作者：兰亚宾
理论学刊 2006年02期
中国共产党在领导中国革命和建设中，形成了在党的建设、党的工作制度和党内生活等方面的规则和制度。1990年，党中央正式使用了“党内法规”这一概念。经过多年的探索和积累，党内法规建设有了长足的发展，对推动从严治党和科学执政、民主执政、依法执政起到了巨大的作用。时代的发展和党的建设的全面推进，使党内法规建设在总体上与之相适应的同时，也出现了一些不适应的问题，值得我们认真研究。
一、党内法规建设的现状及问题分析
从党的一大制定《党章》开始，党内法规建设就对党的建设和中国历史进程产生了重大的影响。党的十六大以后，新的形势和任务对党内法规建设提出了新的要求。与之相对照，党内法规建设尚存在着一些不容忽视的问题。
（一）对党内法规建设的总体估价
邓小平同志在党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[1](P147)1980年邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调了制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。江泽民同志在2000年5月提出：“对党内已经确立的制度要严格执行，同时要根据实践的发展，不断健全各项制度，形成一套从严治党的制度机制。”[2](P23)在党中央的高度重视下，从上世纪80年代开始，我党的党内法规建设得到长足发展，一系列重要的党内法规相继得到制定和实施。据初步统计，仅中央一级在十一届三中全会以来发布的党内法规就有45个以上。
党内法规建设目前呈现出三个主要特点：
1.党内法规已发展为由章程、条例、规定、办法、准则、规则等组成的一个较完整的体系。在这个体系中党的章程处于党内法规的最高层，具有最高的约束效力；以《党章》为依据，中央制定颁发了一系列的条例、准则和规定，中纪委和中央各部委分别制定颁发了系统的制度、规定和办法，同时各省级地方委员会也颁发了很多细则、规则和办法。
2.党内法规建设中形成了由中央和地方两级制定党内法规的格局。中央一级的党内法规制定主体有党的全国代表大会、中共中央委员会、中央政治局、中央纪律检查委员会、中央办公厅、中组部和其他部委。地方一级党内法规制定主体有省级地方委员会、较大的市级委员会。
3.党内法规已经发展为涉及党内组织、党内行为、运作程序、党内监督等多功能的较为齐全的系统。调整的范围涉及到党的组织建设、作风建设、能力建设等各个方面。
总体上看，党内法规经过我们党多年的努力，基本已构成一个科学的法规体系。党内法规的制定和实施，极大地规范了党组织和党员的行为，有力地促进了党执政能力的提高，在党和国家的政治生活中发挥了巨大作用，得到了全党和全国人民的认同。
（二）党内法规建设目前存在的一些问题
1.党内法规建设缺乏一个总体的规划。党的十六届四中全会提出要坚持科学执政、民主执政和依法执政，对党内法规建设提出了新的要求。要做到科学执政、民主执政和依法执政，除了在国家立法上要给予体现外，党内法规更应该及时进行总体上的调整，而目前我们还没有党内法规建设的一个总体规划。近年来颁布的党内法规大多数是为解决突出问题而并不是按照规划有序进行的，如为了解决干部任用上的突出问题，及时修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，为了发展党内民主加强对领导干部的纪律约束，制定了《党内监督条例》等等。
2.现在党内法规尚不配套完善。主要表现在：
一是体系不健全。党内法规有了总的章程、组织法规、行为法规、程序法规和监督法规，但党内法规的制定程序规定尚不完善。党内法规制定程序中的主体、权限、具体程序、审查、监督等问题都缺乏一个系统的规定。如有的省委制定了《关于市（州）、县（市、区）党委常委会决定重大事项的暂行规定》，而对于地方党组织研究决策重大问题的议事规则应由中央还是地方党委制定，尚缺乏一个明确的规定。
二是法规之间协调性有待加强。目前，党内行为法规更新较快，但组织法规规定的组织机构和权限不能与行为法规协调，滞后于行为法规。如《党内监督条例》第8条规定党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，而在组织法中关于党的纪律检查机关的定位却不能及时进行调整。
三是程序性法规较为散乱，有些重要的方面还没有程序性的规定。现在党内法规中，一般是实体性法规和程序性法规融于一体，这样做虽然也有合理的一面，但同时也会和相关法规的程序性规定相重复或冲突。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》中的内容相重复，这会引起适用法规的矛盾。此外，一些重要的程序性规定如党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序都没有用法规的形式加以规定。
3.一些党内法规已经落后于党的建设的发展。如1987年中纪委制定的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和1991年制定的《关于审理党员违纪案件工作程序的规定》。这两个法规虽然都对案件审理作出了较为详细的规定，但是有些方面已经跟不上今天的形势要求了。再如中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》是在1979年制定的，在干部考核制度不断完善的今天，这一法规没有及时进行调整修订，已明显不适应工作的需要。
4.党内法规的审查与纠错机制缺乏。党内法规的制定是事关治党和治国的大事，是非常重大而严肃的事情。目前党内法规的制定主体是两级多元的格局，应该建立一个党内法规的审查与纠错机制，而我们目前却没有这样一个明确的规范，容易导致下位法规与上位法规、同层级法规之间的冲突。
二、完善党内法规的对策建议
（一）完善党内法规的指导思想和原则
“三个代表”重要思想是我党的指导思想，也是制定和实施党内法规的根本指针。在“三个代表”重要思想指导下，完善党内法规应贯彻以下原则：
1.民主原则。党内法规建设与党内民主的推进是辩证统一的。党内法规的制定需要有党内民主作为基础，要反映党内民主的要求，得到全党大多数党员的认同。在民主基础上制定的法规，才能集中全党的意志，得到全党的自觉遵从。
2.协调并进的原则。党内法规是一个科学的体系，某些法规之间有很强的关联性。应注意某些法规出台后，其他关联法规的修订完善。如《党员权利保障条例》出台后，相应地就应完善党员的申诉制度和公开审理案件的制度。
3.一元立法原则。我们认为，党内法规应由党的代表大会通过。中央委员会和省级委员会在得到党的代表大会授权的情况下才可以制定党内法规。在没有得到授权的情况下，党内其他机构不应享有党内法规制定权。确立一元立法原则有助于提高党内法规的严肃性和权威性。
（二）完善党内法规的对策措施
首先，应由党的代表大会通过党内法规的制定规划。应通过调查研究和科学的分析预测，根据党的建设的新要求，制定一个长远规划、中期规划和近期规划相结合的整体性党内法规制定规划。并且要把这个规划用党内法规的形式固定下来，使党内法规建设步入科学规范的轨道。
其次，完善党内法规体系，并对现有法规进行完整的修订。我们认为应从党内法规的功能方面去全盘进行考虑。党内法规从总体上来说，必备的框架结构中应该有党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定的法规组成。在六个党内法规中分别都有一些完善工作需要去做。一是关于党章部分。目前党的十六大修改通过的《党章》几近完善，是中国共产党的根本法规，也是党内最高法规，对全党各个组织和全体党员都具有约束力。将来要进一步完善对违背《党章》行为的审查和纠错的程序制度，以强化《党章》的最高权威。二是关于党内组织法规部分。党内组织法规处于基本法规的地位。应制定一个完整统一的党内组织法规，明确规定党的各级组织的产生、地位、机构、职责、义务、与其他组织的关系，明确党的组织对谁负责，受谁监督，从而进一步规范党的组织。三是关于党内行为法规部分。党内行为法规是与组织法规同处一个层面的基本党内法规。党内行为法规主要规定行为的内容和形式，内容包括赋予撤消权利权能，设立义务，变更确认地位和事实等。要从多方面完善党内行为法规，进一步修改完善党务活动的运行制度、对党组织和党员的管理制度、党的干部任用制度、党内民主选举制度、党代表常任制度等等。四是党内程序法规部分。程序的科学公正是实体公正的重要保障。党内目前还没有统一的程序法，应对党内重大活动和一般运作进行程序上的设计，规定其步骤、方式、时间和顺序，从制度上提高处理党内事务的效率，并保证党内事务得到公正的处理。此外还应修改完善党内法规的制定程序、党内选举程序、党内执行程序、党内问题的处理程序。五是党内监督法规部分。《党内监督条例》（试行）的出台，标志着我们的党内监督步入了一个新的阶段。《党内监督条例》具有很强的科学性，必将发挥重大的作用。今后要提升党内专门的监督机关即纪律检查委员会的地位，赋予其对代表大会负责的权利和义务。六是党内法规的制定部分。中央已经制定了党内法规制定程序的规定，但这个规定在党内法规和体系中层次较低，需要提高其在党内法规体系中的地位。要在制定的法规中明确制定法规的主体、权限、效力等级、法规制定程序等。
第三，建立党内法规的审查与纠错机制。在现在的两级多元制定主体并存的情况下，必须建立和健全党内法规的审查与纠错机制。要用党内法规的形式明确提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，做到下位法规不与上位法规冲突，同一层级的法规冲突能够及时解决。如果实行一元立法体制，则法规冲突将大大减少，但也不能完全排除法规冲突，因而也必须建立健全党内法规的审查与纠错机制。
三、党内法规建设必须要考虑的几个因素
（一）要在弘扬党的传统的同时借鉴世界文明成果
党内法规体系是我党在治党治国过程中探索的具有中国特色的制度体系，是对人类文明的贡献之一，对党的建设发展和社会进步具有积极作用。随着党面临的国际国内形势的变化和党组织以及党员队伍的变化，党内法规体系还要与时俱进，不断进行调整和完善。在这一过程中，有必要继续总结历史经验，不断发掘我党历史上的宝贵财富。同时，也应将眼光放得更远更宽一些，及时研究各国政党党内制度建设的历史，研究各国政党的法规制度建设和实施情况，认真评价他们的制度功效，分析其利弊得失，以便把握其合理因素和可以借鉴的东西，为我所用。
（二）大力推进党内法规建设的理论研究，开展党内法规实施情况的调研
党内法规是理性的产物，党内法规应该闪烁着科学民主的光芒。目前我们对党内法规建设的系统研究还不够，在党的理论刊物上发表的研究文章还很少，党内法规建设的理论研究已经远远落后于党内法规建设的发展。我们应以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，大力开展党内法规建设的理论研究，为党内法规的完善提供理论上的支持。此外，还应注意党内法规实施情况的调研工作，对法规的实施效果进行客观评估，为党内法规的修订完善打下坚实的基础。
（三）深入挖掘党内丰富的文化内涵
中国共产党是一个有着光荣历史传统的无产阶级政党，党在自身发展进程中沉淀下了丰富的文化内涵。党内文化中勇于探索、不折不挠、立党为公、无私奉献、严于律己等重要文化内涵对党内法规建设都具有重大的影响。党内法规的修改完善只有汲取党内文化的营养，才能更切合党的实际，更具有生机和活力，更能得到广大党员和群众的心理认同，从而使党内法规发挥更大的效用。
（四）处理好党内法规与国家法律法规之间的关系
党内法规的调整对象是党组织的工作活动和党员的行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、组织内的纪律、党组织和党员的利益。国家法律法规是以国家暴力机关为后盾的经立法程序制定的对中国所有公民均具有约束力的行为规则，其强制力和处罚措施远比党内法规要强大得多。在完善党内法规的时候，必须处理好党内法规与国家法律法规的关系，注意党内法规不能与国家法律法规相混淆、相冲突，注意两者的衔接，并注意不能将党内法规混同于国家法律法规，避免以党内法规代替国家法律法规的现象出现。
作者介绍：兰亚宾，中共宜宾市委党校教育长、副教授（四川 宜宾 644002）
作者：兰亚宾
理论学刊 2006年02期
中国共产党在领导中国革命和建设中，形成了在党的建设、党的工作制度和党内生活等方面的规则和制度。1990年，党中央正式使用了“党内法规”这一概念。经过多年的探索和积累，党内法规建设有了长足的发展，对推动从严治党和科学执政、民主执政、依法执政起到了巨大的作用。时代的发展和党的建设的全面推进，使党内法规建设在总体上与之相适应的同时，也出现了一些不适应的问题，值得我们认真研究。
一、党内法规建设的现状及问题分析
从党的一大制定《党章》开始，党内法规建设就对党的建设和中国历史进程产生了重大的影响。党的十六大以后，新的形势和任务对党内法规建设提出了新的要求。与之相对照，党内法规建设尚存在着一些不容忽视的问题。
（一）对党内法规建设的总体估价
邓小平同志在党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[1](P147)1980年邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调了制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。江泽民同志在2000年5月提出：“对党内已经确立的制度要严格执行，同时要根据实践的发展，不断健全各项制度，形成一套从严治党的制度机制。”[2](P23)在党中央的高度重视下，从上世纪80年代开始，我党的党内法规建设得到长足发展，一系列重要的党内法规相继得到制定和实施。据初步统计，仅中央一级在十一届三中全会以来发布的党内法规就有45个以上。
党内法规建设目前呈现出三个主要特点：
1.党内法规已发展为由章程、条例、规定、办法、准则、规则等组成的一个较完整的体系。在这个体系中党的章程处于党内法规的最高层，具有最高的约束效力；以《党章》为依据，中央制定颁发了一系列的条例、准则和规定，中纪委和中央各部委分别制定颁发了系统的制度、规定和办法，同时各省级地方委员会也颁发了很多细则、规则和办法。
2.党内法规建设中形成了由中央和地方两级制定党内法规的格局。中央一级的党内法规制定主体有党的全国代表大会、中共中央委员会、中央政治局、中央纪律检查委员会、中央办公厅、中组部和其他部委。地方一级党内法规制定主体有省级地方委员会、较大的市级委员会。
3.党内法规已经发展为涉及党内组织、党内行为、运作程序、党内监督等多功能的较为齐全的系统。调整的范围涉及到党的组织建设、作风建设、能力建设等各个方面。
总体上看，党内法规经过我们党多年的努力，基本已构成一个科学的法规体系。党内法规的制定和实施，极大地规范了党组织和党员的行为，有力地促进了党执政能力的提高，在党和国家的政治生活中发挥了巨大作用，得到了全党和全国人民的认同。
（二）党内法规建设目前存在的一些问题
1.党内法规建设缺乏一个总体的规划。党的十六届四中全会提出要坚持科学执政、民主执政和依法执政，对党内法规建设提出了新的要求。要做到科学执政、民主执政和依法执政，除了在国家立法上要给予体现外，党内法规更应该及时进行总体上的调整，而目前我们还没有党内法规建设的一个总体规划。近年来颁布的党内法规大多数是为解决突出问题而并不是按照规划有序进行的，如为了解决干部任用上的突出问题，及时修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，为了发展党内民主加强对领导干部的纪律约束，制定了《党内监督条例》等等。
2.现在党内法规尚不配套完善。主要表现在：
一是体系不健全。党内法规有了总的章程、组织法规、行为法规、程序法规和监督法规，但党内法规的制定程序规定尚不完善。党内法规制定程序中的主体、权限、具体程序、审查、监督等问题都缺乏一个系统的规定。如有的省委制定了《关于市（州）、县（市、区）党委常委会决定重大事项的暂行规定》，而对于地方党组织研究决策重大问题的议事规则应由中央还是地方党委制定，尚缺乏一个明确的规定。
二是法规之间协调性有待加强。目前，党内行为法规更新较快，但组织法规规定的组织机构和权限不能与行为法规协调，滞后于行为法规。如《党内监督条例》第8条规定党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，而在组织法中关于党的纪律检查机关的定位却不能及时进行调整。
三是程序性法规较为散乱，有些重要的方面还没有程序性的规定。现在党内法规中，一般是实体性法规和程序性法规融于一体，这样做虽然也有合理的一面，但同时也会和相关法规的程序性规定相重复或冲突。如《中国共产党地方委员会工作条例》中的第六章“监督和处分”就与《中国共产党纪律处分条例》中的内容相重复，这会引起适用法规的矛盾。此外，一些重要的程序性规定如党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序都没有用法规的形式加以规定。
3.一些党内法规已经落后于党的建设的发展。如1987年中纪委制定的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和1991年制定的《关于审理党员违纪案件工作程序的规定》。这两个法规虽然都对案件审理作出了较为详细的规定，但是有些方面已经跟不上今天的形势要求了。再如中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》是在1979年制定的，在干部考核制度不断完善的今天，这一法规没有及时进行调整修订，已明显不适应工作的需要。
4.党内法规的审查与纠错机制缺乏。党内法规的制定是事关治党和治国的大事，是非常重大而严肃的事情。目前党内法规的制定主体是两级多元的格局，应该建立一个党内法规的审查与纠错机制，而我们目前却没有这样一个明确的规范，容易导致下位法规与上位法规、同层级法规之间的冲突。
二、完善党内法规的对策建议
（一）完善党内法规的指导思想和原则
“三个代表”重要思想是我党的指导思想，也是制定和实施党内法规的根本指针。在“三个代表”重要思想指导下，完善党内法规应贯彻以下原则：
1.民主原则。党内法规建设与党内民主的推进是辩证统一的。党内法规的制定需要有党内民主作为基础，要反映党内民主的要求，得到全党大多数党员的认同。在民主基础上制定的法规，才能集中全党的意志，得到全党的自觉遵从。
2.协调并进的原则。党内法规是一个科学的体系，某些法规之间有很强的关联性。应注意某些法规出台后，其他关联法规的修订完善。如《党员权利保障条例》出台后，相应地就应完善党员的申诉制度和公开审理案件的制度。
3.一元立法原则。我们认为，党内法规应由党的代表大会通过。中央委员会和省级委员会在得到党的代表大会授权的情况下才可以制定党内法规。在没有得到授权的情况下，党内其他机构不应享有党内法规制定权。确立一元立法原则有助于提高党内法规的严肃性和权威性。
（二）完善党内法规的对策措施
首先，应由党的代表大会通过党内法规的制定规划。应通过调查研究和科学的分析预测，根据党的建设的新要求，制定一个长远规划、中期规划和近期规划相结合的整体性党内法规制定规划。并且要把这个规划用党内法规的形式固定下来，使党内法规建设步入科学规范的轨道。
其次，完善党内法规体系，并对现有法规进行完整的修订。我们认为应从党内法规的功能方面去全盘进行考虑。党内法规从总体上来说，必备的框架结构中应该有党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定的法规组成。在六个党内法规中分别都有一些完善工作需要去做。一是关于党章部分。目前党的十六大修改通过的《党章》几近完善，是中国共产党的根本法规，也是党内最高法规，对全党各个组织和全体党员都具有约束力。将来要进一步完善对违背《党章》行为的审查和纠错的程序制度，以强化《党章》的最高权威。二是关于党内组织法规部分。党内组织法规处于基本法规的地位。应制定一个完整统一的党内组织法规，明确规定党的各级组织的产生、地位、机构、职责、义务、与其他组织的关系，明确党的组织对谁负责，受谁监督，从而进一步规范党的组织。三是关于党内行为法规部分。党内行为法规是与组织法规同处一个层面的基本党内法规。党内行为法规主要规定行为的内容和形式，内容包括赋予撤消权利权能，设立义务，变更确认地位和事实等。要从多方面完善党内行为法规，进一步修改完善党务活动的运行制度、对党组织和党员的管理制度、党的干部任用制度、党内民主选举制度、党代表常任制度等等。四是党内程序法规部分。程序的科学公正是实体公正的重要保障。党内目前还没有统一的程序法，应对党内重大活动和一般运作进行程序上的设计，规定其步骤、方式、时间和顺序，从制度上提高处理党内事务的效率，并保证党内事务得到公正的处理。此外还应修改完善党内法规的制定程序、党内选举程序、党内执行程序、党内问题的处理程序。五是党内监督法规部分。《党内监督条例》（试行）的出台，标志着我们的党内监督步入了一个新的阶段。《党内监督条例》具有很强的科学性，必将发挥重大的作用。今后要提升党内专门的监督机关即纪律检查委员会的地位，赋予其对代表大会负责的权利和义务。六是党内法规的制定部分。中央已经制定了党内法规制定程序的规定，但这个规定在党内法规和体系中层次较低，需要提高其在党内法规体系中的地位。要在制定的法规中明确制定法规的主体、权限、效力等级、法规制定程序等。
第三，建立党内法规的审查与纠错机制。在现在的两级多元制定主体并存的情况下，必须建立和健全党内法规的审查与纠错机制。要用党内法规的形式明确提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，做到下位法规不与上位法规冲突，同一层级的法规冲突能够及时解决。如果实行一元立法体制，则法规冲突将大大减少，但也不能完全排除法规冲突，因而也必须建立健全党内法规的审查与纠错机制。
三、党内法规建设必须要考虑的几个因素
（一）要在弘扬党的传统的同时借鉴世界文明成果
党内法规体系是我党在治党治国过程中探索的具有中国特色的制度体系，是对人类文明的贡献之一，对党的建设发展和社会进步具有积极作用。随着党面临的国际国内形势的变化和党组织以及党员队伍的变化，党内法规体系还要与时俱进，不断进行调整和完善。在这一过程中，有必要继续总结历史经验，不断发掘我党历史上的宝贵财富。同时，也应将眼光放得更远更宽一些，及时研究各国政党党内制度建设的历史，研究各国政党的法规制度建设和实施情况，认真评价他们的制度功效，分析其利弊得失，以便把握其合理因素和可以借鉴的东西，为我所用。
（二）大力推进党内法规建设的理论研究，开展党内法规实施情况的调研
党内法规是理性的产物，党内法规应该闪烁着科学民主的光芒。目前我们对党内法规建设的系统研究还不够，在党的理论刊物上发表的研究文章还很少，党内法规建设的理论研究已经远远落后于党内法规建设的发展。我们应以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，大力开展党内法规建设的理论研究，为党内法规的完善提供理论上的支持。此外，还应注意党内法规实施情况的调研工作，对法规的实施效果进行客观评估，为党内法规的修订完善打下坚实的基础。
（三）深入挖掘党内丰富的文化内涵
中国共产党是一个有着光荣历史传统的无产阶级政党，党在自身发展进程中沉淀下了丰富的文化内涵。党内文化中勇于探索、不折不挠、立党为公、无私奉献、严于律己等重要文化内涵对党内法规建设都具有重大的影响。党内法规的修改完善只有汲取党内文化的营养，才能更切合党的实际，更具有生机和活力，更能得到广大党员和群众的心理认同，从而使党内法规发挥更大的效用。
（四）处理好党内法规与国家法律法规之间的关系
党内法规的调整对象是党组织的工作活动和党员的行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、组织内的纪律、党组织和党员的利益。国家法律法规是以国家暴力机关为后盾的经立法程序制定的对中国所有公民均具有约束力的行为规则，其强制力和处罚措施远比党内法规要强大得多。在完善党内法规的时候，必须处理好党内法规与国家法律法规的关系，注意党内法规不能与国家法律法规相混淆、相冲突，注意两者的衔接，并注意不能将党内法规混同于国家法律法规，避免以党内法规代替国家法律法规的现象出现。
作者介绍：兰亚宾，中共宜宾市委党校教育长、副教授（四川 宜宾 644002）