科学社会主义 2008年第5期
新形势下的中国国家安全问题研究
贾 作 林
摘 要 非传统安全威胁是21世纪国家安全的主要战略对手,人民安全的凸现是当今世
界安全的根本特征。中国的非传统安全威胁主要是兼具中国古代邪教、会党、民族分离主义,以及国际现代恐怖主义基本特征的内生性民间反政府势力,中国的人民安全将面临更大挑战,中国的战略重点将长期在国内。鉴此,结合当今世界安全的新形势,作者论证了树立人民安全观,以及制定和构建相应的国家安全战略、体制的必要性和迫切性。
关键词 国家安全 传统安全威胁 非传统安全威胁 人民安全观作者贾作林,国际关系学院 (北京 100091) 威胁,包括政权、制度、等,军事、,各要,但其基本属性不变,惟人民安全是个例外:在古代,它只是作为手段(“当兵和
①
养兵”)而附属于军事安全;在现代,它却成了整个国家安全的战略核心———既是手段,也是目标。那么,人民安全何以成了现代国家安全的核心问题?中国如何顺应这一根本变化?本文就此拟加浅论。
,即双方的军事。主权国家之间存在相对不对称性,是因为双方都有各自的国家资源为依托,民间反政府势力并不垄断任何国家资源,何以与主权国家之间也存在相对不对称性呢?在军事技术相对落后的时代,双方胜败一般取决于人力军事,并不取决于技术军事,只要善于把民心民力转化为自己的军事实力,再辅之以高超的战略战术,就有可能通过扩大军队数量以打败对手,甚至以少胜多、以弱胜强,使之人亡政息、制崩国丧。
冷战以后,民间反政府势力逐渐演变成了非传统安全威胁,但外国侵略势力对主权国家的主要威胁手段和威胁对象依然未变,成了传统安全威胁的惟一主体。威胁、被威胁双方的对垒主体依然是国家军队,战胜取败的决定因素依然是各自的军事实力。在军事均衡条件下,通过非暴力手段直接危害对方的文化安全———特别是思想安全,即通过腐蚀、摧毁其意识形态,培植、利用其民间反政府势力以危害其政权、制度和国土,已越来越成为该威胁主体的首要选择。但这种“松土政策”的成功最终还须借助对方军心和战斗力的瓦解,例如原苏联解体和原吉尔吉斯斯坦政府在颜色革命中垮台的根本原因,正是各自国家的“六军不发”,甚至瘫痪、动摇和倒戈。因此,非暴力手段不过只是暴力手段的准备阶段和辅助形式,因为双方较量的最终手段依然是军事。这就是说,国家暴力和军事安全始终是直接的、主要的和决定性的。
(二)关于非传统安全威胁。非传统安全威胁是现代民间反政府势力运用暴力手段主要危害主权国家的人民安全,进而危害其政权、制度和国土安全的一种威胁形式。人们习惯于把非对抗性
一、当今世界安全的新形势
十六大报告在阐述当时安全形势时指出:“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖主义威胁上升。”关于当今世界安全的新形势,这一概括也完全适用。但要认清“相互交织”及恐怖主义的具体表现,就必须首先认清究竟什么是传统安全威胁,什么是非传统安全威胁,为什么恐怖主义会上升等问题。
(一)关于传统安全威胁。传统安全威胁是威胁主体运用暴力手段主要危害主权国家的军事安全,进而危害其政权、制度、国土安全的一种威胁形式。一国国家安全始终面临两大威胁主体:一是国家主体,即来自外国政府的敌对或侵略势力;二是非国家主体,即分别来自国内和国外的民间反政府势力。传统上,二者性质虽不相同,但主要威胁手段和威胁对象却完全一致,即都通过暴力手段直接危害对方的军事安全。这种一致性,这表明两大威胁主体尚属同一范畴———传统安全威胁。
这种威胁形式产生的主要根源,是威胁、被威96
新形势下的中国国家安全问题研究
的一切天灾与一般人祸统称为非传统安全威胁,其实这些古已有之的天灾人祸只属于人类安全和社会安全范畴,固与国家安全高度相关,但并不直接构成其内涵。
这种威胁形式产生的主要根源有三:一是威胁、被威胁双方在军事上的绝对不对称性———威胁主体在军事上的“弱”;二是现代民主政治和人权理念的普及———人民群众在政治上的“贵”;三是现代通讯和传媒技术的发达———恐怖效应在传播上的“快”。随着军事技术的发展,民间反政府势力与主权国家之间在军事上的相对不对称性,逐渐演变成了绝对不对称性:前者永远处于绝对劣势,后者永远处于绝对优势;前者已不可能通过暴力手段直接危害后者的军事安全以夺其政权、毁其制度、占其国土。惟一出路,就是规避、转嫁绝对不对称性,堕入现代恐怖主义:绕开国家军队,运用暴力手段专门危害人民安全,以企达到危害军事安全所不能达到的目的。
冷战以前,未形成,。冷战以后,,“选票里面出政权”遂代替“枪杆子里面出政权”而成了世界各国的普遍趋势,于是人民利益成了最大的政治,人民安全成了整个国家安全的生死穴,人民安全一旦被破坏,就足以造成整个国家安全的致命伤。惟其如此,专门危害人民安全以对抗主权国家,就成了各种民间反政府势力的共同取向。“9・11”事件的发生,标志着这一转化在世界范围的完成,宣告了传统安全时代的结束和非传统安全时代的到来。
这种威胁形式一开始就带有危害思想安全的社会特征。每一威胁主体的形成,无不以大量思想毒品的制造、传播为发端,近年来世界各国的邪教组织,就都首先表现为对广大信徒的思想毒害、精神控制;不管这种手段的后果如何,起关键作用的依然是用暴力手段危害人民安全,正如巴基斯坦的“红色清真寺”事件一样。这就是说,民间暴力和人民安全始终是直接的、主要的和决定性的。
(三)关于两大威胁的“相互交织”。二者关系,十分复杂,大致来说,可析为三:
一是互为条件,互相转化。二者虽然往往相互独立,并存发展,例如南亚、南美国家之间,以及这些国家内部的反政府游击武装等等,但在全球,这种情况只占少数,是为支流,而表现为主流者一般为:(1)直接转化,例如9・11事件就是美国发动阿富汗战争的直接导火线,而阿富汗战争又是一系列恐怖活动的直接爆发点,美国“在必要的时候,将采取单方面行动,把战斗引到恐怖分子所在之处”的“先发制人”战略,则更加强化了这种转化。(2)间接转化,例如拉登与基地组织,不但
是美国反对苏联的间接产物,而且也是美国发动伊拉克战争的间接诱因,至于新疆、车臣恐怖组织,一定程度上也是美国破坏中、俄安全的副产品;对绝大多数发展国家来说,这种转化,比如科索沃战争之类,则最属常见,最为有害。
二是战略地位,并不相同。冷战以后,和平与发展的时代主体更加突出,但随着以市场经济为纽带的人类社会交往的全面发展,国家、地区、民族、宗教、阶级冲突相应发展,两大威胁一同滋长。就传统安全威胁而言,因其主体是主权国家,故(1)威胁行为受国家信用和国际规范的约束,具有正规性、可预期性、可谈判性和可控制性;(2)现代军事技术的发展,士兵生命价值的珍贵,民间反战情绪的高涨,,侵略战争,“:,并不。
,因为没有国家信用,故其情形恰与前者相反,加之(1)它们与主权国家之间的冲突具有长期性与不可调和性;(2)它们潜藏在人民群众的汪洋大海之中,有深厚的民间基础和严密的社会掩护;(3)它们装备简陋、灵活机动的游击样式,往往陷对方的国家武装于失效或失败,从而将其在军事优势上的绝对无限性变成了绝对有限性;(4)现代民主政治和传播技术越是发达,它们就越是容易制造和放大恐怖效应,越是容易刺激民怨、左右选票、要挟政府、击溃政权。这表明:非传统安全威胁风险已相对增高,并构成国家安全的主要战略对手。
三是强国弱国,受害不同。就传统安全威胁而言:由于大规模杀伤性武器的出现,特别是核威慑力量的均衡,强国之间直接动武的可能性消减,但通过牺牲弱国而间接动武的可能性增加,例子就是今年的南奥塞梯战争;随着军事实力差距的越拉越大,弱国依靠武装抗衡和战胜大国侵略的可能性趋于丧失。就非传统安全而言,由于“弱国无外交”、“小国无军事”,它们很难通过外交、军事手段改善国际交往中的不利地位,这就必然刺激针对强国政府的外源性、跨国化民间反政府活动,诱其“先发制人”战略的展开;在发展中国家,各种国内冲突则表现为针对本国政府的内生性、本土化民间反政府活动,而其一旦超出中央政府的有效控制,就会导致:(1)派系争斗和全面内战;(2)人权干涉和军事侵略;(3)政权垮台和国家分裂。
综上,可把当今世界安全的新形势概括如下:(1)发达国家面临的传统安全威胁趋于下降,非传统安全威胁趋于上升;(2)发展中国家面临的
97
科学社会主义 2008年第5期
传统安全威胁和非传统安全威胁同步上升,发展中国家始终是两种冲突的主战场;(3)人民安全的凸现是当今世界安全的根本特征,发展中国家的人民安全始终面临最大威胁。
二、中国国家安全的新挑战
中国既是一个共产党长期执政的发展中大国,又是一个具有深厚民间反政府传统的五千年古国,因此中国共产党始终面临着长期执政条件下的权力腐败化和市场经济条件下的权力资本化———脱离阶级基础的政治风险,所以邓小平说
②
“中国要出问题,还是出在共产党内部”;在整个改革开放过程中,中国将长期面临发展失衡和两极分化的经济矛盾;在全球民主化浪潮和民族分离主义抬头的国际环境下,这些风险和矛盾很有可能激活民间反政府传统。鉴于民间反政府势力历来是危害中国国家安全的社会主体,故须有所考察。
(一),,但主要。其基本特点,大致如下:
一是内生性,即在政治上,表现为由制度扭曲和官吏腐败所激成的民间骚乱;在经济上,表现为由自然灾害、两极分化所引起的流民啸变;在文化上,表现为由儒、释、道与民间原始宗教等化合而成的、以“登基称帝”和“改朝换代”为终极冲动的邪教传统。另外,还有个别外源性的民间反政府势力,如明朝的倭寇之类。
二是多元性,即在农村,表现为以民间教门为主导、以农民(农村流民)为主体的邪教滋事;在城市,表现为以极端知识分子为主导、以市民(城市流民)为主体的会党暴动(往往皈依邪教);在民族地区,表现为以宗教极端势力为主导、以少数民族群众为主体的民族叛乱。这些势力往往败而复聚,极具再生能力,也常常纠合成一股势力。
(二)现代民间反政府势力的基本特点。建国以后,中国通过镇压反革命、取缔会道门和“三反”“五反”摧毁了国内的各种民间反政府势力及其社会基础。改革开放以来,由于社会环境的宽松和社会矛盾的积累,各种民间反政府势力渐呈滋兴之势,其基本特点,大致如下:
一是表现为中国古代统民间反政府势力的复活。自上世纪80年代中期以来,随着政治、经济、文化冲突的扩大,民间反政府活动亦呈发展态势,各种旨在维护自身权益、对抗基层政权的群体性暴力事件也未曾间断,翁安“6・28”事件即其典型;最可注意者,乃邪教颠覆势力与民族分离主义98
的猖獗。这些势力不但具有内生性和多元性,而且兼具古代邪教、会党和民族分主义的基本特征。
二是表现为对国际现代恐怖主义的复制。从传统恐怖主义向现代恐怖主义转变,是各种民间反政府势力的共同趋势,不惟某一民族、宗教所然。“疆独”势力一开始就与基地组织接轨,“藏独”势力正在起而效颦,步其后尘。特需注意者,是内地发生的一系列爆炸案,例如早些时候发生的昆明公共汽车爆炸事件,也明显呈现出了国际恐怖主义的基本特点,这种现象一旦组织化、普遍化,则其危害将远在“疆独”、“藏独”之上。
揆之史实:面对腐败现象的长期存在,贫富差距逐渐拉大,国内矛盾的大量积累,民间不满的普遍滋长,若不及时转变观念、调整战略、健全体制,则动乱一起,局面失控,。,,专,将是。
三、树立国家安全的新理念
十七大报告提出要“完善国家安全战略,健全国家安全体制”。这就必须有一个共同的思想基础———国家安全理念。长期以来,由于主要面临主要来自苏、美两个超级大国的军事威胁,所以正如1950年周恩来为隐蔽战线所作题词,中国的国家安全理念也只能是“面向国外”。既然人民安全已经成为世界安全的根本特征,那就应当扬弃这一旧理念,而树立“面向人民”的新理念。
(一)“面向人民”是各国的普遍趋向。在社会治安层面,“面向人民”的问题在四次警务革命中早已解决:前三次分别是英国警察都市化、美国警察专业化和欧美警察现代化运动,但随着警察数量、素质、装备、薪金的提高,犯罪率却同步增长,于是有了第四次———这就是近20年来的警民联防运动。若把这种以政府为主导、以人民为主体、以人民自卫为特点的社会治安理念上升到国家安全层面,相应的国家安全理念也就呼之欲出了。虽然世界各国尚未明确提出有关概念,但在实践中无不以“面向人民”为宗旨。以“9・11”事件和别斯兰人质事件后的美、俄两国为例:
一是无不把人民安全列为整个国家安全的战略核心:为了保护人民:(1)强化政府职能。美除调整全球军事指挥系统和结构、成立“北方司令部”以加强本土防御外,还组建了国土安全部,雇员多达17万人;俄在改革国家安全体制的同时,还出台了包括核打击在内的“现实遏制”战略。(2)扩大政府预算。美将2002年以来的反恐情报年度预算(不含反恐战争)在400亿美元的基础上至少增加了370亿美元。
新形势下的中国国家安全问题研究
二是无不把人民群众作为整个国家安全的战略主体。为了依靠人民:(1)改变观念。美一改重技术而轻人力的旧传统,提出了“人力是反恐第一道防线”的新观念,相应预算增加了90多倍;俄则认识到“要善于利用民兵”,正如其国防部长所说:“同恐怖主义斗争的一个有效方式,就是加强居民警惕性,发动全社会力量,仅仅依靠护
(2)创新制度。法机关解决这一任务非常困难。”
为实现人力反恐,美制定了旨在吸收全国1/3人口的“全民线人计划”;俄在承认各种民间自卫组织合法性的同时,也出台了旨在发动全民力量的“特别动员计划”。
(二)“面向人民”是中国的特殊要求。中国的最大国情就是共产党长期执政、发展中大国、民间反政府传统,故中国所应树立的现代安全理念,只有“面向人民”,才能符合这三大国情。
一是体现共产党的政党性质。共产党的根本特征就是其人民性,全来说,,其次才是手段。“以人为本,就是“为人民执政,靠人民执政”,要把这一执政理念和党性表现延伸为国家安全的新理念,只有“面向人民”。
二是适应国际化的发展环境。中国发展中的诸多矛盾,可能会转化为各种形式的民众骚乱。市场经济已使中国全方位融入了国际社会,要解决这些矛盾,就要与世界各国求同存异,开展合作,这就有一个坚持什么安全观的问题,这方面曾经有过严重教训。民主、人权必将成为各国政治的共同理念,人民安全必将成为各国安全的共同目标,要把这一理念和目标概括成新理念,只有“面向人民”。
三是继承历史上的成功经验。“寓兵于农,守望相助”的古典之义,经唐、宋两朝的实际运用,再经清人魏源结合三元里人民抗英斗争的深入阐发,到了徐家于,遂提出了“以民卫民”的御外主张。面对国内“会匪、邪教、盗贼、痞棍数者在在多有”的局面,曾国藩认为:“以官卫民,不若
③
使民自卫,以一人自卫,不若与众人共相卫。”至此,“以民卫民”遂成为既可反侵略、又可反颠覆的古典安全理念,其发展形式就是毛泽东的“人民战争”思想,这一思想在抗日抗美、镇压反革命及“三反”“五反”中屡试不爽。要批判地继承这一成功经验并上升为新理念,只有“面向人民”。事实上,党的十七大报告将有关国家安全的论述放在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分,就凸显了国家安全问题的人民性。
总之,要树立一个既能顺应国际趋向、又能符
合中国国情的新理念,那么“人民安全观”便不失
为一个较为恰当的概念选择。所谓人民安全观,就是在中国共产党领导下,以人民安全为最高目标,以人民群众为战略主体,以政治、经济、军事、文化、教育、科技、信息等全方位部门安全为综合手段,进而维护政权、制度和国土安全的现代国家安全理念。
四、制定国家安全的新战略
基于“和平与发展是时代主题”的判断,中国“以经济建设为中心”的发展战略本身,就已包含着把国家安全战略重点放在国内的政策取向。这一取向的正确性和必要性是通过1989年的政治风波表现出来的,但该风波尚未涉及工人、农民、军队等社会群体,1999,。邪,而这两大威胁形式一般总会诱发第三大威胁形式———外国侵略;只要同时具备政治(腐败现象)、经济(两极分化)两大条件,这些形式均可出现。据此,中国国家安全就有了如下五大战略任务:
(一)反腐败,其核心是改革政治体制。中国历代民变的第一大口号是“官逼民反”,例如面对川楚陕白莲教大起义,清嘉庆皇帝也不得不承认:“教匪聚众滋事,皆以‘官逼民反’为词,……总缘亲民之吏,不能奉宣朝廷德意,多方勒索,竭其膏
④
脂,因而激变如此。”在现代各国,凡民众骚动,只要名出“反腐”,就往往引起军队的同情、中立、政变,造成政府的妥协、退却、垮台。目前,中国的党内腐败特别是高官腐败,制造着民众骚动的现成藉口,酝酿着自我击败的潜在危险,实为国家安全的头号大敌。为求救治,就必须开辟现代群众路线,进行政治体制改革。
(二)反分化,其核心是改革经济体制。中国历代民变的第二大口号是“均贫富”。经济上的两极分化往往与政治上的权力腐败高度相关,所以“均贫富”本身往往也就是“官逼民反”。现代市场经济包含着资本主义、两极分化的一切萌芽,若其不能被有效抑制,中国就会发生闹革命的问题。如何通过经济体制改革,真正实现共同富裕,已经成为全国的中心课题。
(三)反颠覆,其核心是反邪教。上述民变的内在趋势,就是政治颠覆,为此还须具备相应的文化条件———宗教。两千年来,利用邪教等宣传手段聚拢大规模的反政府势力,几乎成为一切大规模民变的共同范式。进入现代,邪教有了更强的社会动员能力和社会动乱能量。
99
科学社会主义 2008年第5期
(四)反分离,其核心是反恐怖。汉唐以降,民族分离势力的主要特点之一,就是恐怖性;到了清朝,由于异端宗教势力的渗入,它们遂演变成了极端恐怖主义。进入21世纪后,“疆独”自不必说,
“西藏大旗运动”者们就扬言要成立自己的“哈马斯”,要“象巴勒斯坦人那样不怕流血牺牲,暴力闯关!”赤裸裸地露出了现代恐怖主义的本质。这种分离活动,较之古代,危害更烈,不惟不利于全中国的人民安全,亦极不利于本民族的人民安全。仅此,中国政府即须理直气壮,坚决铲除。
(五)反侵略,其核心是反演变。中国面临的国际大气候和国内小气候,从而“和平演变”威胁将长期存在,其社会基础正是上述反对、颠覆和分裂势力,能否有效治理这些势力,就成了维护国家安全的关键;否则,一旦变生于内,难民如潮,“人道”不保,“和平演变”就会直接转化为军事侵略,所以动乱苗头一旦出现,就应果断消除,以免迟滞蔓延,为人所乘。
,基本路”。据此,可把中国国家安全的新战略概括为“五位一体,内外兼顾,重点在内,长期坚持”———简称“五反战略”。
五、构建国家安全的新体制
面对非传统安全威胁的滋长和人民安全的凸现,美、俄等国的体制均已相应调整,其共同点是都设有统一、高效,并直接向总统负责的国家安全委员会。美主要面临外源性的跨国威胁,故“9・11”事件后,除了组建国土安全局等机构外,原有体制基本未变;俄也有基地组织的威胁,但主要面临内生性、单一性的本土威胁,故别斯兰事件后,鉴于科层过多,政出多门,决策分散,情报不畅等情,不得不大幅收缴地方和部门权力,强化中央权力。中国也有基地组织的威胁,但主要面临内生性、多元性的本土威胁,与两国既有雷同,也有特色,故在体制构建上,既要借鉴,也要独创。
(一)中国国家安全体制的现有弊端。新中国建立起来的国家安全体制曾经为保卫国家安全做出了重大贡献,近60年总体上的国家平安也正依赖于这个体制。但在今天,这种旨在“面向国外”的传统体制已越来越难以及时、准确、全面、高效地应对越来越严重的内生性国家安全问题。例如关于“4・29”事件,江泽民就痛切地指出:“今天的事件,值得我们深思。人不知、鬼不晓,突然在党和国家权力中心的大门口周围聚集了一万多人,围了整整一天。其组织纪律之严密,信息传递之迅速,实属罕见。可是,我们的有关部门事100
先竟毫无察觉。而从互联网上就能迅速找到‘法轮功’在各地的组织联络系统,这还不发人深省吗?……对这种已形成为全国性组织,涉及相当多党员、干部、知识分子、军人和工人、农民的社会
⑤
群体,却迟迟没有引起我们的警觉。”西藏“3・14”事件也存在类似问题。这些问题归根到底是全国性的国家安全体制问题。
(二)中国国家安全体制的重新构建。中国国家安全工作要适应国家安全的新形势,除了树立新理念、制定新战略,还须建构新体制。这个新体制必须打破条块分割,系统整合一切国家安全资源,既统筹兼顾又突出重点,必须具备全面防控、快速反应、精确打击、长期有效的国家安全能力。这项工作十分复杂,当务之急,大致有二:
一是成立国家安全委员会,、,该委员会可以参照中央军委模式,一个机构两块牌子,由中共中央直接领导;内设主席一名,由中共中央总书记担任;常务副主席一名,由主管国家安全事务的政治局常委担任;另设副主席若干。其次,该委员会设立日常协调和办事机构,办公地点设在国家安全部;内设秘书长一名,由国家安全部部长担任。
二是成立国土安全局,这是构建国家安全新体制的重点。设立国土安全局是为了适应国家安全战略重点已经从国外转移到国内的新形势,其基本职责是专门防治内生性、多元性、本土性的非传统安全威胁,全力维护人民安全。考虑到:第一,人民安全问题已经由社会治安层面上升到了国家安全层面;第二,非传统安全威胁与传统安全威胁、国内威胁主体与国外威胁主体的国际联系日益广泛和密切;第三,国家安全部门有着丰富的专业经验和大批的专门人才等等,国土安全局或类似机构当以设在国家安全部为宜,二者关系如同国家公务员局之于人力资源和社会保障部。
注释:①《马克思恩格斯军事文选》第1卷,战士出版社1981版,第16页。
②《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第380页。
③《中国兵书集成》第47册,解放军出版社、辽宁书社1992版,第845页。
④《清仁宗实录》卷38,嘉庆4年1月。⑤《江泽民文选》第2卷,人民出版社2006年,第320页。
(责任编辑 郭强)
科学社会主义 2008年第5期
新形势下的中国国家安全问题研究
贾 作 林
摘 要 非传统安全威胁是21世纪国家安全的主要战略对手,人民安全的凸现是当今世
界安全的根本特征。中国的非传统安全威胁主要是兼具中国古代邪教、会党、民族分离主义,以及国际现代恐怖主义基本特征的内生性民间反政府势力,中国的人民安全将面临更大挑战,中国的战略重点将长期在国内。鉴此,结合当今世界安全的新形势,作者论证了树立人民安全观,以及制定和构建相应的国家安全战略、体制的必要性和迫切性。
关键词 国家安全 传统安全威胁 非传统安全威胁 人民安全观作者贾作林,国际关系学院 (北京 100091) 威胁,包括政权、制度、等,军事、,各要,但其基本属性不变,惟人民安全是个例外:在古代,它只是作为手段(“当兵和
①
养兵”)而附属于军事安全;在现代,它却成了整个国家安全的战略核心———既是手段,也是目标。那么,人民安全何以成了现代国家安全的核心问题?中国如何顺应这一根本变化?本文就此拟加浅论。
,即双方的军事。主权国家之间存在相对不对称性,是因为双方都有各自的国家资源为依托,民间反政府势力并不垄断任何国家资源,何以与主权国家之间也存在相对不对称性呢?在军事技术相对落后的时代,双方胜败一般取决于人力军事,并不取决于技术军事,只要善于把民心民力转化为自己的军事实力,再辅之以高超的战略战术,就有可能通过扩大军队数量以打败对手,甚至以少胜多、以弱胜强,使之人亡政息、制崩国丧。
冷战以后,民间反政府势力逐渐演变成了非传统安全威胁,但外国侵略势力对主权国家的主要威胁手段和威胁对象依然未变,成了传统安全威胁的惟一主体。威胁、被威胁双方的对垒主体依然是国家军队,战胜取败的决定因素依然是各自的军事实力。在军事均衡条件下,通过非暴力手段直接危害对方的文化安全———特别是思想安全,即通过腐蚀、摧毁其意识形态,培植、利用其民间反政府势力以危害其政权、制度和国土,已越来越成为该威胁主体的首要选择。但这种“松土政策”的成功最终还须借助对方军心和战斗力的瓦解,例如原苏联解体和原吉尔吉斯斯坦政府在颜色革命中垮台的根本原因,正是各自国家的“六军不发”,甚至瘫痪、动摇和倒戈。因此,非暴力手段不过只是暴力手段的准备阶段和辅助形式,因为双方较量的最终手段依然是军事。这就是说,国家暴力和军事安全始终是直接的、主要的和决定性的。
(二)关于非传统安全威胁。非传统安全威胁是现代民间反政府势力运用暴力手段主要危害主权国家的人民安全,进而危害其政权、制度和国土安全的一种威胁形式。人们习惯于把非对抗性
一、当今世界安全的新形势
十六大报告在阐述当时安全形势时指出:“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织,恐怖主义威胁上升。”关于当今世界安全的新形势,这一概括也完全适用。但要认清“相互交织”及恐怖主义的具体表现,就必须首先认清究竟什么是传统安全威胁,什么是非传统安全威胁,为什么恐怖主义会上升等问题。
(一)关于传统安全威胁。传统安全威胁是威胁主体运用暴力手段主要危害主权国家的军事安全,进而危害其政权、制度、国土安全的一种威胁形式。一国国家安全始终面临两大威胁主体:一是国家主体,即来自外国政府的敌对或侵略势力;二是非国家主体,即分别来自国内和国外的民间反政府势力。传统上,二者性质虽不相同,但主要威胁手段和威胁对象却完全一致,即都通过暴力手段直接危害对方的军事安全。这种一致性,这表明两大威胁主体尚属同一范畴———传统安全威胁。
这种威胁形式产生的主要根源,是威胁、被威96
新形势下的中国国家安全问题研究
的一切天灾与一般人祸统称为非传统安全威胁,其实这些古已有之的天灾人祸只属于人类安全和社会安全范畴,固与国家安全高度相关,但并不直接构成其内涵。
这种威胁形式产生的主要根源有三:一是威胁、被威胁双方在军事上的绝对不对称性———威胁主体在军事上的“弱”;二是现代民主政治和人权理念的普及———人民群众在政治上的“贵”;三是现代通讯和传媒技术的发达———恐怖效应在传播上的“快”。随着军事技术的发展,民间反政府势力与主权国家之间在军事上的相对不对称性,逐渐演变成了绝对不对称性:前者永远处于绝对劣势,后者永远处于绝对优势;前者已不可能通过暴力手段直接危害后者的军事安全以夺其政权、毁其制度、占其国土。惟一出路,就是规避、转嫁绝对不对称性,堕入现代恐怖主义:绕开国家军队,运用暴力手段专门危害人民安全,以企达到危害军事安全所不能达到的目的。
冷战以前,未形成,。冷战以后,,“选票里面出政权”遂代替“枪杆子里面出政权”而成了世界各国的普遍趋势,于是人民利益成了最大的政治,人民安全成了整个国家安全的生死穴,人民安全一旦被破坏,就足以造成整个国家安全的致命伤。惟其如此,专门危害人民安全以对抗主权国家,就成了各种民间反政府势力的共同取向。“9・11”事件的发生,标志着这一转化在世界范围的完成,宣告了传统安全时代的结束和非传统安全时代的到来。
这种威胁形式一开始就带有危害思想安全的社会特征。每一威胁主体的形成,无不以大量思想毒品的制造、传播为发端,近年来世界各国的邪教组织,就都首先表现为对广大信徒的思想毒害、精神控制;不管这种手段的后果如何,起关键作用的依然是用暴力手段危害人民安全,正如巴基斯坦的“红色清真寺”事件一样。这就是说,民间暴力和人民安全始终是直接的、主要的和决定性的。
(三)关于两大威胁的“相互交织”。二者关系,十分复杂,大致来说,可析为三:
一是互为条件,互相转化。二者虽然往往相互独立,并存发展,例如南亚、南美国家之间,以及这些国家内部的反政府游击武装等等,但在全球,这种情况只占少数,是为支流,而表现为主流者一般为:(1)直接转化,例如9・11事件就是美国发动阿富汗战争的直接导火线,而阿富汗战争又是一系列恐怖活动的直接爆发点,美国“在必要的时候,将采取单方面行动,把战斗引到恐怖分子所在之处”的“先发制人”战略,则更加强化了这种转化。(2)间接转化,例如拉登与基地组织,不但
是美国反对苏联的间接产物,而且也是美国发动伊拉克战争的间接诱因,至于新疆、车臣恐怖组织,一定程度上也是美国破坏中、俄安全的副产品;对绝大多数发展国家来说,这种转化,比如科索沃战争之类,则最属常见,最为有害。
二是战略地位,并不相同。冷战以后,和平与发展的时代主体更加突出,但随着以市场经济为纽带的人类社会交往的全面发展,国家、地区、民族、宗教、阶级冲突相应发展,两大威胁一同滋长。就传统安全威胁而言,因其主体是主权国家,故(1)威胁行为受国家信用和国际规范的约束,具有正规性、可预期性、可谈判性和可控制性;(2)现代军事技术的发展,士兵生命价值的珍贵,民间反战情绪的高涨,,侵略战争,“:,并不。
,因为没有国家信用,故其情形恰与前者相反,加之(1)它们与主权国家之间的冲突具有长期性与不可调和性;(2)它们潜藏在人民群众的汪洋大海之中,有深厚的民间基础和严密的社会掩护;(3)它们装备简陋、灵活机动的游击样式,往往陷对方的国家武装于失效或失败,从而将其在军事优势上的绝对无限性变成了绝对有限性;(4)现代民主政治和传播技术越是发达,它们就越是容易制造和放大恐怖效应,越是容易刺激民怨、左右选票、要挟政府、击溃政权。这表明:非传统安全威胁风险已相对增高,并构成国家安全的主要战略对手。
三是强国弱国,受害不同。就传统安全威胁而言:由于大规模杀伤性武器的出现,特别是核威慑力量的均衡,强国之间直接动武的可能性消减,但通过牺牲弱国而间接动武的可能性增加,例子就是今年的南奥塞梯战争;随着军事实力差距的越拉越大,弱国依靠武装抗衡和战胜大国侵略的可能性趋于丧失。就非传统安全而言,由于“弱国无外交”、“小国无军事”,它们很难通过外交、军事手段改善国际交往中的不利地位,这就必然刺激针对强国政府的外源性、跨国化民间反政府活动,诱其“先发制人”战略的展开;在发展中国家,各种国内冲突则表现为针对本国政府的内生性、本土化民间反政府活动,而其一旦超出中央政府的有效控制,就会导致:(1)派系争斗和全面内战;(2)人权干涉和军事侵略;(3)政权垮台和国家分裂。
综上,可把当今世界安全的新形势概括如下:(1)发达国家面临的传统安全威胁趋于下降,非传统安全威胁趋于上升;(2)发展中国家面临的
97
科学社会主义 2008年第5期
传统安全威胁和非传统安全威胁同步上升,发展中国家始终是两种冲突的主战场;(3)人民安全的凸现是当今世界安全的根本特征,发展中国家的人民安全始终面临最大威胁。
二、中国国家安全的新挑战
中国既是一个共产党长期执政的发展中大国,又是一个具有深厚民间反政府传统的五千年古国,因此中国共产党始终面临着长期执政条件下的权力腐败化和市场经济条件下的权力资本化———脱离阶级基础的政治风险,所以邓小平说
②
“中国要出问题,还是出在共产党内部”;在整个改革开放过程中,中国将长期面临发展失衡和两极分化的经济矛盾;在全球民主化浪潮和民族分离主义抬头的国际环境下,这些风险和矛盾很有可能激活民间反政府传统。鉴于民间反政府势力历来是危害中国国家安全的社会主体,故须有所考察。
(一),,但主要。其基本特点,大致如下:
一是内生性,即在政治上,表现为由制度扭曲和官吏腐败所激成的民间骚乱;在经济上,表现为由自然灾害、两极分化所引起的流民啸变;在文化上,表现为由儒、释、道与民间原始宗教等化合而成的、以“登基称帝”和“改朝换代”为终极冲动的邪教传统。另外,还有个别外源性的民间反政府势力,如明朝的倭寇之类。
二是多元性,即在农村,表现为以民间教门为主导、以农民(农村流民)为主体的邪教滋事;在城市,表现为以极端知识分子为主导、以市民(城市流民)为主体的会党暴动(往往皈依邪教);在民族地区,表现为以宗教极端势力为主导、以少数民族群众为主体的民族叛乱。这些势力往往败而复聚,极具再生能力,也常常纠合成一股势力。
(二)现代民间反政府势力的基本特点。建国以后,中国通过镇压反革命、取缔会道门和“三反”“五反”摧毁了国内的各种民间反政府势力及其社会基础。改革开放以来,由于社会环境的宽松和社会矛盾的积累,各种民间反政府势力渐呈滋兴之势,其基本特点,大致如下:
一是表现为中国古代统民间反政府势力的复活。自上世纪80年代中期以来,随着政治、经济、文化冲突的扩大,民间反政府活动亦呈发展态势,各种旨在维护自身权益、对抗基层政权的群体性暴力事件也未曾间断,翁安“6・28”事件即其典型;最可注意者,乃邪教颠覆势力与民族分离主义98
的猖獗。这些势力不但具有内生性和多元性,而且兼具古代邪教、会党和民族分主义的基本特征。
二是表现为对国际现代恐怖主义的复制。从传统恐怖主义向现代恐怖主义转变,是各种民间反政府势力的共同趋势,不惟某一民族、宗教所然。“疆独”势力一开始就与基地组织接轨,“藏独”势力正在起而效颦,步其后尘。特需注意者,是内地发生的一系列爆炸案,例如早些时候发生的昆明公共汽车爆炸事件,也明显呈现出了国际恐怖主义的基本特点,这种现象一旦组织化、普遍化,则其危害将远在“疆独”、“藏独”之上。
揆之史实:面对腐败现象的长期存在,贫富差距逐渐拉大,国内矛盾的大量积累,民间不满的普遍滋长,若不及时转变观念、调整战略、健全体制,则动乱一起,局面失控,。,,专,将是。
三、树立国家安全的新理念
十七大报告提出要“完善国家安全战略,健全国家安全体制”。这就必须有一个共同的思想基础———国家安全理念。长期以来,由于主要面临主要来自苏、美两个超级大国的军事威胁,所以正如1950年周恩来为隐蔽战线所作题词,中国的国家安全理念也只能是“面向国外”。既然人民安全已经成为世界安全的根本特征,那就应当扬弃这一旧理念,而树立“面向人民”的新理念。
(一)“面向人民”是各国的普遍趋向。在社会治安层面,“面向人民”的问题在四次警务革命中早已解决:前三次分别是英国警察都市化、美国警察专业化和欧美警察现代化运动,但随着警察数量、素质、装备、薪金的提高,犯罪率却同步增长,于是有了第四次———这就是近20年来的警民联防运动。若把这种以政府为主导、以人民为主体、以人民自卫为特点的社会治安理念上升到国家安全层面,相应的国家安全理念也就呼之欲出了。虽然世界各国尚未明确提出有关概念,但在实践中无不以“面向人民”为宗旨。以“9・11”事件和别斯兰人质事件后的美、俄两国为例:
一是无不把人民安全列为整个国家安全的战略核心:为了保护人民:(1)强化政府职能。美除调整全球军事指挥系统和结构、成立“北方司令部”以加强本土防御外,还组建了国土安全部,雇员多达17万人;俄在改革国家安全体制的同时,还出台了包括核打击在内的“现实遏制”战略。(2)扩大政府预算。美将2002年以来的反恐情报年度预算(不含反恐战争)在400亿美元的基础上至少增加了370亿美元。
新形势下的中国国家安全问题研究
二是无不把人民群众作为整个国家安全的战略主体。为了依靠人民:(1)改变观念。美一改重技术而轻人力的旧传统,提出了“人力是反恐第一道防线”的新观念,相应预算增加了90多倍;俄则认识到“要善于利用民兵”,正如其国防部长所说:“同恐怖主义斗争的一个有效方式,就是加强居民警惕性,发动全社会力量,仅仅依靠护
(2)创新制度。法机关解决这一任务非常困难。”
为实现人力反恐,美制定了旨在吸收全国1/3人口的“全民线人计划”;俄在承认各种民间自卫组织合法性的同时,也出台了旨在发动全民力量的“特别动员计划”。
(二)“面向人民”是中国的特殊要求。中国的最大国情就是共产党长期执政、发展中大国、民间反政府传统,故中国所应树立的现代安全理念,只有“面向人民”,才能符合这三大国情。
一是体现共产党的政党性质。共产党的根本特征就是其人民性,全来说,,其次才是手段。“以人为本,就是“为人民执政,靠人民执政”,要把这一执政理念和党性表现延伸为国家安全的新理念,只有“面向人民”。
二是适应国际化的发展环境。中国发展中的诸多矛盾,可能会转化为各种形式的民众骚乱。市场经济已使中国全方位融入了国际社会,要解决这些矛盾,就要与世界各国求同存异,开展合作,这就有一个坚持什么安全观的问题,这方面曾经有过严重教训。民主、人权必将成为各国政治的共同理念,人民安全必将成为各国安全的共同目标,要把这一理念和目标概括成新理念,只有“面向人民”。
三是继承历史上的成功经验。“寓兵于农,守望相助”的古典之义,经唐、宋两朝的实际运用,再经清人魏源结合三元里人民抗英斗争的深入阐发,到了徐家于,遂提出了“以民卫民”的御外主张。面对国内“会匪、邪教、盗贼、痞棍数者在在多有”的局面,曾国藩认为:“以官卫民,不若
③
使民自卫,以一人自卫,不若与众人共相卫。”至此,“以民卫民”遂成为既可反侵略、又可反颠覆的古典安全理念,其发展形式就是毛泽东的“人民战争”思想,这一思想在抗日抗美、镇压反革命及“三反”“五反”中屡试不爽。要批判地继承这一成功经验并上升为新理念,只有“面向人民”。事实上,党的十七大报告将有关国家安全的论述放在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分,就凸显了国家安全问题的人民性。
总之,要树立一个既能顺应国际趋向、又能符
合中国国情的新理念,那么“人民安全观”便不失
为一个较为恰当的概念选择。所谓人民安全观,就是在中国共产党领导下,以人民安全为最高目标,以人民群众为战略主体,以政治、经济、军事、文化、教育、科技、信息等全方位部门安全为综合手段,进而维护政权、制度和国土安全的现代国家安全理念。
四、制定国家安全的新战略
基于“和平与发展是时代主题”的判断,中国“以经济建设为中心”的发展战略本身,就已包含着把国家安全战略重点放在国内的政策取向。这一取向的正确性和必要性是通过1989年的政治风波表现出来的,但该风波尚未涉及工人、农民、军队等社会群体,1999,。邪,而这两大威胁形式一般总会诱发第三大威胁形式———外国侵略;只要同时具备政治(腐败现象)、经济(两极分化)两大条件,这些形式均可出现。据此,中国国家安全就有了如下五大战略任务:
(一)反腐败,其核心是改革政治体制。中国历代民变的第一大口号是“官逼民反”,例如面对川楚陕白莲教大起义,清嘉庆皇帝也不得不承认:“教匪聚众滋事,皆以‘官逼民反’为词,……总缘亲民之吏,不能奉宣朝廷德意,多方勒索,竭其膏
④
脂,因而激变如此。”在现代各国,凡民众骚动,只要名出“反腐”,就往往引起军队的同情、中立、政变,造成政府的妥协、退却、垮台。目前,中国的党内腐败特别是高官腐败,制造着民众骚动的现成藉口,酝酿着自我击败的潜在危险,实为国家安全的头号大敌。为求救治,就必须开辟现代群众路线,进行政治体制改革。
(二)反分化,其核心是改革经济体制。中国历代民变的第二大口号是“均贫富”。经济上的两极分化往往与政治上的权力腐败高度相关,所以“均贫富”本身往往也就是“官逼民反”。现代市场经济包含着资本主义、两极分化的一切萌芽,若其不能被有效抑制,中国就会发生闹革命的问题。如何通过经济体制改革,真正实现共同富裕,已经成为全国的中心课题。
(三)反颠覆,其核心是反邪教。上述民变的内在趋势,就是政治颠覆,为此还须具备相应的文化条件———宗教。两千年来,利用邪教等宣传手段聚拢大规模的反政府势力,几乎成为一切大规模民变的共同范式。进入现代,邪教有了更强的社会动员能力和社会动乱能量。
99
科学社会主义 2008年第5期
(四)反分离,其核心是反恐怖。汉唐以降,民族分离势力的主要特点之一,就是恐怖性;到了清朝,由于异端宗教势力的渗入,它们遂演变成了极端恐怖主义。进入21世纪后,“疆独”自不必说,
“西藏大旗运动”者们就扬言要成立自己的“哈马斯”,要“象巴勒斯坦人那样不怕流血牺牲,暴力闯关!”赤裸裸地露出了现代恐怖主义的本质。这种分离活动,较之古代,危害更烈,不惟不利于全中国的人民安全,亦极不利于本民族的人民安全。仅此,中国政府即须理直气壮,坚决铲除。
(五)反侵略,其核心是反演变。中国面临的国际大气候和国内小气候,从而“和平演变”威胁将长期存在,其社会基础正是上述反对、颠覆和分裂势力,能否有效治理这些势力,就成了维护国家安全的关键;否则,一旦变生于内,难民如潮,“人道”不保,“和平演变”就会直接转化为军事侵略,所以动乱苗头一旦出现,就应果断消除,以免迟滞蔓延,为人所乘。
,基本路”。据此,可把中国国家安全的新战略概括为“五位一体,内外兼顾,重点在内,长期坚持”———简称“五反战略”。
五、构建国家安全的新体制
面对非传统安全威胁的滋长和人民安全的凸现,美、俄等国的体制均已相应调整,其共同点是都设有统一、高效,并直接向总统负责的国家安全委员会。美主要面临外源性的跨国威胁,故“9・11”事件后,除了组建国土安全局等机构外,原有体制基本未变;俄也有基地组织的威胁,但主要面临内生性、单一性的本土威胁,故别斯兰事件后,鉴于科层过多,政出多门,决策分散,情报不畅等情,不得不大幅收缴地方和部门权力,强化中央权力。中国也有基地组织的威胁,但主要面临内生性、多元性的本土威胁,与两国既有雷同,也有特色,故在体制构建上,既要借鉴,也要独创。
(一)中国国家安全体制的现有弊端。新中国建立起来的国家安全体制曾经为保卫国家安全做出了重大贡献,近60年总体上的国家平安也正依赖于这个体制。但在今天,这种旨在“面向国外”的传统体制已越来越难以及时、准确、全面、高效地应对越来越严重的内生性国家安全问题。例如关于“4・29”事件,江泽民就痛切地指出:“今天的事件,值得我们深思。人不知、鬼不晓,突然在党和国家权力中心的大门口周围聚集了一万多人,围了整整一天。其组织纪律之严密,信息传递之迅速,实属罕见。可是,我们的有关部门事100
先竟毫无察觉。而从互联网上就能迅速找到‘法轮功’在各地的组织联络系统,这还不发人深省吗?……对这种已形成为全国性组织,涉及相当多党员、干部、知识分子、军人和工人、农民的社会
⑤
群体,却迟迟没有引起我们的警觉。”西藏“3・14”事件也存在类似问题。这些问题归根到底是全国性的国家安全体制问题。
(二)中国国家安全体制的重新构建。中国国家安全工作要适应国家安全的新形势,除了树立新理念、制定新战略,还须建构新体制。这个新体制必须打破条块分割,系统整合一切国家安全资源,既统筹兼顾又突出重点,必须具备全面防控、快速反应、精确打击、长期有效的国家安全能力。这项工作十分复杂,当务之急,大致有二:
一是成立国家安全委员会,、,该委员会可以参照中央军委模式,一个机构两块牌子,由中共中央直接领导;内设主席一名,由中共中央总书记担任;常务副主席一名,由主管国家安全事务的政治局常委担任;另设副主席若干。其次,该委员会设立日常协调和办事机构,办公地点设在国家安全部;内设秘书长一名,由国家安全部部长担任。
二是成立国土安全局,这是构建国家安全新体制的重点。设立国土安全局是为了适应国家安全战略重点已经从国外转移到国内的新形势,其基本职责是专门防治内生性、多元性、本土性的非传统安全威胁,全力维护人民安全。考虑到:第一,人民安全问题已经由社会治安层面上升到了国家安全层面;第二,非传统安全威胁与传统安全威胁、国内威胁主体与国外威胁主体的国际联系日益广泛和密切;第三,国家安全部门有着丰富的专业经验和大批的专门人才等等,国土安全局或类似机构当以设在国家安全部为宜,二者关系如同国家公务员局之于人力资源和社会保障部。
注释:①《马克思恩格斯军事文选》第1卷,战士出版社1981版,第16页。
②《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第380页。
③《中国兵书集成》第47册,解放军出版社、辽宁书社1992版,第845页。
④《清仁宗实录》卷38,嘉庆4年1月。⑤《江泽民文选》第2卷,人民出版社2006年,第320页。
(责任编辑 郭强)