浅谈城乡建设用地增减挂钩
魏利利王利权（内蒙古自治区土地整理中心，内蒙古呼和浩特010020
）
“十分珍惜、，要：为了更好的贯彻落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”落实《国务院
，关于深化改革严格土地管理的决定》通过开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，按照
摘
“政府组织、协同推进、严格管理、规范操作、因地制宜、分步实施、群众自愿、权益保障”的原则，在积极推开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，对内蒙古自治区杭锦旗项目区零散进社会主义新农村建设的同时，
分布的农村居民点进行复垦整理，对分散地块进行合并，推进土地的节约集约利用；对原有旧村住户进行
拆迁安置，改善农民的居住环境和生产生活条件，提高农牧民的经济收入。并结合社会主义新农村建设的发展要求，在保证建设用地不增加、耕地不减少的前提下，合理调节用地结构和布局，提高项目区土地利用率，这样既能达到满足经济快速发展的背景下对建设用地的需求，又能达到保护耕地的目的。
关键词：城乡建设用地增减挂钩；杭锦旗；项目区规划方案；评价；
效益分析
doi：10．3969/j．issn．1008－0155．2011．08．021中图分类号：C915
文献标志码：B
文章编号：1008－0155（2011）08－0054－04
一、城乡建设用地增减挂钩意义为了更好的贯彻落实“十分珍惜、合理利用土
，地和切实保护耕地的基本国策”落实《国务院关，于深化改革严格土地管理的决定》通过开展城镇
调建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，
整优化城乡用地结构和布局，促进土地资源的集约
可持续利用，促进城乡统筹发展，促进社高效利用、
会主义新农村建设，为全面推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作积累经验。对内蒙古自治区杭锦旗项目区零散分布的农村居民点进行复垦整理，对分散地块进行合并，推进土地的节约集约利用；对原有旧村住户进行拆迁安置，改善农民的居住环境和生产生活条件，提高农牧民的经济收入。
二、城乡建设用地增减挂钩指导思想
城镇化进程的加剧将不可避免地要占用大量的土地资源，城镇用地要增加，城镇环境要优化，用地结构要调整，用地效率要提高，这既是一个不争的客观趋势，也是一个不容回避的课题。
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作必须贯彻落实“严格保护耕地特别是基本
促进建设用地节约集约利用”的总体要求。农田，
建新地块的总面积不大于拆旧地块的总面积。建
收稿日期：2011－07－01
新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积
建新地块中建设用地的集约利应低于原占用面积，
用水平应高于现有存量建设用地，建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和用地指标及集约利用土地的标准要求。拆旧地块复垦整理耕地的数量、质量应不低于新建占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目标。
三、城乡建设用地增减挂钩基本原则
要坚持依法、自愿的原则，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的要求，严格管理。以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化建设用地
以保护资源、结构与布局和节约集约用地为重点，
保障权益为出发点和落脚点。严格按照国土资源部挂钩工作的有关要求，开展挂钩工作必须遵循以下基本原则：
1、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则。
项目区内建新地块与拆旧地块严格对应。项
耕地面积和基本农田目区内建设用地总量不增加，
保有量不减少，质量不降低。
·54·
2、规划规模控制原则。
一是与土地利用总体规划、城镇建设规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接；二是下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相
专项用于项目区内建新地块挂钩的计划周转指标，
的面积规模控制。
3、项目区独立原则。
实施规划项目区与其他土地开发整理项目区不得重复、交叉。
4、先建后拆原则。
农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中，必须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格和生态环境相协调，与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计，完善配套设施。
5、尊重群众意愿原则。
建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿，建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意，按照法律法规和政策进行补助安置，维护农村集体和农户的合法权益，维护社会稳定。
6、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施。要坚持从本地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的乡（镇）、村开展挂钩工作。
四、城乡建设用地增减挂钩规划任务
1、贯彻落实鄂尔多斯市杭锦旗国民经济和“十一五”规划及2015年远景目标中对耕地保护和土地整理的要求。
2、落实社会主义新农村的相关政策，真正改善农民居住环境和生产生活条件，增加农民收入，提高生活水平。
3、通过城镇建设用地增加与农村建设用地减
解决当前建设用地指标紧张的少相挂钩实施规划，
局面。
4、优化城乡用地结构，统筹城乡发展，结合本
对挂钩项目用地进行统筹地区土地用途管制分区，
安排。
5、制定落实项目区规划实施方案。通过前期制定多种方案进行优化对比，确定符合当地实际的最佳方案。（包括挂钩周转指标的规模，使用方向和范围，运行周期，规划方法，监督机制以及整理实施的具体方法步骤等）。
五、杭锦旗城乡建设用地增减挂钩规划（一）项目区基本情况
本次实施规划项目区包括拆旧区和建新区。其中，拆旧区涉及：内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村；建新区涉
及：内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的沙日召嘎查和内蒙古自治区杭锦旗锡尼镇的巴音布拉格嘎查。
（二）项目区所在旗县简况
杭锦旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西北部，地跨鄂尔多斯高原与河套平原，黄河自西向东流经全旗242公里，全旗东西长200公里，南北宽150公里，总面积1．89万平方公里。地理坐标：东经107°－109°，北纬40°－41°。南与乌审旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗接壤，东与东胜区、达拉特旗毗邻，西与乌海市相望，北靠黄河。库布其沙漠横亘东西，将全旗自然划分为北部沿河区和南部梁外区。杭锦旗属温带大陆性气候。其气候特点是：风大、沙多、干燥、少雨，夏季炎热而短暂，冬季严寒而漫
寒暑变化剧烈，是温带干旱草原向干旱荒漠草长，
全旗总人口13．原过渡地带。根据2008年资料，
89万人，其中非农业人口29832人，农业人口109048人；按民族人口分：蒙古族人口25686人，占总人口的18．5%，汉族人口112934人，占总人
其他少数民族人口为260人。口的81．3%，
杭锦旗基础设施完善，区位优势明显，投资环境优越。一是交通条件：杭锦旗地处包头至银川中心地段，距包头机场200公里，距鄂尔多斯机场100公里，包兰铁路途经杭锦旗，并设杭锦旗站。109国道、110国道、丹拉高速公路纵贯东西，旗级
总里程达727六大干线公路全部完成黑色化改造，
公里。境内有浮桥两座，初步形成了以锡尼镇为中
连接东西、水旱相通的交通网络。二心纵贯南北、
110千是电力条件：全旗有220千伏变电站1个，
35千伏变电站8个，伏变电站2个，县级调度实现88%的嘎查村通电，全旗供电能力已达到自动化，
54万千瓦。三是通讯条件：城乡电话普及率达到92%，移动通讯覆盖全旗。旗内城镇总人口达4万人，全旗城镇人均绿地面积达到5平方米，基本形成了以中心城镇为核心、工业园区为骨干的功能互补的城镇网络群。
（三）拆旧区整理条件分析
拆旧区的农村居民点位置设在杭锦旗独贵塔拉镇，面积为350公顷（5250亩）。主要涉及独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村的20个社。共涉及农户1026户，总人口2900人，人均占用建设用地面积为979平方米。可见区内农村居民点占地面积大且分散，严重浪费了土地资源。本次复垦整理的范围主要是：农村居民点、农村空闲宅基地、殡葬用地等。拆旧区建设用地的具体土地利用情况：自改革开放以来，农牧民住宅基本都
·55·
“草房到瓦房，经历了甚至到楼房”的过程，但因承
乡规民约的约定俗成，加上包地划分的区域限制、
八、九十年代初期村镇建设规划还只是起步阶段，
“旧房未拆，因此出现了新房已盖”的现象，且村内
各户之间距离较的建设用地大多为不规则排列，
远，房前屋后的空余地较大，因而导致了村内道路纵横交错，分布杂乱。另外，大量农用器具及粮食作物和饲草料的晾晒、堆放、加工储存，必然需要较为宽敞的辅房及场地，这种布局状况不仅占地面积大，而且不利于农村公共设施的集中建设，影响了新农村建设的推进。
可见，拆旧区建设用地的现状分布非常凌乱，农村面貌落后。2008年3月，黄河决堤，拆旧区被淹，大部分房屋已经无法居住，农牧民均希望搬迁至安全的地区；拆旧区涉及的一片多年形成的公墓
当地居民普遍有迁坟的愿望。用地也被洪水冲毁，
（四）项目区规划方案1、拆旧区迁建方案
（1）农村居民点迁建方案
独贵塔拉村拆旧区涉及独贵塔拉镇的解放村、
和乌兰淖尔村的20个社，共涉及农牧民1026户，这些农牧民自愿到独贵塔拉镇新镇区居住的每户给予70平方米的住房及20平方米的凉房一套；不愿到独贵塔拉镇安置区居住的享受房屋拆迁补偿政策。住房补偿政策和房屋拆迁补偿政策两者只享受一种。
拆旧区内人口整体搬迁转移后，原房屋全部拆物料由农牧民自行处理。规划在杭锦旗独贵塔除，
拉镇的沙日召嘎查安排拆旧区内居民。
（2）拆旧区特殊用地迁建方案
拆旧区涉及杭锦旗独贵塔拉镇乌兰淖尔村的一片公墓用地，经与当地农牧民商议后决定：全部迁往独贵塔拉镇郭三梁隆茂永村境内的集中公墓中。
2、建新区补偿安置方案（1）迁建补偿方案
建新区迁建方案：建新区用地类型均为天然草地和其他土地，不涉及房屋拆迁和农牧民安置。
建新区征地补偿方案：按照自治区、鄂尔多斯市近年来重点建设项目征地拆迁补偿标准及有关规定进行补偿。
（2）建新区工程建设方案
本次规划把拆旧区居民集中安置在独贵塔拉镇新镇区，共安置农牧民1026户，具体工程建设方案总体布局：建新区布局均包括住宅楼、绿地和公共设施等，功能分区清晰，功能明确，性质单一，减少不同使用者的互相干扰，体现以人为本，住户为·56·
尊的使用原则，便于营造出安全、舒适、自由的居住
变电站、供热站等公建，空间。且内设垃圾收集站、
市政设施配套齐备。
（五）规划方案评价
内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩规划实施后，项目区内建设用地不增加，耕地面积不减少，而且还提高了耕地质量。所以说本次实施规划是优化土地利用结构，推进集约和节约利用土地的一个重要措施，也是落实内蒙古自治区国土资源厅关于印发《内蒙古自治区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂
（试行）的通知（内国土资发【2009】81钩管理办法》
号）文件的措施和新农村建设的重要平台，对于改善农村的生产生活条件、推进城镇化、促进城乡协调和城乡统筹具有十分重要的意义。
城乡建设用地增减挂钩实施规划不仅实现了合理有效有序的利用现有土地资源的目的，更达到了正确处理城镇化与耕地保护和经济发展的关系，保障经济的快速健康发展，推进农村建设用地整
盘活利用农村存量建设用地，促进农村居民点理，
合理布局，促进土地集约高效利用，改善农村居民生产生活条件和农村生态环境、提高农民生活质量、发展农村经济、加快城镇化进程、缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设的目标，是节约和集约利用土地和优化土地利用结构的重要措施。此
项目实施后对搬迁农民进行集中安置，对农民外，
的生产生活特性进行充分考虑，最终目的是使农民生活条件得到改善。具体评价如下：
1、有利于缓解建设用地计划指标供不应求的矛盾
可减少利用年度建设用地利用挂钩周转指标，
计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急
通过实施挂钩计划可需使用的重点项目上。同时，
以将农村建设用地整理出的结余指标用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。内蒙古杭锦旗通过城乡建设用地增减挂钩实施规划，除了集中安置区外，为城镇建设节约了211．81公顷的建设用地指标，这些用地指标可以用于城镇建设的其他重点项目上。
2、有利于推动社会主义新农村建设从本项目的规划来看，通过规划的实施，将农民集中安置，完善基础设施，构建功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村，既节约了土地，又改善了农牧民居住条件和生活环境，加快缩小了城乡差别。同时，配以土地整理建设，对农田水利、田间道路等基础设施进行完善，对土地进行改良，既保持
了项目区内耕地数量不减少、质量不降低，农业生
有效地提高产条件和劳动条件也得到进一步改善，
了生产力，更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的要求。
3、有利于提高土地的集约和节约利用水平
对农村通过实施城乡建设用地增减挂钩方案，
居民点布局进行合理调整，使得分布零散、占地面
拆旧区的容积率为积大的农村建设用地有所改善，
1，建新区的容积率为2，大大节约了仅有的土地资
经过复垦整理后，田块将更加成形，农田源。同时，
水利设施配套也将更加完善，耕地的产出效益将会
耕地的集约和节约利用水平也相应地得到了增加，提高。
4、有利于资源可持续合理利用
城乡建设用地增减挂钩项目的实施，不仅仅单一针对农用地或者建设用地，而是对项目区所有用地的综合统筹，通过合理调整用地结构、优化配置
有利于土地利用总体规划及相关规划的土地资源，
实施，既开展了建设又保护了耕地，同时增加了耕地面积，也起到了改善环境、保护生态的效果。
5、有利于与新一轮规划更好的衔接
拆旧区建设用地和周边未利用地全部改造为基础设施配套完善后交给当地农牧民继续使耕地，
通过人工增施有机肥、种植绿肥牧草、微生物技用，
术等措施改良并培肥土壤，全面提高耕地质量，预计在新的一轮规划中全部规划为基本农田。城乡建设用地增减挂钩试点工作刚刚起步，乡镇土地利用总体规划修编工作尚未完全开展，所以本次实施规划可以与新一轮规划修编更好的衔接。
（六）效益分析1、经济效益
（1）通过规划的实施，可以缩减农村建设用地面积，取得挂钩用地指标，为杭锦旗经济争取了较大的发展空间。
（2）内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划的挂钩周转指标规模可以用于杭锦旗今后的农业开发和城镇建设。
（3）通过规划的实施，散乱布置在农田中间的居民点被整理，农田集中连片，能有效降低农业生产的成本，有利于农业规模化生产、集约化经营，促进农村经济的良好发展。
（4）通过规划的实施，农村居民点集中布置，一方面便于农村公共设施建设，大大降低通电、通
通气、通水等基础设施的建设成本和公共设施信、的管理成本；另一方面将促进人口和产业集聚，从
而有利于农业产业化和第三产业的发展。
（5）经过土地复垦整理后，全部农用设施配套均能改造为稳产、高产农田。取当地农作物完善，
价格前三年平均价格为计算基价，单产也以前三年
并假定在计算期内保持不变，产量平均值为基准，
项目建设完成后项目区计划全部种植玉米，项目建
年毛收入为成后按新增耕地350公顷做效益测算，
336万元，扣除生产成本，年净产值为147万元。
2、社会效益
（1）通过规划的实施，耕地集中连片、农村居民
有利于协调好农、林、水利、建设、环保点集中布局，
等部门用地关系，保护好耕地，并为土地用途管制打下了坚实的基础，促进土地资源的可持续利用。
（2）通过规划的实施，便于节约和集约用地，优化城乡用地结构和布局，有利于促进城乡统筹发展，逐步缩小城乡之间的差距。
（3）通过规划的实施，便于加强农户之间的联系，提高村民组织化程度，为发展乡村文化创造了条件，有利于提高农村的精神文明建设水平，构建“乡风文明”的社会主义新农村。
（4）通过规划的实施，便于提高土地经营规模化、集约化程度，改善农业生产条件和农民生活条
“生产发展、有利于构建生活宽裕”的社会主义件，
新农村。
（5）通过规划的实施，将为鄂尔多斯市和其他地区今后的城乡建设用地增减挂钩工作积累丰富经验，发挥较强的示范带动作用。
3、生态效益
（1）通过规划的实施，将布局零散的居民点整
与周边大片农用地集中连片，便于统理成农用地，
筹安排农业生产，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和生产力的提高，为建立现代农业奠定良好的生态基础。
（2）通过规划的实施，使项目区内的新增耕地得到周围农田防护林的保护，也达到了美化环境、保持水土、涵养水源的功能，并能有效地提高本片农田抵御风害的能力，使项目区的生态环境和农田小气候得到一定程度的改善。
（3）通过规划的实施，安置区统一规划、集聚布局，便于集中治理环境污染，切实解决好农村住宅与畜禽圈舍混杂、水源、污水和垃圾散乱排放等问题，有利于改善农村环境卫生，创建“村容整洁”社会主义新农村。
（责任编辑：陈凌霄）
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浅谈城乡建设用地增减挂钩
魏利利王利权（内蒙古自治区土地整理中心，内蒙古呼和浩特010020
）
“十分珍惜、，要：为了更好的贯彻落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”落实《国务院
，关于深化改革严格土地管理的决定》通过开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，按照
摘
“政府组织、协同推进、严格管理、规范操作、因地制宜、分步实施、群众自愿、权益保障”的原则，在积极推开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，对内蒙古自治区杭锦旗项目区零散进社会主义新农村建设的同时，
分布的农村居民点进行复垦整理，对分散地块进行合并，推进土地的节约集约利用；对原有旧村住户进行
拆迁安置，改善农民的居住环境和生产生活条件，提高农牧民的经济收入。并结合社会主义新农村建设的发展要求，在保证建设用地不增加、耕地不减少的前提下，合理调节用地结构和布局，提高项目区土地利用率，这样既能达到满足经济快速发展的背景下对建设用地的需求，又能达到保护耕地的目的。
关键词：城乡建设用地增减挂钩；杭锦旗；项目区规划方案；评价；
效益分析
doi：10．3969/j．issn．1008－0155．2011．08．021中图分类号：C915
文献标志码：B
文章编号：1008－0155（2011）08－0054－04
一、城乡建设用地增减挂钩意义为了更好的贯彻落实“十分珍惜、合理利用土
，地和切实保护耕地的基本国策”落实《国务院关，于深化改革严格土地管理的决定》通过开展城镇
调建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，
整优化城乡用地结构和布局，促进土地资源的集约
可持续利用，促进城乡统筹发展，促进社高效利用、
会主义新农村建设，为全面推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作积累经验。对内蒙古自治区杭锦旗项目区零散分布的农村居民点进行复垦整理，对分散地块进行合并，推进土地的节约集约利用；对原有旧村住户进行拆迁安置，改善农民的居住环境和生产生活条件，提高农牧民的经济收入。
二、城乡建设用地增减挂钩指导思想
城镇化进程的加剧将不可避免地要占用大量的土地资源，城镇用地要增加，城镇环境要优化，用地结构要调整，用地效率要提高，这既是一个不争的客观趋势，也是一个不容回避的课题。
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作必须贯彻落实“严格保护耕地特别是基本
促进建设用地节约集约利用”的总体要求。农田，
建新地块的总面积不大于拆旧地块的总面积。建
收稿日期：2011－07－01
新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积
建新地块中建设用地的集约利应低于原占用面积，
用水平应高于现有存量建设用地，建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和用地指标及集约利用土地的标准要求。拆旧地块复垦整理耕地的数量、质量应不低于新建占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目标。
三、城乡建设用地增减挂钩基本原则
要坚持依法、自愿的原则，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的要求，严格管理。以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化建设用地
以保护资源、结构与布局和节约集约用地为重点，
保障权益为出发点和落脚点。严格按照国土资源部挂钩工作的有关要求，开展挂钩工作必须遵循以下基本原则：
1、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则。
项目区内建新地块与拆旧地块严格对应。项
耕地面积和基本农田目区内建设用地总量不增加，
保有量不减少，质量不降低。
·54·
2、规划规模控制原则。
一是与土地利用总体规划、城镇建设规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接；二是下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相
专项用于项目区内建新地块挂钩的计划周转指标，
的面积规模控制。
3、项目区独立原则。
实施规划项目区与其他土地开发整理项目区不得重复、交叉。
4、先建后拆原则。
农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中，必须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格和生态环境相协调，与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计，完善配套设施。
5、尊重群众意愿原则。
建新拆旧必须充分尊重农民群众意愿，建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意，按照法律法规和政策进行补助安置，维护农村集体和农户的合法权益，维护社会稳定。
6、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施。要坚持从本地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的乡（镇）、村开展挂钩工作。
四、城乡建设用地增减挂钩规划任务
1、贯彻落实鄂尔多斯市杭锦旗国民经济和“十一五”规划及2015年远景目标中对耕地保护和土地整理的要求。
2、落实社会主义新农村的相关政策，真正改善农民居住环境和生产生活条件，增加农民收入，提高生活水平。
3、通过城镇建设用地增加与农村建设用地减
解决当前建设用地指标紧张的少相挂钩实施规划，
局面。
4、优化城乡用地结构，统筹城乡发展，结合本
对挂钩项目用地进行统筹地区土地用途管制分区，
安排。
5、制定落实项目区规划实施方案。通过前期制定多种方案进行优化对比，确定符合当地实际的最佳方案。（包括挂钩周转指标的规模，使用方向和范围，运行周期，规划方法，监督机制以及整理实施的具体方法步骤等）。
五、杭锦旗城乡建设用地增减挂钩规划（一）项目区基本情况
本次实施规划项目区包括拆旧区和建新区。其中，拆旧区涉及：内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村；建新区涉
及：内蒙古自治区杭锦旗独贵塔拉镇的沙日召嘎查和内蒙古自治区杭锦旗锡尼镇的巴音布拉格嘎查。
（二）项目区所在旗县简况
杭锦旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西北部，地跨鄂尔多斯高原与河套平原，黄河自西向东流经全旗242公里，全旗东西长200公里，南北宽150公里，总面积1．89万平方公里。地理坐标：东经107°－109°，北纬40°－41°。南与乌审旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗接壤，东与东胜区、达拉特旗毗邻，西与乌海市相望，北靠黄河。库布其沙漠横亘东西，将全旗自然划分为北部沿河区和南部梁外区。杭锦旗属温带大陆性气候。其气候特点是：风大、沙多、干燥、少雨，夏季炎热而短暂，冬季严寒而漫
寒暑变化剧烈，是温带干旱草原向干旱荒漠草长，
全旗总人口13．原过渡地带。根据2008年资料，
89万人，其中非农业人口29832人，农业人口109048人；按民族人口分：蒙古族人口25686人，占总人口的18．5%，汉族人口112934人，占总人
其他少数民族人口为260人。口的81．3%，
杭锦旗基础设施完善，区位优势明显，投资环境优越。一是交通条件：杭锦旗地处包头至银川中心地段，距包头机场200公里，距鄂尔多斯机场100公里，包兰铁路途经杭锦旗，并设杭锦旗站。109国道、110国道、丹拉高速公路纵贯东西，旗级
总里程达727六大干线公路全部完成黑色化改造，
公里。境内有浮桥两座，初步形成了以锡尼镇为中
连接东西、水旱相通的交通网络。二心纵贯南北、
110千是电力条件：全旗有220千伏变电站1个，
35千伏变电站8个，伏变电站2个，县级调度实现88%的嘎查村通电，全旗供电能力已达到自动化，
54万千瓦。三是通讯条件：城乡电话普及率达到92%，移动通讯覆盖全旗。旗内城镇总人口达4万人，全旗城镇人均绿地面积达到5平方米，基本形成了以中心城镇为核心、工业园区为骨干的功能互补的城镇网络群。
（三）拆旧区整理条件分析
拆旧区的农村居民点位置设在杭锦旗独贵塔拉镇，面积为350公顷（5250亩）。主要涉及独贵塔拉镇的解放村、独贵塔拉村和乌兰淖尔村的20个社。共涉及农户1026户，总人口2900人，人均占用建设用地面积为979平方米。可见区内农村居民点占地面积大且分散，严重浪费了土地资源。本次复垦整理的范围主要是：农村居民点、农村空闲宅基地、殡葬用地等。拆旧区建设用地的具体土地利用情况：自改革开放以来，农牧民住宅基本都
·55·
“草房到瓦房，经历了甚至到楼房”的过程，但因承
乡规民约的约定俗成，加上包地划分的区域限制、
八、九十年代初期村镇建设规划还只是起步阶段，
“旧房未拆，因此出现了新房已盖”的现象，且村内
各户之间距离较的建设用地大多为不规则排列，
远，房前屋后的空余地较大，因而导致了村内道路纵横交错，分布杂乱。另外，大量农用器具及粮食作物和饲草料的晾晒、堆放、加工储存，必然需要较为宽敞的辅房及场地，这种布局状况不仅占地面积大，而且不利于农村公共设施的集中建设，影响了新农村建设的推进。
可见，拆旧区建设用地的现状分布非常凌乱，农村面貌落后。2008年3月，黄河决堤，拆旧区被淹，大部分房屋已经无法居住，农牧民均希望搬迁至安全的地区；拆旧区涉及的一片多年形成的公墓
当地居民普遍有迁坟的愿望。用地也被洪水冲毁，
（四）项目区规划方案1、拆旧区迁建方案
（1）农村居民点迁建方案
独贵塔拉村拆旧区涉及独贵塔拉镇的解放村、
和乌兰淖尔村的20个社，共涉及农牧民1026户，这些农牧民自愿到独贵塔拉镇新镇区居住的每户给予70平方米的住房及20平方米的凉房一套；不愿到独贵塔拉镇安置区居住的享受房屋拆迁补偿政策。住房补偿政策和房屋拆迁补偿政策两者只享受一种。
拆旧区内人口整体搬迁转移后，原房屋全部拆物料由农牧民自行处理。规划在杭锦旗独贵塔除，
拉镇的沙日召嘎查安排拆旧区内居民。
（2）拆旧区特殊用地迁建方案
拆旧区涉及杭锦旗独贵塔拉镇乌兰淖尔村的一片公墓用地，经与当地农牧民商议后决定：全部迁往独贵塔拉镇郭三梁隆茂永村境内的集中公墓中。
2、建新区补偿安置方案（1）迁建补偿方案
建新区迁建方案：建新区用地类型均为天然草地和其他土地，不涉及房屋拆迁和农牧民安置。
建新区征地补偿方案：按照自治区、鄂尔多斯市近年来重点建设项目征地拆迁补偿标准及有关规定进行补偿。
（2）建新区工程建设方案
本次规划把拆旧区居民集中安置在独贵塔拉镇新镇区，共安置农牧民1026户，具体工程建设方案总体布局：建新区布局均包括住宅楼、绿地和公共设施等，功能分区清晰，功能明确，性质单一，减少不同使用者的互相干扰，体现以人为本，住户为·56·
尊的使用原则，便于营造出安全、舒适、自由的居住
变电站、供热站等公建，空间。且内设垃圾收集站、
市政设施配套齐备。
（五）规划方案评价
内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩规划实施后，项目区内建设用地不增加，耕地面积不减少，而且还提高了耕地质量。所以说本次实施规划是优化土地利用结构，推进集约和节约利用土地的一个重要措施，也是落实内蒙古自治区国土资源厅关于印发《内蒙古自治区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂
（试行）的通知（内国土资发【2009】81钩管理办法》
号）文件的措施和新农村建设的重要平台，对于改善农村的生产生活条件、推进城镇化、促进城乡协调和城乡统筹具有十分重要的意义。
城乡建设用地增减挂钩实施规划不仅实现了合理有效有序的利用现有土地资源的目的，更达到了正确处理城镇化与耕地保护和经济发展的关系，保障经济的快速健康发展，推进农村建设用地整
盘活利用农村存量建设用地，促进农村居民点理，
合理布局，促进土地集约高效利用，改善农村居民生产生活条件和农村生态环境、提高农民生活质量、发展农村经济、加快城镇化进程、缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设的目标，是节约和集约利用土地和优化土地利用结构的重要措施。此
项目实施后对搬迁农民进行集中安置，对农民外，
的生产生活特性进行充分考虑，最终目的是使农民生活条件得到改善。具体评价如下：
1、有利于缓解建设用地计划指标供不应求的矛盾
可减少利用年度建设用地利用挂钩周转指标，
计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急
通过实施挂钩计划可需使用的重点项目上。同时，
以将农村建设用地整理出的结余指标用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。内蒙古杭锦旗通过城乡建设用地增减挂钩实施规划，除了集中安置区外，为城镇建设节约了211．81公顷的建设用地指标，这些用地指标可以用于城镇建设的其他重点项目上。
2、有利于推动社会主义新农村建设从本项目的规划来看，通过规划的实施，将农民集中安置，完善基础设施，构建功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村，既节约了土地，又改善了农牧民居住条件和生活环境，加快缩小了城乡差别。同时，配以土地整理建设，对农田水利、田间道路等基础设施进行完善，对土地进行改良，既保持
了项目区内耕地数量不减少、质量不降低，农业生
有效地提高产条件和劳动条件也得到进一步改善，
了生产力，更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的要求。
3、有利于提高土地的集约和节约利用水平
对农村通过实施城乡建设用地增减挂钩方案，
居民点布局进行合理调整，使得分布零散、占地面
拆旧区的容积率为积大的农村建设用地有所改善，
1，建新区的容积率为2，大大节约了仅有的土地资
经过复垦整理后，田块将更加成形，农田源。同时，
水利设施配套也将更加完善，耕地的产出效益将会
耕地的集约和节约利用水平也相应地得到了增加，提高。
4、有利于资源可持续合理利用
城乡建设用地增减挂钩项目的实施，不仅仅单一针对农用地或者建设用地，而是对项目区所有用地的综合统筹，通过合理调整用地结构、优化配置
有利于土地利用总体规划及相关规划的土地资源，
实施，既开展了建设又保护了耕地，同时增加了耕地面积，也起到了改善环境、保护生态的效果。
5、有利于与新一轮规划更好的衔接
拆旧区建设用地和周边未利用地全部改造为基础设施配套完善后交给当地农牧民继续使耕地，
通过人工增施有机肥、种植绿肥牧草、微生物技用，
术等措施改良并培肥土壤，全面提高耕地质量，预计在新的一轮规划中全部规划为基本农田。城乡建设用地增减挂钩试点工作刚刚起步，乡镇土地利用总体规划修编工作尚未完全开展，所以本次实施规划可以与新一轮规划修编更好的衔接。
（六）效益分析1、经济效益
（1）通过规划的实施，可以缩减农村建设用地面积，取得挂钩用地指标，为杭锦旗经济争取了较大的发展空间。
（2）内蒙古杭锦旗项目区城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施规划的挂钩周转指标规模可以用于杭锦旗今后的农业开发和城镇建设。
（3）通过规划的实施，散乱布置在农田中间的居民点被整理，农田集中连片，能有效降低农业生产的成本，有利于农业规模化生产、集约化经营，促进农村经济的良好发展。
（4）通过规划的实施，农村居民点集中布置，一方面便于农村公共设施建设，大大降低通电、通
通气、通水等基础设施的建设成本和公共设施信、的管理成本；另一方面将促进人口和产业集聚，从
而有利于农业产业化和第三产业的发展。
（5）经过土地复垦整理后，全部农用设施配套均能改造为稳产、高产农田。取当地农作物完善，
价格前三年平均价格为计算基价，单产也以前三年
并假定在计算期内保持不变，产量平均值为基准，
项目建设完成后项目区计划全部种植玉米，项目建
年毛收入为成后按新增耕地350公顷做效益测算，
336万元，扣除生产成本，年净产值为147万元。
2、社会效益
（1）通过规划的实施，耕地集中连片、农村居民
有利于协调好农、林、水利、建设、环保点集中布局，
等部门用地关系，保护好耕地，并为土地用途管制打下了坚实的基础，促进土地资源的可持续利用。
（2）通过规划的实施，便于节约和集约用地，优化城乡用地结构和布局，有利于促进城乡统筹发展，逐步缩小城乡之间的差距。
（3）通过规划的实施，便于加强农户之间的联系，提高村民组织化程度，为发展乡村文化创造了条件，有利于提高农村的精神文明建设水平，构建“乡风文明”的社会主义新农村。
（4）通过规划的实施，便于提高土地经营规模化、集约化程度，改善农业生产条件和农民生活条
“生产发展、有利于构建生活宽裕”的社会主义件，
新农村。
（5）通过规划的实施，将为鄂尔多斯市和其他地区今后的城乡建设用地增减挂钩工作积累丰富经验，发挥较强的示范带动作用。
3、生态效益
（1）通过规划的实施，将布局零散的居民点整
与周边大片农用地集中连片，便于统理成农用地，
筹安排农业生产，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和生产力的提高，为建立现代农业奠定良好的生态基础。
（2）通过规划的实施，使项目区内的新增耕地得到周围农田防护林的保护，也达到了美化环境、保持水土、涵养水源的功能，并能有效地提高本片农田抵御风害的能力，使项目区的生态环境和农田小气候得到一定程度的改善。
（3）通过规划的实施，安置区统一规划、集聚布局，便于集中治理环境污染，切实解决好农村住宅与畜禽圈舍混杂、水源、污水和垃圾散乱排放等问题，有利于改善农村环境卫生，创建“村容整洁”社会主义新农村。
（责任编辑：陈凌霄）
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