作者：潘玉民
北京档案 2003年02期
档案行政执法在我国档案法制建设中具有决定性意义，它是贯彻落实档案法律规范的重中之重。目前，为了使已经制定颁布的档案法律规范得以完全彻底地实施，全国各地的档案局普遍建立了档案行政执法机构，加大了档案行政执法的力度。但是，在档案行政执法实践中如何保证依法执法，既对档案违法行为采取合理的惩罚措施予以制裁，维护档案法的严肃性和权威性，又符合档案法律的规定，使档案行政执法不违法，充分发挥档案法律规范对保护档案历史遗产与保证档案有效利用强有力的保障作用，提高全社会的档案法律素质，这是一个从档案法理论到法制实践都值得研究的课题。究竟怎样才能使档案行政执法合法呢我认为需要正确解决如下问题：
一、档案行政执法主体必须合法
所谓档案行政执法主体，是指依法有权力进行档案行政执法的组织。根据我国档案法律的规定，档案行政执法主体既包括县级以上人民政府的档案行政管理部门，也包括经档案法规授权或委托的档案行政管理部门或者档案管理部门。也就是说，我国档案行政执法主体是法定的。档案行政执法主体法定性原则的基本含义应该包括如下内容：
第一，档案行政执法只能由县级以上国家档案行政管理部门实施，其他任何国家机关都无权实施档案行政执法行为。根据我国《行政处罚法》规定，实施行政处罚的主体必须是行政机关。行政机关是指为实现行政目的而依法设置、承担行政事务并能独立进行管理的基本组织。国家从中央到地方设置行政机关实施行政管理。档案部门在行政管理机关中属于科学文化管理部门。行政法学的原理告诉我们，国家行政处罚权必须要由国家行政机关来行使，而国家的权力机关、检察机关、审判机关都不能超越权限实施行政处罚。从这一原则出发，档案行政执法只能由档案行政管理部门实施，其他国家行政机关不能实施档案行政执法活动。
第二，档案行政执法必须由具有档案行政处罚权的档案行政管理部门实施，前面讨论的问题是档案行政执法权只能由档案部门行使，但还必须指出的是，并不是所有的档案部门都可以进行档案行政执法活动，只有被赋予档案行政处罚权的档案行政管理部门才有权力进行档案行政执法，才能进行档案行政处罚，没有档案行政处罚权的档案部门不能够实施档案行政处罚。职权法定，越权无效。
根据我国档案机构的设置情况，档案机构大体上分为档案行政管理机构和档案管理机构两部分。前者我们通常称为档案局，后者称为档案馆。从档案机构的职能方面看，档案馆一般不具有档案行政执法的职能，档案法也没有赋予它进行档案行政处罚的权力。档案局则具有档案行政执法的职能，档案法授予它档案行政处罚权，履行对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查的职责，依法查处档案违法行为。
第三，档案行政执法主体，除了依法享有档案行政处罚权的档案行政管理部门外，还包括被授权和被委托的档案局和档案馆。所谓授权，是指特定的国家机关以档案法规的形式将档案行政执法权授予非档案行政机关行使。所谓委托，是指享有行政执法权的行政机关，将它所拥有的行政执法权委托给档案管理部门行使。
一般而言，经过授权或委托的档案部门就获得了档案行政执法主体的资格，可以实施档案行政执法行为。但它们之间还是有区别的，其主要表现在于：经授权的档案行政管理部门能在法定的范围内以自己名义独立地行使档案行政执法权力，独立地承担因行使档案行政执法权力而引起的法律后果。而委托执法，档案管理部门则要在委托范围内，以委托的行政机关的名义实施档案行政执法行为。档案行政执法实践中之所以出现授权和委托执法的情况，是因为档案机构改革而产生的实际问题。
众所周知，随着我国机构改革的进行，档案机构普遍采取档案局与档案馆合并的体制，一个机构，两块牌子，履行档案事业行政管理和档案保管利用的两种职能。档案局的性质也随之发生变化，有的仍是行政机关，有的则变成事业单位。事业单位性质的档案局依法没有档案行政执法权，而要获得档案行政执法主体资格，必须走授权执法的路子。另外，在县一级档案机构的改革中，有的地方撤并了档案局，保留档案馆，这样在县级档案行政执法中则必须实行授权执法。应该说，经过授权或委托的档案部门就获得了档案行政执法主体资格，可以实施档案行政执法行为。
第四，未经授权或委托的档案管理部门、内部档案机构和专业主管机关的档案机构都不具有档案行政执法主体资格，不能实施档案行政执法行为，也不能进行档案行政处罚。在档案工作实际中，有些档案馆或档案室为了加强档案管理，在关于档案利用的规章制度中规定了各种保护档案的条款，其中有的规定如利用者损坏档案则要予以相应的罚款。这是典型的超越权力的档案行政处罚。对违反档案法律规范损坏档案的行为进行罚款，是档案行政处罚的一种重要方式，也是档案行政执法主体的一种权力。根据《档案法》的规定，只有档案行政执法主体才能行使此项权力，非档案行政执法主体不享有此项权力。档案利用者在利用档案过程中发生某种档案违法行为，对此种违法行为实施行政处罚的只能是档案行政执法主体，或档案局，或经委托的档案馆，而不应该是没有档案行政执法主体资格的档案馆或档案室。
二、档案行政执法依据必须合法
档案行政执法必须要有法定的依据，没有法定的依据，不得进行档案行政执法，这是档案行政执法主体合法的重要原则之一。
第一，档案法律、法规和规章是档案行政执法唯一的法律依据。我国档案法规体系是以档案法为核心的现行档案法规的有机统一整体。它由五部分构成：一是档案法律；二是档案行政法规；三是地方性档案法规；四是国务院部门档案规章；五是地方政府档案规章。
上述档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章之间的等级效力，我国《立法法》作了明确的规定。第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第80条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”《立法法》关于法的效力等级的规定同样适用于档案法规体系，档案行政执法实践中，要正确处理档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章之间的效力关系，维护档案法规体系内部的协调，准确把握档案行政执法的法律依据。
第二，作为档案行政执法的法律依据必须是正在发生法律效力的档案法律、法规和规章，已经明确修改的或废止的档案法律、法规和规章的条款不能再作为档案行政执法的法律依据。“新法优于旧法”是我国法理的一项基本原则。《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
档案法律、法规、规章的修改、补充和废止是档案法制建设的重要内容之一。为了适应档案事业的发展，需要根据新形式对档案法律规范进行变更，使之更加完善。比如我国《档案法》1987年颁布，1996年根据社会主义市场经济体制对档案事业发展的需要，适时作了修改。与此同时，为保持法规一致，《档案法实施办法》于1999年进行了修改。所谓档案法规的废止，是制定档案法规的国家机关根据职权的程序，对现行档案法规实施变动，使其失去效力的活动。通常档案法规废止是在档案法规清理的基础上完成的。为了避免档案法规之间相互矛盾的现象，使其统一和谐，需要定期对档案法规进行清理。审查档案法规是否适应档案事业发展的需要，对于不适应的予以废止，消除档案法规之间互相抵触和矛盾，使档案法规体系更加科学完善。经过修改、废止的档案法律、法规和规章，已失去了其法律效力，因此不能再作为档案行政执法的法律依据。
第三，档案工作标准、规范不能作为档案行政执法的依据。为了使档案工作实现标准化、规范化、科学化，国家档案局多年来一直着重档案工作标准、规范的建设，陆续制定了较为系统的档案工作标准、规范，如《中国档案分类法》《档案主题词表》《档案著录规则》等。这些档案业务标准和技术规范促进了我国档案工作向科学化方面发展，它们可以作为档案工作业务指导的规范，但不能作为档案行政执法的法律依据。主要原因有两个：
其一，档案法律、法规和规章与档案工作的标准、规范有本质的区别。所谓档案工作的标准、规范，是对档案工作普遍性事务和概念，以档案工作实践为基础所作的统一规定，作为档案工作中共同遵守的准则和依据。档案法律、法规和规章与档案工作的标准、规范之间虽然都是在档案事务管理方面应当遵守的行为准则，但是它们之间在性质、内容及适用对象、范围等方面有着根本的区别。档案法律规范所反映的是统治阶级的利益和意志，表现为明显的社会性，由国家强制力保障其实施；档案工作的标准、规范则是根据科学技术和实践经验的综合成果，在充分协商的基础上产生的，它着重强调技术性。违反档案法律规范要承担相应的法律责任，而违背档案工作的标准和规范则会造成效益上的损失。
其二，档案行政执法与档案业务指导有本质上的区别。档案业务指导是档案部门对职权范围内的档案管理业务进行督促指导的行为，它不表现为强制性，也无严格的程序要求。档案行政执法则是一种强制性的行政行为，它的实质是国家通过档案行政执法主体，将档案法所规定的档案事务方面的权利和义务，变成公民、法人或者其他组织在处理档案事务中共同遵守的行为规范。长期以来，由于档案工作标准、规范与档案法规之间存在着密切的联系，人们没有正确分清两者之间的区别，以致于把档案行政执法和档案业务指导混为一谈，用档案业务指导的方式去进行档案行政执法。这里我们应当强调指出的是，档案行政执法是档案行政管理部门行使法定行政权力的极其重要的活动，其依据只能是档案法律规范，不包括档案工作的标准和规范。还特别值得指出的是，国家机关、团体、企业事业单位根据档案工作的法律、法规和方针政策，制定的本单位归档、保管、借阅、利用、鉴定、销毁、移交等有关档案工作具体的规章制度和技术规范，也不能作为档案行政执法的法律依据。
三、档案行政制裁的实施必须合法
档案行政制裁的实施，是指档案行政执法主体依法针对特定对象，所采取的具体的能直接产生法律效果的措施行为。对于档案违法行为，通常采取的制裁措施有四个方面：一是给予行政处分；二是进行行政处罚；三是责令赔偿损失；四是予以刑事制裁。什么样的档案违法行为给予行政处分，什么样的档案违法行为进行行政处罚，什么样的档案违法行为责令赔偿损失，什么样的档案违法行为追究刑事责任，要根据档案违法行为的性质、危害程度和范围等具体情节依照档案法律规范来确定。
第一，档案行政执法查处的档案违法行为必须要有法律依据。查处档案违法行为是实施档案行政制裁的中心环节。所谓档案违法行为，是指公民、法人或者其他组织不履行档案法，实施了档案法所禁止的行为。凡是实施了某种档案违法行为的公民、法人和其他组织，就要承担相应的法律责任。哪些行为是符合档案法的行为，哪些行为是档案法禁止的行为，也即档案违法行为，由档案法明确规定。档案行政执法必须依法查处，否则就是违法执法。比如，我国《档案法》第24条、第25条，及《档案法实施办法》第27条以列举形式规定的档案违法行为。根据有关法律、法规和规章，还有一些行为也属于档案违法行为，如抢夺、窃取国家所有的或者列入国家监管范围的档案的行为。这些档案违法行为属于法定的档案违法行为，它们是档案行政执法进行查处的法律依据。除此之外，档案行政执法主体不得随意增加应受处罚的档案违法行为。
第二，档案行政执法中对档案违法行为追究法律责任必须要有法律依据。我国档案法律、法规明确规定了档案违法行为承担的法律责任，其种类包括行政处分、行政处罚、责令赔偿损失、追究刑事责任。哪些档案违法行为适用何种法律制裁，必须依据档案法律、法规的规定。
根据我国档案法律和法规，在档案行政执法实践中，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门责令限期改正，情节严重的，有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。1.将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案人员归档的；2.拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的；3.违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围的；4.不按国家规定开放档案的；5.明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案丢失的；6.档案工作人员和对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的；7.违反国有企业资产与产权变动档案处置法规，造成档案损失的或严重后果的，擅自处理档案的，拒不接受应由受让方管理的档案的；8.拒绝、妨碍档案行政执法人员依法执行公务的。
在档案行政执法实践中，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门给予警告。情节严重的，可以根据有关档案的价值和数量，对单位处以1万元以上的罚款，对个人处以500元以上5000元以下的罚款。有违法所得的，没收违法所得，并根据《档案法》第16条规定征购出卖或者赠送的档案。1.在利用档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案的；2.擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有档案的；3.涂改、伪造档案的；4.擅自出卖或者转让档案的；5.倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的；6.私自携带、运输或者邮寄禁止出境的档案或者复制件出境的。上述予以行政处罚的档案违法行为，第6项由海关予以处罚，其他5项均由档案行政管理部门进行处罚。
在档案行政执法实践中，对于违反《档案法》第24条第1项、第2项、第3项的规定，造成档案损失的，根据损失档案的价值，责令赔偿损失。对于违反《档案法》，具有第24条、第25条所列档案违法行为，情节严重，构成犯罪的，应当追究刑事责任。
第三，正确认识各类档案法律责任的区别。我国《档案法》设定的档案法律责任有行政责任、民事责任和刑事责任三种。档案法律责任种类不同，制裁的性质、程度、幅度等都有区别。比如档案行政处罚与行政处分，虽然一字之差，却有本质区别。行政处分属于内部行政行为，它是对国家机关、企业事业单位和其他组织的公职人员，犯有轻微的档案违法行为所给予的一种纪律处分。其种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除。档案行政处罚是属于外部行政行为，它是指享有档案行政处罚权的档案行政执法主体，根据档案法律规范，依照法定的程序，对公民、法人或者其他组织的档案违法行为实施的行政制裁。其种类为警告、罚款、没收违法所得三种。档案行政处罚实施的主体是享有档案行政处罚权的主体，它包括县级以上档案局或档案馆，而档案行政处分是由责任人所属单位或上级主管机关实施。再如，赔偿损失的档案法律责任与档案行政处罚性质也不同，赔偿损失属于民事责任，不是档案行政处罚。《档案法》第24条、《档案法实施办法》第29条，对此作了特别规定，凡违反规定造成档案损失的，由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门根据档案的价值，责令赔偿损失。从以上的分析中可以看出，正确认识档案法律责任之间的区别，是档案行政执法对档案违法行为准确予以惩罚的根本保障。
第四，档案行政执法中行使自由裁量权要客观、适度并符合常理。自由裁量权是指档案行政执法主体在档案法律规范规定的原则和范围内，对档案违法行为进行处置时有选择余地的控制权力。档案行政执法中的自由裁量权主要表现在处罚幅度，对档案违法事实性质的认定，选择处罚方式，对情节轻重认定等方面。从自由裁量权本身的属性看，存在被滥用或者不当使用的可能。比如有的个别档案行政执法人员或以权谋私，或限于认识程度和水平，在合法的前提下使用权力不当的现象等。为有效地控制自由裁量权，防止滥用职权或权力不适当的问题，档案行政执法必须在一定范围、幅度内运用自由裁量权，不能任意裁量，不能追求档案法律要求的档案行政执法目的以外的目的，不能考虑档案法律以外的因素。总之，档案行政执法中自由裁量权的使用，既要客观，又要公平适当，合乎常理。
四、档案行政执法的程序必须合法
档案行政执法的程序是否符合法定的程序，这是确认档案行政执法是否合法的必要尺度之一。档案行政执法的合法行政原则，根本要求就是档案行政执法不仅内容符合档案法律规范，实体要合法，而且程序要合法，要符合法定的程序。程序合法是保证档案行政执法合法的基础，是杜绝失职与滥用职权等违法行为的有效手段。档案行政执法必须按照档案法律、法规和规章规定的程序进行，违反法定程序的档案行政执法行为归于无效。
为了规范档案行政执法行为，保障和监督档案行政管理部门有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，国家档案局根据《行政处罚法》、《档案法》、《档案法实施办法》，于2000年制定发布了《档案行政处罚程序暂行规定》。它对档案行政处罚的原则、管辖、种类、程序等作了具体规定，是档案行政处罚的基本依据。
应该看到，档案法律责任不同，其采取的步骤和方式也各有差别。就档案行政处罚与行政处分的程序而言，档案行政处分程序首先进行调查核实档案违法行为的事实，然后认真听取拟被处分人的解释和申辩，分析其情节是否合理，最后针对档案违法行为的情节轻重、危害程度大小，作出恰当的处分决定。当事人不服处分，可以提出申诉。如果申诉合理，可以改变原来的处分，如果申诉不能成立，仍执行原来的处分。而档案行政处罚程序分为一般程序和听证程序两种，一般程序包括立案、调查取证、审查调查结果、制作和送达档案行政处罚决定书等程序。听证程序依照《行政处罚法》第42条规定，有如下程序：1.当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；2.行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；3.除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；4.听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；5.当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；6.举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；7.听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，档案行政管理部门根据具体情况作出决定。
为了使档案行政执法的程序合法，档案行政管理部门应当建立健全档案行政执法程序的监督机制，档案行政管理部门的法制工作机构或承担法制工作的机构负责对本机关作出的行政处罚行为实施监督，上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门作出的行政处罚行为实施监督，公民、法人或者其他组织对档案行政管理部门作出的行政处罚有权申诉或者检举。档案行政管理部门发现执法中程序确有错误的，应当主动改正。档案行政执法没有法定的依据或者不遵守法定程序，档案行政执法没有法律效力。
作者介绍：潘玉民 上海大学文学院档案系
作者：潘玉民
北京档案 2003年02期
档案行政执法在我国档案法制建设中具有决定性意义，它是贯彻落实档案法律规范的重中之重。目前，为了使已经制定颁布的档案法律规范得以完全彻底地实施，全国各地的档案局普遍建立了档案行政执法机构，加大了档案行政执法的力度。但是，在档案行政执法实践中如何保证依法执法，既对档案违法行为采取合理的惩罚措施予以制裁，维护档案法的严肃性和权威性，又符合档案法律的规定，使档案行政执法不违法，充分发挥档案法律规范对保护档案历史遗产与保证档案有效利用强有力的保障作用，提高全社会的档案法律素质，这是一个从档案法理论到法制实践都值得研究的课题。究竟怎样才能使档案行政执法合法呢我认为需要正确解决如下问题：
一、档案行政执法主体必须合法
所谓档案行政执法主体，是指依法有权力进行档案行政执法的组织。根据我国档案法律的规定，档案行政执法主体既包括县级以上人民政府的档案行政管理部门，也包括经档案法规授权或委托的档案行政管理部门或者档案管理部门。也就是说，我国档案行政执法主体是法定的。档案行政执法主体法定性原则的基本含义应该包括如下内容：
第一，档案行政执法只能由县级以上国家档案行政管理部门实施，其他任何国家机关都无权实施档案行政执法行为。根据我国《行政处罚法》规定，实施行政处罚的主体必须是行政机关。行政机关是指为实现行政目的而依法设置、承担行政事务并能独立进行管理的基本组织。国家从中央到地方设置行政机关实施行政管理。档案部门在行政管理机关中属于科学文化管理部门。行政法学的原理告诉我们，国家行政处罚权必须要由国家行政机关来行使，而国家的权力机关、检察机关、审判机关都不能超越权限实施行政处罚。从这一原则出发，档案行政执法只能由档案行政管理部门实施，其他国家行政机关不能实施档案行政执法活动。
第二，档案行政执法必须由具有档案行政处罚权的档案行政管理部门实施，前面讨论的问题是档案行政执法权只能由档案部门行使，但还必须指出的是，并不是所有的档案部门都可以进行档案行政执法活动，只有被赋予档案行政处罚权的档案行政管理部门才有权力进行档案行政执法，才能进行档案行政处罚，没有档案行政处罚权的档案部门不能够实施档案行政处罚。职权法定，越权无效。
根据我国档案机构的设置情况，档案机构大体上分为档案行政管理机构和档案管理机构两部分。前者我们通常称为档案局，后者称为档案馆。从档案机构的职能方面看，档案馆一般不具有档案行政执法的职能，档案法也没有赋予它进行档案行政处罚的权力。档案局则具有档案行政执法的职能，档案法授予它档案行政处罚权，履行对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查的职责，依法查处档案违法行为。
第三，档案行政执法主体，除了依法享有档案行政处罚权的档案行政管理部门外，还包括被授权和被委托的档案局和档案馆。所谓授权，是指特定的国家机关以档案法规的形式将档案行政执法权授予非档案行政机关行使。所谓委托，是指享有行政执法权的行政机关，将它所拥有的行政执法权委托给档案管理部门行使。
一般而言，经过授权或委托的档案部门就获得了档案行政执法主体的资格，可以实施档案行政执法行为。但它们之间还是有区别的，其主要表现在于：经授权的档案行政管理部门能在法定的范围内以自己名义独立地行使档案行政执法权力，独立地承担因行使档案行政执法权力而引起的法律后果。而委托执法，档案管理部门则要在委托范围内，以委托的行政机关的名义实施档案行政执法行为。档案行政执法实践中之所以出现授权和委托执法的情况，是因为档案机构改革而产生的实际问题。
众所周知，随着我国机构改革的进行，档案机构普遍采取档案局与档案馆合并的体制，一个机构，两块牌子，履行档案事业行政管理和档案保管利用的两种职能。档案局的性质也随之发生变化，有的仍是行政机关，有的则变成事业单位。事业单位性质的档案局依法没有档案行政执法权，而要获得档案行政执法主体资格，必须走授权执法的路子。另外，在县一级档案机构的改革中，有的地方撤并了档案局，保留档案馆，这样在县级档案行政执法中则必须实行授权执法。应该说，经过授权或委托的档案部门就获得了档案行政执法主体资格，可以实施档案行政执法行为。
第四，未经授权或委托的档案管理部门、内部档案机构和专业主管机关的档案机构都不具有档案行政执法主体资格，不能实施档案行政执法行为，也不能进行档案行政处罚。在档案工作实际中，有些档案馆或档案室为了加强档案管理，在关于档案利用的规章制度中规定了各种保护档案的条款，其中有的规定如利用者损坏档案则要予以相应的罚款。这是典型的超越权力的档案行政处罚。对违反档案法律规范损坏档案的行为进行罚款，是档案行政处罚的一种重要方式，也是档案行政执法主体的一种权力。根据《档案法》的规定，只有档案行政执法主体才能行使此项权力，非档案行政执法主体不享有此项权力。档案利用者在利用档案过程中发生某种档案违法行为，对此种违法行为实施行政处罚的只能是档案行政执法主体，或档案局，或经委托的档案馆，而不应该是没有档案行政执法主体资格的档案馆或档案室。
二、档案行政执法依据必须合法
档案行政执法必须要有法定的依据，没有法定的依据，不得进行档案行政执法，这是档案行政执法主体合法的重要原则之一。
第一，档案法律、法规和规章是档案行政执法唯一的法律依据。我国档案法规体系是以档案法为核心的现行档案法规的有机统一整体。它由五部分构成：一是档案法律；二是档案行政法规；三是地方性档案法规；四是国务院部门档案规章；五是地方政府档案规章。
上述档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章之间的等级效力，我国《立法法》作了明确的规定。第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第80条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”《立法法》关于法的效力等级的规定同样适用于档案法规体系，档案行政执法实践中，要正确处理档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章之间的效力关系，维护档案法规体系内部的协调，准确把握档案行政执法的法律依据。
第二，作为档案行政执法的法律依据必须是正在发生法律效力的档案法律、法规和规章，已经明确修改的或废止的档案法律、法规和规章的条款不能再作为档案行政执法的法律依据。“新法优于旧法”是我国法理的一项基本原则。《立法法》第83条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
档案法律、法规、规章的修改、补充和废止是档案法制建设的重要内容之一。为了适应档案事业的发展，需要根据新形式对档案法律规范进行变更，使之更加完善。比如我国《档案法》1987年颁布，1996年根据社会主义市场经济体制对档案事业发展的需要，适时作了修改。与此同时，为保持法规一致，《档案法实施办法》于1999年进行了修改。所谓档案法规的废止，是制定档案法规的国家机关根据职权的程序，对现行档案法规实施变动，使其失去效力的活动。通常档案法规废止是在档案法规清理的基础上完成的。为了避免档案法规之间相互矛盾的现象，使其统一和谐，需要定期对档案法规进行清理。审查档案法规是否适应档案事业发展的需要，对于不适应的予以废止，消除档案法规之间互相抵触和矛盾，使档案法规体系更加科学完善。经过修改、废止的档案法律、法规和规章，已失去了其法律效力，因此不能再作为档案行政执法的法律依据。
第三，档案工作标准、规范不能作为档案行政执法的依据。为了使档案工作实现标准化、规范化、科学化，国家档案局多年来一直着重档案工作标准、规范的建设，陆续制定了较为系统的档案工作标准、规范，如《中国档案分类法》《档案主题词表》《档案著录规则》等。这些档案业务标准和技术规范促进了我国档案工作向科学化方面发展，它们可以作为档案工作业务指导的规范，但不能作为档案行政执法的法律依据。主要原因有两个：
其一，档案法律、法规和规章与档案工作的标准、规范有本质的区别。所谓档案工作的标准、规范，是对档案工作普遍性事务和概念，以档案工作实践为基础所作的统一规定，作为档案工作中共同遵守的准则和依据。档案法律、法规和规章与档案工作的标准、规范之间虽然都是在档案事务管理方面应当遵守的行为准则，但是它们之间在性质、内容及适用对象、范围等方面有着根本的区别。档案法律规范所反映的是统治阶级的利益和意志，表现为明显的社会性，由国家强制力保障其实施；档案工作的标准、规范则是根据科学技术和实践经验的综合成果，在充分协商的基础上产生的，它着重强调技术性。违反档案法律规范要承担相应的法律责任，而违背档案工作的标准和规范则会造成效益上的损失。
其二，档案行政执法与档案业务指导有本质上的区别。档案业务指导是档案部门对职权范围内的档案管理业务进行督促指导的行为，它不表现为强制性，也无严格的程序要求。档案行政执法则是一种强制性的行政行为，它的实质是国家通过档案行政执法主体，将档案法所规定的档案事务方面的权利和义务，变成公民、法人或者其他组织在处理档案事务中共同遵守的行为规范。长期以来，由于档案工作标准、规范与档案法规之间存在着密切的联系，人们没有正确分清两者之间的区别，以致于把档案行政执法和档案业务指导混为一谈，用档案业务指导的方式去进行档案行政执法。这里我们应当强调指出的是，档案行政执法是档案行政管理部门行使法定行政权力的极其重要的活动，其依据只能是档案法律规范，不包括档案工作的标准和规范。还特别值得指出的是，国家机关、团体、企业事业单位根据档案工作的法律、法规和方针政策，制定的本单位归档、保管、借阅、利用、鉴定、销毁、移交等有关档案工作具体的规章制度和技术规范，也不能作为档案行政执法的法律依据。
三、档案行政制裁的实施必须合法
档案行政制裁的实施，是指档案行政执法主体依法针对特定对象，所采取的具体的能直接产生法律效果的措施行为。对于档案违法行为，通常采取的制裁措施有四个方面：一是给予行政处分；二是进行行政处罚；三是责令赔偿损失；四是予以刑事制裁。什么样的档案违法行为给予行政处分，什么样的档案违法行为进行行政处罚，什么样的档案违法行为责令赔偿损失，什么样的档案违法行为追究刑事责任，要根据档案违法行为的性质、危害程度和范围等具体情节依照档案法律规范来确定。
第一，档案行政执法查处的档案违法行为必须要有法律依据。查处档案违法行为是实施档案行政制裁的中心环节。所谓档案违法行为，是指公民、法人或者其他组织不履行档案法，实施了档案法所禁止的行为。凡是实施了某种档案违法行为的公民、法人和其他组织，就要承担相应的法律责任。哪些行为是符合档案法的行为，哪些行为是档案法禁止的行为，也即档案违法行为，由档案法明确规定。档案行政执法必须依法查处，否则就是违法执法。比如，我国《档案法》第24条、第25条，及《档案法实施办法》第27条以列举形式规定的档案违法行为。根据有关法律、法规和规章，还有一些行为也属于档案违法行为，如抢夺、窃取国家所有的或者列入国家监管范围的档案的行为。这些档案违法行为属于法定的档案违法行为，它们是档案行政执法进行查处的法律依据。除此之外，档案行政执法主体不得随意增加应受处罚的档案违法行为。
第二，档案行政执法中对档案违法行为追究法律责任必须要有法律依据。我国档案法律、法规明确规定了档案违法行为承担的法律责任，其种类包括行政处分、行政处罚、责令赔偿损失、追究刑事责任。哪些档案违法行为适用何种法律制裁，必须依据档案法律、法规的规定。
根据我国档案法律和法规，在档案行政执法实践中，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门责令限期改正，情节严重的，有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。1.将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案人员归档的；2.拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案的；3.违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围的；4.不按国家规定开放档案的；5.明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案丢失的；6.档案工作人员和对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的；7.违反国有企业资产与产权变动档案处置法规，造成档案损失的或严重后果的，擅自处理档案的，拒不接受应由受让方管理的档案的；8.拒绝、妨碍档案行政执法人员依法执行公务的。
在档案行政执法实践中，有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门给予警告。情节严重的，可以根据有关档案的价值和数量，对单位处以1万元以上的罚款，对个人处以500元以上5000元以下的罚款。有违法所得的，没收违法所得，并根据《档案法》第16条规定征购出卖或者赠送的档案。1.在利用档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案的；2.擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有档案的；3.涂改、伪造档案的；4.擅自出卖或者转让档案的；5.倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的；6.私自携带、运输或者邮寄禁止出境的档案或者复制件出境的。上述予以行政处罚的档案违法行为，第6项由海关予以处罚，其他5项均由档案行政管理部门进行处罚。
在档案行政执法实践中，对于违反《档案法》第24条第1项、第2项、第3项的规定，造成档案损失的，根据损失档案的价值，责令赔偿损失。对于违反《档案法》，具有第24条、第25条所列档案违法行为，情节严重，构成犯罪的，应当追究刑事责任。
第三，正确认识各类档案法律责任的区别。我国《档案法》设定的档案法律责任有行政责任、民事责任和刑事责任三种。档案法律责任种类不同，制裁的性质、程度、幅度等都有区别。比如档案行政处罚与行政处分，虽然一字之差，却有本质区别。行政处分属于内部行政行为，它是对国家机关、企业事业单位和其他组织的公职人员，犯有轻微的档案违法行为所给予的一种纪律处分。其种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除。档案行政处罚是属于外部行政行为，它是指享有档案行政处罚权的档案行政执法主体，根据档案法律规范，依照法定的程序，对公民、法人或者其他组织的档案违法行为实施的行政制裁。其种类为警告、罚款、没收违法所得三种。档案行政处罚实施的主体是享有档案行政处罚权的主体，它包括县级以上档案局或档案馆，而档案行政处分是由责任人所属单位或上级主管机关实施。再如，赔偿损失的档案法律责任与档案行政处罚性质也不同，赔偿损失属于民事责任，不是档案行政处罚。《档案法》第24条、《档案法实施办法》第29条，对此作了特别规定，凡违反规定造成档案损失的，由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门根据档案的价值，责令赔偿损失。从以上的分析中可以看出，正确认识档案法律责任之间的区别，是档案行政执法对档案违法行为准确予以惩罚的根本保障。
第四，档案行政执法中行使自由裁量权要客观、适度并符合常理。自由裁量权是指档案行政执法主体在档案法律规范规定的原则和范围内，对档案违法行为进行处置时有选择余地的控制权力。档案行政执法中的自由裁量权主要表现在处罚幅度，对档案违法事实性质的认定，选择处罚方式，对情节轻重认定等方面。从自由裁量权本身的属性看，存在被滥用或者不当使用的可能。比如有的个别档案行政执法人员或以权谋私，或限于认识程度和水平，在合法的前提下使用权力不当的现象等。为有效地控制自由裁量权，防止滥用职权或权力不适当的问题，档案行政执法必须在一定范围、幅度内运用自由裁量权，不能任意裁量，不能追求档案法律要求的档案行政执法目的以外的目的，不能考虑档案法律以外的因素。总之，档案行政执法中自由裁量权的使用，既要客观，又要公平适当，合乎常理。
四、档案行政执法的程序必须合法
档案行政执法的程序是否符合法定的程序，这是确认档案行政执法是否合法的必要尺度之一。档案行政执法的合法行政原则，根本要求就是档案行政执法不仅内容符合档案法律规范，实体要合法，而且程序要合法，要符合法定的程序。程序合法是保证档案行政执法合法的基础，是杜绝失职与滥用职权等违法行为的有效手段。档案行政执法必须按照档案法律、法规和规章规定的程序进行，违反法定程序的档案行政执法行为归于无效。
为了规范档案行政执法行为，保障和监督档案行政管理部门有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，国家档案局根据《行政处罚法》、《档案法》、《档案法实施办法》，于2000年制定发布了《档案行政处罚程序暂行规定》。它对档案行政处罚的原则、管辖、种类、程序等作了具体规定，是档案行政处罚的基本依据。
应该看到，档案法律责任不同，其采取的步骤和方式也各有差别。就档案行政处罚与行政处分的程序而言，档案行政处分程序首先进行调查核实档案违法行为的事实，然后认真听取拟被处分人的解释和申辩，分析其情节是否合理，最后针对档案违法行为的情节轻重、危害程度大小，作出恰当的处分决定。当事人不服处分，可以提出申诉。如果申诉合理，可以改变原来的处分，如果申诉不能成立，仍执行原来的处分。而档案行政处罚程序分为一般程序和听证程序两种，一般程序包括立案、调查取证、审查调查结果、制作和送达档案行政处罚决定书等程序。听证程序依照《行政处罚法》第42条规定，有如下程序：1.当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；2.行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；3.除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；4.听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；5.当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；6.举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；7.听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，档案行政管理部门根据具体情况作出决定。
为了使档案行政执法的程序合法，档案行政管理部门应当建立健全档案行政执法程序的监督机制，档案行政管理部门的法制工作机构或承担法制工作的机构负责对本机关作出的行政处罚行为实施监督，上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门作出的行政处罚行为实施监督，公民、法人或者其他组织对档案行政管理部门作出的行政处罚有权申诉或者检举。档案行政管理部门发现执法中程序确有错误的，应当主动改正。档案行政执法没有法定的依据或者不遵守法定程序，档案行政执法没有法律效力。
作者介绍：潘玉民 上海大学文学院档案系