口 凯 声
劳在教
育改 革中 坚守 公 立 学 校 的 益公性
¹在 世
界历 的发展 中
史 织并 相互促 的
进
,
。
承普担 及 和发展 教育 能功,
的
现代公 立学 校 的 生 是与产社会 的现 代进化 相 程互交
世纪 9上半 叶 1
当
欧美 一的些 先
,进 国 家
相 继开 其 社会 始现代化 的历 史 进 程时
教
育作
通国
过为
现 代国 家 一的 个 素要在 社 发展 中的作会用 变得 越
来 越要重
,
成为这些 家国普遍 注 关的 重大题
, ,问
。
家
力 量的建 公立 学校立 统 向社 系提供会 公共教 育 服 是 社 务现 代会化进 程 中的 个一 性理 选的择 现 是世
代 界 国各普 及教育 的 个一 共同的 验
经
可。 这以样 说
,
伴
,
随
着整个 社 现会代 化 的 进程
化进程的
。
,
教 育经 也 了历一个 现 代
教 育
的现化代,
,,
就 最其基 本方 面的 言
而就是 教 的育普及 化
立 立 公学 系校 统的现。
而 普及 教
育在全 世 界 都 是通 过
建
供平提等 的 共公教 育 服 而务 实
¹[
I批 准
号
教育部哲 学 社 会科 学 究 重 大研 课 攻 关 项 题目:
:
“
我 教国 社 会师与 经 济 位地 究
”
研
(
0项 5 J
)Z I
0X0 23
;
项 合 目同号
:
0
5 zJ DH 0 02 3
。
在教育)改 中革坚 守立公学 校 的公 性
巧益
一
欧 在
,洲
、
公 立校学的 职能与质性
、
作 为大 学预 备学校 的学中 及 以实施初级 教育 的小学 这但 学类校教 育 机 的构 模规 小相
, 互,
9
世 以 前纪 经 已 出 现了 大 虽学然在 1
,
之
间 并不 接
衔 远 有没形 统成 一序
,有、
学从 校教育机构 内部
没看有 一统的教 学 计划
分工 明 确 的 各 级 各类 学 校系 教学 统 动 活组的织 形 式 要主 是 个别教 学 和学
、自
、。
,
纲大
教
和 材 质 量 标
准。
。
因此还 不 足完以全 代
取,
家庭
教
进行育 的
后以
,。
,
成构教 育 的主 方 面要
对。 社于 会的大 多数成 员 而 言
,
育教
主师
教
要是 种 家庭 一职 能的和 权利
父母对子 女 的 教育
最初是通 过 庭 生 活家
教— 育 职 的能 又分 部地委托给 了 学 校 和教师
。
在
出现 专 门了教育的机 构此 可见
、由
校 学和专 门 教的 育 业职。
— 但父母 对其 子女的教 ,
育仍
负 全有部 责任
,
教
育 其 在 生 产之 后的 长很时间 里一 直是
9 9 2) 1
、
间民 和 的庭 家 一的 种自 然 的
源远 流长
的权利 (劳凯声
,
。社
发展 会对人 才培养 数 量 规和格 的要 求推 动了统 一 学 系统 的校进 程。
建
立 学校。
通 过 国 家 的 力
量 来发 展 教
育
形 成, 独 立的会 社控 制系 并统
人 到纳
国 家 公 的共 理管 中之发 展 育教 的政 策的, ,
这在 教 育 现代化 的 进 中程有 重 具要 义意
界 世各国 在教 育 代 化 现过的程 无 中 例一 外 地是都 过 通 国家来推行 普及
因和 为没 有一 个 国 能在 家纯 粹自 的发 和间民 的 础 基
、
上普
及 育教 普 教及 育总 是 伴以 各 种 会 化社
9世纪 以来 教育的 迅速 普 及与 发 展 着
,
1
家国化 的形 式 开 展 起 的来。
。
就这要求 把过去 一直属 于民间 和 庭 范家 的围 育 教权 集到 中家国手 中
随
现
代 各国 纷 对 纷原有 的 国 行
,家
政体制 作 相 应出 变的革 置
公立 校
,
学,
把教 育人 到纳 国 家 力权之 中
,用 政 行手 段的设 。
以公 的渠 道共提 教供 育服 务
,
而 从 成 一形 种以服 务 公众为
00多 年来 的1
目, 的 新 型的教 制 育度
就这 近是 代 史 上的公 学 立校 系
统,
教
发育展史 证 明
,
如果
没有一 种 社会 化和 家国化 的 度制 式
形,
教育
是很 。
难
超 越原 先 的自 的 发和 民的间形式
实现 向 会 大众 社 普的 及的
,
共 教
育 公制 的度产 生本身 反映 了 代现教 育 发展 必的然趋 势
自身具有 形式 的 合 性理 功 和能 的普遍 性形
式下 得到 及 与普 发 (展布 鲁柏克
,
因此 必然会 求要
其从
使 而教育 有 可 在新 能的制
。度,
9
91) 1
公 学立校 是 现社会代教 育普 及与发 展 主要的 力 量
是 一
种人 才 培养
1
6
国中教育 法制评论
第
6辑
。
的
高度 专化门 社会 的织 组式
形
对 于相 这之 在存在前 互的 不 衔接
,
的
、分
散学的校教育 机 构 言
而,
这
一会社组 系统 织基 的本职能是 用利一 定 的 为社会 教供提持久 的 识知 支。
育教 学施设和 选 定环的 实境 教施教育学 活
动和 持人 才持支
。
为
此
对,学 教校育 构 的组 机织和 调就是控现 代 国 的家
项一基本 的权 力 和 责任
,
并
为 国成公家 事共 的一 务 重要个组 部分
成
:而
国
家 学对校教育 组 织的 和调 控 主表要现
发 在展 要 的求,
根据
社 的会 济经
、
政治及
文 化
建立 不同级 别类和别
,
。
不 、同养 目标并培 且成构某 种相 互衔
接
关 的学 系机校构 系统 通过 功不 能 的学校 教育机 构来 实现同 社 会人对才 培养 的要 求校
体系
,本 原并不 互相 衔 接 学校 教育 机的构按 学 校 层次 和 类 型 的
,不
同形 成了 种 功一能 上的连续性
构成 了低由 而高 、
循序、渐进 的 现代学
称学或 制
、、
。:这 一 学校系 统 以 下由 一系 列要 素 构成 严 格定 义 的
学校办 学目
相标互
衔 接的校 学系
关、
由 定法受教育 年 限 决定 所学 年
的、
制或学 分 专 制业化 理管
确 。定 的 校学 办学标 准递 进 的学校 课 程 体
系 教学物 资 的提供 分与配、
、、
学
校师资的 ,
,
、
等这些 要 素 不 使同 级类构 成一个和 谐 一 致分 工 合理
财共 政持维
、等 不 功 同 能的 学校 得摆以 脱 杂乱 无章 的 态状
、教 育
会 机分 中的公配 平机 制,
相
互 贯 通系的 (统黄 济,
,
等,
9% )1
、。
由
于立公学校 的目标 人 群是社 会的有 成所员
是 由 家国 设置
由
公
为社 会
不特定 群人 服务的 共公 机构
,
此 因所 其实施 的 育教。
是 以
满足 公共 益 利宗 为旨 的 一种公共 事 业 公立 校学系 统的 公 益 特征表性明
史历 所 上有 曾过 教 的制育度
己 独特 的 度制 特征。
,
因此
由公益 性 代取 以 教往
的育 私事性 是就 公立学校 区 别 于其他 机 构的 一 个 基 本 的 价前 值提,
公共
教育制度 一经 产生 就 有别 于 ,
也有 于别 时代同的 其 他 组形 式
织,
有而自
。
这些 特征 产 生会 在 其他组 织 找 不 到 机的会 和 束约
公共
教 育所 具 有 的上 述 制度 征 特大 大进促了 育 的教普
人 及有 可 能进人 学
。
校
使越来 越 多
因此 公立 学的校 从其产生 之 起 就日有具 一 为种公益服
务 的性质
公。 立 学校 的公性 益 定决 了 所它 提 供的 教 产育 品和 服务 具不备效 用的
可分 性 和消费 的 他 排性的适 当 比 例
, ,
而 因应通 过非市 的途 径场 来 社 会提向 供,
。
其
经
费主要来 源于 国 的 财政拨家
款 要 付 需 和息偿
,
还国家
于出 公益 性要求
、,
按公 共财政 分配
。
以 款拨 的方式 分配 学给校 及其他 教育机 构
这
种 资金 并不
,
此 与学 因校办 学 质量。
学
生 学 业成绩之 间 一般 并 不 学校 的具
有
接 的直 果 因 联
系
果如学生 或 其 家 长对 学 校的办 学 有所不
满
在育教改革 坚守中立公学 校的公 性益
7 1
费并经 不马 上减
少,
二
者 之间有 大 很的 延迟性
。
。,
一般 很难 在 某 一 学所 校
,
找出成 本一效 益
要进行 的显
。
,
、
投 一 入产出之 间 的联系
也 是说就。
学
校所获 办 学的
、
费经并不 接 取直 于决其 办学的水
平公
学 立校的举 办 是都有 计划 ,
。
按需
招生 也 是 按地 区 就 近人学 来而 进行 的
,
这 中小在学 尤 其
高明等学校 的 置虽 设不同 于 小学 中 也但不 任是意 而为 所的提 供的 教育服 务不 能像商可品 一样 全完 过通 市场来 提 而供 须必 要 通主过市
场
外以的 资 源配 置 机 制来提 供
通。过 公立 校学 种公共这选 择 机
制
,,
可 以有。
效地 解 决 由 于 教 育产品 的 非排 他 性 所带 的无来 人付 费消费 问的题时
,
同 过通无 或低 偿价提 供教育 务服 品
。产,
府政 还 以可解决 由于 教 育 产
。
的非品 竞争性所带 的来定 价问
及题 展 发的最 重要 保障的制
机此因 可 以说公 立 校 学统 是系实 现 教 普
育
,
是现 代 社 教会 育提 的一供 种 要主 式
,形
尽管教 育也 可通以过 市 向社场会 供 提
时,
,但
旦 适一用 市机场 来 制 运 行教 育 种这 公共物 品 就会转 化私 人物为 或品 准私人物 品就 必 然某在。
种程度 上具有 了 可 性 和 排分 他哇从 而 教育 变成一使个 具有 营利 性质的 域
领时这
,
如果市 场不能 得到 必要 的 限制
,
则
教育 公 的 益 就性 会受
到损
害
。
我
“国
1
99
5年制
定 的 《中人华民共 和 国教 育法 》 (以下 称简《 教
。
育法
》 )于 对 教 育 的公 益 性作 出了 明 的确规 定育 教动活 必 须符 合国 和家 社会 公 共 利
益。,
。《 教育 》 法第 条规八定
。”
国 家 行实教 育 宗与教 相 分
即通 这过教育 与宗 相教分 离保
离
任
组 织何 个和人 不 得 用 宗 利教进 行妨 碍国 家 教制育度 的 动
。活
是
公从 益性 角 的规度范教 与育宗 的 教关 系
教证育 益公 的性实现
:
第二 十 条 规五
定
。“
国 家制 教定育 发 展 划规、
,
并
办学举校 及 他 教其育 机构
家鼓 国 励业企事 业 组 织。
。”
社会 团体
、
其他
社
组 会及织 公民个人 依 法 举 学办校及 其他 教育机
以构 利 营为 的目举办学 校及 他 教 育其 机 构
何 组任 织 个 人和不 得
这是 从 公益性 的角 度 规范学
、
校 市场 与的关 系
以营利 目 为的
。
,
即学 校 作为一 种 提公 供物 共的 机品 构不 得 像 企 业一
此外
,
第样九条关
,
于
“
公 民不
分 民族 ,
族
种、
性
别”
、
职
业、
财 产状况
“
、
教宗信仰等
。
法 享有依 等平的受教 育会
机”
的规 定
;
第 条十 于
十关 一条 于 进关 教育 改革,
国
家 根 据 各 少 数 民族 的 特 和 需点要
帮助
少 数各 民族 地的
规定 ;第
,
发区展 教 育 业事“
国家 扶 边持 远 贫困 地 区 展 教发育 事业
,
国家 适
社应 主义 会市 经 济 发场展 和 社 会 进步 的 需要
推
”促 进 各 级各 类教 育协调 发 展
建 立和 善完 身终教育 体
系8 1
中国 育教法 制评论
“
6第
辑的
规定; 第 十二 条关 于
汉 语言 文 字学 为
校 及他 其 教 机 育构 基 本的教
,
学 言文语字学
,
。
少
数 民族学生 为主 的校 及 学其教 他育 构机。
可 以 使
本 用
民
或者 当族 地民族 用 的语 通文 言进字教 行学现 了
育教的 公益 质性。
学
校及其教他育 机构进行 教”
应 当
推 使广用 国全 通 的用 通 话普 和规 范
字的 规定 ;鲜 都明 地体
,
然
题而
。
,
上
述 法 律的 规定 过于 陋
。 ,
,
粗乏 缺可 操作性
并且 有带 典 的型
计、划经 济 特
征因此 难
以应 对 育体制 教改革 中 所 产 的 生新 情况
虽 然 教育然 仍是一 种 公 物共 品
,。,
新问
用
天今的眼 光 来 教看育
应
揽包从举 办到 学 的办一 系 列 力权
但 府政 不0 余年 教 的体 制 改革 育已经 彻 底2
府之政外 的其他 量对
力
改,变 通 了 国 家过 的 划计 加来 以控制 的 传统做
运法行 制机
办学。的 介 人 使教已育 有可 能有 件 地 运 用条 场市 机制
变改 了 教育 的 既
在这往种 情况
,
如何下来 识认并处 现理阶 有段关 立公 学 的 问校。
题就
是坚 守 教 公 益 性 的核育心 题
问二
在我国
发的育
,
、
教育制体 改革公中立 学校 的位问题定
教体制育 革改 过经了 2 0余年
。。 ,
,
先 原由政 府垄 的教 育体断,
制
发 生 了深刻的 变化 务
,
特
别 2 0 世是 纪90 年代 中期以 来。
随
着场 市经 济,
育教 经已不 能 不直 接 面 市场
对,
通
过市场来 向社 会 供提 育服 正 是 教在这种 变化
中
、 这已经 为一成种重 要 的育教运 机行
,制
原先
政的府 与 校 学的关 系 开始 分 和化 组
相改 联系 互 相又制 约的 力 量 的 品两 不种同的提 供途
。
径
现出 政府了
市场 和
学校 种既互
三
其,中政 府 和 场市 别分 表 了 代育 教 这种 会产社作为行 教使育 行 政 管理权 的政府 转换 在
,
了.
己自 功 的能之后
,
不再垄 断学办的 权
利
,而
转 为主要 负 责统 筹规 划 宏和
、
观
管 理 国全的或 辖所地 的教育工 区作的教 育 体制不 同
,
用
计
法划
律
。
、
经济
、
估评
、
信
这
,息 务 服以 必要 的行及 政手段 对 教育 实施 组织 领和导 种机制 的 典 型特 征就 是 以 私 作益为 出 发点 和 归
宿,
与原 先 的 政 府垄
断,
教育 的 市提场供 机 制是一 种 新 全教 的育 行运 机制。
通过 种一 约 精神契
个 人使 与社会
等在 价交 换
量。
、
、
利与权 义务之 间 求 平得
调衡整这 一 领 域 运行 的是 建
,立
公平 竞
争基 础上 的市 场 经济规则
而 不
是 超 经 济的 治政力 、
而
提 教 供育 服 的学务 教 校机 构 则 育是
经 过 定法程序 设 置的
具有法
在教育 改革中 坚守 公 立学校的公益 性
9
1人
资 的办学 实格
体业 导
、
指,
使行 法律 定规 的育 教力权
,
在
专业 设 置
、
招生
、
、
就
教学
工
、作
、
科
学研究
,
、
社、 服会务
、
筹
措 使和用教育 经 费
人事
。
管理性
,
、
职称 评定
工
资分配
对 外
交流方 等面拥 法律有规定的 权利
。
这在一新 变化面 前 怎
样的 系关
现?行 公立 学的 系 统校表 现出 极 大了的 不 相容
公 性益问 题因 成此 为 个一 不容 避 回的题问
教
育 与 市场 究 竟应构 成,
在
建立 完和善与场市经济相 适 应 的 教育体 的制程过中 自的 作用 ? ,
,
政
府 和 市场在 育领教域 中应 如何发 挥
各如何才 能保
证教育资 源
教育和机会 的公 平分 配? 在 立公 校学 域领中
由于 些某改 革举 措 的 取
向,
面强片调 了效 率 而 视 忽教了育 的 社会公 平
因
而 有 能可 致某导 改 革 的
。些
实际 果有利效于 富人 而不 于 穷利人
革中 得到善妥解决 在我
,国,
,
这些 改 革 中出 现 问的题 而概言之 ,
及 到 如涉在何社 会 变 迁中公为立 学 定校位的 问题 中国社 会的 进 程 产 生消影极响
。这一
题如 问不能在
甚改至对
日
就
有 可 能 限制中 国 教育普 与发及 的展 空
。
间
公立 学校 直 一都 被 位定 于 事业单 位
9, 198
,
月2 年 o r
5国
务院 公布 的 事《业单 位 登 记 管理 暂行 条 例》 规 定
事 业单位指 是国, 。
家
了社为 会 公益目的
从事教
、育
机 关由 办或 举者其 他组 织 用 国 有 资产 利举办
、
的科技
,
、
文
化
卫
生等 活动 的 社会服 务 组
织这种
定位 依的
据、
民法
则通》 该 法 立 的法人 制设 度 将 法 人分为 企 业 法人 是《
机
关
、事
,
业法人 和 社 法团人 三 类 法人 类分体
系,
。
《教育 法 》 第 三 十一条 关 于 学校 法人 规 定的。
,
法民 则通》 的 一这分 类就 是沿 用 了
《由 这于 2 0 是世纪 8 年0初 代的因 此 很准
难,,
反 的映 计 是划 济体经 下制的 社关 系会 状
。
确况 地 征 当表 公立前 学 校法 人的 基本 特
征在
践 实中产生 了 许 多 问题
在
前当的 社 变迁会 显中然 越来 越难 应 以对社 会发 展 的要
为此需
。
,根
据新
的 情况 重新 设学计校 法的 律地 就位是 一 件 在 迫眉 睫的 情事上
。
教育 体制 革改 带 来有 的关公 学立校 的定 位 问 题大 致集 中 在 个两焦 点 即
:
学
校 是国 家 机 构 还 是 人 机 法
构、
是公 益
性机 构还 是 利营
,性
机构
?
《育教
法 》第 二十 五条 规 的定 学 法 校人地 位
是
为了 改 变原先 的 政
。
与学 府 校的依 附 关
力系
,
,
学 校 真使正成为 具 办有学 权 能利 力 和办行 为学能
,
同
承时担相应 义
务,
能
立独自 办 主学 的社会 织组。
这
根 据是 社 会变
,
化而
出 作 的 种一新的 度制 安排
的 实可 际 能性 来
看 当从前社会 教对 育 的功能 要求 及 发其 挥有利于
赋予 具备法 人 条件 的 校 学 以独 立法 人资
2格
0中国
育法制教评论
6第辑
, 。
明确
这 部分 校学 构机 的权职职 更责 地 好发 其办学挥方面 的 能职
例如
等高 校 学
性构
,
,
、
业技职 术 学 校以及 相 当一 部 分 承 担社 会 教育 学 的 教校育 机
,之使成 为 独 办学 立的法 机人 构,
可
以 更好 地 发 其 挥 积极性 和 主体
,
有 可
能根 据 社需会 要 及身自的 件条 办来学 ,
从 而发 更挥 的大效益
,
。
但 也
相有当一 部 学校分了
要主的举 办 责任
例如
承 担 义务 育功教能 的 学
校
,于 国家 由担
承。
此 因类这学 校 并 不 具备 独 立 法 人的条
,件
教
但
《法》育 二 第 十五 却作 条了一 个全 口 径 式 的 规 定
。
题未
根能据 实 际 条件 及
从 而 来 带了 许 问多
法 ,定 权利义 务 不的同对 不学同 校作 必出要 的 区 分
以
近 来年 发 生 的许 多 校 学生 人学身 害伤 的 纷 为纠例,
,
公 立 中小学
由于 其
办学 经费全 或部基 本 来 源于国 家 的公 财政共 拨款
因此其财 产和
费经不 并立
独
,
也 无 法立 独担 侵承 权事民责任 ,
。目许 多前地方 的实 际做
法
。是
并不 学校 由独立 承 担 任责
是 由而地方政 府投 设保立 学 校故责事
任2006
这 实 险际 已 经上 使学校 责 任 转 为化一 政种 府任责,
年
新修 订的,
中
人华民 和 国共 务 教育义 》 强 化 法了 政 的义 务教府育 责任 此 已因经 《从 实 质上 取消 了义 务教 育校 学的 人法格资由此 看来 由 所隶 其 的属政 ,
作府 为责人 来 任 承担责任 是 适 格
的
。现
在 的 问 是 《 题教育 法》 现 对行。
学
校法 的规 定人应 针 对 实 践中 变的化及 进时行 修订
关
于 立 公校 学否 是应营利 的 问 是题公 立 校 学 位定中的 另 一重 要 问 题。
在我国
,
公
性组 织 和 益营 利性组 织 般来一说 可 以 根据 两 种标 准 归
来 。 ,, ,
,类 第
一 是种 按 行 归类 业国 由设家 置 的 公 共财由政 持 的维为 不 特人定 群 服 务的 公共 服务机 构 一般 称为事 业单 位这类 社 会组织 所从
的事 业行一般 为 公 事业益
。,
比
如 育教
、
科
研
、
文化
、
卫生 业
事
,,
因
此 事
业
,单
位 亦 即公 性 机 益
构 计 划 经在济时
代或 服务品
,,
。
这
种 划分 方具式 典有 型的计划 经济 的彩
色。
因为
事业
单 位都 由国 家 根 需要据设 置,
提 供 的都 公共是 物,
但
是近 来年出 了现 一类 新的事业 位单这类 业事单 位 的办举主 体是社 会 力量 经 费 来 于源民 间 运 行 机 制 则或 或多 利少用 了市场 机 制的从 而 构 成 一类 不同
,
,因
此 以顺 理成可 地章 把其划 归为公 性益 机构
于 以 往 的由 国 家 置设的 事 业 单 位也
可 以 是收费 的
,
。
这
民些办 业 单事 位 可以是 不 费 的
收,
, 以 可是 营利非的
,
也 以可适 是营利当
的
但现 。 法 律
,行
并
没 把有这 类民 办机构 区 别 出
来 来极 大 障的
。碍
其果 不 结 导致仅 法理 上 的 乱混。
且
而
由 强 制于 地 性 把民办 校机学 构 规 为公益定性机 构 给 而 办民教育 的 展 带
发第
二是种按 照 是否 营利 归类
《 教 育 法 》 第 十 二五 条第
教育改 在革中坚守 公 学立 的校 益性 公 款规 三定
“
:
1
2
何 组任织 和个 不 得 以 人利 营为 目的举办 学 校及 他教 育其机
” 。
构。
”
中 华 民 人共 国 和 办民教 育 促进 法 》 三 条第 此据也 定规民 办 教 育 《 “
事
业于属
公 性 益事 业
这
样 规定意 在 强 调 育教的公 益 性质
, ,
,,
但
带却。
来
了实上践 极的 混 乱 大 因为按照 一 规这定 论是不国 家 举 的还 办是 社会量力举 办的学 校 教育 机构 都必 是须 益公 性 的 都 不 营得利这 界
定 学样 校教育 构机不 符教合 育 的 际实情 况 办校 学一般 可不 得 能到国 财 政家的 助资。
。因 就为 国 我前 目况情而
言也 很少 能 得 社到 会的 助捐,
,
民
,
,
因
主要 而靠依 向 学 收生或费他 经 其性 渠 道营获 经 费得
持 其维 运转
。
在这,
种情况下 以营利 为唯一 标准 作判来断 是 其 否具 公有益性 就会有很 大 局
的性限,
至甚产 生 讹误
。
所一学校 是 否 属 于 公 益 体团 并 在不 是于否 利营,
, 益 性 团公 也体 可 通 过以收 费 来 持维自己 的开 支 这样 做并 必 然不会 损害 其 益 性公质但如果 对所 获利 润 进行 配分则
其而在 于利 是润 否配
分。
,
公 益
必性然 损受
。所以 目前相关 法规 的理论 依据是 问有 题 的,
,
。
实
上
20际
,
从
教 育 公 性 的益 产 生
看、
它并
教非 育固的有质性
,
而是
年
前 代 公 立现学 校 产 生 后 以才出 现 一 的 种 性
、
质
是 针 由 对国 设
家置
利
用公 共财 维政
持
,。
为
不特 定人 服群务的公 立 校 而学产 生一的种 外。
生 性 质
的 一是 法 律种规定 的 性 质 实上事
,从 逻辑
上 说
,
教
也育 可 以 一 种营是教 育在
很 长时期 一
里,
利 性行 的业
在现 代 公 立 学 产生校之
。前
。,
直
是 一种 可以 营 的 利行业
教
育 的这 种 外 性生质 对 公于 立校学和 民 办 对学 于立 学 校而 公 言由 其于 具所 有 的
。
国
校 而 言应有 具不 同 的 表 现式
形
家设置
性的 质
、
公
共财 维持政
、
为 特定 不 群人 服务 等 特 点因 而现表 为一种 定
。
法如 果 允 许营利
,
,
,
则意
着 味 对 纳是税 合 人 法权 益的 侵
。
害
而 于对
民学 校办 而
言则应由 其办 者根 举 据己 的 自办 举的目作出 择
选而 表因现 为 一 种意 定的 性质 ,
,
。
并 有
,
必要
的 思 意示
如 果有表 人 意 愿出钱办 学
,,
有 人愿
意 出钱 上 学
,
才其结果
不 仅 双方获都 得了好处
社
会也获 得 了人 教 育经费 相对短
且 可而 通过 营以
, ,
这是 两全 其美 的 情事
在, 目前 国 我力财 并不 厚
雄,
缺
的情 况下
,
能不 仅
应 通 过 非 利 营公的益 方 式发 教 育
。
展 利的 式 吸方引 民 间 资 金举 办 教育
民办教 育的 发 展
,中
更让 多 人 获的得受 教 育 的机 会 和 事实上可
2030
应
该 说 这 是另 种 可一供 选择 教的 育 供 提式方
种两方 式 是并 存 的( 凯 劳声
近
年 来我
国,
)
a
。
2
中国2教育法 制 论评
6第 辑
三
改 开革放 前以
,
、
守坚公立学的校公性
益,
我 国 的
教 育体 制是一 个与计 划 经相适济 应 封闭的办
,学、
政由
府
举办
计、划 调
控,
、
集统中 的体一制。
。
在这 样一 种 家 国与教
,
高度育一 体化 的育体 制下教 教育基 本 上表 现为 种封 闭的 与市一场无 涉 的领 域 现 表为 会 的 社 上 层建筑 始 于 19 8 5年 的我国 教育 体制 改
革 对针的 就 这 是样一 种 体制一
列 系 前未 所有的 机 遇
,。
在教
育体 制改革 的过 中程
,
公
立 校既 学面对
。
,
时也同在不 断 经受 社会迁 变所带 来 挑战 特 2的 世纪0 9年代 以 来 伴 随着 社会 义主 市 场经 济 的展 发教 育体 别是 制
,
0发
生 了极 大的变化
,
。
这
种 变带化给 公立 学校 的 除正了 效面 应
,外
来带了 大或小或 的负面 影响 ,
从
而引发 一系 法 列律 问题
。,
同也 可 以 时说在 教
,
,
育立 法 的 过 程中如何 深人 理解 公立 学校 基 的 价值本准确把 握 教改 革 育的复 杂性 提是升 教 育立 法水 准 改 革决和策 质 的一 量 个关 键 的性问
题
。
了为 做 到 这 一
点,
育体制 教革改 其在目标取 向 及路其径 设 计上必
须 。
, 时时 注公 立 学关校 的 公 益性 题
一 种是问 公学法 改的 思 路革,
在 如 改 革何公 立 校学的 体 问题 上 公制法 学 的改革 思 认 为路的
、
目
前有 两 典 种型的改 思 路
革
。:
一
是 民 商法学 的改 种思革 路, ,
公立学 是 校 家 以国培 人养 为才目 而 的 办举
其 因定 特目的的公益性 和
,
公共由财政 经 费维持 的 立公 公益 性 机
构
。
服务 对象 的不 定特 特性征而 享有 确定 公权的 企 业力法 人或 一 单民 事 的主 体的 复合 型权利
, 别于 以有 私 益 归宿 的为
。
公 立学校 的 办学 利 是一 种权以 公 权力为主 公 立 学 作 校为 公
务
,此为应 保 公权 证力 得公 到正的 行使
。
法
人 依法 有享的 民 事权 利不应 当害公损立 学 校 的 益公性
质立学校 的 功 对能 其 人法 利权 作出要 的 必 限 制校 人 法 的法 律 地 及 其位 利权 义 作 务出 要必的 规
定。
必 须据依公
应
从公 法角的 度 对立 公学
, 民法 学商的 革 思改路则 现从代 企业 制度 中获得 改 革 灵的 感
认为
市,
场 的资源配 方置式 和管 理 式方是 可供 选 的择另 一 外学种校 营方运
应
式该
建立 种一基于 新 的市 场制 的 度全 的新公立 校 学体 系打
科破层 制 的 束 构
缚
,
,
加强 学 校自 治并
。
为 此 他
提们 出 借鉴现代 企业制 中最度 重要 的组 架
织立建 公立 学 校法 人 理治 结 来协 构 调学 与校政 府之 间以 及学校 部内 各
在
育 教革中坚守公 改立学 校公益的 性
3
2
利益集 团之 间 益利关 的改系构革
校想 三者 任 出责
发,
。一这改 革思 路 是 从 政
府
、
会社和
学
公对 立 学校中 各 益利 关相者 的权 和 利利益 进 行 确 明的
定位
,
是 高等以学 的校法人制 度和 人法治 理 结 为核构 对公 立 心 学校体 制。
,
改 革 的
体整 计 应 该说
设上
述两 种 不 同 的思 具 路 有各 不自 同改 革价的 值取 向 对和公
立,学校 的 社 会定
位
法 公学 路更思强 调国家 的 作用从 种某 意上义
,
说
而 民, 法 学 思 路商
。则
更
强调 场市 调的节
。
质
。
两 种 思路甚 至 有具不可 通 约的 性这种
而然 中国在
, ,
,
关有 公 立 学 的改校革问题 有其 更 为杂 的复一面
复 ,杂性表 现 在 20 多 来 的社年 会 转 已 型经导致 中 国 的 社会 构 发结生
了传
统 的 计 划经 济 共同体 分一 二为出 现 了 市 领场域 ( 私部 ) 门 和共 公权力领 域 (公 部门 ) 这样 两 个 不同 的社 会 部门 以 现
代深
刻 变化
。的
企 业
为 核 心建 构起来 市的场 领 (域私 门部
,
) 一 种是以 由交 易 的自方式
。
足满私 益 的机
,
制“
以
愿 求 志益私,
是这”一 领 域 运 行的基 本 准
则,
为了
保
证 这 准 则一的 实 形现 成了 一套 依 靠私法 度 维 制 系社的 会机 制 以 现代 府政为 心核 构建 起来 的 共公权 领 域 (力公 门 部) 则 是 政 以 的 公府
共选 择 式满 方 公 共足利益 的机
制基本 准
。 ,
。
则“
以
强制 公谋 益
,
”
就这 一是 领 域 运行 的
为 了保 证这 一 准 的 则 实
现。
形
成了一 套 依 公靠 法度来 运 行
制。
的
社会 机制
从论 上 理说
、,
在
社会转 型 的过 程中还 应 分 出该一个 介于
公,
部
和 门私 部 之门间的 社 领会域 府 的 社 会组织 间、
即
第三 门
部
、是这一 以 个 企 业非、
、非
政
公 民 志愿的 性社 团
协
会
、区组社织
“
利益
体团和 公 民
,
发 组织 起自 来 运的 动等 为 心 建核 构 来 的 起 一个社 会领域 自治 和非 营 的 利方式满 足 公益 的 机
。 制。
一 是 以种民”
以
志 愿求 公 益
,
是这 一
领
,域运
行基的本 准 则
同
样地
为, 保了 这证 一准 则 实 的
,
现
当应有一 套 相
203 0 b)
。
应的 律法制 度来 维 非政 系府 的 共选 公 机 制择的 运行 ( 劳 声 凯尽管 学 术 界对 三第 门 如何 定 部义还 有 多 许议
于 争三 第部门却 无 同看 法
不。
但学 校 教育 构属
机这 一 定位
反 映 了学校 教 育 机 构 在 现代 社会
中
有应的 位
置。
然
而 在 国中
,
管尽在 社会 转 型 的过 程 中 经 已现出 第 了三部
。门 的
萌 芽
,
但 未并 最终 形 成成 熟的第 三 部 门 ,
与政 府 分离后 的 公 学立 校,
运在 机行 制方面 或 借鉴 市场体 制 学 校织组特 征的 学 校 学 机办制 走向择
。, 。
或 袭计沿 划体制
,
,并未 找 到体 现公 立
就
此而
言 国 中的教 育 体制 改革 未 来
的
将 取决于 社 会 型 转的进 一步 发 展 决 于取教 育改革决 者 策 选 的而 改 目标取 向革 及其路径 计 设如上何 坚 守教 育的公 益性质则 是 改 革
2
4中教国法 育制评
论。
第6
辑
成
败 关键的
为
了 坚守 教育 公的性
益
, 公 学立校 应界定 为 由国家 立 的设
、
、
,
以培 养
专
门人 才
构,
、
展开学术 究为 研目
的为特 定不多数 人服务 的公 立公 益 性机 。
是以 公权 主力体的 身行使份 权 力 履 义行务 的法 组人 织, ,
应
从 法
公,
角度的对 公立学 校法 的人律法 地 位其权及 利务义作出 必要 的规
可借
定
鉴 外 国立法
的经 验法 性质
。“
制定公立 学
法校人法明 规 确定公 立 校法学人 的 公公 立 学 法校人 在 法 律上 应 当 独 列单为 一 法种人 类 型 可称 为
,
公
学 立 校人法。
”
。
公立 校 的公学 益 性质 上在述 定 位下如 何 得到 保证将 一是个 复 杂的问题 就 政 府公立 学 校与 对 关 这系而言 ,
,
首先 应通 改革过 府 政的 能来 重功”
。 ,
构
政 府调的 机 制控建 立小 政 府大 社会 的 格 局 政 府对 教 育 的 调控 应 主 要体 现在 观调 控 宏 面方 除了 立建完 的善 共 财公政 拨款 度
制
,
“、
向 会提社 供 基本 的 教 育机 之会 外
政 府应, 力于致 造营学 校 间公平 争竞
的。
制度环 境
促
进受教育 机会 公 平的分配 共 育教 源 资 有权 所使与 权用的 有效整 合
,
通 过
育制教 度的创新
,
,
实现公
。
,
保 障
教资源育利 用 的 共性公。
通 过市 机制场来 改等变政 垄府断 教 育的局 面
,
,改
以造往 的以计 经
划,
济为 主要
特 征 的公 立学 运 校行机 应制强 调其 条 件 有及限 性 应 使 公 学立 真正校 为成有 权享利 履 行 义务 的 会组社 织 拥有法 律规 定 的 利 权
有可具 以 行 进主自 学 办 动活的可 能
性遵循在教 育律
规, 。
但
由 于 公 立学校 属 于 公 益 性机 构,
,
独
自立主 学办 的 时
同必须 对权 其能作出 必要 限 制
的 。。 ,
。
在
度安 制排上
,
不应简 地单把学 校 这 种社会 织 组企业与相 等同 府 政对
。
校 学作 用不 的 能 因市 场的 介 人 弱而 甚 化 退 出至相 反,
在
里这政 府 监 的功能控 是相重 要 的一 当遏 个 因 素制 营利对 组 性织举办 的营利 教性 育必 须以 足满 社 会对 教 育 多元的 需 求 目为的 制应定 明 确的法 律规范 教
,使
育
种公共 物这品 在严 格的件条下 过经化 在转新关系 的法律 调 方 整
面合的 作是一 个重 要 的 方
面
, 。业,
实 现场 运 市 作会 参与 的机社 制和 基于 对公 利 共认 益同,
,进人市场
。,
现 代 育是 教涉及 社 会 一每个 员 的公成益性 事
关
系 每到 个公一 的民 益利 自我 和价 的值实 现,
关
系 到社会 公的
,平
。
因 此需 要
社 全会 的 积参 与极
广泛 集 中 民智,
,
切
实 体 现 意民、
参 教与育
、
策决
。
此为
,
应
建立 会社参 的与 径途、
通
过 作合,
协商
、
伴伙 系关。
值 认 同价 和共 的 同 行 目标动 方 等来 式实 施公对 事共务 的管 理 会 参 与社 包 应政括 机府制 和非正 式 政 府非的 制 机随着 会参社与 范围的 扩 大社
,
教育改革在 中守坚公 立校学
的公 性益
25
会
个人的 和 组得织以 借 助这些机 表制达 各 的自 利 诉益求 的 权益
。
,
并现 实其法合
四
、
公 立学校
其与教 师及学生 的关
系
,教师 业职是一 专种门的职
业
需 经 过要专 门的 养培和经 常性的培训 。
能才胜 任
,
因教 此师职 业具 有 不可 代替
。性
此就 言而
,
中国的 相关法 律
,
制 已有 度规
定但
由于
1
993
年 《中华人 民 共 和国教 法 师》( 下以简
因此 在 法称 律 的。
教 法 》 师)对 公立 学校教 法 律 地 位师 的 定规过 于 统笼 适《 用上 还存 一些 在待有研 究 解和 的决 问
题据根 教《师法 》 规 的定
,
公
民 在取 得教师 资 格 书证 并 获得教 师
职
位后,位 。
,身份其 就 是行 教履 育 教学职 责 的 专业人 员
,,
相
对于
19
9 3
年
之前
,
的做法
教 法 师 的》这 一 规 定 从根 本上改 变 了 师 教职 业 的 性质和地 《
教师 职 位的审 权 在 政 府 人批 管 事理 部门,
,
因为 1在9 9 3年 前
之师
范
校或 院其 高等他院 校毕的 业 经生由 府 人事 政 门部分配 到学校
后 获即 国得 干 部 家 的份身。
经 任
命并
政府 由人管事理 部门适 国用家 干部 的管理 制 度 对教 进师行管 理 和 任 因用此在 政府 和 教 师之 间 构 的成是行 政 机关与
公 职人 员之 间 的 向型 纵隶 属 系 关部,
,
行即 法 律关 政系,
。教
师作 国为 家干
,
工 其待资遇 根 其据职 级别 务对 所 应的 干 部级 别标准 一 确统
定,
师
教调 动
纳人 于部 人计事
划
须经行 政 关 的批 机
。 准。
教 师职
务 的 定确或提 升
、
须报行政 机关 备案 批 准
或
其 有关 他 教的 师 职责。
考核
、
奖
及 退 休惩等
事项
“
,
也
充 分都体现 教 了师职 业 的 公性 务质
然而
《教师》 法规的定《 教 师 法 》第 十 条七规 定。
使
述上纵 向 型 的 行 法 律 政关 系 开始 发 生 变
改 方地位双平 等 的 则
原
,学
校和 其 他 教育机构 当应逐 步 实行 教 师聘任
制、
教师 的 聘任 应当 循
,遵
由 校 和学 教 签师 订聘 任合 同
,
明
确规定 双方 权
的利
义 和责 务
任,
。
”这 意
着 味政府与 教师之 间 的 纵 向 型行 政 律关 系法 这已一 变 不化仅 涉及教 ,
、
转 化经 为 学校 与 教 师之间 的 横向 型 民 事 法 关 系律
师
的法 律身份
而 且涉及 教 与政师府、
学与校
。、
学与生 关 的
系
。涉及 教
师
权利 和的 义
务资格任用 及 以工 资遇待等
、甚至 在教师 的 权 利受到
侵害
,
时其寻 求 济救的途 径和方式 也 由 此发 生变化
由
于 立 学校 公 是由国 家 置 设的
通公过共政维财的 公共持服务
机2
6
中,国 育 法制评论教 6 辑第
。,
构因 在此这 里国 家的 适 干度 预 是就 要 必的 在有 教 师关的管 理方 面这种 家国 预 干表现 在关 教有 师一的系列特别 规 定上 例如 《教 育法》
。
、
,一
、
《 中华
人民 共和 高国等 教育法 《》中 人 民华共 和国务 教 育义法 》 以 大及量
行的政 法 和规政府章规 规定 了都 包括师教评定 惩奖、
报
酬
、
利
、福
医
疗、
聘任 考核 培 退 训等 涉休及 师教理 管事的项 以强 制性 规范
,。
、
_
、
、、
形 的体式现 了在教 管理师 方面 的 家意 国志
,
。0
来 的公年 服 共务但 是近 2 ,
体制
的变 革却使 这 问题一 变 复杂得 来 传起 统的对公立 学 校 行进管 理的 事业 位 单理 体制 已管 经开 始 分 化 事 业 单位 以 经费 取的 得 途 径为 标准
逐步分 化 为三类不 同性 质 社 会的 构机
:
一
部 事业 分 单仍保持位 原其有的
,
共公 质性,
,
由公
财共政维持其 运 转
,,
向社会提供 纯 共公 品物 另; 一分部。
事业 单位则通过 市场 机 运 营制实 自行 盈负亏 国家 不 再给 予 财 政 款 拨提 供其 服的 务已具 某有 商 品种的属 介性 于 二者之间 的第 三 类 事业 单则位兼 具 二 者的 特 点国 家于 公益出性 需的 还 会 对要这部 分业事 位 进单行 经费 上的资助 事 业 单位 身也本要 通 过 自 身服 的 务 能 功 获来取 收
,
,
但 所其提 的服务供 不并以 营 为 目利 事的 业位 单的 化 分组改对 中 国 有 的现7 0 余 万 所 大 中 小 校学发生 的影响 深是 刻的 根 据我国 目前
益的,
,
。
、
情 况
公立 学校 正一在 分 为三 大说 来 致义务 教育 校 具学有 上述 一 第 626 类 事 业单位的 性 质照 0按年 月 新中 华人民 和共 义 国 务修 的订 《。
,
。
,
育法教 》第 条 规定
不 二收学费
。” 、
:
“国
家 行实九 年义 务 育 制教度
, ,
。
施实义 教务育
,
杂费,
。
国
家建立 义教 育经务 费保障 机
制,。
保
证 义 教育务制度
、
这就 说 义是 务 教育 一 是 国家种 的任责由 国 家向社 会 提供 义实施 务育教服 务 因此应 当 由 国家 供 提额全拨 职 款 业培训 机构 社 会 教育 机 构 应属等 于 负盈自 的亏一 类事 单位
,业
通过 场 机市制 来运行
,
国家
不
再有负 拨 款责的
任业 单
位
,。
其余
学的 校教 育构 则机 属于 介于 二 者之间 的 一 类事 公立学 校 的这 分化一和 改 组 进程 还 未 终完 成最
,
通。过 国 家政财性 助 资和 学校自 身社的会
服 等多种务渠 道获 得办
。
学经 费的
应 该
说
,
校 的学 性质也 还 有带某种 不确 定 性 学 校立 法 律 位发 地 变化生
,
但 可 以肯 定的
是,
这种
变将化促 使
。
并公逐步 改 变公立 学 校的 既 面 有
,
由貌于上 述 变 化也 可会能 出现 别差现
,,
未 来不
同类 的别学 校教育 机 构对 其 师身教份 规 的定
。一 般来
说
为保 证 家国教 育目 的和 教 标 准 育 实的,
义
务教 育 学 与 校 其教师 之间 的 法 律关 系 应 更强 调纵向 法的律 性
质
而负盈 自亏的学 校 教 育构 与其机教 师 之间 的法 关 律应系 在确定 的律 框
法
在育 改教 革中守坚 立公 学 的公校 益
2性7
架
下建 横 立型向的对 等关 系
。
。
介于 二者 之的一 间类 校教学育机 与构其教,
,
师
之间律关 系 法性的 现质在还 是 个一未知 数,
将
取决于 改 革决策层 的 政 策选择 为了 更好 地体 现 教 师职 业 性 质 的和特点 其 中 高教 师中应 更多 强调 其 公务性 质 高而学校等教 师 可 则更 多 现体其专 性业 质 (劳 声
,
凯2(
) X
8)
。
。
立公学校 与其 学生 间之的 律关法系
题
问
,
是 立 公校 学运行 的又 中 重要
、 一、
由
于现 行 相的关法 如律 教《育法 》 《 教 师 》 《法中华人 民 共 和
, 国成 未年 人保护法 》( 以 下简称 《 成 年人 未保护 》 )法等 都没 有 此 作
出对确 的明定
因规造此 成了 认 上识的很 分大
歧,,
。从
目学前 校与 学生 法律
。
关 系成立
的 前提
看 形成的 理权代
,这
关 系 应具对 有公 权 性的质
因 为学 校开 办门
学,,
,
招收 学生 所 依据 的教 权育
不 是来
自 家 长 的 监护权
不
是托受 于家 长 而
也不是 由 提供 某于种 服务 而形成 的 契约之 权。
, ,
而
是根据
国 相家关 律法 和政 策及 以行 政上的 要求而 获 得 的 权力
生的人 身监 护 而 言 。
即以
对 成年 未学
,
事实上 存 在着 两 不 同的种 护权 监私即法上 的监 护 权 和 公 法 上 监 的 护权 种两监 护责职尽 管 从内容 有 看似 相之 处但性 质完
全不 同 定
。,
学
校对 成 年学生 未心身 方 的监 面资护格 不是 自于来 私法 的 规,
不
是来 自 于 法私 权利 的转移
、
不也 来 是自 监护 人于 委的托
。,
,
而是来
自于
《 教 育法》 《 未成 人年保 护 》 的法 定
这规种 系关不 是 民 事 律法
关系
,
而
是 一 特 种殊的 ,
。
、
有具公法 性 的法质律 关
,
系
基是于 教育 系关而
成立 的一 种 权公关系
因此公 权 关系就是 准确理 解 学校 学与生 之法间
律
关 系 一的 个 要重前
提 关系,
此据
学 校学与 生的 关系 当应 一 种是特 殊的 法律
因为学、 校与 学 之 间所 构成生的是 一 种 教在 与育 被 育教
,,
管理 与 被
。
管 理的过程 中 产生的权利 义 务关与
系把 种这 关 系 单 列独为 一 类 法 律 系关与学 生关 这系 对 律法 关系 的公 性 权质
程 中产生 的关 系
,
我们 以可称 之 教为育 法 关 律系
有 助
于我 们准 确 地理 解和把 学握 校
。
教
育法 律 系关是 学校 及其 他 教育,
机构依 国据家的 教 方育针和 教 教 育学 准 标己自的法 律 特征
。
依法
施实教 育教 学活 的动
过,
这 类
关 不系 于同民事 法 律关系 特别 和 权 关 系
力
,
有其)
。
由
于决 定 类这 法律关 系 的 权利和 义 务都 是 由教 法 育明20
0
4确 规 的
定
,因
此 是一 具种有公 特 征 的法 法律 关 (劳系 凯
声
82
中国教 法育评制
论
第 辑
6参考 文 献布
柏鲁克 黄
,济
.
199 1
.
M 教 .育问 题史 J仁吴 训 19元 6
.
.
,
译:
.
合
肥
:
安徽 教育出版
社:
:
5
31
-
495
王策
三
.M
」 北 现京 教 育代 论仁.
人
民育教出版社 :
5
8 2
.
一
9
2
. 2
劳
凯声 劳 声凯
192
.
.
教育 论 〔 法 〕南京
.
M
.
:
江苏教育版出社 .
.
62
0、 3oZ3
bJ
3会社 转 型与教育的 重定 新位 〔
教 育 研究 ( 1):
.
劳
声
.
变 革凯会中社的 教 育权与受 教 育 权11
,M
〕 北京 教 育法学 本基问题研 究
.仁
:教
科 育出学版 社劳
凯 声.
:
3
.
2
040 02 8
.
) J3」 北京 范 大学师学报 (小中学 生学伤 事害 故责任 及研 究
仁.
.
凯声劳
.教 师
职 业 的 专性 业教 师与的专 业权 【力]
J.
育教 研究 ( 1)
.
作者 简
介 士 北 博 师京范 大 学教 育学 院 教 授 士博 导生师 北师京 范大 教学 育 策政与法 律研 究所 所 全长 教国 育政策 与 法 研 律究 专业 委
员
劳, 声凯
,
,
,
,
会
理 事长 ;研 究方向
:
教育政 治 学教育 法 学
、
等。
口 凯 声
劳在教
育改 革中 坚守 公 立 学 校 的 益公性
¹在 世
界历 的发展 中
史 织并 相互促 的
进
,
。
承普担 及 和发展 教育 能功,
的
现代公 立学 校 的 生 是与产社会 的现 代进化 相 程互交
世纪 9上半 叶 1
当
欧美 一的些 先
,进 国 家
相 继开 其 社会 始现代化 的历 史 进 程时
教
育作
通国
过为
现 代国 家 一的 个 素要在 社 发展 中的作会用 变得 越
来 越要重
,
成为这些 家国普遍 注 关的 重大题
, ,问
。
家
力 量的建 公立 学校立 统 向社 系提供会 公共教 育 服 是 社 务现 代会化进 程 中的 个一 性理 选的择 现 是世
代 界 国各普 及教育 的 个一 共同的 验
经
可。 这以样 说
,
伴
,
随
着整个 社 现会代 化 的 进程
化进程的
。
,
教 育经 也 了历一个 现 代
教 育
的现化代,
,,
就 最其基 本方 面的 言
而就是 教 的育普及 化
立 立 公学 系校 统的现。
而 普及 教
育在全 世 界 都 是通 过
建
供平提等 的 共公教 育 服 而务 实
¹[
I批 准
号
教育部哲 学 社 会科 学 究 重 大研 课 攻 关 项 题目:
:
“
我 教国 社 会师与 经 济 位地 究
”
研
(
0项 5 J
)Z I
0X0 23
;
项 合 目同号
:
0
5 zJ DH 0 02 3
。
在教育)改 中革坚 守立公学 校 的公 性
巧益
一
欧 在
,洲
、
公 立校学的 职能与质性
、
作 为大 学预 备学校 的学中 及 以实施初级 教育 的小学 这但 学类校教 育 机 的构 模规 小相
, 互,
9
世 以 前纪 经 已 出 现了 大 虽学然在 1
,
之
间 并不 接
衔 远 有没形 统成 一序
,有、
学从 校教育机构 内部
没看有 一统的教 学 计划
分工 明 确 的 各 级 各类 学 校系 教学 统 动 活组的织 形 式 要主 是 个别教 学 和学
、自
、。
,
纲大
教
和 材 质 量 标
准。
。
因此还 不 足完以全 代
取,
家庭
教
进行育 的
后以
,。
,
成构教 育 的主 方 面要
对。 社于 会的大 多数成 员 而 言
,
育教
主师
教
要是 种 家庭 一职 能的和 权利
父母对子 女 的 教育
最初是通 过 庭 生 活家
教— 育 职 的能 又分 部地委托给 了 学 校 和教师
。
在
出现 专 门了教育的机 构此 可见
、由
校 学和专 门 教的 育 业职。
— 但父母 对其 子女的教 ,
育仍
负 全有部 责任
,
教
育 其 在 生 产之 后的 长很时间 里一 直是
9 9 2) 1
、
间民 和 的庭 家 一的 种自 然 的
源远 流长
的权利 (劳凯声
,
。社
发展 会对人 才培养 数 量 规和格 的要 求推 动了统 一 学 系统 的校进 程。
建
立 学校。
通 过 国 家 的 力
量 来发 展 教
育
形 成, 独 立的会 社控 制系 并统
人 到纳
国 家 公 的共 理管 中之发 展 育教 的政 策的, ,
这在 教 育 现代化 的 进 中程有 重 具要 义意
界 世各国 在教 育 代 化 现过的程 无 中 例一 外 地是都 过 通 国家来推行 普及
因和 为没 有一 个 国 能在 家纯 粹自 的发 和间民 的 础 基
、
上普
及 育教 普 教及 育总 是 伴以 各 种 会 化社
9世纪 以来 教育的 迅速 普 及与 发 展 着
,
1
家国化 的形 式 开 展 起 的来。
。
就这要求 把过去 一直属 于民间 和 庭 范家 的围 育 教权 集到 中家国手 中
随
现
代 各国 纷 对 纷原有 的 国 行
,家
政体制 作 相 应出 变的革 置
公立 校
,
学,
把教 育人 到纳 国 家 力权之 中
,用 政 行手 段的设 。
以公 的渠 道共提 教供 育服 务
,
而 从 成 一形 种以服 务 公众为
00多 年来 的1
目, 的 新 型的教 制 育度
就这 近是 代 史 上的公 学 立校 系
统,
教
发育展史 证 明
,
如果
没有一 种 社会 化和 家国化 的 度制 式
形,
教育
是很 。
难
超 越原 先 的自 的 发和 民的间形式
实现 向 会 大众 社 普的 及的
,
共 教
育 公制 的度产 生本身 反映 了 代现教 育 发展 必的然趋 势
自身具有 形式 的 合 性理 功 和能 的普遍 性形
式下 得到 及 与普 发 (展布 鲁柏克
,
因此 必然会 求要
其从
使 而教育 有 可 在新 能的制
。度,
9
91) 1
公 学立校 是 现社会代教 育普 及与发 展 主要的 力 量
是 一
种人 才 培养
1
6
国中教育 法制评论
第
6辑
。
的
高度 专化门 社会 的织 组式
形
对 于相 这之 在存在前 互的 不 衔接
,
的
、分
散学的校教育 机 构 言
而,
这
一会社组 系统 织基 的本职能是 用利一 定 的 为社会 教供提持久 的 识知 支。
育教 学施设和 选 定环的 实境 教施教育学 活
动和 持人 才持支
。
为
此
对,学 教校育 构 的组 机织和 调就是控现 代 国 的家
项一基本 的权 力 和 责任
,
并
为 国成公家 事共 的一 务 重要个组 部分
成
:而
国
家 学对校教育 组 织的 和调 控 主表要现
发 在展 要 的求,
根据
社 的会 济经
、
政治及
文 化
建立 不同级 别类和别
,
。
不 、同养 目标并培 且成构某 种相 互衔
接
关 的学 系机校构 系统 通过 功不 能 的学校 教育机 构来 实现同 社 会人对才 培养 的要 求校
体系
,本 原并不 互相 衔 接 学校 教育 机的构按 学 校 层次 和 类 型 的
,不
同形 成了 种 功一能 上的连续性
构成 了低由 而高 、
循序、渐进 的 现代学
称学或 制
、、
。:这 一 学校系 统 以 下由 一系 列要 素 构成 严 格定 义 的
学校办 学目
相标互
衔 接的校 学系
关、
由 定法受教育 年 限 决定 所学 年
的、
制或学 分 专 制业化 理管
确 。定 的 校学 办学标 准递 进 的学校 课 程 体
系 教学物 资 的提供 分与配、
、、
学
校师资的 ,
,
、
等这些 要 素 不 使同 级类构 成一个和 谐 一 致分 工 合理
财共 政持维
、等 不 功 同 能的 学校 得摆以 脱 杂乱 无章 的 态状
、教 育
会 机分 中的公配 平机 制,
相
互 贯 通系的 (统黄 济,
,
等,
9% )1
、。
由
于立公学校 的目标 人 群是社 会的有 成所员
是 由 家国 设置
由
公
为社 会
不特定 群人 服务的 共公 机构
,
此 因所 其实施 的 育教。
是 以
满足 公共 益 利宗 为旨 的 一种公共 事 业 公立 校学系 统的 公 益 特征表性明
史历 所 上有 曾过 教 的制育度
己 独特 的 度制 特征。
,
因此
由公益 性 代取 以 教往
的育 私事性 是就 公立学校 区 别 于其他 机 构的 一 个 基 本 的 价前 值提,
公共
教育制度 一经 产生 就 有别 于 ,
也有 于别 时代同的 其 他 组形 式
织,
有而自
。
这些 特征 产 生会 在 其他组 织 找 不 到 机的会 和 束约
公共
教 育所 具 有 的上 述 制度 征 特大 大进促了 育 的教普
人 及有 可 能进人 学
。
校
使越来 越 多
因此 公立 学的校 从其产生 之 起 就日有具 一 为种公益服
务 的性质
公。 立 学校 的公性 益 定决 了 所它 提 供的 教 产育 品和 服务 具不备效 用的
可分 性 和消费 的 他 排性的适 当 比 例
, ,
而 因应通 过非市 的途 径场 来 社 会提向 供,
。
其
经
费主要来 源于 国 的 财政拨家
款 要 付 需 和息偿
,
还国家
于出 公益 性要求
、,
按公 共财政 分配
。
以 款拨 的方式 分配 学给校 及其他 教育机 构
这
种 资金 并不
,
此 与学 因校办 学 质量。
学
生 学 业成绩之 间 一般 并 不 学校 的具
有
接 的直 果 因 联
系
果如学生 或 其 家 长对 学 校的办 学 有所不
满
在育教改革 坚守中立公学 校的公 性益
7 1
费并经 不马 上减
少,
二
者 之间有 大 很的 延迟性
。
。,
一般 很难 在 某 一 学所 校
,
找出成 本一效 益
要进行 的显
。
,
、
投 一 入产出之 间 的联系
也 是说就。
学
校所获 办 学的
、
费经并不 接 取直 于决其 办学的水
平公
学 立校的举 办 是都有 计划 ,
。
按需
招生 也 是 按地 区 就 近人学 来而 进行 的
,
这 中小在学 尤 其
高明等学校 的 置虽 设不同 于 小学 中 也但不 任是意 而为 所的提 供的 教育服 务不 能像商可品 一样 全完 过通 市场来 提 而供 须必 要 通主过市
场
外以的 资 源配 置 机 制来提 供
通。过 公立 校学 种公共这选 择 机
制
,,
可 以有。
效地 解 决 由 于 教 育产品 的 非排 他 性 所带 的无来 人付 费消费 问的题时
,
同 过通无 或低 偿价提 供教育 务服 品
。产,
府政 还 以可解决 由于 教 育 产
。
的非品 竞争性所带 的来定 价问
及题 展 发的最 重要 保障的制
机此因 可 以说公 立 校 学统 是系实 现 教 普
育
,
是现 代 社 教会 育提 的一供 种 要主 式
,形
尽管教 育也 可通以过 市 向社场会 供 提
时,
,但
旦 适一用 市机场 来 制 运 行教 育 种这 公共物 品 就会转 化私 人物为 或品 准私人物 品就 必 然某在。
种程度 上具有 了 可 性 和 排分 他哇从 而 教育 变成一使个 具有 营利 性质的 域
领时这
,
如果市 场不能 得到 必要 的 限制
,
则
教育 公 的 益 就性 会受
到损
害
。
我
“国
1
99
5年制
定 的 《中人华民共 和 国教 育法 》 (以下 称简《 教
。
育法
》 )于 对 教 育 的公 益 性作 出了 明 的确规 定育 教动活 必 须符 合国 和家 社会 公 共 利
益。,
。《 教育 》 法第 条规八定
。”
国 家 行实教 育 宗与教 相 分
即通 这过教育 与宗 相教分 离保
离
任
组 织何 个和人 不 得 用 宗 利教进 行妨 碍国 家 教制育度 的 动
。活
是
公从 益性 角 的规度范教 与育宗 的 教关 系
教证育 益公 的性实现
:
第二 十 条 规五
定
。“
国 家制 教定育 发 展 划规、
,
并
办学举校 及 他 教其育 机构
家鼓 国 励业企事 业 组 织。
。”
社会 团体
、
其他
社
组 会及织 公民个人 依 法 举 学办校及 其他 教育机
以构 利 营为 的目举办学 校及 他 教 育其 机 构
何 组任 织 个 人和不 得
这是 从 公益性 的角 度 规范学
、
校 市场 与的关 系
以营利 目 为的
。
,
即学 校 作为一 种 提公 供物 共的 机品 构不 得 像 企 业一
此外
,
第样九条关
,
于
“
公 民不
分 民族 ,
族
种、
性
别”
、
职
业、
财 产状况
“
、
教宗信仰等
。
法 享有依 等平的受教 育会
机”
的规 定
;
第 条十 于
十关 一条 于 进关 教育 改革,
国
家 根 据 各 少 数 民族 的 特 和 需点要
帮助
少 数各 民族 地的
规定 ;第
,
发区展 教 育 业事“
国家 扶 边持 远 贫困 地 区 展 教发育 事业
,
国家 适
社应 主义 会市 经 济 发场展 和 社 会 进步 的 需要
推
”促 进 各 级各 类教 育协调 发 展
建 立和 善完 身终教育 体
系8 1
中国 育教法 制评论
“
6第
辑的
规定; 第 十二 条关 于
汉 语言 文 字学 为
校 及他 其 教 机 育构 基 本的教
,
学 言文语字学
,
。
少
数 民族学生 为主 的校 及 学其教 他育 构机。
可 以 使
本 用
民
或者 当族 地民族 用 的语 通文 言进字教 行学现 了
育教的 公益 质性。
学
校及其教他育 机构进行 教”
应 当
推 使广用 国全 通 的用 通 话普 和规 范
字的 规定 ;鲜 都明 地体
,
然
题而
。
,
上
述 法 律的 规定 过于 陋
。 ,
,
粗乏 缺可 操作性
并且 有带 典 的型
计、划经 济 特
征因此 难
以应 对 育体制 教改革 中 所 产 的 生新 情况
虽 然 教育然 仍是一 种 公 物共 品
,。,
新问
用
天今的眼 光 来 教看育
应
揽包从举 办到 学 的办一 系 列 力权
但 府政 不0 余年 教 的体 制 改革 育已经 彻 底2
府之政外 的其他 量对
力
改,变 通 了 国 家过 的 划计 加来 以控制 的 传统做
运法行 制机
办学。的 介 人 使教已育 有可 能有 件 地 运 用条 场市 机制
变改 了 教育 的 既
在这往种 情况
,
如何下来 识认并处 现理阶 有段关 立公 学 的 问校。
题就
是坚 守 教 公 益 性 的核育心 题
问二
在我国
发的育
,
、
教育制体 改革公中立 学校 的位问题定
教体制育 革改 过经了 2 0余年
。。 ,
,
先 原由政 府垄 的教 育体断,
制
发 生 了深刻的 变化 务
,
特
别 2 0 世是 纪90 年代 中期以 来。
随
着场 市经 济,
育教 经已不 能 不直 接 面 市场
对,
通
过市场来 向社 会 供提 育服 正 是 教在这种 变化
中
、 这已经 为一成种重 要 的育教运 机行
,制
原先
政的府 与 校 学的关 系 开始 分 和化 组
相改 联系 互 相又制 约的 力 量 的 品两 不种同的提 供途
。
径
现出 政府了
市场 和
学校 种既互
三
其,中政 府 和 场市 别分 表 了 代育 教 这种 会产社作为行 教使育 行 政 管理权 的政府 转换 在
,
了.
己自 功 的能之后
,
不再垄 断学办的 权
利
,而
转 为主要 负 责统 筹规 划 宏和
、
观
管 理 国全的或 辖所地 的教育工 区作的教 育 体制不 同
,
用
计
法划
律
。
、
经济
、
估评
、
信
这
,息 务 服以 必要 的行及 政手段 对 教育 实施 组织 领和导 种机制 的 典 型特 征就 是 以 私 作益为 出 发点 和 归
宿,
与原 先 的 政 府垄
断,
教育 的 市提场供 机 制是一 种 新 全教 的育 行运 机制。
通过 种一 约 精神契
个 人使 与社会
等在 价交 换
量。
、
、
利与权 义务之 间 求 平得
调衡整这 一 领 域 运行 的是 建
,立
公平 竞
争基 础上 的市 场 经济规则
而 不
是 超 经 济的 治政力 、
而
提 教 供育 服 的学务 教 校机 构 则 育是
经 过 定法程序 设 置的
具有法
在教育 改革中 坚守 公 立学校的公益 性
9
1人
资 的办学 实格
体业 导
、
指,
使行 法律 定规 的育 教力权
,
在
专业 设 置
、
招生
、
、
就
教学
工
、作
、
科
学研究
,
、
社、 服会务
、
筹
措 使和用教育 经 费
人事
。
管理性
,
、
职称 评定
工
资分配
对 外
交流方 等面拥 法律有规定的 权利
。
这在一新 变化面 前 怎
样的 系关
现?行 公立 学的 系 统校表 现出 极 大了的 不 相容
公 性益问 题因 成此 为 个一 不容 避 回的题问
教
育 与 市场 究 竟应构 成,
在
建立 完和善与场市经济相 适 应 的 教育体 的制程过中 自的 作用 ? ,
,
政
府 和 市场在 育领教域 中应 如何发 挥
各如何才 能保
证教育资 源
教育和机会 的公 平分 配? 在 立公 校学 域领中
由于 些某改 革举 措 的 取
向,
面强片调 了效 率 而 视 忽教了育 的 社会公 平
因
而 有 能可 致某导 改 革 的
。些
实际 果有利效于 富人 而不 于 穷利人
革中 得到善妥解决 在我
,国,
,
这些 改 革 中出 现 问的题 而概言之 ,
及 到 如涉在何社 会 变 迁中公为立 学 定校位的 问题 中国社 会的 进 程 产 生消影极响
。这一
题如 问不能在
甚改至对
日
就
有 可 能 限制中 国 教育普 与发及 的展 空
。
间
公立 学校 直 一都 被 位定 于 事业单 位
9, 198
,
月2 年 o r
5国
务院 公布 的 事《业单 位 登 记 管理 暂行 条 例》 规 定
事 业单位指 是国, 。
家
了社为 会 公益目的
从事教
、育
机 关由 办或 举者其 他组 织 用 国 有 资产 利举办
、
的科技
,
、
文
化
卫
生等 活动 的 社会服 务 组
织这种
定位 依的
据、
民法
则通》 该 法 立 的法人 制设 度 将 法 人分为 企 业 法人 是《
机
关
、事
,
业法人 和 社 法团人 三 类 法人 类分体
系,
。
《教育 法 》 第 三 十一条 关 于 学校 法人 规 定的。
,
法民 则通》 的 一这分 类就 是沿 用 了
《由 这于 2 0 是世纪 8 年0初 代的因 此 很准
难,,
反 的映 计 是划 济体经 下制的 社关 系会 状
。
确况 地 征 当表 公立前 学 校法 人的 基本 特
征在
践 实中产生 了 许 多 问题
在
前当的 社 变迁会 显中然 越来 越难 应 以对社 会发 展 的要
为此需
。
,根
据新
的 情况 重新 设学计校 法的 律地 就位是 一 件 在 迫眉 睫的 情事上
。
教育 体制 革改 带 来有 的关公 学立校 的定 位 问 题大 致集 中 在 个两焦 点 即
:
学
校 是国 家 机 构 还 是 人 机 法
构、
是公 益
性机 构还 是 利营
,性
机构
?
《育教
法 》第 二十 五条 规 的定 学 法 校人地 位
是
为了 改 变原先 的 政
。
与学 府 校的依 附 关
力系
,
,
学 校 真使正成为 具 办有学 权 能利 力 和办行 为学能
,
同
承时担相应 义
务,
能
立独自 办 主学 的社会 织组。
这
根 据是 社 会变
,
化而
出 作 的 种一新的 度制 安排
的 实可 际 能性 来
看 当从前社会 教对 育 的功能 要求 及 发其 挥有利于
赋予 具备法 人 条件 的 校 学 以独 立法 人资
2格
0中国
育法制教评论
6第辑
, 。
明确
这 部分 校学 构机 的权职职 更责 地 好发 其办学挥方面 的 能职
例如
等高 校 学
性构
,
,
、
业技职 术 学 校以及 相 当一 部 分 承 担社 会 教育 学 的 教校育 机
,之使成 为 独 办学 立的法 机人 构,
可
以 更好 地 发 其 挥 积极性 和 主体
,
有 可
能根 据 社需会 要 及身自的 件条 办来学 ,
从 而发 更挥 的大效益
,
。
但 也
相有当一 部 学校分了
要主的举 办 责任
例如
承 担 义务 育功教能 的 学
校
,于 国家 由担
承。
此 因类这学 校 并 不 具备 独 立 法 人的条
,件
教
但
《法》育 二 第 十五 却作 条了一 个全 口 径 式 的 规 定
。
题未
根能据 实 际 条件 及
从 而 来 带了 许 问多
法 ,定 权利义 务 不的同对 不学同 校作 必出要 的 区 分
以
近 来年 发 生 的许 多 校 学生 人学身 害伤 的 纷 为纠例,
,
公 立 中小学
由于 其
办学 经费全 或部基 本 来 源于国 家 的公 财政共 拨款
因此其财 产和
费经不 并立
独
,
也 无 法立 独担 侵承 权事民责任 ,
。目许 多前地方 的实 际做
法
。是
并不 学校 由独立 承 担 任责
是 由而地方政 府投 设保立 学 校故责事
任2006
这 实 险际 已 经上 使学校 责 任 转 为化一 政种 府任责,
年
新修 订的,
中
人华民 和 国共 务 教育义 》 强 化 法了 政 的义 务教府育 责任 此 已因经 《从 实 质上 取消 了义 务教 育校 学的 人法格资由此 看来 由 所隶 其 的属政 ,
作府 为责人 来 任 承担责任 是 适 格
的
。现
在 的 问 是 《 题教育 法》 现 对行。
学
校法 的规 定人应 针 对 实 践中 变的化及 进时行 修订
关
于 立 公校 学否 是应营利 的 问 是题公 立 校 学 位定中的 另 一重 要 问 题。
在我国
,
公
性组 织 和 益营 利性组 织 般来一说 可 以 根据 两 种标 准 归
来 。 ,, ,
,类 第
一 是种 按 行 归类 业国 由设家 置 的 公 共财由政 持 的维为 不 特人定 群 服 务的 公共 服务机 构 一般 称为事 业单 位这类 社 会组织 所从
的事 业行一般 为 公 事业益
。,
比
如 育教
、
科
研
、
文化
、
卫生 业
事
,,
因
此 事
业
,单
位 亦 即公 性 机 益
构 计 划 经在济时
代或 服务品
,,
。
这
种 划分 方具式 典有 型的计划 经济 的彩
色。
因为
事业
单 位都 由国 家 根 需要据设 置,
提 供 的都 公共是 物,
但
是近 来年出 了现 一类 新的事业 位单这类 业事单 位 的办举主 体是社 会 力量 经 费 来 于源民 间 运 行 机 制 则或 或多 利少用 了市场 机 制的从 而 构 成 一类 不同
,
,因
此 以顺 理成可 地章 把其划 归为公 性益 机构
于 以 往 的由 国 家 置设的 事 业 单 位也
可 以 是收费 的
,
。
这
民些办 业 单事 位 可以是 不 费 的
收,
, 以 可是 营利非的
,
也 以可适 是营利当
的
但现 。 法 律
,行
并
没 把有这 类民 办机构 区 别 出
来 来极 大 障的
。碍
其果 不 结 导致仅 法理 上 的 乱混。
且
而
由 强 制于 地 性 把民办 校机学 构 规 为公益定性机 构 给 而 办民教育 的 展 带
发第
二是种按 照 是否 营利 归类
《 教 育 法 》 第 十 二五 条第
教育改 在革中坚守 公 学立 的校 益性 公 款规 三定
“
:
1
2
何 组任织 和个 不 得 以 人利 营为 目的举办 学 校及 他教 育其机
” 。
构。
”
中 华 民 人共 国 和 办民教 育 促进 法 》 三 条第 此据也 定规民 办 教 育 《 “
事
业于属
公 性 益事 业
这
样 规定意 在 强 调 育教的公 益 性质
, ,
,,
但
带却。
来
了实上践 极的 混 乱 大 因为按照 一 规这定 论是不国 家 举 的还 办是 社会量力举 办的学 校 教育 机构 都必 是须 益公 性 的 都 不 营得利这 界
定 学样 校教育 构机不 符教合 育 的 际实情 况 办校 学一般 可不 得 能到国 财 政家的 助资。
。因 就为 国 我前 目况情而
言也 很少 能 得 社到 会的 助捐,
,
民
,
,
因
主要 而靠依 向 学 收生或费他 经 其性 渠 道营获 经 费得
持 其维 运转
。
在这,
种情况下 以营利 为唯一 标准 作判来断 是 其 否具 公有益性 就会有很 大 局
的性限,
至甚产 生 讹误
。
所一学校 是 否 属 于 公 益 体团 并 在不 是于否 利营,
, 益 性 团公 也体 可 通 过以收 费 来 持维自己 的开 支 这样 做并 必 然不会 损害 其 益 性公质但如果 对所 获利 润 进行 配分则
其而在 于利 是润 否配
分。
,
公 益
必性然 损受
。所以 目前相关 法规 的理论 依据是 问有 题 的,
,
。
实
上
20际
,
从
教 育 公 性 的益 产 生
看、
它并
教非 育固的有质性
,
而是
年
前 代 公 立现学 校 产 生 后 以才出 现 一 的 种 性
、
质
是 针 由 对国 设
家置
利
用公 共财 维政
持
,。
为
不特 定人 服群务的公 立 校 而学产 生一的种 外。
生 性 质
的 一是 法 律种规定 的 性 质 实上事
,从 逻辑
上 说
,
教
也育 可 以 一 种营是教 育在
很 长时期 一
里,
利 性行 的业
在现 代 公 立 学 产生校之
。前
。,
直
是 一种 可以 营 的 利行业
教
育 的这 种 外 性生质 对 公于 立校学和 民 办 对学 于立 学 校而 公 言由 其于 具所 有 的
。
国
校 而 言应有 具不 同 的 表 现式
形
家设置
性的 质
、
公
共财 维持政
、
为 特定 不 群人 服务 等 特 点因 而现表 为一种 定
。
法如 果 允 许营利
,
,
,
则意
着 味 对 纳是税 合 人 法权 益的 侵
。
害
而 于对
民学 校办 而
言则应由 其办 者根 举 据己 的 自办 举的目作出 择
选而 表因现 为 一 种意 定的 性质 ,
,
。
并 有
,
必要
的 思 意示
如 果有表 人 意 愿出钱办 学
,,
有 人愿
意 出钱 上 学
,
才其结果
不 仅 双方获都 得了好处
社
会也获 得 了人 教 育经费 相对短
且 可而 通过 营以
, ,
这是 两全 其美 的 情事
在, 目前 国 我力财 并不 厚
雄,
缺
的情 况下
,
能不 仅
应 通 过 非 利 营公的益 方 式发 教 育
。
展 利的 式 吸方引 民 间 资 金举 办 教育
民办教 育的 发 展
,中
更让 多 人 获的得受 教 育 的机 会 和 事实上可
2030
应
该 说 这 是另 种 可一供 选择 教的 育 供 提式方
种两方 式 是并 存 的( 凯 劳声
近
年 来我
国,
)
a
。
2
中国2教育法 制 论评
6第 辑
三
改 开革放 前以
,
、
守坚公立学的校公性
益,
我 国 的
教 育体 制是一 个与计 划 经相适济 应 封闭的办
,学、
政由
府
举办
计、划 调
控,
、
集统中 的体一制。
。
在这 样一 种 家 国与教
,
高度育一 体化 的育体 制下教 教育基 本 上表 现为 种封 闭的 与市一场无 涉 的领 域 现 表为 会 的 社 上 层建筑 始 于 19 8 5年 的我国 教育 体制 改
革 对针的 就 这 是样一 种 体制一
列 系 前未 所有的 机 遇
,。
在教
育体 制改革 的过 中程
,
公
立 校既 学面对
。
,
时也同在不 断 经受 社会迁 变所带 来 挑战 特 2的 世纪0 9年代 以 来 伴 随着 社会 义主 市 场经 济 的展 发教 育体 别是 制
,
0发
生 了极 大的变化
,
。
这
种 变带化给 公立 学校 的 除正了 效面 应
,外
来带了 大或小或 的负面 影响 ,
从
而引发 一系 法 列律 问题
。,
同也 可 以 时说在 教
,
,
育立 法 的 过 程中如何 深人 理解 公立 学校 基 的 价值本准确把 握 教改 革 育的复 杂性 提是升 教 育立 法水 准 改 革决和策 质 的一 量 个关 键 的性问
题
。
了为 做 到 这 一
点,
育体制 教革改 其在目标取 向 及路其径 设 计上必
须 。
, 时时 注公 立 学关校 的 公 益性 题
一 种是问 公学法 改的 思 路革,
在 如 改 革何公 立 校学的 体 问题 上 公制法 学 的改革 思 认 为路的
、
目
前有 两 典 种型的改 思 路
革
。:
一
是 民 商法学 的改 种思革 路, ,
公立学 是 校 家 以国培 人养 为才目 而 的 办举
其 因定 特目的的公益性 和
,
公共由财政 经 费维持 的 立公 公益 性 机
构
。
服务 对象 的不 定特 特性征而 享有 确定 公权的 企 业力法 人或 一 单民 事 的主 体的 复合 型权利
, 别于 以有 私 益 归宿 的为
。
公 立学校 的 办学 利 是一 种权以 公 权力为主 公 立 学 作 校为 公
务
,此为应 保 公权 证力 得公 到正的 行使
。
法
人 依法 有享的 民 事权 利不应 当害公损立 学 校 的 益公性
质立学校 的 功 对能 其 人法 利权 作出要 的 必 限 制校 人 法 的法 律 地 及 其位 利权 义 作 务出 要必的 规
定。
必 须据依公
应
从公 法角的 度 对立 公学
, 民法 学商的 革 思改路则 现从代 企业 制度 中获得 改 革 灵的 感
认为
市,
场 的资源配 方置式 和管 理 式方是 可供 选 的择另 一 外学种校 营方运
应
式该
建立 种一基于 新 的市 场制 的 度全 的新公立 校 学体 系打
科破层 制 的 束 构
缚
,
,
加强 学 校自 治并
。
为 此 他
提们 出 借鉴现代 企业制 中最度 重要 的组 架
织立建 公立 学 校法 人 理治 结 来协 构 调学 与校政 府之 间以 及学校 部内 各
在
育 教革中坚守公 改立学 校公益的 性
3
2
利益集 团之 间 益利关 的改系构革
校想 三者 任 出责
发,
。一这改 革思 路 是 从 政
府
、
会社和
学
公对 立 学校中 各 益利 关相者 的权 和 利利益 进 行 确 明的
定位
,
是 高等以学 的校法人制 度和 人法治 理 结 为核构 对公 立 心 学校体 制。
,
改 革 的
体整 计 应 该说
设上
述两 种 不 同 的思 具 路 有各 不自 同改 革价的 值取 向 对和公
立,学校 的 社 会定
位
法 公学 路更思强 调国家 的 作用从 种某 意上义
,
说
而 民, 法 学 思 路商
。则
更
强调 场市 调的节
。
质
。
两 种 思路甚 至 有具不可 通 约的 性这种
而然 中国在
, ,
,
关有 公 立 学 的改校革问题 有其 更 为杂 的复一面
复 ,杂性表 现 在 20 多 来 的社年 会 转 已 型经导致 中 国 的 社会 构 发结生
了传
统 的 计 划经 济 共同体 分一 二为出 现 了 市 领场域 ( 私部 ) 门 和共 公权力领 域 (公 部门 ) 这样 两 个 不同 的社 会 部门 以 现
代深
刻 变化
。的
企 业
为 核 心建 构起来 市的场 领 (域私 门部
,
) 一 种是以 由交 易 的自方式
。
足满私 益 的机
,
制“
以
愿 求 志益私,
是这”一 领 域 运 行的基 本 准
则,
为了
保
证 这 准 则一的 实 形现 成了 一套 依 靠私法 度 维 制 系社的 会机 制 以 现代 府政为 心核 构建 起来 的 共公权 领 域 (力公 门 部) 则 是 政 以 的 公府
共选 择 式满 方 公 共足利益 的机
制基本 准
。 ,
。
则“
以
强制 公谋 益
,
”
就这 一是 领 域 运行 的
为 了保 证这 一 准 的 则 实
现。
形
成了一 套 依 公靠 法度来 运 行
制。
的
社会 机制
从论 上 理说
、,
在
社会转 型 的过 程中还 应 分 出该一个 介于
公,
部
和 门私 部 之门间的 社 领会域 府 的 社 会组织 间、
即
第三 门
部
、是这一 以 个 企 业非、
、非
政
公 民 志愿的 性社 团
协
会
、区组社织
“
利益
体团和 公 民
,
发 组织 起自 来 运的 动等 为 心 建核 构 来 的 起 一个社 会领域 自治 和非 营 的 利方式满 足 公益 的 机
。 制。
一 是 以种民”
以
志 愿求 公 益
,
是这 一
领
,域运
行基的本 准 则
同
样地
为, 保了 这证 一准 则 实 的
,
现
当应有一 套 相
203 0 b)
。
应的 律法制 度来 维 非政 系府 的 共选 公 机 制择的 运行 ( 劳 声 凯尽管 学 术 界对 三第 门 如何 定 部义还 有 多 许议
于 争三 第部门却 无 同看 法
不。
但学 校 教育 构属
机这 一 定位
反 映 了学校 教 育 机 构 在 现代 社会
中
有应的 位
置。
然
而 在 国中
,
管尽在 社会 转 型 的过 程 中 经 已现出 第 了三部
。门 的
萌 芽
,
但 未并 最终 形 成成 熟的第 三 部 门 ,
与政 府 分离后 的 公 学立 校,
运在 机行 制方面 或 借鉴 市场体 制 学 校织组特 征的 学 校 学 机办制 走向择
。, 。
或 袭计沿 划体制
,
,并未 找 到体 现公 立
就
此而
言 国 中的教 育 体制 改革 未 来
的
将 取决于 社 会 型 转的进 一步 发 展 决 于取教 育改革决 者 策 选 的而 改 目标取 向革 及其路径 计 设如上何 坚 守教 育的公 益性质则 是 改 革
2
4中教国法 育制评
论。
第6
辑
成
败 关键的
为
了 坚守 教育 公的性
益
, 公 学立校 应界定 为 由国家 立 的设
、
、
,
以培 养
专
门人 才
构,
、
展开学术 究为 研目
的为特 定不多数 人服务 的公 立公 益 性机 。
是以 公权 主力体的 身行使份 权 力 履 义行务 的法 组人 织, ,
应
从 法
公,
角度的对 公立学 校法 的人律法 地 位其权及 利务义作出 必要 的规
可借
定
鉴 外 国立法
的经 验法 性质
。“
制定公立 学
法校人法明 规 确定公 立 校法学人 的 公公 立 学 法校人 在 法 律上 应 当 独 列单为 一 法种人 类 型 可称 为
,
公
学 立 校人法。
”
。
公立 校 的公学 益 性质 上在述 定 位下如 何 得到 保证将 一是个 复 杂的问题 就 政 府公立 学 校与 对 关 这系而言 ,
,
首先 应通 改革过 府 政的 能来 重功”
。 ,
构
政 府调的 机 制控建 立小 政 府大 社会 的 格 局 政 府对 教 育 的 调控 应 主 要体 现在 观调 控 宏 面方 除了 立建完 的善 共 财公政 拨款 度
制
,
“、
向 会提社 供 基本 的 教 育机 之会 外
政 府应, 力于致 造营学 校 间公平 争竞
的。
制度环 境
促
进受教育 机会 公 平的分配 共 育教 源 资 有权 所使与 权用的 有效整 合
,
通 过
育制教 度的创新
,
,
实现公
。
,
保 障
教资源育利 用 的 共性公。
通 过市 机制场来 改等变政 垄府断 教 育的局 面
,
,改
以造往 的以计 经
划,
济为 主要
特 征 的公 立学 运 校行机 应制强 调其 条 件 有及限 性 应 使 公 学立 真正校 为成有 权享利 履 行 义务 的 会组社 织 拥有法 律规 定 的 利 权
有可具 以 行 进主自 学 办 动活的可 能
性遵循在教 育律
规, 。
但
由 于 公 立学校 属 于 公 益 性机 构,
,
独
自立主 学办 的 时
同必须 对权 其能作出 必要 限 制
的 。。 ,
。
在
度安 制排上
,
不应简 地单把学 校 这 种社会 织 组企业与相 等同 府 政对
。
校 学作 用不 的 能 因市 场的 介 人 弱而 甚 化 退 出至相 反,
在
里这政 府 监 的功能控 是相重 要 的一 当遏 个 因 素制 营利对 组 性织举办 的营利 教性 育必 须以 足满 社 会对 教 育 多元的 需 求 目为的 制应定 明 确的法 律规范 教
,使
育
种公共 物这品 在严 格的件条下 过经化 在转新关系 的法律 调 方 整
面合的 作是一 个重 要 的 方
面
, 。业,
实 现场 运 市 作会 参与 的机社 制和 基于 对公 利 共认 益同,
,进人市场
。,
现 代 育是 教涉及 社 会 一每个 员 的公成益性 事
关
系 每到 个公一 的民 益利 自我 和价 的值实 现,
关
系 到社会 公的
,平
。
因 此需 要
社 全会 的 积参 与极
广泛 集 中 民智,
,
切
实 体 现 意民、
参 教与育
、
策决
。
此为
,
应
建立 会社参 的与 径途、
通
过 作合,
协商
、
伴伙 系关。
值 认 同价 和共 的 同 行 目标动 方 等来 式实 施公对 事共务 的管 理 会 参 与社 包 应政括 机府制 和非正 式 政 府非的 制 机随着 会参社与 范围的 扩 大社
,
教育改革在 中守坚公 立校学
的公 性益
25
会
个人的 和 组得织以 借 助这些机 表制达 各 的自 利 诉益求 的 权益
。
,
并现 实其法合
四
、
公 立学校
其与教 师及学生 的关
系
,教师 业职是一 专种门的职
业
需 经 过要专 门的 养培和经 常性的培训 。
能才胜 任
,
因教 此师职 业具 有 不可 代替
。性
此就 言而
,
中国的 相关法 律
,
制 已有 度规
定但
由于
1
993
年 《中华人 民 共 和国教 法 师》( 下以简
因此 在 法称 律 的。
教 法 》 师)对 公立 学校教 法 律 地 位师 的 定规过 于 统笼 适《 用上 还存 一些 在待有研 究 解和 的决 问
题据根 教《师法 》 规 的定
,
公
民 在取 得教师 资 格 书证 并 获得教 师
职
位后,位 。
,身份其 就 是行 教履 育 教学职 责 的 专业人 员
,,
相
对于
19
9 3
年
之前
,
的做法
教 法 师 的》这 一 规 定 从根 本上改 变 了 师 教职 业 的 性质和地 《
教师 职 位的审 权 在 政 府 人批 管 事理 部门,
,
因为 1在9 9 3年 前
之师
范
校或 院其 高等他院 校毕的 业 经生由 府 人事 政 门部分配 到学校
后 获即 国得 干 部 家 的份身。
经 任
命并
政府 由人管事理 部门适 国用家 干部 的管理 制 度 对教 进师行管 理 和 任 因用此在 政府 和 教 师之 间 构 的成是行 政 机关与
公 职人 员之 间 的 向型 纵隶 属 系 关部,
,
行即 法 律关 政系,
。教
师作 国为 家干
,
工 其待资遇 根 其据职 级别 务对 所 应的 干 部级 别标准 一 确统
定,
师
教调 动
纳人 于部 人计事
划
须经行 政 关 的批 机
。 准。
教 师职
务 的 定确或提 升
、
须报行政 机关 备案 批 准
或
其 有关 他 教的 师 职责。
考核
、
奖
及 退 休惩等
事项
“
,
也
充 分都体现 教 了师职 业 的 公性 务质
然而
《教师》 法规的定《 教 师 法 》第 十 条七规 定。
使
述上纵 向 型 的 行 法 律 政关 系 开始 发 生 变
改 方地位双平 等 的 则
原
,学
校和 其 他 教育机构 当应逐 步 实行 教 师聘任
制、
教师 的 聘任 应当 循
,遵
由 校 和学 教 签师 订聘 任合 同
,
明
确规定 双方 权
的利
义 和责 务
任,
。
”这 意
着 味政府与 教师之 间 的 纵 向 型行 政 律关 系法 这已一 变 不化仅 涉及教 ,
、
转 化经 为 学校 与 教 师之间 的 横向 型 民 事 法 关 系律
师
的法 律身份
而 且涉及 教 与政师府、
学与校
。、
学与生 关 的
系
。涉及 教
师
权利 和的 义
务资格任用 及 以工 资遇待等
、甚至 在教师 的 权 利受到
侵害
,
时其寻 求 济救的途 径和方式 也 由 此发 生变化
由
于 立 学校 公 是由国 家 置 设的
通公过共政维财的 公共持服务
机2
6
中,国 育 法制评论教 6 辑第
。,
构因 在此这 里国 家的 适 干度 预 是就 要 必的 在有 教 师关的管 理方 面这种 家国 预 干表现 在关 教有 师一的系列特别 规 定上 例如 《教 育法》
。
、
,一
、
《 中华
人民 共和 高国等 教育法 《》中 人 民华共 和国务 教 育义法 》 以 大及量
行的政 法 和规政府章规 规定 了都 包括师教评定 惩奖、
报
酬
、
利
、福
医
疗、
聘任 考核 培 退 训等 涉休及 师教理 管事的项 以强 制性 规范
,。
、
_
、
、、
形 的体式现 了在教 管理师 方面 的 家意 国志
,
。0
来 的公年 服 共务但 是近 2 ,
体制
的变 革却使 这 问题一 变 复杂得 来 传起 统的对公立 学 校 行进管 理的 事业 位 单理 体制 已管 经开 始 分 化 事 业 单位 以 经费 取的 得 途 径为 标准
逐步分 化 为三类不 同性 质 社 会的 构机
:
一
部 事业 分 单仍保持位 原其有的
,
共公 质性,
,
由公
财共政维持其 运 转
,,
向社会提供 纯 共公 品物 另; 一分部。
事业 单位则通过 市场 机 运 营制实 自行 盈负亏 国家 不 再给 予 财 政 款 拨提 供其 服的 务已具 某有 商 品种的属 介性 于 二者之间 的第 三 类 事业 单则位兼 具 二 者的 特 点国 家于 公益出性 需的 还 会 对要这部 分业事 位 进单行 经费 上的资助 事 业 单位 身也本要 通 过 自 身服 的 务 能 功 获来取 收
,
,
但 所其提 的服务供 不并以 营 为 目利 事的 业位 单的 化 分组改对 中 国 有 的现7 0 余 万 所 大 中 小 校学发生 的影响 深是 刻的 根 据我国 目前
益的,
,
。
、
情 况
公立 学校 正一在 分 为三 大说 来 致义务 教育 校 具学有 上述 一 第 626 类 事 业单位的 性 质照 0按年 月 新中 华人民 和共 义 国 务修 的订 《。
,
。
,
育法教 》第 条 规定
不 二收学费
。” 、
:
“国
家 行实九 年义 务 育 制教度
, ,
。
施实义 教务育
,
杂费,
。
国
家建立 义教 育经务 费保障 机
制,。
保
证 义 教育务制度
、
这就 说 义是 务 教育 一 是 国家种 的任责由 国 家向社 会 提供 义实施 务育教服 务 因此应 当 由 国家 供 提额全拨 职 款 业培训 机构 社 会 教育 机 构 应属等 于 负盈自 的亏一 类事 单位
,业
通过 场 机市制 来运行
,
国家
不
再有负 拨 款责的
任业 单
位
,。
其余
学的 校教 育构 则机 属于 介于 二 者之间 的 一 类事 公立学 校 的这 分化一和 改 组 进程 还 未 终完 成最
,
通。过 国 家政财性 助 资和 学校自 身社的会
服 等多种务渠 道获 得办
。
学经 费的
应 该
说
,
校 的学 性质也 还 有带某种 不确 定 性 学 校立 法 律 位发 地 变化生
,
但 可 以肯 定的
是,
这种
变将化促 使
。
并公逐步 改 变公立 学 校的 既 面 有
,
由貌于上 述 变 化也 可会能 出现 别差现
,,
未 来不
同类 的别学 校教育 机 构对 其 师身教份 规 的定
。一 般来
说
为保 证 家国教 育目 的和 教 标 准 育 实的,
义
务教 育 学 与 校 其教师 之间 的 法 律关 系 应 更强 调纵向 法的律 性
质
而负盈 自亏的学 校 教 育构 与其机教 师 之间 的法 关 律应系 在确定 的律 框
法
在育 改教 革中守坚 立公 学 的公校 益
2性7
架
下建 横 立型向的对 等关 系
。
。
介于 二者 之的一 间类 校教学育机 与构其教,
,
师
之间律关 系 法性的 现质在还 是 个一未知 数,
将
取决于 改 革决策层 的 政 策选择 为了 更好 地体 现 教 师职 业 性 质 的和特点 其 中 高教 师中应 更多 强调 其 公务性 质 高而学校等教 师 可 则更 多 现体其专 性业 质 (劳 声
,
凯2(
) X
8)
。
。
立公学校 与其 学生 间之的 律关法系
题
问
,
是 立 公校 学运行 的又 中 重要
、 一、
由
于现 行 相的关法 如律 教《育法 》 《 教 师 》 《法中华人 民 共 和
, 国成 未年 人保护法 》( 以 下简称 《 成 年人 未保护 》 )法等 都没 有 此 作
出对确 的明定
因规造此 成了 认 上识的很 分大
歧,,
。从
目学前 校与 学生 法律
。
关 系成立
的 前提
看 形成的 理权代
,这
关 系 应具对 有公 权 性的质
因 为学 校开 办门
学,,
,
招收 学生 所 依据 的教 权育
不 是来
自 家 长 的 监护权
不
是托受 于家 长 而
也不是 由 提供 某于种 服务 而形成 的 契约之 权。
, ,
而
是根据
国 相家关 律法 和政 策及 以行 政上的 要求而 获 得 的 权力
生的人 身监 护 而 言 。
即以
对 成年 未学
,
事实上 存 在着 两 不 同的种 护权 监私即法上 的监 护 权 和 公 法 上 监 的 护权 种两监 护责职尽 管 从内容 有 看似 相之 处但性 质完
全不 同 定
。,
学
校对 成 年学生 未心身 方 的监 面资护格 不是 自于来 私法 的 规,
不
是来 自 于 法私 权利 的转移
、
不也 来 是自 监护 人于 委的托
。,
,
而是来
自于
《 教 育法》 《 未成 人年保 护 》 的法 定
这规种 系关不 是 民 事 律法
关系
,
而
是 一 特 种殊的 ,
。
、
有具公法 性 的法质律 关
,
系
基是于 教育 系关而
成立 的一 种 权公关系
因此公 权 关系就是 准确理 解 学校 学与生 之法间
律
关 系 一的 个 要重前
提 关系,
此据
学 校学与 生的 关系 当应 一 种是特 殊的 法律
因为学、 校与 学 之 间所 构成生的是 一 种 教在 与育 被 育教
,,
管理 与 被
。
管 理的过程 中 产生的权利 义 务关与
系把 种这 关 系 单 列独为 一 类 法 律 系关与学 生关 这系 对 律法 关系 的公 性 权质
程 中产生 的关 系
,
我们 以可称 之 教为育 法 关 律系
有 助
于我 们准 确 地理 解和把 学握 校
。
教
育法 律 系关是 学校 及其 他 教育,
机构依 国据家的 教 方育针和 教 教 育学 准 标己自的法 律 特征
。
依法
施实教 育教 学活 的动
过,
这 类
关 不系 于同民事 法 律关系 特别 和 权 关 系
力
,
有其)
。
由
于决 定 类这 法律关 系 的 权利和 义 务都 是 由教 法 育明20
0
4确 规 的
定
,因
此 是一 具种有公 特 征 的法 法律 关 (劳系 凯
声
82
中国教 法育评制
论
第 辑
6参考 文 献布
柏鲁克 黄
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〕 北京 教 育法学 本基问题研 究
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科 育出学版 社劳
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) J3」 北京 范 大学师学报 (小中学 生学伤 事害 故责任 及研 究
仁.
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职 业 的 专性 业教 师与的专 业权 【力]
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育教 研究 ( 1)
.
作者 简
介 士 北 博 师京范 大 学教 育学 院 教 授 士博 导生师 北师京 范大 教学 育 策政与法 律研 究所 所 全长 教国 育政策 与 法 研 律究 专业 委
员
劳, 声凯
,
,
,
,
会
理 事长 ;研 究方向
:
教育政 治 学教育 法 学
、
等。