集体行动的困境：理论阐释与实证分析 陈潭
——非合作博弈下的公共管理危机及其克服
公共事务管理是一种典型的“集体行动”形式。而集体行动的逻辑或曰集体行动的困境是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。个人自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果，个人理性并不能保证集体理性。因此，公共管理危机的出现似乎在所难免。公共管理危机的克服有赖于行动个体的行为自主性，但更多地仰赖于制度的安排。因为制度是长期迭演博弈所选择的均衡结果，它是行动个体由不合作走向合作的路径依赖。实际上，“关于非合作博弈的研究表面上是描述非合作的规律，更深的目标其实是寻找合作之路”［1］。由集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进(Pareto improvement)，是包括管理学、经济学、政治学、社会学等学科学者共同致力探讨的重大问题。
一、集体行动困境的理论模型
古希腊哲人亚里士多德(A.Aristole)曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”［2］而使这一断言模式化的公共选择分析模型影响最大的有三个：公用地悲剧、囚徒窘境博弈和集体行动的逻辑。
1968年英国科学家哈丁(G.Hardin)在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文，此文描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。哈丁设想古老的英国村庄有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每个牧民直接利益大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，过度放牧就会导致草地逐渐耗尽，而牲畜因不能得不到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高收益，这时便发生了“公用地悲剧”。同时，尽管每个牧民决定增加饲养量考虑到现有牧畜的价值的负效应，但他考虑的只是对自己牧畜的影响，并非所有牧畜的影响。于是，最优点上的个人边际成本小于社会边际成本，纳什均衡总饲养量大于社会最优饲养量。正如哈丁所说：“这是悲剧的根本所在，每个人都被困在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益。”［3］
著名的“囚徒困境”(prisoners' dilemma)博弈模型也说明了：在一次博弈的情况下，人们不遗余力地追求自身利益最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非帕累托最优状态。假设两个合谋犯罪的嫌疑犯被警察抓住，分别被关在两个不能互通信息的房间进行审讯。警察告诉他们：如果两人都坦白，则各判刑5年；如果一人坦白一人抗拒，则坦白者立即释放而抗拒者重判8年；如果两人拒不认罪，则他们会被以较轻的妨碍公务罪各判1年。如果我们用-1、-5、-8分别表示罪犯被判刑1年、5年、8年的得益，用0表示罪犯被立即释放的得益，那么我们可以用一个特殊矩阵(图1)将这个博弈表示出来：
囚徒A 囚徒B
坦白 抗拒
坦白 -5，-5 0，-8
抗拒 -8，0 -1，-1
图1 囚徒窘境
对该博弈中的两个博弈方来说，各自都有两种可供选择的策略即，坦白或抗拒；共有四种可能结果，其中，最好的得益是0，最坏的得益是-8。假定A选择的是坦白，B的最优选择是坦白；假定A选择的是抗拒，B的最优选择同样是坦白。事实上，(坦白，坦白)不仅是纳什均衡，而且是一个占优战略选择。而(抗拒，抗拒)不是纳什均衡，因为它
不满足个人理性要求；订立攻守同盟也没有用，因为没有人有积极性遵守协定。因此，两个囚徒决策时都以自己的最大利益为目标，结果是无法实现最大利益甚至较大利益。
美国著名经济学家奥尔森(M.Olson)演绎的“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车(free-riding)的倾向。奥尔森批驳了传统的集体行动观，即由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的，认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［4］。在奥尔森看来，集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，任何公共物品都具有供应的相联性(jointness of supply)与排他的不可能性(impossibility of exclusion)两个特性。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，即使个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费。
与囚徒窘境描述的一次博弈所导致的个人理性与集体理性的矛盾稍有不同，奥尔森阐述的是n人存在的场合下，反复式的迭演博弈所导致的集体非合作性结局；与哈丁叙述的个体理性导致集体非理性的过程稍有不同，奥尔森阐述的则是存在共同利益的情况下，理性的个体不会为共同利益采取合作性的集体行动。尽管如此，三种分析模型在本质上仍然是一致的：
集体行动存在着困境，人类对公共事务的管理并非轻而易举。中国古代“三个和尚没水喝”、“滥竽充数”的故事，俗话中的“林子大了什么鸟都有”、“众口难调”，古典经济学中的“劣币驱逐良币”，安徒生童话中的“皇帝的新装”，说明的实际上也是集体行动困境的问题。奥尔森在为桑德勒(T.Sandler)《集体行动》一书的序言中写道，所有的社会科学研究范畴，几乎都是围绕两条定律展开的。第一条定律是“有时当每个个体只考虑自己的利益的时候，会自动出现一种集体的理性结果”；第二条定律是“有时第一条定律不起作用，不管每个个体多么明智地追寻自我利益，都不会自动出现一种社会的理性结果”［5］
二、集体行动困境的现实考察
集体行动未必能导致集体利益或公共利益，由n人组成的团体里的公共事务管理就是如此。在现实的公共管理中，为数不少的人抱着“有我没我影响不大”、“我不做总有人去做”、“我不管总有人去管”、“反正少不了我的份儿”的消极心理，个体对公共事务采取漠不关心甚至非合作的态度。这种“搭便车”的心态是造就集体行动困境的根源，也是公共事务管理出现危机的肇因。如果集体行动不加以规制，那么公共管理过程中将会出现下列现象：
第一，公共产品供给短缺。公共产品具有非竞争性(non-rival)和非排他性(non-etclud ability)。它既是有形的物质产品，如公路、桥梁、航标灯等，又是非物质产品和服务，如法律、政策、消防等，此处仅以有形的物质产品为例说明公共产品的供给也是一个典型的囚徒困境问题。倘若大家都出钱兴办公用事业，所有人的福利都会增加。但问题是，如果我出资而他人不出资，则我可能会得不偿失；如果他人出资而我不出资，则我可以占便宜、搭便车，免费享受他人的成果。因此，每个理性的人最优选择均是“不出资”，这种纳什均衡使得公共产品供给出现短缺、公共福利无法提高。譬如，当前农村的农田水利工程年久失修、道路桥梁设施弃置，城市公用设施毁损、“卫生死角”长年积压等。生活中颇为贴切的例子是，集体宿舍内楼道里的路灯坏了，一个人希望而且总想肯定有人会出钱买一个灯泡安装上去，结果人人都持有这种不付出成本(购买灯泡成本和劳动时间成本)而免费享用的心态，致使楼道里长时间漆黑一片。希冀“风险不担、利益共沾”，一些人不愿去做的“顺手之劳”终究致使公共产品供给困难、公共福祉无法享受。古典经济学中的“格雷欣法则”即“劣币驱逐良币”典故形象地表明集体行动博弈与公共产品供给的故事：原先在市场当中流通的是“足金”的货币。某甲想，既然是“足金?的货币，那么我收藏起来，把含金量不高的金币投放到流通领域当中，恐怕别人也不会知道。某乙也如此想法，于是也将不“足金”的货币投放到流通之中……等到一定时候，市场中的“足金”货币已经没有了，于是“劣币”驱逐了“良币”。个人的搭便车行为无疑造成了对集体利益的侵害，公共产品如同“皇帝的新
装”!
第二，公共资源利用无度。哈丁的“公用地悲剧”在现实生活中的公共资源开发利用上屡见不鲜，诸如公海的过度捕捞、森林的滥采滥伐、围湖造田等等。“„公地悲剧‟这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。［6］近几年在湖南省湘乡市涟水河畔，两岸的村民找到了一条新的致富路，开砂场采砂卖钱，但自从采砂活动红红火火搞起来以后，两岸堤防损毁，生活用水污染，而且打架斗殴事件急剧增多，黑社会性质团伙形成，一次潭市村村民易建明仅仅因为小摊挡了挖砂车辆的路，就遭人暴打一顿。［7］世界文化遗产、中国道教第一山的武当山景区内乱砍滥伐、管理混乱，公然违反规划乱占乱建、开荒种地现象屡禁不止，出租庙观做武馆，对部分古建筑进行宾馆式改造、扩建，使文物遭到不可恢复的破坏，还给周围古建筑带来严重的安全隐患。“没来武当想武当，来了武当上大当”，近年来，游客对武当山一直颇多微词，一个世界文化遗产风景区的利益争夺终致“遇真宫大火”。［8］再如汽车尾气的环保问题。若从环保角度或集体利益角度看，汽车拥有者应该购买清洁型汽车或在排气嘴上安装净化装置，但如果从个人成本的角度出发考虑这个问题，就会有截然相反的取舍——单个人购买了清洁型车辆(一般来说，目前这种车辆从价格性能上不如普通型汽车)和安装净化装置是自己完全的成本支出，而对于收益自己却只能享受到如其他没有支付成本的人一样的清洁环境。于是乎，“事不关己、高高挂起”，大气污染仍旧污染!大部分渔场都存在着巨大的过量捕捞，如果通过管制能阻止过量捕捞，大多数渔场都可以以较少的努力得到现在的捕获量。［9］然而，大多数国家没有最优的渔业管制，国家之间为争夺渔业资源而发生冲突也仍然是一种比较普遍的现象。草原的过度垦殖和放牧，植被的破坏而没有人努力去维持其持续放牧能力，大规模的荒漠化和沙尘暴天气也在所难免了!
第三，公共秩序混沌失序。由于集体行动的盲目自发，可能造成建设中的“一哄而上”、市场经济中的无序竞争、民工潮“盲流”等等。这种现象我们可以由囚徒窘境演绎而来的沙滩占位模型中找到解释。［10］设想较长的海滩上比较均匀地散布着许多日光浴者，假定有甲乙两个小贩设摊于海滩，以同样的价格、相同的质量向日光浴者提供同一品牌的矿泉水，那么甲乙两贩如何安置自己的摊位呢?为了便于阐述问题，我们将海滩表示为长度为2的直线线段［-1，1］，具体见下图2：
甲 乙
-1 - A O B 1
图2 沙滩占位
如果希望“不要发生资源浪费且对顾客提供方便”，那么- 与 点处甲乙两个安置摊位是最合理不过的，因为他们将拥有几乎一样多的顾客，赚到几乎同样多的利润。然而，小贩都是具有“个人理性”的，只要手段合法，总是希望自己的生意尽可能地红火，至于其他的生意好坏则不是自己的事。出于这种理性，小贩甲自然会产生如下想法：如果我将摊位从- 处向右移至A点，那末A点与 点的中点不再是0点处，而是位于0点右边的B点。这一移位，甲将从乙那儿抢走线段［0，B］内的顾客。同样，乙也不会原地不动，作为一个“理性”的商人，他也应该想到将自己的摊位向左移动以争取更多的顾客。于是乎甲乙斗智博弈的结果将使他们的摊位设置在0点附近，他们可能相依为邻且相安无事地做他的矿泉水生意，也可能时常相争而大打出手。而在n人博弈的场合中，就可能出现“位置”上的群聚和混乱，比如运动式的重复建设、交通堵塞及争抢座位现象等。
第四，公共组织效率缺失。集体行动如果没有很好地进行组织结构的设计和组织制度的建构，那么公共组织就会成为“大锅饭”的温床，“自利性”就会腐蚀“公共性”。在高度集权的计划经济时代，盲目追求“一大二公”，农村的集体
经济普遍采用“三级所有、队为基础”、“政社合一”的人民公社制度，实行集中劳动和集中经营，评工记分和按工分分配的制度。这种过于单一、过分集中而又平均主义的体制严重压抑了农民的积极性，阻碍了农业生产的发展。同时，公共企业所有权与经营权没有分离，实行集就业、保险、福利三位于一体的劳动制度，分配上企业吃国家“大锅饭”，职工吃企业“大锅饭”。这种状况使得“搭便车”行为广泛存在，某一个体不付出劳动成本同样也能得到其他投入劳动者相同的收益，如此成本与收益的不对称，使得许多人怠工、窝工，农村集体与国营企业效率不高，家庭联产承包责任制的推行和现代企业制度的建立也就大势所趋了。如今，在一些公共组织里面，既存在相当多的损公肥私现象，拿私人的发票往“公家”户头里报销；又存在着得过且过“出工不出力”的现象，整天巴望着有人会把事情干好，“一杯茶，一枝烟，一张报纸看半天”，结果组织效率和效益大打折扣。管理者抱着“不求无功但求无过”、“多一事不如少一事”的心态，致使前来办事者十天半个月还办不好。机构臃肿、人浮于事、冗员充斥、议而不决，凸现集体行动的复杂性和艰难性，公共组织效率和价值丧失殆尽。
第五，公共政策执行失范。“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象，具体表现为“你有政策，我有对策”——替换性执行、“曲解政策、为我所用”——选择性执行、“软拖硬抗、拒不服从”——象征性执行、“搞土政策”——附加性执行。［11］个中原因除了中央利益与地方利益的矛盾、公共政策本身的缺陷、本位主义和地方保护主义的利益驱使之外，集体行动的逻辑也是主要因素。一则你有你的政策、我有我的行动，理性的算计使得自己只顾追求最大化利益，于是乎公共政策成为一纸空文，没有人去执行；二则公共政策利害相关人的“搭便车”行为，对于受益型政策的执行，希望别人能“示范”，对于受损型政策的执行希望自己能侥幸逃脱损亏，于是乎公共政策长期得不到贯彻执行；三则在公共政策执行的监督中成为袖手旁观的“他者”，比如某人对于组织中——管理者的腐败现象深恶痛绝，但作为“清者”睁一只眼闭一只眼，期冀有一天有人能检举揭发，结果大家都是这种心态，于是乎照样“清者自清、浊者自浊”，无论是反腐政策，还是政策反腐皆成“空中楼阁”!在执行过程中，公共政策低信任度运行，需要相当高昂的交易成本去维系；同时，公共政策执行责任不明确性和责任隐匿性，使“集体责任”等于“没责任”，政策出了问题，不知道找谁去解决……执行当中的“静态阻力”——不合作使得公共政策失效或者失败。
三、集体行动困境的治理路径
美国新制度主义政治学的主要带头人之一印第安纳大学教授埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)建构了公共池塘资源(the common pool resources)模型，从理论和实证的角度阐述了运用非国家(集权)和非市场(私有化)的解决方案解决公共事务的可能性，认为“利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”［12］，“人类社会中大量的公共池塘资源问题在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。”［13］她的制度分析方法给予集体行动困境的解决或公共管理危机的克服颇多启示，她的自主治理框架对现实公共事务管理有着相当积极的意义。但我们不能因为反对利维坦(不受制约的中央集权制度)和私有化，而忽视国家和市场的力量之于公共事务危机克服的作用。我们认为，集体行动困境的解决或公共管理危机的克服可以通过如下的政策配置或制度安排来达到目的：
第一，产权明晰，责任明确。不论是“公用地”，还是“公共池塘资源”，其占有与使用的边界必须清楚地规定，有权从“公用地”或“公共池塘资源”中提取一定资源单位的个人或家庭必须予以明确规定。公共资源的使用必然有时间和空间的限定性，并确定负责任的提取方式，以使公共资源可持续发展。边界的不清晰和非确定性，只能使公用资源过分提取直到耗竭。公共产品或公共服务的提供也要落实到事、责任到人，否则无人负责，一片混乱，公共产品供给势必短缺、公共组织效率势必缺失、公共秩序无法安排。在产权不能够得到明晰界定的情况下，短期行为几乎是不可避免的。在农村联产承包责任制的过程中，由于很多农民一开始担心这种政策不长久，因此他们的行为方式是试图在短期内穷竭地力，在有限的土地上获得尽可能多的产出，而不注意田地的保养与维护，不考虑田地的可持续耕种能力，这时，他们基本上是把田地当作公地来看待。但是，一旦他们相信这种政策会长久地持续下去，他们的行为方式就会发生很大的变化，他们就比较注意维护土地的长久耕种能力了。［14］公共企业改革的方向是建立现代企业制度，即产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。明确界定公共企业的国有资产所有权和企业法人财产权，使所有权关系清
晰和具体化，不会改变国有资产的归属；同时所有者(出资者)同企业经营者有各自明确的权利和责任，这样国有资产不致流失，又可保值增值，也提高了公共企业竞争的活力和市场的效率。
第二，市场交易，降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的，我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样的消费，这表明正外部性的存在。“公用地”过度使用，我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是资源耗竭——负外部性出现了。为了降低外部性，使收益与成本对称，对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法就无法避免了，比如对公用水资源使用者实行收费等。以交通堵塞现象为例，假如人们以某种形式为使用道路付费的话，情况会有所改善的可能性。这种货币价格将导致较少的行驶——一些人合伙使用汽车，另一些人利用公共交通工具，还有一些人也许在家里使用与工作单位连续的计算机终端远距离工作而根本不用到办公室。行驶的减少将减少塞车，因而维持了继续行驶者的时间价值。由于“第一，在道路上行驶的货币价格太低；第二，司机用于交通的时间的价值必须用于配合旅行的需求量”［15］，因而交通阻塞大量存在。又以环境污染的外部性为例，在现行的管理安排中，大都是采取由政府征收排污费的办法来解决。从一定意义上来说，政府的存在和职能就是为了解决外部性的，但是，这一命题的逆命题却不成立，即不是所有的外部性问题都只能由政府来解决。［16］在原有制度安排下，企业虽然是排污和治污的主体，但却处于被动的地位，只要达到政府规定的污染排放标准，就没有激励再进一步治理污染、减少污染物的排放。而2001年9月开始的亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”首先在山西太原市26家企业试点，首开了国内排污权交易之先河。在这种制度安排下，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励，从而达到治理污染、减少污染物排放的目的。
第三，沟通协调，自主治理。无论对于公共产品的供给，还是公共政策的执行，都少不了协商机制和契约机制。没有协调就无法达成公共事务管理的契约，也就无法形成公共管理的秩序安排。同时，有了契约和规则，建立在信任的基础上，就建构了公共组织，就可以开展“多中心治道”(polycentric governance)和进行集体公共选择。以湘南C村为例，该村属山区，灌溉由雨水积累的山塘提供，干旱时节每年都要发生因水问题的冲突甚至械斗(如同电影《老井》影像)。因为存在“搭便车”的情形——不付出劳动享受收益，有的村民把别人田地里的水灌溉到自己田地，有的成天霸占灌溉水，直至最后有的村民干脆把山塘的水还未到枯水季节就把它放干了。于是，为了避免集体行动的混乱和无序，提高集体收益，村民自发地召开了灌溉水管理大会，选举了“灌溉管理委员会”，形成委托——代理机制，“管委会”(代理人)薪酬由村民支付(按人头每年每人2元)。在“管委会”的安排下，每人每亩灌溉2小时，并对违规者进行惩戒——罚款50元并取消灌溉时间2小时。在这次大会上，还对村里其它公共事务进行了安排，形成了“乡规民约”。村民的沟通机制和契约安排，铸成了村民的自主治理，有效克服了因“不合作”所导致的非良性外部成本的增加。
第四，理性激励，合理监督。如何要求集体中的行动个体去为集体作贡献呢?如何促使集体中分散的个体形成“组织合力”从而发挥“1+1＞2”的组合效应呢?克服集体行动的困境，使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性，达到“众人拾柴火焰高”的目的，必须解决集体与个人之间的利益关系问题。为此，奥尔森教授设计了一种动力机制——“选择性激励”(selective incentives)，这种独立的和“选择性”的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。同时，“激励必须是„选择性的‟，这样那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益作出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”［17］。选择性激励要求对集团的每一个成员区别对待，赏罚分明。也就是说，对于那些为集团利益的增加作出贡献的个人，除了使他能获得正常的集体利益的一个份额之外，再给他一种额外的收益，如奖金、红利或荣誉；而惩罚就是制订出一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度，一旦某个成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。［18］比如，对清洁型企业实行减免税，对污染型企业课以惩罚税；对遵纪守法企业给予奖励和荣誉，对制造假冒伪劣产品的企业施以重罚乃至重刑；对生产积极分子给予表彰，对窝工、怠工的职员给予罚款乃至开除，劳动绩效与个体利益挂钩，实行按劳分配等等。埃莉诺·奥斯特罗姆教授以公共池塘资源模型为例建构了长期持久灌溉制度的设计原则，其中“分级制裁”与奥尔森之“选择性激励”有异曲同工之妙。她认为，“制度激励”(institutional incentives)是“可持续发展”(sustainable development)的必要条件，实施“监督”和“分级制裁”是必需的。其目的是“(1)防止那些想破坏规则的人；(2)使准自愿遵从者确信其他人也遵从”［19］。
集体行动的困境：理论阐释与实证分析 陈潭
——非合作博弈下的公共管理危机及其克服
公共事务管理是一种典型的“集体行动”形式。而集体行动的逻辑或曰集体行动的困境是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。个人自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果，个人理性并不能保证集体理性。因此，公共管理危机的出现似乎在所难免。公共管理危机的克服有赖于行动个体的行为自主性，但更多地仰赖于制度的安排。因为制度是长期迭演博弈所选择的均衡结果，它是行动个体由不合作走向合作的路径依赖。实际上，“关于非合作博弈的研究表面上是描述非合作的规律，更深的目标其实是寻找合作之路”［1］。由集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进(Pareto improvement)，是包括管理学、经济学、政治学、社会学等学科学者共同致力探讨的重大问题。
一、集体行动困境的理论模型
古希腊哲人亚里士多德(A.Aristole)曾经断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”［2］而使这一断言模式化的公共选择分析模型影响最大的有三个：公用地悲剧、囚徒窘境博弈和集体行动的逻辑。
1968年英国科学家哈丁(G.Hardin)在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文，此文描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。哈丁设想古老的英国村庄有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每个牧民直接利益大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，过度放牧就会导致草地逐渐耗尽，而牲畜因不能得不到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高收益，这时便发生了“公用地悲剧”。同时，尽管每个牧民决定增加饲养量考虑到现有牧畜的价值的负效应，但他考虑的只是对自己牧畜的影响，并非所有牧畜的影响。于是，最优点上的个人边际成本小于社会边际成本，纳什均衡总饲养量大于社会最优饲养量。正如哈丁所说：“这是悲剧的根本所在，每个人都被困在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益。”［3］
著名的“囚徒困境”(prisoners' dilemma)博弈模型也说明了：在一次博弈的情况下，人们不遗余力地追求自身利益最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非帕累托最优状态。假设两个合谋犯罪的嫌疑犯被警察抓住，分别被关在两个不能互通信息的房间进行审讯。警察告诉他们：如果两人都坦白，则各判刑5年；如果一人坦白一人抗拒，则坦白者立即释放而抗拒者重判8年；如果两人拒不认罪，则他们会被以较轻的妨碍公务罪各判1年。如果我们用-1、-5、-8分别表示罪犯被判刑1年、5年、8年的得益，用0表示罪犯被立即释放的得益，那么我们可以用一个特殊矩阵(图1)将这个博弈表示出来：
囚徒A 囚徒B
坦白 抗拒
坦白 -5，-5 0，-8
抗拒 -8，0 -1，-1
图1 囚徒窘境
对该博弈中的两个博弈方来说，各自都有两种可供选择的策略即，坦白或抗拒；共有四种可能结果，其中，最好的得益是0，最坏的得益是-8。假定A选择的是坦白，B的最优选择是坦白；假定A选择的是抗拒，B的最优选择同样是坦白。事实上，(坦白，坦白)不仅是纳什均衡，而且是一个占优战略选择。而(抗拒，抗拒)不是纳什均衡，因为它
不满足个人理性要求；订立攻守同盟也没有用，因为没有人有积极性遵守协定。因此，两个囚徒决策时都以自己的最大利益为目标，结果是无法实现最大利益甚至较大利益。
美国著名经济学家奥尔森(M.Olson)演绎的“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往具有搭便车(free-riding)的倾向。奥尔森批驳了传统的集体行动观，即由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的，认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［4］。在奥尔森看来，集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，任何公共物品都具有供应的相联性(jointness of supply)与排他的不可能性(impossibility of exclusion)两个特性。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，即使个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费。
与囚徒窘境描述的一次博弈所导致的个人理性与集体理性的矛盾稍有不同，奥尔森阐述的是n人存在的场合下，反复式的迭演博弈所导致的集体非合作性结局；与哈丁叙述的个体理性导致集体非理性的过程稍有不同，奥尔森阐述的则是存在共同利益的情况下，理性的个体不会为共同利益采取合作性的集体行动。尽管如此，三种分析模型在本质上仍然是一致的：
集体行动存在着困境，人类对公共事务的管理并非轻而易举。中国古代“三个和尚没水喝”、“滥竽充数”的故事，俗话中的“林子大了什么鸟都有”、“众口难调”，古典经济学中的“劣币驱逐良币”，安徒生童话中的“皇帝的新装”，说明的实际上也是集体行动困境的问题。奥尔森在为桑德勒(T.Sandler)《集体行动》一书的序言中写道，所有的社会科学研究范畴，几乎都是围绕两条定律展开的。第一条定律是“有时当每个个体只考虑自己的利益的时候，会自动出现一种集体的理性结果”；第二条定律是“有时第一条定律不起作用，不管每个个体多么明智地追寻自我利益，都不会自动出现一种社会的理性结果”［5］
二、集体行动困境的现实考察
集体行动未必能导致集体利益或公共利益，由n人组成的团体里的公共事务管理就是如此。在现实的公共管理中，为数不少的人抱着“有我没我影响不大”、“我不做总有人去做”、“我不管总有人去管”、“反正少不了我的份儿”的消极心理，个体对公共事务采取漠不关心甚至非合作的态度。这种“搭便车”的心态是造就集体行动困境的根源，也是公共事务管理出现危机的肇因。如果集体行动不加以规制，那么公共管理过程中将会出现下列现象：
第一，公共产品供给短缺。公共产品具有非竞争性(non-rival)和非排他性(non-etclud ability)。它既是有形的物质产品，如公路、桥梁、航标灯等，又是非物质产品和服务，如法律、政策、消防等，此处仅以有形的物质产品为例说明公共产品的供给也是一个典型的囚徒困境问题。倘若大家都出钱兴办公用事业，所有人的福利都会增加。但问题是，如果我出资而他人不出资，则我可能会得不偿失；如果他人出资而我不出资，则我可以占便宜、搭便车，免费享受他人的成果。因此，每个理性的人最优选择均是“不出资”，这种纳什均衡使得公共产品供给出现短缺、公共福利无法提高。譬如，当前农村的农田水利工程年久失修、道路桥梁设施弃置，城市公用设施毁损、“卫生死角”长年积压等。生活中颇为贴切的例子是，集体宿舍内楼道里的路灯坏了，一个人希望而且总想肯定有人会出钱买一个灯泡安装上去，结果人人都持有这种不付出成本(购买灯泡成本和劳动时间成本)而免费享用的心态，致使楼道里长时间漆黑一片。希冀“风险不担、利益共沾”，一些人不愿去做的“顺手之劳”终究致使公共产品供给困难、公共福祉无法享受。古典经济学中的“格雷欣法则”即“劣币驱逐良币”典故形象地表明集体行动博弈与公共产品供给的故事：原先在市场当中流通的是“足金”的货币。某甲想，既然是“足金?的货币，那么我收藏起来，把含金量不高的金币投放到流通领域当中，恐怕别人也不会知道。某乙也如此想法，于是也将不“足金”的货币投放到流通之中……等到一定时候，市场中的“足金”货币已经没有了，于是“劣币”驱逐了“良币”。个人的搭便车行为无疑造成了对集体利益的侵害，公共产品如同“皇帝的新
装”!
第二，公共资源利用无度。哈丁的“公用地悲剧”在现实生活中的公共资源开发利用上屡见不鲜，诸如公海的过度捕捞、森林的滥采滥伐、围湖造田等等。“„公地悲剧‟这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。［6］近几年在湖南省湘乡市涟水河畔，两岸的村民找到了一条新的致富路，开砂场采砂卖钱，但自从采砂活动红红火火搞起来以后，两岸堤防损毁，生活用水污染，而且打架斗殴事件急剧增多，黑社会性质团伙形成，一次潭市村村民易建明仅仅因为小摊挡了挖砂车辆的路，就遭人暴打一顿。［7］世界文化遗产、中国道教第一山的武当山景区内乱砍滥伐、管理混乱，公然违反规划乱占乱建、开荒种地现象屡禁不止，出租庙观做武馆，对部分古建筑进行宾馆式改造、扩建，使文物遭到不可恢复的破坏，还给周围古建筑带来严重的安全隐患。“没来武当想武当，来了武当上大当”，近年来，游客对武当山一直颇多微词，一个世界文化遗产风景区的利益争夺终致“遇真宫大火”。［8］再如汽车尾气的环保问题。若从环保角度或集体利益角度看，汽车拥有者应该购买清洁型汽车或在排气嘴上安装净化装置，但如果从个人成本的角度出发考虑这个问题，就会有截然相反的取舍——单个人购买了清洁型车辆(一般来说，目前这种车辆从价格性能上不如普通型汽车)和安装净化装置是自己完全的成本支出，而对于收益自己却只能享受到如其他没有支付成本的人一样的清洁环境。于是乎，“事不关己、高高挂起”，大气污染仍旧污染!大部分渔场都存在着巨大的过量捕捞，如果通过管制能阻止过量捕捞，大多数渔场都可以以较少的努力得到现在的捕获量。［9］然而，大多数国家没有最优的渔业管制，国家之间为争夺渔业资源而发生冲突也仍然是一种比较普遍的现象。草原的过度垦殖和放牧，植被的破坏而没有人努力去维持其持续放牧能力，大规模的荒漠化和沙尘暴天气也在所难免了!
第三，公共秩序混沌失序。由于集体行动的盲目自发，可能造成建设中的“一哄而上”、市场经济中的无序竞争、民工潮“盲流”等等。这种现象我们可以由囚徒窘境演绎而来的沙滩占位模型中找到解释。［10］设想较长的海滩上比较均匀地散布着许多日光浴者，假定有甲乙两个小贩设摊于海滩，以同样的价格、相同的质量向日光浴者提供同一品牌的矿泉水，那么甲乙两贩如何安置自己的摊位呢?为了便于阐述问题，我们将海滩表示为长度为2的直线线段［-1，1］，具体见下图2：
甲 乙
-1 - A O B 1
图2 沙滩占位
如果希望“不要发生资源浪费且对顾客提供方便”，那么- 与 点处甲乙两个安置摊位是最合理不过的，因为他们将拥有几乎一样多的顾客，赚到几乎同样多的利润。然而，小贩都是具有“个人理性”的，只要手段合法，总是希望自己的生意尽可能地红火，至于其他的生意好坏则不是自己的事。出于这种理性，小贩甲自然会产生如下想法：如果我将摊位从- 处向右移至A点，那末A点与 点的中点不再是0点处，而是位于0点右边的B点。这一移位，甲将从乙那儿抢走线段［0，B］内的顾客。同样，乙也不会原地不动，作为一个“理性”的商人，他也应该想到将自己的摊位向左移动以争取更多的顾客。于是乎甲乙斗智博弈的结果将使他们的摊位设置在0点附近，他们可能相依为邻且相安无事地做他的矿泉水生意，也可能时常相争而大打出手。而在n人博弈的场合中，就可能出现“位置”上的群聚和混乱，比如运动式的重复建设、交通堵塞及争抢座位现象等。
第四，公共组织效率缺失。集体行动如果没有很好地进行组织结构的设计和组织制度的建构，那么公共组织就会成为“大锅饭”的温床，“自利性”就会腐蚀“公共性”。在高度集权的计划经济时代，盲目追求“一大二公”，农村的集体
经济普遍采用“三级所有、队为基础”、“政社合一”的人民公社制度，实行集中劳动和集中经营，评工记分和按工分分配的制度。这种过于单一、过分集中而又平均主义的体制严重压抑了农民的积极性，阻碍了农业生产的发展。同时，公共企业所有权与经营权没有分离，实行集就业、保险、福利三位于一体的劳动制度，分配上企业吃国家“大锅饭”，职工吃企业“大锅饭”。这种状况使得“搭便车”行为广泛存在，某一个体不付出劳动成本同样也能得到其他投入劳动者相同的收益，如此成本与收益的不对称，使得许多人怠工、窝工，农村集体与国营企业效率不高，家庭联产承包责任制的推行和现代企业制度的建立也就大势所趋了。如今，在一些公共组织里面，既存在相当多的损公肥私现象，拿私人的发票往“公家”户头里报销；又存在着得过且过“出工不出力”的现象，整天巴望着有人会把事情干好，“一杯茶，一枝烟，一张报纸看半天”，结果组织效率和效益大打折扣。管理者抱着“不求无功但求无过”、“多一事不如少一事”的心态，致使前来办事者十天半个月还办不好。机构臃肿、人浮于事、冗员充斥、议而不决，凸现集体行动的复杂性和艰难性，公共组织效率和价值丧失殆尽。
第五，公共政策执行失范。“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象，具体表现为“你有政策，我有对策”——替换性执行、“曲解政策、为我所用”——选择性执行、“软拖硬抗、拒不服从”——象征性执行、“搞土政策”——附加性执行。［11］个中原因除了中央利益与地方利益的矛盾、公共政策本身的缺陷、本位主义和地方保护主义的利益驱使之外，集体行动的逻辑也是主要因素。一则你有你的政策、我有我的行动，理性的算计使得自己只顾追求最大化利益，于是乎公共政策成为一纸空文，没有人去执行；二则公共政策利害相关人的“搭便车”行为，对于受益型政策的执行，希望别人能“示范”，对于受损型政策的执行希望自己能侥幸逃脱损亏，于是乎公共政策长期得不到贯彻执行；三则在公共政策执行的监督中成为袖手旁观的“他者”，比如某人对于组织中——管理者的腐败现象深恶痛绝，但作为“清者”睁一只眼闭一只眼，期冀有一天有人能检举揭发，结果大家都是这种心态，于是乎照样“清者自清、浊者自浊”，无论是反腐政策，还是政策反腐皆成“空中楼阁”!在执行过程中，公共政策低信任度运行，需要相当高昂的交易成本去维系；同时，公共政策执行责任不明确性和责任隐匿性，使“集体责任”等于“没责任”，政策出了问题，不知道找谁去解决……执行当中的“静态阻力”——不合作使得公共政策失效或者失败。
三、集体行动困境的治理路径
美国新制度主义政治学的主要带头人之一印第安纳大学教授埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)建构了公共池塘资源(the common pool resources)模型，从理论和实证的角度阐述了运用非国家(集权)和非市场(私有化)的解决方案解决公共事务的可能性，认为“利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”［12］，“人类社会中大量的公共池塘资源问题在事实上不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。”［13］她的制度分析方法给予集体行动困境的解决或公共管理危机的克服颇多启示，她的自主治理框架对现实公共事务管理有着相当积极的意义。但我们不能因为反对利维坦(不受制约的中央集权制度)和私有化，而忽视国家和市场的力量之于公共事务危机克服的作用。我们认为，集体行动困境的解决或公共管理危机的克服可以通过如下的政策配置或制度安排来达到目的：
第一，产权明晰，责任明确。不论是“公用地”，还是“公共池塘资源”，其占有与使用的边界必须清楚地规定，有权从“公用地”或“公共池塘资源”中提取一定资源单位的个人或家庭必须予以明确规定。公共资源的使用必然有时间和空间的限定性，并确定负责任的提取方式，以使公共资源可持续发展。边界的不清晰和非确定性，只能使公用资源过分提取直到耗竭。公共产品或公共服务的提供也要落实到事、责任到人，否则无人负责，一片混乱，公共产品供给势必短缺、公共组织效率势必缺失、公共秩序无法安排。在产权不能够得到明晰界定的情况下，短期行为几乎是不可避免的。在农村联产承包责任制的过程中，由于很多农民一开始担心这种政策不长久，因此他们的行为方式是试图在短期内穷竭地力，在有限的土地上获得尽可能多的产出，而不注意田地的保养与维护，不考虑田地的可持续耕种能力，这时，他们基本上是把田地当作公地来看待。但是，一旦他们相信这种政策会长久地持续下去，他们的行为方式就会发生很大的变化，他们就比较注意维护土地的长久耕种能力了。［14］公共企业改革的方向是建立现代企业制度，即产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。明确界定公共企业的国有资产所有权和企业法人财产权，使所有权关系清
晰和具体化，不会改变国有资产的归属；同时所有者(出资者)同企业经营者有各自明确的权利和责任，这样国有资产不致流失，又可保值增值，也提高了公共企业竞争的活力和市场的效率。
第二，市场交易，降低外部性。公共物品的消费是非排他的和不可分割的，我消费，你也消费，我付出成本进行消费，你不付出成本也可得到同样的消费，这表明正外部性的存在。“公用地”过度使用，我要得到最大利益，你也要满足最大利益，于是资源耗竭——负外部性出现了。为了降低外部性，使收益与成本对称，对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法就无法避免了，比如对公用水资源使用者实行收费等。以交通堵塞现象为例，假如人们以某种形式为使用道路付费的话，情况会有所改善的可能性。这种货币价格将导致较少的行驶——一些人合伙使用汽车，另一些人利用公共交通工具，还有一些人也许在家里使用与工作单位连续的计算机终端远距离工作而根本不用到办公室。行驶的减少将减少塞车，因而维持了继续行驶者的时间价值。由于“第一，在道路上行驶的货币价格太低；第二，司机用于交通的时间的价值必须用于配合旅行的需求量”［15］，因而交通阻塞大量存在。又以环境污染的外部性为例，在现行的管理安排中，大都是采取由政府征收排污费的办法来解决。从一定意义上来说，政府的存在和职能就是为了解决外部性的，但是，这一命题的逆命题却不成立，即不是所有的外部性问题都只能由政府来解决。［16］在原有制度安排下，企业虽然是排污和治污的主体，但却处于被动的地位，只要达到政府规定的污染排放标准，就没有激励再进一步治理污染、减少污染物的排放。而2001年9月开始的亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”首先在山西太原市26家企业试点，首开了国内排污权交易之先河。在这种制度安排下，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励，从而达到治理污染、减少污染物排放的目的。
第三，沟通协调，自主治理。无论对于公共产品的供给，还是公共政策的执行，都少不了协商机制和契约机制。没有协调就无法达成公共事务管理的契约，也就无法形成公共管理的秩序安排。同时，有了契约和规则，建立在信任的基础上，就建构了公共组织，就可以开展“多中心治道”(polycentric governance)和进行集体公共选择。以湘南C村为例，该村属山区，灌溉由雨水积累的山塘提供，干旱时节每年都要发生因水问题的冲突甚至械斗(如同电影《老井》影像)。因为存在“搭便车”的情形——不付出劳动享受收益，有的村民把别人田地里的水灌溉到自己田地，有的成天霸占灌溉水，直至最后有的村民干脆把山塘的水还未到枯水季节就把它放干了。于是，为了避免集体行动的混乱和无序，提高集体收益，村民自发地召开了灌溉水管理大会，选举了“灌溉管理委员会”，形成委托——代理机制，“管委会”(代理人)薪酬由村民支付(按人头每年每人2元)。在“管委会”的安排下，每人每亩灌溉2小时，并对违规者进行惩戒——罚款50元并取消灌溉时间2小时。在这次大会上，还对村里其它公共事务进行了安排，形成了“乡规民约”。村民的沟通机制和契约安排，铸成了村民的自主治理，有效克服了因“不合作”所导致的非良性外部成本的增加。
第四，理性激励，合理监督。如何要求集体中的行动个体去为集体作贡献呢?如何促使集体中分散的个体形成“组织合力”从而发挥“1+1＞2”的组合效应呢?克服集体行动的困境，使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性，达到“众人拾柴火焰高”的目的，必须解决集体与个人之间的利益关系问题。为此，奥尔森教授设计了一种动力机制——“选择性激励”(selective incentives)，这种独立的和“选择性”的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。同时，“激励必须是„选择性的‟，这样那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益作出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”［17］。选择性激励要求对集团的每一个成员区别对待，赏罚分明。也就是说，对于那些为集团利益的增加作出贡献的个人，除了使他能获得正常的集体利益的一个份额之外，再给他一种额外的收益，如奖金、红利或荣誉；而惩罚就是制订出一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度，一旦某个成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。［18］比如，对清洁型企业实行减免税，对污染型企业课以惩罚税；对遵纪守法企业给予奖励和荣誉，对制造假冒伪劣产品的企业施以重罚乃至重刑；对生产积极分子给予表彰，对窝工、怠工的职员给予罚款乃至开除，劳动绩效与个体利益挂钩，实行按劳分配等等。埃莉诺·奥斯特罗姆教授以公共池塘资源模型为例建构了长期持久灌溉制度的设计原则，其中“分级制裁”与奥尔森之“选择性激励”有异曲同工之妙。她认为，“制度激励”(institutional incentives)是“可持续发展”(sustainable development)的必要条件，实施“监督”和“分级制裁”是必需的。其目的是“(1)防止那些想破坏规则的人；(2)使准自愿遵从者确信其他人也遵从”［19］。