公司，2005：222．
［16］孙笑侠．法律对行政的控制――现代行政法的法理解释［M］．济南：山东人民出版社，1999：22．
［17］陈斯喜，刘南平．中国现代行政法的发展对宪法的影响［J］．行政法学研究，1998(1)．
［18］杨士林．论我国行政诉讼制度的宪政价值［J］．政法论丛，2004(4)．
［19］费善诚．我国公民基本权利的宪法诉讼制度探析［J］．浙江大学学报（人文社会科学版），2001(4)．
责任编辑：钱国华
摘 要：我国宪法实施的最大问题是宪法权利缺乏有效的实施机制，现行的人大监督宪法实施体制，在实施的主体、方式、程序上都存在严重问题，在短期内又很难建立宪法诉讼。宪法与行政法作为公法体系的基本组成部门，二者关系最密切，集中表现为二者最大的一致性和动态推进的互动性。因此，当前可以利用行政法来改变宪法实施的困境，寻求宪法实施的行政法路径。
关键词：宪法；行政法；宪政；宪法实施路径
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）02-0078-04
一、宪法与行政法都是公法体系的核心内容
将法律分为公法和私法是人类社会文明发展的重大成果，被学术界认为是现代整个法律秩序的基础，是现代法律体系划分的基本原则。
我国理论界对公私法的划分经历了由否定到肯定的认识过程，目前，学术界多数人开始接受和支持公私法的划分理论。公私法的划分虽然被广为接受，但有关公私法划分的具体标准和价值仍是众说纷纭的问题。这种理论上的争论并不能成为否认公法与私法存在的客观事实，相反却推动着法律体系的建构和法学学科的完善，对我国社会主义法律体系的建立和完善具有重要的现实意义。［1］
尽管学者们对于公法与私法的区别标准多有争论，但宪法与行政法属于公法，民法与商法属于私法的基本划分仍然得到普遍承认。宪法和行政法是公法体系的基本组成部门，宪法居于统领地位，行政法居于主角和关键地位，行政法与其他部门公法均在宪法的基本理念、原则和规范的前提下自主运行。因此，宪法与行政法都是公法体系的核心内容。
宪法与行政法都是以政府的公共权力为核心而展开。自由主义大师哈耶克认为，宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，而行政法则是“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，两者的核心作用都在于“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具”［2］。由于宪法与行政法在限制政府权力和维护公共利益方面的一致性，因此，宪法与行政法在价值上具有同一性。
公共权力是政府为实现公共利益的目标而进行活动的工具，它来源于人民，是人民将自己固有权利的一部分让渡的结果，是人民权利的派生物。人民通过宪法规定了政府权力，因此，公法成为政府拥有和行使公共权力的依据，有政府公共权力作用的领域就存在公法。其中，宪法与整个公共权力相关，它解决政府公共权力与公民个人权利之间的界限以及公共权力在不同政府机构之间的配置与运行问题;行政法则是以公共权力的一部分――行政权为核心，基于行政权而产生的行政机关与公民之间的关系。［3］
二、宪法对行政法的支配和引领
“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值”［4］，行政法也毫不例外地应该寻求作为基本价值的“精神支撑”，［5］从根本上说，行政法的“精神支撑”应该在宪法层里获得来源并由宪政的理念构筑。
现代行政法治的核心问题就是围绕着“保障权利与制约权力”的关系而展开的，实现行政法治现代化的基本精神就是通过宪法和法律的制度性安排，合理配置公共权力与个人权利，充分保障人权，实现人民主权,达到社会生活的和谐。［6］
（一）人权保障是行政法治的基础
“尊重和保护每一个人的自由、权利和人格尊严”是宪法最核心的价值追求。由于种种原因，一个社会不可能消除人与人之间客观存在的差别和歧视，我们不能够要求一个普通公民平等地对待其他人，但是，我们有理由要求政府平等地对待每一个人。因为，政府的产生是全体人民的“合意”，作为这种合意的契约形式，宪法保护每一个人，政府的承诺是针对每一个人都有效的。康德曾经提出一个绝对命令:永远把人作为目的，而不仅仅是手段。从宪政的角度看，这个命令所针对的是政府即命令的执行者是政府而不是普通公民。每个人的自由、权利与人格尊严是“政府价值座标的原点”。政府必须“认真对待”每一个个体生命，“人类的个体具有最高的价值，他应当免受其统治者的干预，无论这一统治者为君王、政党还是大多数公众”，这是在整个西方宪政史中始终不变的一个观念。［7］德国《基本法》第l条开宗明义：人格尊严不可侵犯，尊重与保护人格尊严是所有国家权力的责任；德国人民承认不可侵犯与不可让与的人权，为一切人类社会以及世界和平与正义的基础；下列基本权利拘束立法、行政及司法而为直接有效的权利。［3］
人权是指一个人作为人所享有或应享有的基本权利，是每个人维持正常生活所应拥有的条件。我国现行宪法关于公民基本权利的规定范围比较广泛，涵盖了政治、经济、文化、社会等权利。2004年宪法修改，把“国家尊重和保障人权”写入了宪法，从而使我国宪法关于人权保障的规定更加完善。但是，由于我国宪法不能直接适用，宪法中有关人权保障的规定要变成现实就需要具体法律制度的推动，而作为“制约权力”、“保障权利”且有“动态宪法”之称的行政法，在保护人权方面承担着重要责任。由于行政法与宪法的联系最为紧密，因此，行政法对人权入宪的反应也是最为敏感的。近年来，我国行政法制建构过程中，以行政救济为中心的行政法理论得到强调；行政参与和行政信息的公开成为政府法制建设的重要任务；在行政自由裁量的领域，也体现出以人为本的精神；依法行政的基本法律框架已初步确立，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等规范具体行政行为的法律都体现了人权保障的宪政理念；在行政执法和监督领域，保障人权也具有特别重要的意义。可以说，离开了人权保障的宪法基础，行政法就会脱离现代法治的轨道，背离法治的核心价值追求，法治政府也不可能实现。［1］
（二）权力制约是行政法治实现的关键
配置公权力并通过公权力的相互制约达到控制权力的目的是宪法的重要任务。现代社会国家公权力一般分为立法权、行政权和司法权三种，现代宪政的实现取决于三权设置的平衡和制约关系。但是，三权中行政权不断扩张已经成为不争的事实，这代表了国家公权力发展的趋势。由此，在三权中，对于行政权的控制最必要，不仅应该运用立法权和司法权实现对于行政权的控制，还应该通过程序设计完成行政权自身运转的制约与控制。我国现行宪法所设计的人民代表大会制度下的政府权力运行体制，是考虑了对于政府行政权行使的监控作用的，人大之下的一府两院按照宪法设定的模式各司其职，各归其位，目的是为了实现对于行政权力行使的制约，而行政法中法律至上和法律保留原则的确立，是宪法上的权力制约引领行政法治实现的具体体现。［1］
宪法的核心价值约束着包括行政权在内的所有政府权力。然而，没有宪政价值支撑的行政法，行政权力与公民权利之间的关系极易“错位”：公民权利成为行政权力的附属物和派生物，甚至成为行政机关的“施舍”与“恩赐”，自由与尊严无从谈起。因此，行政法不仅仅是“实现宪法价值的技术法”，其本身就应该具有与宪法相一致的价值观。［3］
三、行政法推动宪法实效化发展
（一）我国宪法实施的现状
宪法要有权威，离不开它在实际生活中实实在在的效力。没有实效的宪法只能算是一个政治宣言，而不是法律，更不是根本大法。宪法实效的发挥不仅取决于宪法权威性的确立，还取决于宪法在司法实践中得到适用，宪法不应该是高高在上的神法，必须走下神坛，和普通法一样成为可以直接用来保护公民权利和限制国家公权力的武器。
我国现行宪法实施问题的最早关注开始于1982年修宪过程中关于设立宪法委员会的争论。［8］我国宪法实施的现状是这样的：“目前的宪法实施只完成了组织国家政权的任务，而宪法在保障公民权利以及宪法在维护法制统一方面基本上没有发挥作用，既缺少理论上的论证，也缺少必要的实施经验”［9］。比较和对照西方国家的宪法实施状况，我国宪法的实施效果是不尽如人意的。从我国人大监督宪法实施的角度看，“全国人大常委会在监督宪法实施方面迄今为止似乎从未采取过什么有效举措，因违宪而被追究和制裁的案例尚未见诸报端”［10］。作为法定宪法解释机关的全国人大常委会，又从未对宪法进行过公开解释。虽然从1954年起我国就已经有了宪法典，但这仅仅是宪法的文本，在实践中，宪法并不具有直接司法适用的功能，宪法的内容在我国的司法实践中却被长期“虚置”，没有产生实际的法律效力，从而导致我国宪法从来就没有被司法适用。宪法在一定程度上还只是停留在纸面上，宪法文本与社会现实存在着距离，宪法规范与社会现实存在着脱节，这种脱节现象在宪法权利上表现得尤其明显。当下我国宪法只是对基本权利的确认，明确宪法权利的种类与范围，在很大程度上只发挥了观念宣示作用，并未生动而贴切地走进公民的社会生活，当宪法权利受到侵害时，目前还不具备宪法救济的功能。总之，宪法在社会现实中发挥的作用非常有限，特别是在最应该发挥作用的公民权利救济领域，宪法在社会生活中处于无所作为的境地。［11］
（二）宪法实施与行政法的使命
从宪政发达国家的经验看，确认宪法效力最有效的途径莫过于建立违宪审查制度。各国由于历史传统不同，各自建立了不同的违宪审查制度，有直接由普通法院适用宪法的司法审查，也有专门设立宪法法院或宪法委员会行使违宪审查权。我国宪法权威性无法确立恰恰就在于中国缺少违宪审查制度。违宪审查制度的确立不仅取决于一国宪政制度的成熟，也仰赖公民权利意识的成长。在我国目前宪法还不具有实效的条件下，法治政府的建构正在不断培养公民自觉维护宪法权利的意识。虽然违宪审查还是没有启动，但是我们看到了行政法治对于宪政实现的推动作用。
我国行政法从开始的管理法发展到控权法，最终也是为了保护公民权利的需要。“行政的最初使命在于秩序，行政法发扬了行政的使命，并且随着行政领域的拓宽和自由范围的伸展，行政法保障着自由抑或损益着某些场合中的自由。行政法的最表象意义是国家行政权受法律拘束，这种意义其实是行政法自身价值的最积极成果”［12］。我国宪法学家龚祥瑞教授早就指出:“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分，没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地付诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”［13］
可以看出，行政法的使命体现了宪法实施的目的。“行政法的实施，关系着宪法的命运。在‘行政国’发达的今天，尤其如此”［14］。行政法要求行政行为遵循法律规则，以最大限度减少行政权力的专断性和任意性，行政法控制着行政的自由裁量，通过各种方式防止行政权力的滥用。行政法维护公民的基本权利和自由，要求政府在行使行政权力过程中尊重和保障公民权利。［15］行政法在制度设计上尽可能不给政府侵犯公民权利留下机会，行政法要求政府必须对违法的行政侵权行为承担责任。行政法的使命涵盖在宪法的实施中。［16］在一定意义上，行政法在实现自身使命的过程中实施着宪法，行政法的使命决定了行政法对宪法实施发挥着重要作用。［11］
（三）宪法实施的行政法路径
宪法依靠人大监督实施在我国陷于困境，宪法不可诉讼，也不能违宪审查，成为具文。当前宪法实施的困境虽然存在着宪法规定本身缺陷、宪政理论落后的问题，但现行宪法实施机制的有效性不足是其中的关键问题。我国宪法的实施，传统看重的是立法实施，排斥通过宪法的直接适用来保障公民权利，为公民提供宪法救济。基于宪法与行政法的密切关系，“行政法的发展程度标志着宪法的实施程度”［17］。尝试通过行政法途径来实施宪法可以成为我们解决宪法实施困境的思路。因此，利用行政法的发展来改变宪法实施状况，寻求宪法实施的行政法路径成为当前中国一种可能的现实选择。
1.把宪法权利的行政争议纳入行政诉讼范围
建立有效的权利救济机制，实现无漏洞的诉讼保障，是宪政法治的目标。在我国，根据行政诉讼法和最高人民法院的相关司法解释，结合行政诉讼的实践，法院能处理行政争议的范围过于狭窄，当公民的人身权、财产权、教育权和社会救助权等几项权利受到行政权力侵害，产生的行政争议才被纳入行政诉讼的范围。“行政诉讼制度的建立给人们提供了一个排除国家机关侵权的救济机制，使公民的宪法权利在行政诉讼中获得一定程度上的实现”［18］。但对于其他自由或权利――平等权、宗教自由、言论出版自由、通讯秘密自由等宪法权利，还不能通过行政诉讼获得司法救济。行政诉讼还排除了对内部行政行为、行政终局裁决行为进行司法审查的可能性。在实践中导致一些侵犯公民宪法权利的行政行为被诉至法院后，常以超出行政诉讼的受案范围而被法院不予受理或驳回。“宪法是现代国家法律体系的重要组成部分，宪法确认的公民基本权利也是公民在法律上的权利，公民的宪法基本权利被侵犯时，如果因为没有相应的具体法律规定不能通过诉讼得到保障，也不能直接依据宪法提起诉讼，那么宪法基本权利的存在也就失去其独立的意义”［19］。所以，要扩大行政诉讼解决行政争议的范围，把侵犯的宪法权利的所有争议纳入行政诉讼的范围，扩大公民权利的实现范围。从发展角度看，将侵犯公民宪法权利的行政争议纳入行政诉讼受案范围，符合宪法司法化的发展趋势。［11］
2.在行政诉讼中直接适用宪法权利规范
从我国的行政诉讼制度和立法监督制度看，法院在行政诉讼中是不能适用宪法的。但理论上和实际中，宪法需要具有司法直接适用的效力。直接适用宪法权利规范将使公民的宪法权利获得行政诉讼的有力支撑，使宪法成为实实在在保障公民权利的“活宪”，使宪法权利得到有效的司法保护，赋予纸面上的宪法权利以鲜活的生命。宪法权利规范的原则性和概括性正是宪法作为公民权利的保障书而发挥基础性作用。［11］□
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责任编辑：钱国华