西南政法轰学硕士学位论文
论行政信息公开制度
导师：汪太贤教授
作者：吴冰
中国・重庆
二００七年四月
中文摘要
行政信息公开在我国又可称为政府信息公开或政务公开，主要是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度。设立该项制度的主要目的就是要保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度上达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。
随着我国加入ＷＴ０，政府信息公开也面临着进一步发展的巨大挑战和机遇。它既是我国政府全面履行ＷＴＯ规则而必须解决的重要问题之一，也是实现公民知情权的基本保障，同时还是政府信息资料科学管理和有效利用的前提。其符合社会发展的趋势，在国际上为大多数国家和地区所运用。然而，在我国却没有完整统一的行政信息公开制度。本文即是从行政信息公开制度的渊源、历史发展、行政信息公开制度的方式、范围和行政信息公开制度在我国的实践及其对我国的影响，目前我国在实行行政信息公开制度方面的不足等方面来论述如何在借鉴他国在实行行政信息公开制度的成功经验的基础上进一步完善和发展我国行政信息公开制度。全文共分为六个部分，包括引言，正文四部分及结语。
第一部分是概括性的论述，主要介绍了行政信息公开的概念和历史渊源及其理论基础，阐述了行政信息公开作为一项制度，最早起源于北欧国家瑞典，其于１７６６年制定了《新闻自由法》。其后，１９５１年芬兰制定了《公文书公开法》，１９６６年美国制定了赡息自由法》并在一定程度上对其他西方国家起到了示范作用。现在大多数西方国家都制定了完整的行政信息公开法律制度。在亚洲，韩国和日本也制定了较为完备的行政信息公开制度。笔者认为，行政信息公开制度之所以会成为２０世纪行政法发展的一个重要方面和成为法治社会普遍关注的问题，主要是因为是行政信息公开制度的理论基础是由人民主权、公民知情权、及人权保障理论构成的。
第二部分是关于行政信息公开的范围和方式。重要阐述了在已经制定行政信息公开的国家中，对于行政信息公开的范围普遍遵循着“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。而且对于行政信息公开的限制大多包含了：因其本身的性质所不能公开的信息；公开可能会给私人利益带来不利后果的信息；其他法律禁止公开的信息；为了顾全行政效率原则而不需要
公开的信息。同时由于政府所掌握的信息的种类繁多，各种信息对人们的影响及所起的作用都是不尽相同的，因此公开的方式也多种多样，但主要分为主动公开和被动公开两种。笔者主要介绍了行政信息公开制度中不予公开信息的种类，以及主动公开和被动公开的具体方式。
第三部分是关于行政信息公开制度在我国的现实意义与实践。笔者认为，行政信息公开制度在我国努力推进依法行政，大力发展民主法治事业，全面建设小康社会的今天，建立与完善我国行政信息公开制度具有重大的现实意义。具体体瑚．为：行政信息公开有助于公民参政议政权的实现和完善社会主义民主政治；有助于控制行政权的扩张，维护公民的合法权益；有助于建设廉洁政府，预防行政腐败；有助于提升民众对政府的信任感；也是我国履行加入世贸组织义务的需要。并且也指出，行政信息公开制度的各项改革措施还存在诸多缺陷：农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息；政府各部门之间缺乏沟通和协调；政府网上公开信息的作用较弱和公开内容的缺乏；政府为社会提供信息的方式和渠道过少；公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。
第四部分是关于如何完善我国行政信息公开制度的论述。在第三部分已经阐述了我国行政信息公开制度的诸多缺陷，那么如何在借鉴其他国家在实行行政信息公开制度的成功经验来进一步完善和发展我国行政信息公开制度就成为了我国在进行社会主义法治建设中所迫切需要解决的问题。在这一部分，笔者对如何完善我国行政信息公开制度提出了一些尝试性的建议：政府要树立现代行政理念，改变以往将信息公开视为其的一种特权的理念，并且必须在法律上明确规定公开信息是政府的义务；加大关于行政信息公开制度立法的步伐，在制定专门的政府信息公开法之前要对现有相关法律法规进行必要的修订和完善；扩大行政公开的范围；最重要的是要明确法律责任，建立事后监督机制。关键词：行政信息公开、信息、知情权
Ａｂｓｔｒａｃｔ
Ｔｈｅｏｐｅｎｎｅｓｓｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｍｅａｎｓｔｈｅｃｈｉｅｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅｉｎｔｈｅｅｘｅｒｃｉｓｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓｉｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｏｆｔｈｅｃｏｕｎｔｒｙｔｈｒｏｕｇｈ１ｅｇａｌｆｏｒｍｓａｎｄｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｗｉｌｌｂｅｉｎａｃｃｏｒｄａｎｃｅｗｉｔｈａｄｍｉｎｉｓ仃ａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃｏｒｔｏｓｐｅｃｉｆｉｃｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｓｏｒｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ
ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ
Ｃｈａｐｔｅｒｆｏｒａｐｕｂｌｉｃｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍ．１１１ｅ伽ｌｅｘｐｏｓｉｔｉｏｎｔｅｘｔｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｓｉｘｐａｒｔｓ．ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ｆｏｕｒｏｎｅｐａｒｔｓｏｆｂｏｄｙａｎｄｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎ．ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｉｓｂｒｏａｄｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｏｒｉｇｉｎｓａｎｄｉｔｓｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｓｉｓ．ＤｅｓｃｒｉｂｅｄａｓａｓｙｓｔｅｍｏｆｔｈｅＣｈｉｅｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＤｉｓｃｌｏｓｕｒｅ，ｏｒｉｇｉｎａｔｅｄｉｎｔｈｅＮｏｒｄｉｃｃｏｕｎｔｒｉｅｓＳｗｅｄｅｎ．ｉｎ１７６６ｆｏｒｍｕｌａｔｅｄｔｈｅ¨ＦｒｅｅｄｏｍｏｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ¨．Ｌａｔｅｒ，Ｆｉｎｌａｎｄｉｎ１９５１ｆｏｒｍｕｌａｔｅｄｔｈｅ¨ｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓＤｉｓｃｌｏｓｕｒｅＬａｗ¨．ｉｎ１９６６ｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓｅｎａｃｔｅｄｔｈｅ”ＦｒｅｅｄｏｍｏｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ¨ａｎｄｏｔｈｅｒ胎ｓｔｅｍｃｏｕｎｔｒｉｅｓｈａｖｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄ
ａａｃｏｍｐｌｅｔｅｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ１ａｗ．ＩｎＡｓｉａ，ＳｏｕｔｈＫｏｒｅａａｎｄＪａｐａｎｈａｖｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｃｏｍｐｌｅｔｅｓｅｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ａｎｓｙｓｔｅｍ．Ｉｎｍｙｖｉｅｗ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓｈａｓｂｅｃｏｍｅ
ｂｅｃｏｍｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｐａｒｔｏｆｔｈｅ２０ｔｈｃｅｎｔｕｒｙ，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌａｗａａｎｄｔｈｅｒｕｌｅｏｆｌａｗｕｎｉｖｅｒｓａｌｃｏｎｃｅｒｎＮｏｔｅｔｈａｔｔｈｅｍａｉｎｐｒｏｂｌｅｍｉｓｐｅｏｐｌｅ’Ｓｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ，ｃｉｔｉｚｅｎｓｈｉｐｒｉｇｈｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｈｕｍａｎｒｉｇｈｔｓｉＳｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ．
砀ｅｓｅｃｏｎｄｃｈａｐｔｅｒｏｎｔｈｅＳＣｏｐｅａｎｄｆｏｒｍ
ｏｎｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ．Ｉｍｐｏｒｔａｎｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎｄｅｓｃｒｉｂｅｄｉｎｔｈｅｏｐｅｎｃｏｕｎｔｒｙ，Ｃｈｉｅｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｈｅｓｃｏｐｅｏｆｕｎｉｖｅｒｓａｌ
ａｄｈｅｒｅｎｃｅｔｏｔｈｅ”ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｏｐｅｎ，ｃｌｏｓｅｄｅｘｃｅｐｔｆｏｒ¨ｔｈｅｂａｓｉｃｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ．Ｂｕｔｍｏｓｔｏｆｔｈｅｒｅｓｔｒｉｃｆｉｏｎｓｃｏｎｔａｉｎｅｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ：ｂｅｃａｕｓｅｏｆｔｈｅｎａｔｕｒｅｏｆｔｈｅ
ｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＣａｎｎｏｔｂｅｄｉｓｃｌｏｓｅｄ；ｐｒｉｖａｔｅｍｉ＃１ｔｈａｖｅａｎａｄｖｅｒｓｅｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓ；ｏｔｈｅｒ１ａＷＳｐｒｏｈｉｂｉｔｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｔｏｔａｋｅｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｆｉｖｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｗｉｔｈｏｕｔｔｈｅｎｅｅｄｔｏｏｐｅｎｔｈｅｍｅｓｓａｇｅ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｄｕｅｔｏｔｈｅｗｉｄｅｖａｒｉｅｔｙｏｆＩ
ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｖａｉｌａｂｌｅｔｏｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ａｎｄｔｈｅｉｍｐａｃｔｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｎｔｈｅｒｏｌｅｐｌａｙｅｄｂｙｔｈｅｐｅｏｐｌｅａｒｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔ，ＳＯｄｉｖｅｒｓｅａｎｄｏｐｅｎｍａｎｎｅｒ．Ｂｕｔｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｔｗｏｔｙｐｅｓｏｆｐａｓｓｉｖｅａｎｄａｃｔｉｖｅ
ｐｒｅｓｅｎｔｅｄｔｈｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍ
ｎｏｔｂｅｏｎｏｐｅｎ．皿ｅａｕｔｈｏｒｔｈｅｔｙｐｅｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｗｉｌｌｍａｄｅｐｕｂｌｉｃａｎｄａｃｔｉｖｅａｎｄｐａｓｓｉｖｅｏｐｅｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｎｄｓｐｅｃｉｆｉｃｗａｙｓ．
Ｃｈａｐｔｅｒｔｈｒｅｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｃｏｕｎｔｒｙｉＳｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｉｎＯｕｒａｕｔｈｏｒｂｅｌｉｅｖｅｓｔｈａｔｔｈｅｐｒａｃｔｉｃａｌｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅａｎｄｐｒａｃｔｉｃｅ．Ｔｈｅ
ｌａｗ，ｖｉｇｏｒｏｕｓｌｙｄｅｖｅｌｏｐｔｈｅ
ａａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｉｎＣｈｉｎａ’Ｓｅｆｆｏｒｔｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｃａｕｓｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｃｃｏｒｄｉｎｇｏｆｄｅｍｏｃｒａｃｙａｎｄｔｈｅｒｕｌｅｏｆｌａｗ．Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙｂｕｉｌｄｉｎｇｗｅｌｌ—ｏｆｆｓｏｃｉｅｔｙ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈ
ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｉＳｏｆｇｒｅａｔａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ
ｐｒａｃｔｉｃａｌ
ｔｏｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｃｏｎｃｒｅｔｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ：Ｃｈｉｅｆ
ｐｏｌｉｔｉｃｓ；ｈｅｌｐｔｏｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎｔｏｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｔｈｅｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｒｉｇｈｔｔｏｃｉｔｉｚｅｎｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｃｏｎｔｒｏｌｔｈｅｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅｓｏｃｉａｌｉｓｔｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ
ｐｏｗｅｒｔｏｓａｆｅｇｕａｒｄｔｈｅｌｅｇｉｔｉｍａｔｅｒｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｃｉｔｉｚｅｎｓ；ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｔｏｔｈｅｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆａ
ｈｅｌｐｒａｉｓｅｃｌｅａｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｐｒｅｖｅｎｔｉｎｇａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ；ｔｈｅｐｕｂｌｉｃ’Ｓｔｒｕｓｔ；Ｃｈｉｎａ＇ｓａｃｃｅｓｓｉｏｎｔｏｔｈｅＷＴＯｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｉＳｔｏ
ｏｕｔ矗ｎｆｉｌｌｔｈｅｎｅｅｄｓ．Ｂｕｔａｌｓｏｐｏｉｎｔｅｄｔｈａｔｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｆｏｒｒｎ
ｍｅａｓｕｒｅｓｉｎｔｈｅｏｐｅｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ａｓｓｙｓｔｅｍｉｓｐｌａｇｕｅｄｗｉｔｈｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ：ｄｏｎｏｔｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｄｇｒｏｕｐｓｆａｒｍｅｒｓｓｔｉｌｌｈａｖｅｅｑｕａｌａｃｃｅｓｓｔｏ
ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｌａｃｋｏｆｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎａｎｄｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎａｍｏｎｇｖａｒｉｏｕｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ；ｔｈｅｒｏｌｅｏｆｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｎｌｉｎｅｃｏｎｔｅｎｔａｎｄｔｈｅ１ａｃｋｏｆｗｅａｋｅｒ；ｐｒｏｖｉｄｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏ
ａｃｃｅｓｓｔＯｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｔｈｅｍｅｔｈｏｄｓａｎｄｃｈａｎｎｅｌｓｔｏｏｓｍａｌｌ；ｃｉｔｉｚｅｎ
ｔｏｔｈｅｌａｃｋｏｆｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄｒｅｌｉｅｆｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ．
ｏｎＴｈｅｃｈａｐｔｅｒｆｏｕｒｉＳｈｏｗｔｏｉｍｐｒｏｖｅＯｕｒａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｓｙｓｔｅｍｓｅｘｐｏｓｉｔｉｏｎ．ＩｎｔｈｅｔｈｉｒｄｐａｒｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｈａｓｂｅｅｎｅｌａｂｏｒａｔｅｄｏｎＣｈｉｎａ’Ｓｍａｎｙｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ．ＨｏｗＣａｎｌｅａｍｆｒｏｍｏｔｈｅｒｃｏｕｎｔｒｉｅｓｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｔｏｆｕｒｔｈｅｒｉｍｐｒｏｖｅａｎｄｄｅｖｅｌｏｐ
ａＣｈｉｎａ’ＳＢａｎｋｏｐｅｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｈａｓｂｅｃｏｍｅ
ＴＴｐｏｌｉｔｉｃａｌｃｏｕｒｓｅｏｆ
ｓｏｃｉａｌｉｓｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａｈａｓａｎｕｒｇｅｎｔｎｅｅｄｔｏａｄｄｒｅｓｓｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍ．Ｉｎｔｈｉｓｐａｒｔ，ｔｈｅａｕｔｈｏｒｏｎｈｏｗｔｏｉｍｐｒｏｖｅｏｔｌｒｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｍａｄｅｓｏｍｅｔｅｎｔａｔｉｖｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ：ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｍｏｄｅｍａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃｏｎｃｅｐｔｓａｎｄｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｒｅｖｉｏｕｓｌｙｒｅｇａｒｄｅｄａｓａｐｒｉｖｉｌｅｇｅｏｐｅｎｔｏｔｈｅｉｄｅａ，ａｎｄｔｈｅｎｅｅｄｔｏｂｅｃｌｅａｒｌｙｄｅｆｉｎｅｄｂｙｌａｗｉｓｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｔｏｄｉｓｃｌｏｓｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｉｎｃｒｅａｓｅｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｏｎｔｈｅｐａｃｅｏｆｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．ｓｐｅｃｉａｌｉｚｅｄｉｎｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃｂｅｆｏｒｅｔｈｅ１ａｗｆｏｒｔｈｅｎｅｃｅｓｓａｒｙａｍｅｎｄｍｅｎｔｓｔｏｒｅｌｅｖａｎｔｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇ；ｅｘｐａｎｄｉｎｇｔｈｅｓｃｏｐｅｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｔｈｅｍｏｓｔｉｍｐｏｒｔａｎｔｔｈｉｎｇｉｓｔｏｃｌｅａｒｌｅｇａｌｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙａｆｔｅｒｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｏｖｅｒｓｉｇｈｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅｏｐｅｎｎｅｓｓｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ＩＩＩ
引言
信息公开在我国又可称为政府信息公开或政务公开，主要是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度。设立该项制度的重要目的就是要保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度中达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。并且行政信息公开制度在有利于公民参政议政权的实现，完善社会主义民主政治，控制行政权的扩张，维护公民的合法权益，建设廉洁政府，预防行政腐败和提升民众对政府的信任感等方面都具有显而易见的现实意义。
现代行政信息公开制度起源于北欧国家瑞典，该国早在１７６６年就已经制定了具有宪法效力的《新闻自由法》，此法着重规定了行政申诉审查制度，这一制度能够有效实施的主要原因就在于其公开性，但瑞典的这一立法在当时并没有产生广泛的影响。行政信息公开立法真正成为时代潮流是在经济大萧条时期和两次世界大站之后。并且随着时代的变迁其信息公开的立法趋势是逐渐增进政府活动的透明性，日淅扩大公开的范围，注意协调公开与不公开的关系并导入司法审查等。
现在，政府信息公开制度也被ＷＯ规则所吸纳。世贸规则对信息公开的要求散布在《世界贸易组织协定））的２９个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求，因此在我国加入世贸组织之后，世贸组织关于我国政府保持透明度，保障公民知情权、实现政府信息资源共享等制度建设的要求，成为我国立法上的一项紧迫任务。从历史的发展进程中看，我国的行政公开制度建设从８０年代初期就已经开始了，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。随后，一些地市以及省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的研讨与试点，比如地方立法听证会等。但是碍于我国目前国情的发展使得我国行政公开制度尚且存在一些亟待解决的问题，如农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息，政府各部门之间缺乏沟通和协调，政府网上公开信息作用较弱和公开内容的缺乏，政府为社会提供信息的方式和渠道过少，公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济等等。为此必须完善行政信息公开的立法使之法制化，进一步加强对这一制度内涵的研究和明确公开的方式，以
及确立行政救济制度等等。本文即是从行政信息公开制度的渊源、历史发展、行政信息公开制度的方式、范围和行政信息公开制度在我国的实践及其对我国的影响，目前我国在实行行政信息公开制度方面的不足等方面来论述如何在借鉴他国在实行行政信息公开制度上成功的经验的基础上进一步完善和发展我国行政信息公开制度的建设。
一、政府行政信息公开制度的基本问题
（一）行政信患公开的界定
关于行政信息公开，学术界从不同角度给其下了各种不同的定义．比如，有学者认为，行政信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。。也有学者认为，行政信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获取的信息和情报（法律明令应予保密的除外）公之与众，并允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。。还有学者认为，行政信息公开又可以称之为“行政资讯公开”，可以从微观和宏观的角度来理解行政信息公开的含义．微观意义上的行政信息公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关信息的法律行为；宏观意义上的信息公开是指行政机关在行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定公民提供行政管理的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。。综合以上学者的观点，笔者认为，行政信息公开就是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度．设立该项制度的重要目的就是保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度中达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。一般情况下，公开是原则，不公开是例外。即政府除非是为了国家安全、商业秘密、行政活动能。诸松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》新视野２００３年第３期
。吴红字：《知情权、ｗＴｏ与政府信息公开》当代法学２００３年第８期。卢琳；‘走出我国信息公开的困境》行政论坛２００３年第７期
够更有效率地进行或不妨碍个人的隐私权可以不公开其掌握的某些信息，其余的一般是应当直接或间接的向公众公开。。
（二）行政信息公开的历史渊源
随着社会的不断发展，民主和法治的不断进步，政府信息公开也日渐受到人民的关注。政府现有公布的信息已经不能满足公众社会生活的需要，人们有权要求国家机关公布必要的行政信息以供他们知道并加以利用，尤其是和他们切身利益相关的某些信息。在这民主的社会里，公众对此的要求是越来越强烈。建立并健全政府信息公开制度是社会进步的必然要求，也是民主和法治的必要条件。迄今为止，世界上已有很多国家和地区制定了相关的政府信息公开法律制度。瑞典被认为是最早建立信息公开制度的国家，其在１７６６年制定的《新闻自由法》承认公民有请求政府公开信息的权利。其后，北欧的芬兰于１９５１年制定了《公文书公开法》，丹麦与挪威于１９７０年分别制定了《行政文件公开法》和《行政公开法》．。最为典型的当属美国，美国在１９４６年行政程序法中也作了相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政信息，所以它受到了社会民众的强烈谴责。在这样的背景下，美国于１９６６年制定了‘信息自由法”。。即便如此，美国在行政公开方面的立法也比其他西方国家早，而且更为完备，并且在一定程度上对其他西方国家起到了示范作用。随后，法国与１９７８年制定《行政文书公开法》、澳大利亚与加拿大于１９８２年分别制定《信息自由法》和（（信息公开法》、韩国于１９９６年制定了（（公共机关信息公开法》、日本于１９９９年制定（（关于行政机关保有的信息公开的法律》，此外，德国、英国等国也制定了相应的有关信息公开方面的法律与制度。。
行政信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，不仅在西方国家有着优良的传统，在我国也有一定传统，并且起到了良好的效果。虽然建国之初的行政信息公开制度基本上奉行是秘密主义原则，但是是由特定历史环境，以及传统政治、经济因素影响所造成的，随着市场经济体制的逐步建立、政府管理体制转变，市民社会的兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，公民权利意识的提高，使得我国行政。张世增：‘完善我国政府信息公开制度的一点思考》行政与法２００３年第８期
。张世增：《完善我国政府信息公开制度的一点思考》行政与法２００３年第８期
。刘飞宇王丛虎：《多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第１４９页。刘飞宇王丛虎：‘多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第１５１页
信息公开制度呈现出公开手段多样化、公开种类多元化、公开内容扩大化等等特点。这种转变无疑是值得肯定的。统一的立法《政府信息公开条例》正在起草之中，于２００３年１月１日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中有着先驱者的地位。
（三）行政信患公开制度的理论基础
从各国的立法可以看出，行政信息公开已经成为２０世纪行政法发展的一个重要方面，成为法治社会普遍关注的一个话题，其理论基础主要要以下几个方面：
１．人民主权与行政信息公开
人民主权的政治理念起源于西方资产阶级启蒙思想家的社会契约论思想。这种思想主要表现在国家是根据人们订立契约组成的，所有人都必须服从公意。所以公意就是最高权利即主权，主权是应当属于人民的。但人民必须拿出一部分权力组成国家权力来维护人民主权。。以此为据，西方国家的宪法确定了人民主权原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民主权原则也是我国宪法的一项基本原则。我国宪法第２条就开宗明义的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。也就是说，既然人民是国家权力的最终所有者，而国家机关则是为人民利益服务的公仆，那么人民就有权了解公仆的一切活动情况，参与国家及社会公共事务的管理，并对其实施监督、防止其异化。再者，政府的存在及其运行都是依靠广大纳税人缴纳的税金所维持的，因而政府在公务活动中制作、获取及拥有的信息也是利用公共税金所生成的，属于公共产品即全体人民的公共财产．。人民基于纳税人的地位，当然有权分享这一公共财产．这就如同税收“取之于民、用之于民”一样，政府也应当将其所拥有的行政公共信息及时向人民公布．可见，从人民主权的政治理念观之，政府与生俱来地就负有向国家权力的主人公开其掌握的公共信息的义务．
２．公民知情权与行政信息公开
在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。知情权又可以称为知悉权、了解权，其基本含义是指公民有权知道其应当知道的信息资料，享有获得信息的权ｏ［法】卢梭：‘社会契约论》何兆武译商务印书馆１９８０年版第２３页
。胡建淼马良骥；《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期４
利，包括对国家事务，社会事务和其他事务的了解，比如公法方面的事务，国家的政治经济状况，政府官员的道德品质及其财产状况等，又如民事方面的事务，知悉所购商品的质量情况，知悉自己的疾病的诊断隋况等。①知情权概念虽然到２０世纪中叶以后才为各国所广泛关注，但有关知情权的观念却由来已久。例如，美国第四位总统麦迪逊在论述人民的知情权对于民主体制的重要性时就曾经说：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己。”。１９４６年联合国大会通过第５９号决议宣布知情权为基本人权之一。１９４８年联合国通过的《世界人权宣言》第１９条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求，接受和传递信息的自由。之后，许多国家将知情权作为公民的基本权利直接或间接的写入了各国的宪法中，二战过后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法，时至今日，基本权利的直接效力已成为世界陛的一项宪法惯例。。在这样的背景下，行政机关公开信息成为法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
３．公开公共信息与人权保障
现代社会是信息的社会，信息在公民日常生活和国民经济发展中的作用越来越大，而政府是公共信息最大的拥有者和控制者。作为一种公共资源，政府所拥有的公共信息必须得到自由地流动，以便为公众开发利用，进而产生巨大的效益。但是，目前我国各级行政机关公开公共信息的程度是很低的。据报载：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中的８０％有价值的信息，３０００多个数据库．但由于部门利益太重，加上缺乏有效手段，这些流动不起来的信息难以通过共享增值。”。尤其目前正在进行社会主义市场经济建设，但各级政府却面临着广大农民素质低、农民信息闭塞和大量下岗工人再就业的问题，行政机关对这些人的人权保障就显得尤为重要。公开公共信息，对他们而言，无疑是最为现实的人权保障措施。据报载：“山东农民将鲜牛奶倒进臭水沟；河南农民丰收的大冬瓜卖不出去，只能将冬瓜放在地里眼睁睁地看着腐烂后去卖瓜。刘洛娜：＜论隐私权与知情权及二者之关系》行政与法２００３年第１２期
。季乐：‘试论信息公开在我国建立的町行性》法律图书馆ｈｔｔｐ：／加ｗ．１ａｗ－ｌｉｂ．ｃ伽
。周水坤：《论宪法基奉权利的基本效力》中国法学１９９７年第１期
。卓翔杨兴惠；《我国政府信息公开的发展与完善》人民论坛ｈｔｔｐ：／／ｒｍｚｔ．ｆｊｓｅｎ．ＣＯｍ５
籽……”。ｏ这一幕幕让人痛心的事发生在我们社会主义国家，关键在于丰收后的农作物没有正确信息引导，无法外运销售所致。这就需要我们各级政府改变传统的管理模式，转变政府职能，加强服务职能，为公众尤其是广大农民提供正确的市场预测和准确的信息，引导他们按照社会主义市场经济规律办事，帮助他们脱贫致富。同样对于下岗工人，也应当为他们提供充分的就业信息，以帮助他们重新走上工作岗位。
二、行政信息公开的范围和方式
（一）行政信息公开的范围
在已经制定行政信息公开法的国家中，对于行政信息公开的范围普遍遵循着‘‘瓜开为原则，不公开为例外”的基本原则。这是因为政府的存在及其运行都是依靠广大纳税人缴纳的税金所维持的，因此我们有理由相信政府所拥有的—切都是公共财产，这其中当然也包括各种政府信息，既然是公共财产，就应当开放给公民使用，而不是由政府封存甚至废弃。。在这一基本原则的指导下，各国在制定行政信息法时普遍采用的是明确规定除外事项的类型的立法例，该种立法例的好处在于对行政机关可以不公开信息的种类明确清晰，这样没有列入的行政信息就可以全部划入可以公开的范畴。
但是现实法律世界是一个权利相冲突的世界，就行政信息公开制度而言，其可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私、等等发生冲突。知情权的行使虽然是政治生活中很重要的一环，但是公开原则并不是政治生活中的唯一原则。在某些情况下，知情权的行使可能会和其他重要的利益相冲突。例如同国家安全、个人隐私以及商业秘密等发生利益冲突。在这种情况下，知情权的行使就不再不符合公共利益，而是有可能损害公共利益。因此，“政府文件的公开和不公开同时构成情报自由法的主要内容，是同一事物的两个侧面。”。这两个侧面构成矛盾的对立和统一，在这个矛盾的统一体中，公开是主要的矛盾，起主导作用。公开是制定行政信息公开法的主要目标，同时，不公开是对公开的制约和平衡。
。韩大元姚西科：‘试论行政机关公开公共信息的理论基础》河南省政法管理干部学院学报２００１年第２期
。冯国基：‘面向ＷＴＯ的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》法律出版社２００２年版第２４页。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９７４贞
根据上述论及的确定行政信息公开的基本原则和为什么不公开的原因，已经制定行政信息公开法的国家一般都做出了明确的规定。例如，美国的《情报自由法》第２款明确规定了九项免除公开的情报：国防和外交政策的某些文件；机关内部人员的规则和习惯；其他法律规定保密的事项；贸易秘密和商业秘密或金融资讯；机关内部和机关之间的备忘录；人事、医疗和类似档案；执行法律的记录和资讯；关于金融机构的资讯；关于油井、地质和地球物理的资讯。。日本的《情报公开法》中也有相应的规定，其第５条规定了六类符合特定条件的不公开的情报：关于个人的情报；法人等经营隋报；关于国家安全和外交的情报；关于审议、讨论的情报；关于行政机关事务、事业的情报。。从上可以看到，虽然各国免除公开的行政信息的具体范围并不完全一致，但是对于信息公开的限制的主要几个方面却是有着共同点的：因其本身的性质所不能公开的信息、公开可能会给私人利益带来不利后果的信息、其他法律禁止公开的信息、为了顾全行政效率原则而不需要公开的信息．
１．因其本身的性质所不能公开的信息
这主要是针对涉及公共利益，国家秘密的行政信息，因为这类信息的性质通常都是会影响到国家和社会的安全及利益，一旦被披露，则会对国家和社会造成不能预估的后果，无论造成后果的好坏。它都会给政府的决策以及决策的执行带来不必要的麻烦。这类信息主要包括：
（１）有关国防和外交政策的文件
如果这类信息随意被公开，可能会危害到国家政权的巩固，损害国家在对外活动中的政治、经济利益，进而对了国的国家安全构成威胁。
（２）与法庭记录有关的信息
虽然法庭的判决是公开的，但形成这个判决的过程则需要保密，这不仅仅与司法尊严有关，也不会仅仅是为了维持司法表面的尊严或者权威，更重要的可能在于保护审判人员、被审判人员甚至是证人的信赖利益，就像律师应当保护其当事人的信赖利益一样。。
（３）机关内部和和机关之间的备忘录
这里所说的备忘录是指行政机关在做决定之前，在准备过程中的文。乇名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８８页
。朱芒：‘开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘英国行政法》中国人民政法大学出版社１９８Ｔ年版第５２６页
件。这里所说的文件是政府内部产生的文件，例如机关职员所提出的文件，或机关之间的文件，例如行政机关以外的机关想要行政机关提供行政机关作决定的参考的文件．并且这种免于公开的备忘录，也只限于私人和行政机关进行诉讼时，在法律上不能利用的文件。不能利用不是指申请文件的人和行政机关之间已经进行诉讼，而是指由于文件本身的性质，在诉讼法上对方当事人不能得到作为证据。。
２．公开可能会给私人利益带来不利后果的信息
这类信息之所以会不予公开，是在与其一旦公开后，有可能会对私人造成一定的不利后果。其中主要包括个人隐私和企业的商业秘密。
（１）侵害公民个人隐私的信息
隐私是个人不愿被外界知道，而且公开的结果将会给当事人带来不利的事项。其中包括了个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况等等。。由于当代行政权的逐步扩大，它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，使之成为行政机关信息的重要组成部分。正因为大量的个人隐私被行政机关所掌握，就使得个人隐私权受到了前所未有的威胁。于是当行政机关主动或经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政信息，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权却受到侵害。这种以侵害他人利益来满足另一人利益的做法，显然是不具有法律正当性的。因此，有关个人隐私的行政信息公开必须受到限制。但是对有关个人隐私的行政信息是否可以公开做一刀切也是不合理的。而是应当寻求一个恰当的解决方法即：“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，第二步是平衡隐私权的利益和公开的利益，不是任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开．法律规定只在明显地不正当地侵犯个人隐私权的时候，才可以拒绝公开。”。
（２）商业秘密
商业秘密是某一企业使用的任何公式、样式、设计、信息、编辑等，其他企业不知道或未使用，并且该企业采取了保密措施的并能使该企业在和它竞争的其他企业中处于相对有利的地位．根据这个定义，商业秘密包括的范围很广，一切在竞争中能够使某一企业处于有利地位的秘密都可以。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８９页
。刘洛娜：‘论隐私权与知情权及二者之关系》行政与法２００３年第１２期。周永坤；‘论宪法基本权利的基本效力》中国法学１９９７年第ｌ期
称之为商业秘密。行政机关获得私人商业秘密的途径主要有两种：一是当私人请求行政机关提供服务时通过登记报表会将有关商业秘密报告给行政机关，二是行政机关在进行市场管制时，依职权获得了私人所拥有的相关商业秘密。
当然，不论是私人主动向政府提供的信息，还是政府依职权获取的信息。这些信息对信息所有人来说，都是具有商业价值的。公开包含着这类信息的文件，首先会损害信息所有者的利益，导致其以后不再愿意将这类信息提供给政府或尽量隐瞒，对政府工作带来不便。其次，公开这类信息，也不利于企业之间的自由竞争，必将危及市场秩序的正常发展。因此“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本来不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般公众所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”。
３．其他法律禁止公开的信息
随着行政权的日益扩大，行政机关所掌握的各种信息也日益庞大。这其中包含着国家，组织和个人的各种秘密。于是，针对这些被行政机关掌握的各种秘密，免除公开的规定也无穷无尽，国家通过制定一系列的保密法律来分别加以界定和保护，如美国的《商业秘密法》，英国的（（公务机密法》以及我国的（（中华人民共和国保护国家秘密法》，这些法律中所禁止公开的行政信息当然在行政信息公开制度中也应当被禁止．。
４．顾及行政效率原则而无须公开的信息
行政效率是行政程序法律制度的重要原则之一。不论是效率模式（效率优先，兼顾公正）还是公正模式（公正优先、兼顾效率），各国行政程序法无—例外地都重视行政效率原则，并通过具体制度保障行政效率的实现。具体来讲，为考虑行政效率而无须公开的信息主要有：纯粹行政主体内部的规定，如食堂规定．卫生条例、停车规则等；公开后会影响行政主体执法工作的信息，如政府机关活动规则、指导方针等。
（二）行政信息公开的方式
。王名扬；‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８８页
。尹晓敏：‘行政资讯公开的适用例外研究》行政与法２００３年第１０期９
综观上述，政府所掌握的信息种类繁多，各种信息对人们的影响、所起的作用都是不尽相同的，因此，公开的方式也不同。有向一般公众公开的公共信息，有的则是在行政程序中只向当事人公开的。而每一种类的信息，又有主动公开和被动公开之分．
１．被动公开
政府被动公开信息，是政府在申请人的请求下对信息予以公开。这种公开方式主要是卷宗阅览。在行政机关依照一定的程序准予申请后，将部分行政信息供申请人复印、摘抄、查阅。当申请人要依申请得到政府公开的信息时，必须注意以下几个方面
（１）申请人必须合理说明需要的文件，其中包括文件的性质，大致的内容和时间，以便行政机关知道文件所在的地方。行政机关可以拒绝申请人过分笼统的说明。但不能要求申请人做出具体详细的说明，例如文件的标题和编号等。。
（２）行政机关可以收取必要的费用。比如美国的（（情报自由法》中就规定：“为了节约财政支出，政府不负担行政机关对私人提供文件的费用，这项支出由行政机关向申请人征收．行政机关可以征收三种服务费用：检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应当删除部分的服务费。”同时也规定如果是为了公共利益而申请公开信息，那么申请人可以提出减免或免费的请求。。
２．主动公开
与被动公开相对的就是主动公开，适用于主动公开的信息主要有政府的规范性文件。具体包括机关的组织、职能、和工作方法、程序规则、政策和影响公众权利的法律解释等，还包括有关行政决定和理由，对公众有影响的行政职员手册和指示，合议机关表决的记录等。。而政府主动公开信息的方式，总的说来包括两类：一是由政府主动通过公告的方式公开，将信息通过法定的公告媒介向社会公开，比如说通过报纸，大众传媒，政府网站等；二是政府将可以公开的信息资料放置于公众场所或特定的场所，以备公众查阅、复制。这种公开方式则要求政府应将信息编制索引，方便公共查阅。具体则包括以下几种方式：
。王名扬：《美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９＂／３页
。王名扬：‘美国行政法）中国法制出版社１９９５年版第９７８页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９６６页１０
（１）政府公报。政府公报是公布政府规章及其他重要行政信息的法定方法，且大多已形成制度．根据美国《情报自由法》第１条第１款的规定，通过联邦登记予以公布是主动公开的重要途径。另外，美国《联邦行政程序法》规定了规章的制定程序必须在联邦登记上公布。。
（２）出版发售或提供阅览。除了必须在政府公报上公布的文件之外，还有一些政府文件，其地位不如上述文件重要，或者由于数量太多不适宜登载于政府公报，但由于它们具有指导行政主体活动的作用，因此一般是通过出版发售的方式予以公开，或者放置于机关的阅览室内，由公众按照行政机关规定的程序查阅或者复制。由于上述文件内容庞杂、数量巨大，因此，需要行政主体根据一定的标准编制索弓Ｉ，以便公众更容易地找到所需要的文件。美国《情报自由法》第２条就规定了这种公开方式，即每一行政机关，依据出版公布规则，均应将下列行政信息提供给一般公众阅览及复印。。
（３）政府网站。公开信息的方式同样受着技术手段的影响。随着通讯技术和网络技术的广泛应用和普及，各国政府也充分利用先进的信息技术，不断改进信息的公开和提供方式，使政府从封闭走向开放。美国政府专门颁布了（（电子信息自由法案》，该法案规定美国政府必须建立自己的政府网站，并在网站上通过三种形式公开政府信息：建立电子阅览室；建立电子信息自由法有关资料的导引；刊载上年度本政府机构对信息自由法执行的报告。包括为公开信息的个案及其原因。。
（４）定期召开记者会、说明会。政府对重大政策的制定或调整，对重大社会影响的事件的调查、统计等行政信息，通过召开记者会、说明会予以公布。各国政府一般都有新闻发言人制度，据此公布政府的重大信息。（５）大众传播媒介。报刊、广播、电视等大众传播媒介在西方被称为“第四权力”．大众传播媒介不但可以通过政府新闻发布会获得政府信息，还可以通过其他途径采访、实况转播、邀请政府官员参与公共事务专题节目的讨论等多种形式报道政府活动的信息。目前，世界各国传播媒介已成为公众获取政府信息的主要来源。在美国，记者不但通过参与政府举办的记者会获取政府信息，而且还可以根据《情报自由法》、《会议公开法》等。王名扬：‘美国行政法＇中国法制｝ｆ｛版杜１９９５年舨第９６２页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９６３页。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１１２０页
法律查阅政府记录、旁听政府会议，从而扮演政府公开信息和公众知情的桥梁。。
（６）其他方式，如预告、通报、说明等。由于行政机关的职能不尽相同、活动方式也多种多样，行政机关可以通过多种途径主动公开其握有的信息，只要这种方式能够足以使有关公众获知即可。
三、行政信息公开制度在我国的实践及其现实意义
（一）行政信息制度的现实意义
在我国努力推进依法行政，大力发展民主法治事业，全面建设小康社会的今天，建立与完善行政公开具有重大的现实意义。具体体现为以下几个方面：
１．有利于公民参政议政权的实现和完善社会主义民主政治
我国宪法第２条规定：“国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第４１条规定：‘‘瓜民享有批评、建议、申诉、检举、控告等权利。”这是我国宪法对公民参政议政权等民主权利的确认，也是我国社会主义民主政治建设的重要内容。为保障这种权利的实现，公民对政府活动的了解、知情就显得至关重要。而行政公开就为公民提供了这一制度渠道，有利于公民更好地了解政府的管理活动。同时，行政公开制度为公民通过各种途径参与到政府决策、行政管理活动中去，实现参政议政提供了重要的机制，有利于加强与完善社会主义民主。
２．有利于控制行政权的扩张和维护公民的合法权益
任何权力都具有自利性和扩张性，这种扩张性容易导致侵害公民的合法权益。尤其当行政机关活动的依据、程序、过程等不予公开的情形下，就更无法监督行政机关的行政行为，行政机关就缺乏依法办事的动力和压力，容易造成滥用权力和侵权。。而行政信息公开制度则对行政活动的基本程序作了明确规定并对行政权的运行构成了强有力的约束。同时，这种行政程序的法律化也实现了对公民具体权利的保障。
３．有助于建设廉洁政府和预防行政腐败
。韩大元杨世林：《论行政信息的主动公开制度》中国论文下载中心－ｗ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
。单于广：《论行政公开制度》人民网ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｒｏｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃ锄．ｃｎ１２
公共权力由立法权、司法权和行政权三个要素构成，其中，行政权力是管理社会公共事务的权力．行政管理的过程也就是行政信息的处理过程。各国实践证明，行政权力与立法权及司法权相比，由于公共事务的庞杂性，琐碎性和日常性，因此其腐败的机会相对更多。为了遏制腐败现象，美国、英国等国家都出台了一些相对应的措施，例如美国禁止联邦官员和自己有利益关系的企业交往，规定政府官员公布自己的财产收入状况。。
在我国，腐败问题已经成为了相当严重的社会问题。历史和现实的经验均证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特点在于其行为的秘密性，现实中行政管理制度和行政管理行为的非公开性在一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能的机会。“阳光是最好的防腐剂”，实行信息公开，把政府的所作所为公开出来，使得暗箱操作，非法行政的腐败行为无法生存。也有利于杜绝权钱交易，防止行政领导人员和手中拥有一定实权的人员利用职权索贿受贿，滥用职权谋取私利，从而推动廉政建设。
４．有助于提升民众对政府的信任感
２００３年ＳＡＲＳ肆虐的初期，由于我国重大突发危机事件的预警机制尚未建立起来，加之疾病统计报告渠道的多头性导致了信息的失真、沟通的失效和渠道不畅，一度引起了人们的恐慌。鉴于事态的严峻性，有关决策部门及时调整了政策，结果赢得了全社会的赞许并保持了社会的稳定。于是从４月２１日起，将每五天公布一次痰隋改为每天公布，虽然病例增加了，但却并未引起人们的更大担心，其原因就在于人们通过政府公布信息知道了“非典”的发生、发展和预防措施，并相信政府有能力领导公众打赢这场没有硝烟的战争。其后２００４年在我国又发生了“禽流感”事件，一经确定后中国媒体和世界卫生组织几乎在同一时间得到消息。世界卫生组织在听取报告后高度赞扬了中国政府信息公开、实践透明的态度。。正因为在这次事件中，政府敢于面对信息公开，让媒体和公众参与，因此并没有对普通老百姓的生活造成太大影响。
５．履行加入世贸组织义务的需要
我国已经加入世贸组织，在享有成员国权利的同时，必须履行相应的义务．透明度原则是世贸组织的一个重要原则，它要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加。马向平黄德林：‘浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理》行政与法２００４年第３期。孙雷：‘试论行政信息公开在构建和谐社会中的作用》行政与法２００５年第９期１３
以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉；各成员方应当在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。。透明度原则的设立主要是为了方便了解成员方政府与实施ＷＴ０规则有关的法律，法规，规章及其他行政措施以保障ＷＴＯ规则在成员方境内的顺利实施。。它对各成员方行政行为公开化提出了较高的要求。加入世贸组织后，行政信息公开成为我国各级行政机关必须履行的一项国际性义务。能否实施行政信息公开，不仅关系到我国民主政治制度建设、市场经济的发展，还关系到我国政府的国际形象、国际信誉和国际科技文化交流和经济贸易合作。因此，只有建立一套具有国际水准的行政信息公开制度，才能切实履行我国加入世贸组织所做出的承诺。
（二）行政信息公开制度在我国的实践
中国行政信息公开的实践最早大概可以追溯到１９９１年，那个时候，为了贯彻中国政府推行的改革开发政策，进一步扩大对外经济贸易往来，使境外的投资者能及时了解中国对外经济贸易管理制度，在那年的１２月５日，对外经济贸易部公布了７件内部管理文件。。此后，有关行政信息公开的政策与立法陆续出台。尤其是在我国加入ＷＴ０后，受透明度原则的要求，政府信息公开问题也越来越受到政府的重视，一时间，各种各样的行政信息公开制度改革接踵而来。其中较为典型也是影响较大的有：
１．椭务公开
在当代中国，开展最早、获得政治支持最多并且收效最为显著的行政信息公开改革当属‘咐务公开”。早在１９９１年，中共中央和国务院在有关农村工作的决定中就提出了要逐步建立村务公开制度。１９９８年，中办和国办联合发布了（（关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，由此，村务公开在全国范围内全面推行。２０００年底，中办和国办再次联合发布（（关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》，乡、镇一级的政务公开在全国范围内全面推行。。由此可见村务公开改革的顺利推行与高层的大力支持是分不开的。江泽民同志在党的１５大报告中也明确指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，。冯万摹：‘面向盯０的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》法律出版社２００２年第版第ｌｏｏ页。刘文静：（ｆｒｏ规则国内实施的行政法问题》北京大学出版社２００４年版第９０页
。周伟：《中国公共信息公开法律制度的特点、问题与发展》行政法学研究２００４年第４期。胡建淼马良骥；《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期１４
对干部实行民主监督。”。
２．政府上网工程
１９９９年１月２２日，由中国电信和原国家经贸委信息中心联合４８家部、办、局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程启动大会”在北京召开，揭开了中国政府上网工程的序幕．自此以后，上至中央国家机关和国务院有关部门，下至乡镇政府都纷纷建立了政务信息网、政府门户网、部门局域网等政府网络工程。。
由于政府上网的特定内容，决定了政府上网工程是推进我国行政信息公开改革的一项重要措施。政府上网工程的直接意义就在于政府可以借助于网络这一新的形式将其所拥有的信息向社会公布，而人们也可以在网络中更加快捷地获取自己所需要的各种信息。。因此，政府上网可以说是信息化社会对行政信息公开的必然要求。如今，人们只需要通过点击鼠标就可以在相关的政府网站中查寻到所需要的各类信息。几年来，各级政府都高度重视网上信息发布，信息更新速度之陕、信息数量之多在很多政府网站上都已经成为了十分普遍的现象。广大网民感受到了前所未有的便利，公民知情权的实现也有了充分保障。有些地方还在搞好政府上网工程的基础上，大力推行电子政务，积极打造电子政府。所有这些努力，无不向人们展示出信息化时代行政信息公开的美好前景。
３．政府和部门出台了大量有关信息公开的法规性文件
近年来，我国行政信息公开在实践上有了长足的进展，在理论上得到了学术界的认真探讨和社会上上的广泛关注。学术界从满足人民的知情需要、尊重和保障人民的民主权利，加强公民对于权力的监督，推进行政信息公开，提高社会解决公共问题、处理突发事态的能力、维护社会稳定、消除突发性负面事件的负面效应等一系列方面，阐述了信息公开的意义。。我国政府信息公开的进程正在加速。目前，在上海等地，市民可以在一些邮局、书报亭等场所领取市政府公告。政府信息的公开比之以往迈上了一个新台阶．２００５年５月，有关机构受国务院委托，中国社会科学院法学研究所信息公开课题起草（（政府信息公开条例》，同年７月，《政府信息公开条例专家建议稿》完成。２００２年岁末，广州市出台了我国内地第一部。胡建淼马良骥：《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期
。中国互联网络信息中心坠地；』』！曼型：！塑ｉ！：盟！：！１２００６年７月修订
。张玉强：‘实现政府与公众零距离的必要性及途径》行政论坛２００４年第１期。孙旭培牛静：《从突发事件报道看政府信息公开，ｈｔｔｐ：／／ｍ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ１５
政府信息公开的地方性法规（（广州市政府信息公开规定》，宣布２００３年１月１日起实行；２００４年１月２０日上海市政府令第１９号发布了１月１９日市政府第２９次常务会议通过的（（上海市政府信息公开规定》，宣布自２００４年５月１日起施行，并由此规定引发了中国信息公开第一案。。２００４年２月，北京市发布了由北京市信息化办公室起草的（＜北京市政府信息公开管理办法》（征求意见稿），面向社会征求意见；２００４年２月，深圳市人民政府第１３０号令发布了《深圳市政府信息网上公开办法》等等。这些地方性的政府信息公开法规，都指出公民、法人和其他组织都有权依法获知政府信息。。
（三）我国行政信息公开中的存在的不足
虽然轰轰烈烈的行政信息公开改革在我国一些地区和部门已经初见成效，比如现在很多地方，公民只需凭一张身份证就可以免费查阅政府的红头文件、只需在很短时间内就可以在“政务超市”中办妥相关的手续。显然，行政信息公开制度改革在重塑政府形象、方便群众生产生活、满足公民知情权等方面都发挥了重要的作用。但从总体上看，这场改革尚处在起步阶段，还存在很多不足之处：公开的内容范围狭窄，主要限于法律法规、政府文件及执法程序、收费标准等；公开的方式大多限于主动公开，等等。具体表现在：
１．农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息
虽然，从建国以来，无论是从法律的规定上，还是从政策的制定上，政府都在大力提倡和加强农民的各种政治、经济文化权利的保障。但在现实生活中，农民作为弱势群体的生存状态依旧没有获得根本性的改变。据《南方周末》２０００年ｌＯ月１２日报道，中共江西省委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以２０００年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》，不到半个月，卖了将近１２０００册，遍布江西省１１个地区，购书者几乎全部都是农民。８月１１日，杂志社突然收到一个通知：停止销售，并回收已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回（（手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也收到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不能落下一本．他们的口号是“书卖到哪里，不良影响就消除都哪里”到８月底，有１１０００余册《减轻农民负担。胡建淼马良骥：‘政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期
。刘飞宇王丛虎：＜多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第２１７．页１６
工作手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。。在这个事例中，农民只是为了想要了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策而购买的杂志，却被政府强行收回。这是因为专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政信息的权利以及现行行政体制上的弊端也给农民获取行政信息设置了重重障碍。
２．政府各部门之间缺乏沟通和协调
我国行政信息公开制度改革的重要不足之一就是政府各部门彼此之间缺乏沟通与协调，往往形成‘咯自为政”的局面。就拿开展最早、获得政治支持最多且收效最为明显的“村务公开改革”来说，其最早是由民政部门会同纪检监察等部门具体负责的，但由于全国各地的情况有所不同。在“制度创新”之风盛行之下，各地呈现出尽相攀比之势。至于究竟应当公开哪些村务、以什么方式、在多长时间内公开，则十分随意。由于各部门都画地为牢，彼此之间缺少交流，使得某个部门积累的好经验难以为其他部门所利用，改革的成本相当昂贵。可见，统一改革规划和综合协调机构的缺乏使行政信息公开改革表现出十分明显的无序性。
行政信息公开改革的盲目和无序性极有可能使改革陷入“务虚不务实”的境地之中。其实，来自实践的诸多报道已经证实了这一点。例如，很多部门都津津乐道其所推行的执法公示制、政务超市等有形的改革成果，以为公开了执法的依据、程序、时限、具体的办事机构就万事大吉了。殊不知，这些原本就是行政机关所应当履行的最起码的义务，根本就算不上什么‘创新”。然而，这种重外部形式、不重实质内容的心态却普遍存在。以此种心态来应付行政信息制度公开，其结果就不难想象。实践中，当某些信息的公开能够为自己带来益处时就“乐于公开”，而某些信息的公开会损害自身形象、影响所谓的“安定”时就不公开．比如：２００２年４月２日至６日，九江市５天内４名食客于街边餐馆就餐致死，由于消息得不到确认，事件变得真假莫辨．而九江市公安局的一位负责人解释说，他们之所以没有向公众公布此事，是因为公安部有相关规定，一般情况下，没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事，因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破，还是对社会稳定考虑，公安部门都不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在４月８日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人
中毒身亡”的消息。而九江警方直到４月１１日才第一次发表电视讲话，对投毒事件进行澄清。。
３．政府网上公开信息的作用较弱和公开内容的缺乏
政府上网工程的迅速发展为信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府信息公开提供了硬件条件。但目前也暴露出了一些问题：有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站则在重复媒体的新闻报道。而且，从中央到地方政府的网站不同程度地存在信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站”，其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息服务，而是仅满足于网上亮相的‘‘形象工程”。政府上网的作用还没有充分发挥出来。
４．政府为社会提供信息的方式和渠道过少
最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要是两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范・ｔｔ）ｃｔ牛－，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。
５．公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济
国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。。从我国相关法律条文来看，多数只是对公民利益的直接和终极考虑，既没有直接的法律条文来保障应当知情的公民的知情权，也没有直接规定公民在自己的权益受到侵犯时可以依靠何种途径来寻求救济以充分维护自身的利益。
从总体上说，当前我国行政信息公开对政府机关而言是几乎没有ｔ葺＝９Ｉ强制约束力的纯“道德”要求。无论从政府角度，还是从公民角度来看，行政信息公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，政府垄断信息的观念仍。孙旭培牛静：‘从突发事件报道看政府信息公开》ｈｔｔｐ：／／ｍ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
。李芒庆；‘对我国政府信息公开的几点思考》中共山西省委党校学报２００４年第３期１８
未根本改变。在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外。除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。其可公开的范围仅限于行政法规、行政规章和土地管理等少数几个方面，而许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定，更加由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。
综上可见，实行行政信息公开是完善社会主义市场经济体制，实现行政法治，建立法治政府的重要举措，更是民主政治建设的重要内容，政治文明的显著标志。
四、如何在我国建立和完善行政信息公开制度
（一）树立现代行政理念，强化行政公开观念
１．政府必须要在观念上改变以往将信息公开视为其的一种特权，只有政府才有权享有和使用。政府信息公开与政府行使职权进行其他行政管理活动一样，它既属于政府的一项职权，也是政府的一种职责。在法律上政府的职权与职责是统一的、重叠的，法律规定行政机关有权实施某一项管理活动，那么，对行政机关而言，这个权力即是职权又是职责，或者也可以说既是权力，也是义务。就权力而言，只有政府可以实施某项行政管理，做出具有法律效力的行为，而他人无权做出，就义务而言，一旦出现了法律需要实施管理的事项，政府必须加以管理，而不能想管就管，不想管则不管，如果不采取管理行为，则属于失职行为，应对此承担法律责任。明确了政府权力义务的这一特征就有助于增强政府及其工作人员的服务意识，义务意识，从而自觉地履行行政职责。
２．必须在法律上明确公开信息是政府的义务。任何制度的实现以观念为先，但也要看到，只有在法律强有力的约束下，才可能有效地促使人们彻底改变旧的观念与＞－－ｊ惯。所以，我国应当加紧制定统一的政府信息公开法，以法律规范的形式明确公民的知情权，规定政府机关有关公开信息的义务。在法律上将信息公开确定为行政机关的义务，表现在立法的条款１９
上，就是要明确规定信息公开为原则，不公开为例外，即只有法律明确规定免除公开的信息，才可以不予公开，否则一律公开。世界上许多国家在他们的信息公开法律中，都是以公开为原则，不公开为例外，并将不予公开的信息进行了列举的规定，只要不属于不予公开的情形，就要公开，以此明确行政机关公开信息为其必须履行的义务，从而可以限制政府在决定公开上较大的自由裁量权
（二）加大关于行政信息公开制度立法的步伐
１．对现有相关法律法规进行必要的修订和完善
构建政府信息公开制度的一条可行性道路就是对包括保密法和档案法在内的法律法规进行修订。那么从现有法律制度的局部修订入手，一方面可以将矛盾控制在一定范围中，另一方面对政府信息公开的全面实行也是一个过渡。
我国现行保密法制定于２０世纪８０年代，有着敌我矛盾、阶级斗争的历史背景和传统理念。而今，市场经济正在建立，改革开放和国际接轨、经济全球化的观念已深入人心。保密法在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际发展的需要，我们需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家秘密与非国家秘密，为不同种类的秘密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又可以避免国家机密，个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而进一步推定政府信息公开进程。
在我国，档案文件由《档案法》调整，非档案文件则尚无法律调整。关于政府的档案文件的公开，现行《档案法》中的某些条款实际上限制了档案类政府信息的开放，如（（档案法》第１９条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制定。”。也就是说，（《档案法》规定即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则是不向公众开放的。因此，政府信息公开要迈出重要一步就在于对现行保密法和档案法进行修订，明确保密与开放的界限，否则，政府信息公开的范围将受到很大的限制。
２．制定专门的政府信息公开法典
。‘中华人民共和国档案法》１．９８８年１月１日起施行２０
从一些发达国家信息公开的演进历史进程及趋势看，政府信息公开制度构建的标志最终表现为专门的政府信息公开法律，即便是在以保守闻名的英国，从其政府信息公开立法进程也可以看出这一轨迹。在２０世纪８０年代，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《（个人资料获得法案》、《环境与安全信息法案》等单行法律中都有关于信息公开的零散规定。但是进入９０年代，制定独立的《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府的阻挠和抵制并未能阻挡这一趋势，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《开放政府》、《你的知情权》两部白皮书，并于２０００年１１月通过了《信息公开法》。。在我国，２００３年１月ｉ日，《广州市政府信息公开规定》作为中国第一个信息公开的地方政府规章正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。而行政程序法立法，已有专家学者提出了很多意见。这些都预示着中国行政信息立法时代的到来，而中国加入ＷＴＯ的承诺使行政信息立法更显其迫切性。
（三）扩大行政公开的范围
行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法例：一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开，然后再采用排除式的规定例外事项，例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。
《美国情报自由法））采用第一种立法例。具体如下：第一，规定行政机关在原则上应主动积极对任何人公开行政机关所掌握的情报、资料；第二，对免除公开事项，规定了具有可行性的标准，取代了旧法中的含糊不清的规定；第三，行政主体对拒绝公开负举证责任，行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝行为符合法定的不予公开标准。同时，还应该注意对于个人隐私或者商业秘密的公开范围问题和不予公开的诉讼。。
鉴于此，我国行政公开对于公开内容也可以采用概括式和列举式的立法模式。
１．行政主体应当公开的内容
行政法规、规章等规范性文件；行政主体的机构设置、人员编制、职。王名扬：‘英国行政法》中国人民政法大学出版社１９８７版第５１７页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９５１页２ｌ
责权限以及办事规则；行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；行政主体的财产收支要公开；行政执法依据、程序，过程、认定事实、救济途径等；其他重大行政事项以及决策过程等都应当纳入可以公开的范围。
２．不予公开的内容
主要包括：国家秘密，商业秘密和个人隐私。
（四）明确法律责任，建立事后监督机制
法律责任是指政府违法行为所应承担的法律后果。任何一项法律制度，没有法律责任机制作保障，都将毫无意义．要使信息公开真正能成为政府的法定义务，就必须在法律上明确规定当其不履行法定义务时所应当承担的法律责任，并建立和完善实现责任的制度。实现责任的制度具有多样化，但其中一个重要的形式是赋予公民对信息公开的请求救济权，综观各国信息公开法，对公民的信息公开请求救济权一般规定了两种途径：行政救济，包括本行政机关和上级行政机关或者专门行政司法机关的救济行为，即行政复议；以及行政诉讼。
１．行政复议，指公民、法人和其他组织在认为行政主体做出的公开或不公开行政信息的行为损害了其合法权益时，请求做出该行政行为的行政机关或其上级行政机关审查该行政行为的合法性与适当性，并依审查结果和法律的有关规定做出相应处理，以排除不法行政行为或为补救公民、法人和其他组织受损合法权益的一种救济类型。。
２．行政诉讼，指公民，法人和其他组织在认为行政主体做出的公开或不公开行政信息的行为损害了其合法权益时，依法向法院提起诉讼，由法院审查该行政行为是否合法，并依照审查结果和法律的有关规定做出相应处理，以排除该不法行政行为或补救公民、法人和其他组织受损合法权益的一种救济类型。。
但是在行政信息公开的救济制度中，相对与通过公民事后行使申诉权，行政诉讼由于其独立性、中立性和对权利义务判定的最终陛特点决定了由它来实现对政府责任的追究，是真正实现政府信息公开的最后的，也是最有效的屏障。
综观现行各国的行政信息公开法律制度，可以看出对公开法律救济的。尹晓敏：《行政资讯公开的法律救济制度研究》行政论坛２００４年第３期
。尹晓敏：‘行政资讯公开的法律救济制度研究》行政论坛２００４年第３期、
规定主要有以下特点：
１．实行穷尽行政救济原则，也就是只有申请人必须按照规定用完一切由行政机关提供救济的程序后，才能诉之法院。穷尽行政救济是法院行使管辖权的先决条件，比如美国情报自由法规定行政机关拒绝公众的要求时，应告知请求人有权向该机关首长请求救济。请求人必须按照规定穷尽行政救济。否则法院不能获得诉讼管辖权力．。对于行政救济的手段，有的规定由上级机关进行审查，有的则建立了专门的机构，如日本的（（信息公开法》规定特别设置信息公开审查会，是全国最高权威机关，设置于总理府之下．。
２．适用简易程序．有关政府信息公开争议的案件，主要是关于政府不予公开的信息是否符合法律规定不予公开的条件，而一般不涉及有关事实的问题。因此，“对这样一个法律问题，法律通过双方诉状，和行政机关用宣誓提出的证据，如果没有其他相反的证据存在可以认为行政机关提出的证据是不真实的时候，法院已经可以得出结论，不用开庭审理”。
３．实行不公开审查原则。对于因信息公开提起行政诉讼的案件，各国情报公开法一般都规定不公开审查，即一般诉讼以不公开审查为原则。如美国《情报自由法》规定，法院审理行政机关主张保密的文件，可以适用不公开审查。所谓不公开的审查在法律术语上称为“法官私人办公室内审查”，是指：“法官对机密文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室内审查，不对外界公开”。。日本的《信息公开法》在行政复议制度中也设置了信息公开审查会独有的屏蔽审查程序。。当然，不公开审查的适用应当经行政主体的主张，并不是任何对行政信息公开的诉讼都应不公开地进行审查。此外，如果被要求公开的行政信息具有一定的社会效益，而且行政主体的证明不能使法院相信这项信息确实符合某项免除公开的规定时，则应公开审查。。这些内容，我们可以借鉴，在法律上赋予公民对政府不公开信息的复议请求权，并规定复议作为诉讼的前置条件，公民可以就信息公开问题先申请复议，对复议决定不服可再向人民法院提起诉讼；ｏ王名扬：《美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１００７页
。朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版杜１９９５年版第１００２页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１０１１页
。朱芒：‘开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１０１１页
也可以借鉴日本的做法，在政府部门设立专门的信息公开审查委员会，将有关审查委员会的设置、职权、审查程序等在法律中做出了具体规定，并且要把有关不公开审理、简易程序等作为信息公开的基本制度加以确定。
结语
总之，政府信息公开已经成为当下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在转变观念的基础上与公民权力的行使形成推动性的合力，政府的透明高效运作才可能实现。我们有理由相信，随着我国行政信息公开制度改革与完善的进一步深入，我国的民主政治建设必将呈现出生机勃勃的新气象。
参考文献
一，著作：
［１】１王名扬：（（美国行政法》，中国法制出版社，１９９５年版
【２】王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，１９７８年版
【３】刘飞宇，王丛虎：《多维视角下的行政信息公开研究》，中国人民大学出版社，２００５年版
【４】４【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，１９８０年版
【５】冯万基：（（面向ＷＴＯ的中国行政一行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社，２００２年版
［６】刘静：（（ＷＴＯ规则国内实施的行政法问题》，北京大学出版社，２００４年版
二，论文资料：
【１】朱芒：《开放型政府的法律理念和实践一日本的信息公开制度》，北京《环球法律评论》２００２年秋季号
［２】吴红字：《知情权、ＷＴＯ与政府信息公开》，当代法学，２００３年第８期
［３】卢琳：（（走出我国信息公开的困境》，行政论坛，２００３年第７期
［４］尹晓敏：（（行政资讯公开的适用例外研究》，行政与法，２００３年第１０期
。［５】尹晓敏：（《行政资讯公开的法律救济制度研究》，行政论坛，２００４．年第３期
［６】周伟：《中国公共信息公开法律制度的特点、问题与发展》，行政法学研究，２００４年第４期
【７】胡建淼，马良骥：《政府管理与信息公开之法理基础》，法学论坛，２００５年第４期
【８】（（中华人民共和国档案法》，１９８８年１月１日起施行
［９】孙雷：《试论行政信息公开在构建和谐社会中的作用》，行政与法，２００５年第９期
【１０］温晓莉：（（论政务公开的法律体系》，中国法学，２００４年第２期【１１］张超：《政务公开的理论依据》，当代法学，２００２年第４期
［１２］王少青，龚振军：《论行政公开》，行政与法，２００４年第２期［１３］马向平，黄德林：《浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理》，行政与法，２００４年第３期
［１４］张玉强：《实现政府与公众零距离的必要性及途径》，行政论坛，２００４年第１期
［１５】张世增：《完善我国政府信息公开制度的一点思考》，行政与法，２００３年第８期
［１６］韦光非：《论行政公开法律制度构建之理由》，行政与法，２００５年第９期
［１７］李松林：《推进我国政府信息公开化的迫切性及其路径分析》，行政与法，２００４年第３期
【１８］姜明安：《公众参与与行政法治》，中国法学，２００１年第２期［１９］诸松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》，新视野，２００３年第３期
［２０］李芒庆：《对我国政府信息公开的几点思考》，中共山西省党委学校，２００４年第３期
［２１】刘洛娜：《论隐私权与知情权及二者之关系》，行政与法，２００３年第１２期
［２２］傅红东：《行政公开的形成原因》，行政论坛，２００４年第３期［２３】韩大元姚西科：《试论行政机关公开公共信息的理论基础》，河南省政法管理干部学院学报，２００１年第２期
［２４］季乐：《试论信息公开在我国建立的可行性》，文章来源：法律图书馆，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．１ａ旷１ｉｂ．ｃｏｍ
［２５］韩大元杨世林：《论行政信息的主动公开制度》，中国论文下载中Ｊ心，ＷⅥ聊．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
［２６】卓翔杨兴惠：《我国政府信息公开的发展与完善》，文章来源：人民政坛，ｈｔｔｐ：／／ｒｍｚｔ．ｆｊｓｅｎ．ｃｏｍ
［２７］单于广：《行政公开制度》，人民网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｔｈｅｒｏｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ
［２８］孙旭培牛静：《从突发事件报道看政府信息公开》，
西南政法轰学硕士学位论文
论行政信息公开制度
导师：汪太贤教授
作者：吴冰
中国・重庆
二００七年四月
中文摘要
行政信息公开在我国又可称为政府信息公开或政务公开，主要是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度。设立该项制度的主要目的就是要保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度上达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。
随着我国加入ＷＴ０，政府信息公开也面临着进一步发展的巨大挑战和机遇。它既是我国政府全面履行ＷＴＯ规则而必须解决的重要问题之一，也是实现公民知情权的基本保障，同时还是政府信息资料科学管理和有效利用的前提。其符合社会发展的趋势，在国际上为大多数国家和地区所运用。然而，在我国却没有完整统一的行政信息公开制度。本文即是从行政信息公开制度的渊源、历史发展、行政信息公开制度的方式、范围和行政信息公开制度在我国的实践及其对我国的影响，目前我国在实行行政信息公开制度方面的不足等方面来论述如何在借鉴他国在实行行政信息公开制度的成功经验的基础上进一步完善和发展我国行政信息公开制度。全文共分为六个部分，包括引言，正文四部分及结语。
第一部分是概括性的论述，主要介绍了行政信息公开的概念和历史渊源及其理论基础，阐述了行政信息公开作为一项制度，最早起源于北欧国家瑞典，其于１７６６年制定了《新闻自由法》。其后，１９５１年芬兰制定了《公文书公开法》，１９６６年美国制定了赡息自由法》并在一定程度上对其他西方国家起到了示范作用。现在大多数西方国家都制定了完整的行政信息公开法律制度。在亚洲，韩国和日本也制定了较为完备的行政信息公开制度。笔者认为，行政信息公开制度之所以会成为２０世纪行政法发展的一个重要方面和成为法治社会普遍关注的问题，主要是因为是行政信息公开制度的理论基础是由人民主权、公民知情权、及人权保障理论构成的。
第二部分是关于行政信息公开的范围和方式。重要阐述了在已经制定行政信息公开的国家中，对于行政信息公开的范围普遍遵循着“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。而且对于行政信息公开的限制大多包含了：因其本身的性质所不能公开的信息；公开可能会给私人利益带来不利后果的信息；其他法律禁止公开的信息；为了顾全行政效率原则而不需要
公开的信息。同时由于政府所掌握的信息的种类繁多，各种信息对人们的影响及所起的作用都是不尽相同的，因此公开的方式也多种多样，但主要分为主动公开和被动公开两种。笔者主要介绍了行政信息公开制度中不予公开信息的种类，以及主动公开和被动公开的具体方式。
第三部分是关于行政信息公开制度在我国的现实意义与实践。笔者认为，行政信息公开制度在我国努力推进依法行政，大力发展民主法治事业，全面建设小康社会的今天，建立与完善我国行政信息公开制度具有重大的现实意义。具体体瑚．为：行政信息公开有助于公民参政议政权的实现和完善社会主义民主政治；有助于控制行政权的扩张，维护公民的合法权益；有助于建设廉洁政府，预防行政腐败；有助于提升民众对政府的信任感；也是我国履行加入世贸组织义务的需要。并且也指出，行政信息公开制度的各项改革措施还存在诸多缺陷：农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息；政府各部门之间缺乏沟通和协调；政府网上公开信息的作用较弱和公开内容的缺乏；政府为社会提供信息的方式和渠道过少；公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。
第四部分是关于如何完善我国行政信息公开制度的论述。在第三部分已经阐述了我国行政信息公开制度的诸多缺陷，那么如何在借鉴其他国家在实行行政信息公开制度的成功经验来进一步完善和发展我国行政信息公开制度就成为了我国在进行社会主义法治建设中所迫切需要解决的问题。在这一部分，笔者对如何完善我国行政信息公开制度提出了一些尝试性的建议：政府要树立现代行政理念，改变以往将信息公开视为其的一种特权的理念，并且必须在法律上明确规定公开信息是政府的义务；加大关于行政信息公开制度立法的步伐，在制定专门的政府信息公开法之前要对现有相关法律法规进行必要的修订和完善；扩大行政公开的范围；最重要的是要明确法律责任，建立事后监督机制。关键词：行政信息公开、信息、知情权
Ａｂｓｔｒａｃｔ
Ｔｈｅｏｐｅｎｎｅｓｓｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｍｅａｎｓｔｈｅｃｈｉｅｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅｉｎｔｈｅｅｘｅｒｃｉｓｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓｉｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｏｆｔｈｅｃｏｕｎｔｒｙｔｈｒｏｕｇｈ１ｅｇａｌｆｏｒｍｓａｎｄｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｗｉｌｌｂｅｉｎａｃｃｏｒｄａｎｃｅｗｉｔｈａｄｍｉｎｉｓ仃ａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃｏｒｔｏｓｐｅｃｉｆｉｃｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｓｏｒｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ
ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ
Ｃｈａｐｔｅｒｆｏｒａｐｕｂｌｉｃｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍ．１１１ｅ伽ｌｅｘｐｏｓｉｔｉｏｎｔｅｘｔｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｓｉｘｐａｒｔｓ．ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ｆｏｕｒｏｎｅｐａｒｔｓｏｆｂｏｄｙａｎｄｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎ．ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｉｓｂｒｏａｄｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｏｒｉｇｉｎｓａｎｄｉｔｓｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｓｉｓ．ＤｅｓｃｒｉｂｅｄａｓａｓｙｓｔｅｍｏｆｔｈｅＣｈｉｅｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＤｉｓｃｌｏｓｕｒｅ，ｏｒｉｇｉｎａｔｅｄｉｎｔｈｅＮｏｒｄｉｃｃｏｕｎｔｒｉｅｓＳｗｅｄｅｎ．ｉｎ１７６６ｆｏｒｍｕｌａｔｅｄｔｈｅ¨ＦｒｅｅｄｏｍｏｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ¨．Ｌａｔｅｒ，Ｆｉｎｌａｎｄｉｎ１９５１ｆｏｒｍｕｌａｔｅｄｔｈｅ¨ｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔｓＤｉｓｃｌｏｓｕｒｅＬａｗ¨．ｉｎ１９６６ｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓｅｎａｃｔｅｄｔｈｅ”ＦｒｅｅｄｏｍｏｆＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｃｔ¨ａｎｄｏｔｈｅｒ胎ｓｔｅｍｃｏｕｎｔｒｉｅｓｈａｖｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄ
ａａｃｏｍｐｌｅｔｅｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ１ａｗ．ＩｎＡｓｉａ，ＳｏｕｔｈＫｏｒｅａａｎｄＪａｐａｎｈａｖｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｃｏｍｐｌｅｔｅｓｅｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ａｎｓｙｓｔｅｍ．Ｉｎｍｙｖｉｅｗ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓｈａｓｂｅｃｏｍｅ
ｂｅｃｏｍｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｐａｒｔｏｆｔｈｅ２０ｔｈｃｅｎｔｕｒｙ，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌａｗａａｎｄｔｈｅｒｕｌｅｏｆｌａｗｕｎｉｖｅｒｓａｌｃｏｎｃｅｒｎＮｏｔｅｔｈａｔｔｈｅｍａｉｎｐｒｏｂｌｅｍｉｓｐｅｏｐｌｅ’Ｓｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ，ｃｉｔｉｚｅｎｓｈｉｐｒｉｇｈｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｈｕｍａｎｒｉｇｈｔｓｉＳｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ．
砀ｅｓｅｃｏｎｄｃｈａｐｔｅｒｏｎｔｈｅＳＣｏｐｅａｎｄｆｏｒｍ
ｏｎｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ．Ｉｍｐｏｒｔａｎｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎｄｅｓｃｒｉｂｅｄｉｎｔｈｅｏｐｅｎｃｏｕｎｔｒｙ，Ｃｈｉｅｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｈｅｓｃｏｐｅｏｆｕｎｉｖｅｒｓａｌ
ａｄｈｅｒｅｎｃｅｔｏｔｈｅ”ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｏｐｅｎ，ｃｌｏｓｅｄｅｘｃｅｐｔｆｏｒ¨ｔｈｅｂａｓｉｃｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ．Ｂｕｔｍｏｓｔｏｆｔｈｅｒｅｓｔｒｉｃｆｉｏｎｓｃｏｎｔａｉｎｅｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ：ｂｅｃａｕｓｅｏｆｔｈｅｎａｔｕｒｅｏｆｔｈｅ
ｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＣａｎｎｏｔｂｅｄｉｓｃｌｏｓｅｄ；ｐｒｉｖａｔｅｍｉ＃１ｔｈａｖｅａｎａｄｖｅｒｓｅｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｓ；ｏｔｈｅｒ１ａＷＳｐｒｏｈｉｂｉｔｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｔｏｔａｋｅｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｆｉｖｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｗｉｔｈｏｕｔｔｈｅｎｅｅｄｔｏｏｐｅｎｔｈｅｍｅｓｓａｇｅ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｄｕｅｔｏｔｈｅｗｉｄｅｖａｒｉｅｔｙｏｆＩ
ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｖａｉｌａｂｌｅｔｏｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ａｎｄｔｈｅｉｍｐａｃｔｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｎｔｈｅｒｏｌｅｐｌａｙｅｄｂｙｔｈｅｐｅｏｐｌｅａｒｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔ，ＳＯｄｉｖｅｒｓｅａｎｄｏｐｅｎｍａｎｎｅｒ．Ｂｕｔｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｔｗｏｔｙｐｅｓｏｆｐａｓｓｉｖｅａｎｄａｃｔｉｖｅ
ｐｒｅｓｅｎｔｅｄｔｈｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍ
ｎｏｔｂｅｏｎｏｐｅｎ．皿ｅａｕｔｈｏｒｔｈｅｔｙｐｅｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｗｉｌｌｍａｄｅｐｕｂｌｉｃａｎｄａｃｔｉｖｅａｎｄｐａｓｓｉｖｅｏｐｅｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｎｄｓｐｅｃｉｆｉｃｗａｙｓ．
Ｃｈａｐｔｅｒｔｈｒｅｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｃｏｕｎｔｒｙｉＳｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｉｎＯｕｒａｕｔｈｏｒｂｅｌｉｅｖｅｓｔｈａｔｔｈｅｐｒａｃｔｉｃａｌｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅａｎｄｐｒａｃｔｉｃｅ．Ｔｈｅ
ｌａｗ，ｖｉｇｏｒｏｕｓｌｙｄｅｖｅｌｏｐｔｈｅ
ａａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｉｎＣｈｉｎａ’Ｓｅｆｆｏｒｔｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｃａｕｓｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｃｃｏｒｄｉｎｇｏｆｄｅｍｏｃｒａｃｙａｎｄｔｈｅｒｕｌｅｏｆｌａｗ．Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙｂｕｉｌｄｉｎｇｗｅｌｌ—ｏｆｆｓｏｃｉｅｔｙ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈ
ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｉＳｏｆｇｒｅａｔａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ
ｐｒａｃｔｉｃａｌ
ｔｏｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｃｏｎｃｒｅｔｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ：Ｃｈｉｅｆ
ｐｏｌｉｔｉｃｓ；ｈｅｌｐｔｏｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎｔｏｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｔｈｅｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｒｉｇｈｔｔｏｃｉｔｉｚｅｎｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｃｏｎｔｒｏｌｔｈｅｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅｓｏｃｉａｌｉｓｔｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ
ｐｏｗｅｒｔｏｓａｆｅｇｕａｒｄｔｈｅｌｅｇｉｔｉｍａｔｅｒｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｃｉｔｉｚｅｎｓ；ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｔｏｔｈｅｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆａ
ｈｅｌｐｒａｉｓｅｃｌｅａｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｐｒｅｖｅｎｔｉｎｇａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ；ｔｈｅｐｕｂｌｉｃ’Ｓｔｒｕｓｔ；Ｃｈｉｎａ＇ｓａｃｃｅｓｓｉｏｎｔｏｔｈｅＷＴＯｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｉＳｔｏ
ｏｕｔ矗ｎｆｉｌｌｔｈｅｎｅｅｄｓ．Ｂｕｔａｌｓｏｐｏｉｎｔｅｄｔｈａｔｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｆｏｒｒｎ
ｍｅａｓｕｒｅｓｉｎｔｈｅｏｐｅｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ａｓｓｙｓｔｅｍｉｓｐｌａｇｕｅｄｗｉｔｈｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ：ｄｏｎｏｔｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｄｇｒｏｕｐｓｆａｒｍｅｒｓｓｔｉｌｌｈａｖｅｅｑｕａｌａｃｃｅｓｓｔｏ
ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｌａｃｋｏｆｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎａｎｄｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎａｍｏｎｇｖａｒｉｏｕｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ；ｔｈｅｒｏｌｅｏｆｐｕｂｌｉｃｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｎｌｉｎｅｃｏｎｔｅｎｔａｎｄｔｈｅ１ａｃｋｏｆｗｅａｋｅｒ；ｐｒｏｖｉｄｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏ
ａｃｃｅｓｓｔＯｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｔｈｅｍｅｔｈｏｄｓａｎｄｃｈａｎｎｅｌｓｔｏｏｓｍａｌｌ；ｃｉｔｉｚｅｎ
ｔｏｔｈｅｌａｃｋｏｆｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄｒｅｌｉｅｆｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ．
ｏｎＴｈｅｃｈａｐｔｅｒｆｏｕｒｉＳｈｏｗｔｏｉｍｐｒｏｖｅＯｕｒａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ｓｙｓｔｅｍｓｅｘｐｏｓｉｔｉｏｎ．ＩｎｔｈｅｔｈｉｒｄｐａｒｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｈａｓｂｅｅｎｅｌａｂｏｒａｔｅｄｏｎＣｈｉｎａ’Ｓｍａｎｙｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ．ＨｏｗＣａｎｌｅａｍｆｒｏｍｏｔｈｅｒｃｏｕｎｔｒｉｅｓｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｔｏｆｕｒｔｈｅｒｉｍｐｒｏｖｅａｎｄｄｅｖｅｌｏｐ
ａＣｈｉｎａ’ＳＢａｎｋｏｐｅｎｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｈａｓｂｅｃｏｍｅ
ＴＴｐｏｌｉｔｉｃａｌｃｏｕｒｓｅｏｆ
ｓｏｃｉａｌｉｓｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａｈａｓａｎｕｒｇｅｎｔｎｅｅｄｔｏａｄｄｒｅｓｓｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍ．Ｉｎｔｈｉｓｐａｒｔ，ｔｈｅａｕｔｈｏｒｏｎｈｏｗｔｏｉｍｐｒｏｖｅｏｔｌｒｓｙｓｔｅｍｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｍａｄｅｓｏｍｅｔｅｎｔａｔｉｖｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ：ｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｍｏｄｅｍａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃｏｎｃｅｐｔｓａｎｄｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｒｅｖｉｏｕｓｌｙｒｅｇａｒｄｅｄａｓａｐｒｉｖｉｌｅｇｅｏｐｅｎｔｏｔｈｅｉｄｅａ，ａｎｄｔｈｅｎｅｅｄｔｏｂｅｃｌｅａｒｌｙｄｅｆｉｎｅｄｂｙｌａｗｉｓｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｔｏｄｉｓｃｌｏｓｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｉｎｃｒｅａｓｅｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅｓｙｓｔｅｍｏｎｔｈｅｐａｃｅｏｆｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．ｓｐｅｃｉａｌｉｚｅｄｉｎｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃｂｅｆｏｒｅｔｈｅ１ａｗｆｏｒｔｈｅｎｅｃｅｓｓａｒｙａｍｅｎｄｍｅｎｔｓｔｏｒｅｌｅｖａｎｔｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓａｎｄｉｍｐｒｏｖｉｎｇ；ｅｘｐａｎｄｉｎｇｔｈｅｓｃｏｐｅｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｔｈｅｍｏｓｔｉｍｐｏｒｔａｎｔｔｈｉｎｇｉｓｔｏｃｌｅａｒｌｅｇａｌｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙａｆｔｅｒｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｏｖｅｒｓｉｇｈｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅｏｐｅｎｎｅｓｓｏｆｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ＩＩＩ
引言
信息公开在我国又可称为政府信息公开或政务公开，主要是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度。设立该项制度的重要目的就是要保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度中达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。并且行政信息公开制度在有利于公民参政议政权的实现，完善社会主义民主政治，控制行政权的扩张，维护公民的合法权益，建设廉洁政府，预防行政腐败和提升民众对政府的信任感等方面都具有显而易见的现实意义。
现代行政信息公开制度起源于北欧国家瑞典，该国早在１７６６年就已经制定了具有宪法效力的《新闻自由法》，此法着重规定了行政申诉审查制度，这一制度能够有效实施的主要原因就在于其公开性，但瑞典的这一立法在当时并没有产生广泛的影响。行政信息公开立法真正成为时代潮流是在经济大萧条时期和两次世界大站之后。并且随着时代的变迁其信息公开的立法趋势是逐渐增进政府活动的透明性，日淅扩大公开的范围，注意协调公开与不公开的关系并导入司法审查等。
现在，政府信息公开制度也被ＷＯ规则所吸纳。世贸规则对信息公开的要求散布在《世界贸易组织协定））的２９个独立法律文件中，信息公开是贯穿于多边贸易体制的基本要求，因此在我国加入世贸组织之后，世贸组织关于我国政府保持透明度，保障公民知情权、实现政府信息资源共享等制度建设的要求，成为我国立法上的一项紧迫任务。从历史的发展进程中看，我国的行政公开制度建设从８０年代初期就已经开始了，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。随后，一些地市以及省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的研讨与试点，比如地方立法听证会等。但是碍于我国目前国情的发展使得我国行政公开制度尚且存在一些亟待解决的问题，如农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息，政府各部门之间缺乏沟通和协调，政府网上公开信息作用较弱和公开内容的缺乏，政府为社会提供信息的方式和渠道过少，公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济等等。为此必须完善行政信息公开的立法使之法制化，进一步加强对这一制度内涵的研究和明确公开的方式，以
及确立行政救济制度等等。本文即是从行政信息公开制度的渊源、历史发展、行政信息公开制度的方式、范围和行政信息公开制度在我国的实践及其对我国的影响，目前我国在实行行政信息公开制度方面的不足等方面来论述如何在借鉴他国在实行行政信息公开制度上成功的经验的基础上进一步完善和发展我国行政信息公开制度的建设。
一、政府行政信息公开制度的基本问题
（一）行政信患公开的界定
关于行政信息公开，学术界从不同角度给其下了各种不同的定义．比如，有学者认为，行政信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。。也有学者认为，行政信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径将其利用公共资源、在行使公共权力过程中所获取的信息和情报（法律明令应予保密的除外）公之与众，并允许公民、法人和其他组织通过查询、抄录、下载、复印、阅读等形式了解、掌握和保存这些信息。。还有学者认为，行政信息公开又可以称之为“行政资讯公开”，可以从微观和宏观的角度来理解行政信息公开的含义．微观意义上的行政信息公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关信息的法律行为；宏观意义上的信息公开是指行政机关在行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定公民提供行政管理的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。。综合以上学者的观点，笔者认为，行政信息公开就是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的一项法律制度．设立该项制度的重要目的就是保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，使公民在与政府机关的抗衡中能够在一定程度中达到平衡，实现权利防御和平等抗衡的功能。一般情况下，公开是原则，不公开是例外。即政府除非是为了国家安全、商业秘密、行政活动能。诸松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》新视野２００３年第３期
。吴红字：《知情权、ｗＴｏ与政府信息公开》当代法学２００３年第８期。卢琳；‘走出我国信息公开的困境》行政论坛２００３年第７期
够更有效率地进行或不妨碍个人的隐私权可以不公开其掌握的某些信息，其余的一般是应当直接或间接的向公众公开。。
（二）行政信息公开的历史渊源
随着社会的不断发展，民主和法治的不断进步，政府信息公开也日渐受到人民的关注。政府现有公布的信息已经不能满足公众社会生活的需要，人们有权要求国家机关公布必要的行政信息以供他们知道并加以利用，尤其是和他们切身利益相关的某些信息。在这民主的社会里，公众对此的要求是越来越强烈。建立并健全政府信息公开制度是社会进步的必然要求，也是民主和法治的必要条件。迄今为止，世界上已有很多国家和地区制定了相关的政府信息公开法律制度。瑞典被认为是最早建立信息公开制度的国家，其在１７６６年制定的《新闻自由法》承认公民有请求政府公开信息的权利。其后，北欧的芬兰于１９５１年制定了《公文书公开法》，丹麦与挪威于１９７０年分别制定了《行政文件公开法》和《行政公开法》．。最为典型的当属美国，美国在１９４６年行政程序法中也作了相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政信息，所以它受到了社会民众的强烈谴责。在这样的背景下，美国于１９６６年制定了‘信息自由法”。。即便如此，美国在行政公开方面的立法也比其他西方国家早，而且更为完备，并且在一定程度上对其他西方国家起到了示范作用。随后，法国与１９７８年制定《行政文书公开法》、澳大利亚与加拿大于１９８２年分别制定《信息自由法》和（（信息公开法》、韩国于１９９６年制定了（（公共机关信息公开法》、日本于１９９９年制定（（关于行政机关保有的信息公开的法律》，此外，德国、英国等国也制定了相应的有关信息公开方面的法律与制度。。
行政信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，不仅在西方国家有着优良的传统，在我国也有一定传统，并且起到了良好的效果。虽然建国之初的行政信息公开制度基本上奉行是秘密主义原则，但是是由特定历史环境，以及传统政治、经济因素影响所造成的，随着市场经济体制的逐步建立、政府管理体制转变，市民社会的兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，公民权利意识的提高，使得我国行政。张世增：‘完善我国政府信息公开制度的一点思考》行政与法２００３年第８期
。张世增：《完善我国政府信息公开制度的一点思考》行政与法２００３年第８期
。刘飞宇王丛虎：《多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第１４９页。刘飞宇王丛虎：‘多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第１５１页
信息公开制度呈现出公开手段多样化、公开种类多元化、公开内容扩大化等等特点。这种转变无疑是值得肯定的。统一的立法《政府信息公开条例》正在起草之中，于２００３年１月１日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中有着先驱者的地位。
（三）行政信患公开制度的理论基础
从各国的立法可以看出，行政信息公开已经成为２０世纪行政法发展的一个重要方面，成为法治社会普遍关注的一个话题，其理论基础主要要以下几个方面：
１．人民主权与行政信息公开
人民主权的政治理念起源于西方资产阶级启蒙思想家的社会契约论思想。这种思想主要表现在国家是根据人们订立契约组成的，所有人都必须服从公意。所以公意就是最高权利即主权，主权是应当属于人民的。但人民必须拿出一部分权力组成国家权力来维护人民主权。。以此为据，西方国家的宪法确定了人民主权原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民主权原则也是我国宪法的一项基本原则。我国宪法第２条就开宗明义的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。也就是说，既然人民是国家权力的最终所有者，而国家机关则是为人民利益服务的公仆，那么人民就有权了解公仆的一切活动情况，参与国家及社会公共事务的管理，并对其实施监督、防止其异化。再者，政府的存在及其运行都是依靠广大纳税人缴纳的税金所维持的，因而政府在公务活动中制作、获取及拥有的信息也是利用公共税金所生成的，属于公共产品即全体人民的公共财产．。人民基于纳税人的地位，当然有权分享这一公共财产．这就如同税收“取之于民、用之于民”一样，政府也应当将其所拥有的行政公共信息及时向人民公布．可见，从人民主权的政治理念观之，政府与生俱来地就负有向国家权力的主人公开其掌握的公共信息的义务．
２．公民知情权与行政信息公开
在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。知情权又可以称为知悉权、了解权，其基本含义是指公民有权知道其应当知道的信息资料，享有获得信息的权ｏ［法】卢梭：‘社会契约论》何兆武译商务印书馆１９８０年版第２３页
。胡建淼马良骥；《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期４
利，包括对国家事务，社会事务和其他事务的了解，比如公法方面的事务，国家的政治经济状况，政府官员的道德品质及其财产状况等，又如民事方面的事务，知悉所购商品的质量情况，知悉自己的疾病的诊断隋况等。①知情权概念虽然到２０世纪中叶以后才为各国所广泛关注，但有关知情权的观念却由来已久。例如，美国第四位总统麦迪逊在论述人民的知情权对于民主体制的重要性时就曾经说：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己。”。１９４６年联合国大会通过第５９号决议宣布知情权为基本人权之一。１９４８年联合国通过的《世界人权宣言》第１９条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求，接受和传递信息的自由。之后，许多国家将知情权作为公民的基本权利直接或间接的写入了各国的宪法中，二战过后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法，时至今日，基本权利的直接效力已成为世界陛的一项宪法惯例。。在这样的背景下，行政机关公开信息成为法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
３．公开公共信息与人权保障
现代社会是信息的社会，信息在公民日常生活和国民经济发展中的作用越来越大，而政府是公共信息最大的拥有者和控制者。作为一种公共资源，政府所拥有的公共信息必须得到自由地流动，以便为公众开发利用，进而产生巨大的效益。但是，目前我国各级行政机关公开公共信息的程度是很低的。据报载：“长期以来，政府部门掌握着社会信息资源当中的８０％有价值的信息，３０００多个数据库．但由于部门利益太重，加上缺乏有效手段，这些流动不起来的信息难以通过共享增值。”。尤其目前正在进行社会主义市场经济建设，但各级政府却面临着广大农民素质低、农民信息闭塞和大量下岗工人再就业的问题，行政机关对这些人的人权保障就显得尤为重要。公开公共信息，对他们而言，无疑是最为现实的人权保障措施。据报载：“山东农民将鲜牛奶倒进臭水沟；河南农民丰收的大冬瓜卖不出去，只能将冬瓜放在地里眼睁睁地看着腐烂后去卖瓜。刘洛娜：＜论隐私权与知情权及二者之关系》行政与法２００３年第１２期
。季乐：‘试论信息公开在我国建立的町行性》法律图书馆ｈｔｔｐ：／加ｗ．１ａｗ－ｌｉｂ．ｃ伽
。周水坤：《论宪法基奉权利的基本效力》中国法学１９９７年第１期
。卓翔杨兴惠；《我国政府信息公开的发展与完善》人民论坛ｈｔｔｐ：／／ｒｍｚｔ．ｆｊｓｅｎ．ＣＯｍ５
籽……”。ｏ这一幕幕让人痛心的事发生在我们社会主义国家，关键在于丰收后的农作物没有正确信息引导，无法外运销售所致。这就需要我们各级政府改变传统的管理模式，转变政府职能，加强服务职能，为公众尤其是广大农民提供正确的市场预测和准确的信息，引导他们按照社会主义市场经济规律办事，帮助他们脱贫致富。同样对于下岗工人，也应当为他们提供充分的就业信息，以帮助他们重新走上工作岗位。
二、行政信息公开的范围和方式
（一）行政信息公开的范围
在已经制定行政信息公开法的国家中，对于行政信息公开的范围普遍遵循着‘‘瓜开为原则，不公开为例外”的基本原则。这是因为政府的存在及其运行都是依靠广大纳税人缴纳的税金所维持的，因此我们有理由相信政府所拥有的—切都是公共财产，这其中当然也包括各种政府信息，既然是公共财产，就应当开放给公民使用，而不是由政府封存甚至废弃。。在这一基本原则的指导下，各国在制定行政信息法时普遍采用的是明确规定除外事项的类型的立法例，该种立法例的好处在于对行政机关可以不公开信息的种类明确清晰，这样没有列入的行政信息就可以全部划入可以公开的范畴。
但是现实法律世界是一个权利相冲突的世界，就行政信息公开制度而言，其可能与国家秘密、商业秘密、个人隐私、等等发生冲突。知情权的行使虽然是政治生活中很重要的一环，但是公开原则并不是政治生活中的唯一原则。在某些情况下，知情权的行使可能会和其他重要的利益相冲突。例如同国家安全、个人隐私以及商业秘密等发生利益冲突。在这种情况下，知情权的行使就不再不符合公共利益，而是有可能损害公共利益。因此，“政府文件的公开和不公开同时构成情报自由法的主要内容，是同一事物的两个侧面。”。这两个侧面构成矛盾的对立和统一，在这个矛盾的统一体中，公开是主要的矛盾，起主导作用。公开是制定行政信息公开法的主要目标，同时，不公开是对公开的制约和平衡。
。韩大元姚西科：‘试论行政机关公开公共信息的理论基础》河南省政法管理干部学院学报２００１年第２期
。冯国基：‘面向ＷＴＯ的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》法律出版社２００２年版第２４页。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９７４贞
根据上述论及的确定行政信息公开的基本原则和为什么不公开的原因，已经制定行政信息公开法的国家一般都做出了明确的规定。例如，美国的《情报自由法》第２款明确规定了九项免除公开的情报：国防和外交政策的某些文件；机关内部人员的规则和习惯；其他法律规定保密的事项；贸易秘密和商业秘密或金融资讯；机关内部和机关之间的备忘录；人事、医疗和类似档案；执行法律的记录和资讯；关于金融机构的资讯；关于油井、地质和地球物理的资讯。。日本的《情报公开法》中也有相应的规定，其第５条规定了六类符合特定条件的不公开的情报：关于个人的情报；法人等经营隋报；关于国家安全和外交的情报；关于审议、讨论的情报；关于行政机关事务、事业的情报。。从上可以看到，虽然各国免除公开的行政信息的具体范围并不完全一致，但是对于信息公开的限制的主要几个方面却是有着共同点的：因其本身的性质所不能公开的信息、公开可能会给私人利益带来不利后果的信息、其他法律禁止公开的信息、为了顾全行政效率原则而不需要公开的信息．
１．因其本身的性质所不能公开的信息
这主要是针对涉及公共利益，国家秘密的行政信息，因为这类信息的性质通常都是会影响到国家和社会的安全及利益，一旦被披露，则会对国家和社会造成不能预估的后果，无论造成后果的好坏。它都会给政府的决策以及决策的执行带来不必要的麻烦。这类信息主要包括：
（１）有关国防和外交政策的文件
如果这类信息随意被公开，可能会危害到国家政权的巩固，损害国家在对外活动中的政治、经济利益，进而对了国的国家安全构成威胁。
（２）与法庭记录有关的信息
虽然法庭的判决是公开的，但形成这个判决的过程则需要保密，这不仅仅与司法尊严有关，也不会仅仅是为了维持司法表面的尊严或者权威，更重要的可能在于保护审判人员、被审判人员甚至是证人的信赖利益，就像律师应当保护其当事人的信赖利益一样。。
（３）机关内部和和机关之间的备忘录
这里所说的备忘录是指行政机关在做决定之前，在准备过程中的文。乇名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８８页
。朱芒：‘开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘英国行政法》中国人民政法大学出版社１９８Ｔ年版第５２６页
件。这里所说的文件是政府内部产生的文件，例如机关职员所提出的文件，或机关之间的文件，例如行政机关以外的机关想要行政机关提供行政机关作决定的参考的文件．并且这种免于公开的备忘录，也只限于私人和行政机关进行诉讼时，在法律上不能利用的文件。不能利用不是指申请文件的人和行政机关之间已经进行诉讼，而是指由于文件本身的性质，在诉讼法上对方当事人不能得到作为证据。。
２．公开可能会给私人利益带来不利后果的信息
这类信息之所以会不予公开，是在与其一旦公开后，有可能会对私人造成一定的不利后果。其中主要包括个人隐私和企业的商业秘密。
（１）侵害公民个人隐私的信息
隐私是个人不愿被外界知道，而且公开的结果将会给当事人带来不利的事项。其中包括了个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况等等。。由于当代行政权的逐步扩大，它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，使之成为行政机关信息的重要组成部分。正因为大量的个人隐私被行政机关所掌握，就使得个人隐私权受到了前所未有的威胁。于是当行政机关主动或经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政信息，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权却受到侵害。这种以侵害他人利益来满足另一人利益的做法，显然是不具有法律正当性的。因此，有关个人隐私的行政信息公开必须受到限制。但是对有关个人隐私的行政信息是否可以公开做一刀切也是不合理的。而是应当寻求一个恰当的解决方法即：“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，第二步是平衡隐私权的利益和公开的利益，不是任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开．法律规定只在明显地不正当地侵犯个人隐私权的时候，才可以拒绝公开。”。
（２）商业秘密
商业秘密是某一企业使用的任何公式、样式、设计、信息、编辑等，其他企业不知道或未使用，并且该企业采取了保密措施的并能使该企业在和它竞争的其他企业中处于相对有利的地位．根据这个定义，商业秘密包括的范围很广，一切在竞争中能够使某一企业处于有利地位的秘密都可以。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８９页
。刘洛娜：‘论隐私权与知情权及二者之关系》行政与法２００３年第１２期。周永坤；‘论宪法基本权利的基本效力》中国法学１９９７年第ｌ期
称之为商业秘密。行政机关获得私人商业秘密的途径主要有两种：一是当私人请求行政机关提供服务时通过登记报表会将有关商业秘密报告给行政机关，二是行政机关在进行市场管制时，依职权获得了私人所拥有的相关商业秘密。
当然，不论是私人主动向政府提供的信息，还是政府依职权获取的信息。这些信息对信息所有人来说，都是具有商业价值的。公开包含着这类信息的文件，首先会损害信息所有者的利益，导致其以后不再愿意将这类信息提供给政府或尽量隐瞒，对政府工作带来不便。其次，公开这类信息，也不利于企业之间的自由竞争，必将危及市场秩序的正常发展。因此“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本来不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般公众所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”。
３．其他法律禁止公开的信息
随着行政权的日益扩大，行政机关所掌握的各种信息也日益庞大。这其中包含着国家，组织和个人的各种秘密。于是，针对这些被行政机关掌握的各种秘密，免除公开的规定也无穷无尽，国家通过制定一系列的保密法律来分别加以界定和保护，如美国的《商业秘密法》，英国的（（公务机密法》以及我国的（（中华人民共和国保护国家秘密法》，这些法律中所禁止公开的行政信息当然在行政信息公开制度中也应当被禁止．。
４．顾及行政效率原则而无须公开的信息
行政效率是行政程序法律制度的重要原则之一。不论是效率模式（效率优先，兼顾公正）还是公正模式（公正优先、兼顾效率），各国行政程序法无—例外地都重视行政效率原则，并通过具体制度保障行政效率的实现。具体来讲，为考虑行政效率而无须公开的信息主要有：纯粹行政主体内部的规定，如食堂规定．卫生条例、停车规则等；公开后会影响行政主体执法工作的信息，如政府机关活动规则、指导方针等。
（二）行政信息公开的方式
。王名扬；‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９８８页
。尹晓敏：‘行政资讯公开的适用例外研究》行政与法２００３年第１０期９
综观上述，政府所掌握的信息种类繁多，各种信息对人们的影响、所起的作用都是不尽相同的，因此，公开的方式也不同。有向一般公众公开的公共信息，有的则是在行政程序中只向当事人公开的。而每一种类的信息，又有主动公开和被动公开之分．
１．被动公开
政府被动公开信息，是政府在申请人的请求下对信息予以公开。这种公开方式主要是卷宗阅览。在行政机关依照一定的程序准予申请后，将部分行政信息供申请人复印、摘抄、查阅。当申请人要依申请得到政府公开的信息时，必须注意以下几个方面
（１）申请人必须合理说明需要的文件，其中包括文件的性质，大致的内容和时间，以便行政机关知道文件所在的地方。行政机关可以拒绝申请人过分笼统的说明。但不能要求申请人做出具体详细的说明，例如文件的标题和编号等。。
（２）行政机关可以收取必要的费用。比如美国的（（情报自由法》中就规定：“为了节约财政支出，政府不负担行政机关对私人提供文件的费用，这项支出由行政机关向申请人征收．行政机关可以征收三种服务费用：检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应当删除部分的服务费。”同时也规定如果是为了公共利益而申请公开信息，那么申请人可以提出减免或免费的请求。。
２．主动公开
与被动公开相对的就是主动公开，适用于主动公开的信息主要有政府的规范性文件。具体包括机关的组织、职能、和工作方法、程序规则、政策和影响公众权利的法律解释等，还包括有关行政决定和理由，对公众有影响的行政职员手册和指示，合议机关表决的记录等。。而政府主动公开信息的方式，总的说来包括两类：一是由政府主动通过公告的方式公开，将信息通过法定的公告媒介向社会公开，比如说通过报纸，大众传媒，政府网站等；二是政府将可以公开的信息资料放置于公众场所或特定的场所，以备公众查阅、复制。这种公开方式则要求政府应将信息编制索引，方便公共查阅。具体则包括以下几种方式：
。王名扬：《美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９＂／３页
。王名扬：‘美国行政法）中国法制出版社１９９５年版第９７８页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９６６页１０
（１）政府公报。政府公报是公布政府规章及其他重要行政信息的法定方法，且大多已形成制度．根据美国《情报自由法》第１条第１款的规定，通过联邦登记予以公布是主动公开的重要途径。另外，美国《联邦行政程序法》规定了规章的制定程序必须在联邦登记上公布。。
（２）出版发售或提供阅览。除了必须在政府公报上公布的文件之外，还有一些政府文件，其地位不如上述文件重要，或者由于数量太多不适宜登载于政府公报，但由于它们具有指导行政主体活动的作用，因此一般是通过出版发售的方式予以公开，或者放置于机关的阅览室内，由公众按照行政机关规定的程序查阅或者复制。由于上述文件内容庞杂、数量巨大，因此，需要行政主体根据一定的标准编制索弓Ｉ，以便公众更容易地找到所需要的文件。美国《情报自由法》第２条就规定了这种公开方式，即每一行政机关，依据出版公布规则，均应将下列行政信息提供给一般公众阅览及复印。。
（３）政府网站。公开信息的方式同样受着技术手段的影响。随着通讯技术和网络技术的广泛应用和普及，各国政府也充分利用先进的信息技术，不断改进信息的公开和提供方式，使政府从封闭走向开放。美国政府专门颁布了（（电子信息自由法案》，该法案规定美国政府必须建立自己的政府网站，并在网站上通过三种形式公开政府信息：建立电子阅览室；建立电子信息自由法有关资料的导引；刊载上年度本政府机构对信息自由法执行的报告。包括为公开信息的个案及其原因。。
（４）定期召开记者会、说明会。政府对重大政策的制定或调整，对重大社会影响的事件的调查、统计等行政信息，通过召开记者会、说明会予以公布。各国政府一般都有新闻发言人制度，据此公布政府的重大信息。（５）大众传播媒介。报刊、广播、电视等大众传播媒介在西方被称为“第四权力”．大众传播媒介不但可以通过政府新闻发布会获得政府信息，还可以通过其他途径采访、实况转播、邀请政府官员参与公共事务专题节目的讨论等多种形式报道政府活动的信息。目前，世界各国传播媒介已成为公众获取政府信息的主要来源。在美国，记者不但通过参与政府举办的记者会获取政府信息，而且还可以根据《情报自由法》、《会议公开法》等。王名扬：‘美国行政法＇中国法制｝ｆ｛版杜１９９５年舨第９６２页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９６３页。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１１２０页
法律查阅政府记录、旁听政府会议，从而扮演政府公开信息和公众知情的桥梁。。
（６）其他方式，如预告、通报、说明等。由于行政机关的职能不尽相同、活动方式也多种多样，行政机关可以通过多种途径主动公开其握有的信息，只要这种方式能够足以使有关公众获知即可。
三、行政信息公开制度在我国的实践及其现实意义
（一）行政信息制度的现实意义
在我国努力推进依法行政，大力发展民主法治事业，全面建设小康社会的今天，建立与完善行政公开具有重大的现实意义。具体体现为以下几个方面：
１．有利于公民参政议政权的实现和完善社会主义民主政治
我国宪法第２条规定：“国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第４１条规定：‘‘瓜民享有批评、建议、申诉、检举、控告等权利。”这是我国宪法对公民参政议政权等民主权利的确认，也是我国社会主义民主政治建设的重要内容。为保障这种权利的实现，公民对政府活动的了解、知情就显得至关重要。而行政公开就为公民提供了这一制度渠道，有利于公民更好地了解政府的管理活动。同时，行政公开制度为公民通过各种途径参与到政府决策、行政管理活动中去，实现参政议政提供了重要的机制，有利于加强与完善社会主义民主。
２．有利于控制行政权的扩张和维护公民的合法权益
任何权力都具有自利性和扩张性，这种扩张性容易导致侵害公民的合法权益。尤其当行政机关活动的依据、程序、过程等不予公开的情形下，就更无法监督行政机关的行政行为，行政机关就缺乏依法办事的动力和压力，容易造成滥用权力和侵权。。而行政信息公开制度则对行政活动的基本程序作了明确规定并对行政权的运行构成了强有力的约束。同时，这种行政程序的法律化也实现了对公民具体权利的保障。
３．有助于建设廉洁政府和预防行政腐败
。韩大元杨世林：《论行政信息的主动公开制度》中国论文下载中心－ｗ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
。单于广：《论行政公开制度》人民网ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｒｏｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃ锄．ｃｎ１２
公共权力由立法权、司法权和行政权三个要素构成，其中，行政权力是管理社会公共事务的权力．行政管理的过程也就是行政信息的处理过程。各国实践证明，行政权力与立法权及司法权相比，由于公共事务的庞杂性，琐碎性和日常性，因此其腐败的机会相对更多。为了遏制腐败现象，美国、英国等国家都出台了一些相对应的措施，例如美国禁止联邦官员和自己有利益关系的企业交往，规定政府官员公布自己的财产收入状况。。
在我国，腐败问题已经成为了相当严重的社会问题。历史和现实的经验均证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特点在于其行为的秘密性，现实中行政管理制度和行政管理行为的非公开性在一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能的机会。“阳光是最好的防腐剂”，实行信息公开，把政府的所作所为公开出来，使得暗箱操作，非法行政的腐败行为无法生存。也有利于杜绝权钱交易，防止行政领导人员和手中拥有一定实权的人员利用职权索贿受贿，滥用职权谋取私利，从而推动廉政建设。
４．有助于提升民众对政府的信任感
２００３年ＳＡＲＳ肆虐的初期，由于我国重大突发危机事件的预警机制尚未建立起来，加之疾病统计报告渠道的多头性导致了信息的失真、沟通的失效和渠道不畅，一度引起了人们的恐慌。鉴于事态的严峻性，有关决策部门及时调整了政策，结果赢得了全社会的赞许并保持了社会的稳定。于是从４月２１日起，将每五天公布一次痰隋改为每天公布，虽然病例增加了，但却并未引起人们的更大担心，其原因就在于人们通过政府公布信息知道了“非典”的发生、发展和预防措施，并相信政府有能力领导公众打赢这场没有硝烟的战争。其后２００４年在我国又发生了“禽流感”事件，一经确定后中国媒体和世界卫生组织几乎在同一时间得到消息。世界卫生组织在听取报告后高度赞扬了中国政府信息公开、实践透明的态度。。正因为在这次事件中，政府敢于面对信息公开，让媒体和公众参与，因此并没有对普通老百姓的生活造成太大影响。
５．履行加入世贸组织义务的需要
我国已经加入世贸组织，在享有成员国权利的同时，必须履行相应的义务．透明度原则是世贸组织的一个重要原则，它要求各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加。马向平黄德林：‘浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理》行政与法２００４年第３期。孙雷：‘试论行政信息公开在构建和谐社会中的作用》行政与法２００５年第９期１３
以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉；各成员方应当在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。。透明度原则的设立主要是为了方便了解成员方政府与实施ＷＴ０规则有关的法律，法规，规章及其他行政措施以保障ＷＴＯ规则在成员方境内的顺利实施。。它对各成员方行政行为公开化提出了较高的要求。加入世贸组织后，行政信息公开成为我国各级行政机关必须履行的一项国际性义务。能否实施行政信息公开，不仅关系到我国民主政治制度建设、市场经济的发展，还关系到我国政府的国际形象、国际信誉和国际科技文化交流和经济贸易合作。因此，只有建立一套具有国际水准的行政信息公开制度，才能切实履行我国加入世贸组织所做出的承诺。
（二）行政信息公开制度在我国的实践
中国行政信息公开的实践最早大概可以追溯到１９９１年，那个时候，为了贯彻中国政府推行的改革开发政策，进一步扩大对外经济贸易往来，使境外的投资者能及时了解中国对外经济贸易管理制度，在那年的１２月５日，对外经济贸易部公布了７件内部管理文件。。此后，有关行政信息公开的政策与立法陆续出台。尤其是在我国加入ＷＴ０后，受透明度原则的要求，政府信息公开问题也越来越受到政府的重视，一时间，各种各样的行政信息公开制度改革接踵而来。其中较为典型也是影响较大的有：
１．椭务公开
在当代中国，开展最早、获得政治支持最多并且收效最为显著的行政信息公开改革当属‘咐务公开”。早在１９９１年，中共中央和国务院在有关农村工作的决定中就提出了要逐步建立村务公开制度。１９９８年，中办和国办联合发布了（（关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，由此，村务公开在全国范围内全面推行。２０００年底，中办和国办再次联合发布（（关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》，乡、镇一级的政务公开在全国范围内全面推行。。由此可见村务公开改革的顺利推行与高层的大力支持是分不开的。江泽民同志在党的１５大报告中也明确指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，。冯万摹：‘面向盯０的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》法律出版社２００２年第版第ｌｏｏ页。刘文静：（ｆｒｏ规则国内实施的行政法问题》北京大学出版社２００４年版第９０页
。周伟：《中国公共信息公开法律制度的特点、问题与发展》行政法学研究２００４年第４期。胡建淼马良骥；《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期１４
对干部实行民主监督。”。
２．政府上网工程
１９９９年１月２２日，由中国电信和原国家经贸委信息中心联合４８家部、办、局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程启动大会”在北京召开，揭开了中国政府上网工程的序幕．自此以后，上至中央国家机关和国务院有关部门，下至乡镇政府都纷纷建立了政务信息网、政府门户网、部门局域网等政府网络工程。。
由于政府上网的特定内容，决定了政府上网工程是推进我国行政信息公开改革的一项重要措施。政府上网工程的直接意义就在于政府可以借助于网络这一新的形式将其所拥有的信息向社会公布，而人们也可以在网络中更加快捷地获取自己所需要的各种信息。。因此，政府上网可以说是信息化社会对行政信息公开的必然要求。如今，人们只需要通过点击鼠标就可以在相关的政府网站中查寻到所需要的各类信息。几年来，各级政府都高度重视网上信息发布，信息更新速度之陕、信息数量之多在很多政府网站上都已经成为了十分普遍的现象。广大网民感受到了前所未有的便利，公民知情权的实现也有了充分保障。有些地方还在搞好政府上网工程的基础上，大力推行电子政务，积极打造电子政府。所有这些努力，无不向人们展示出信息化时代行政信息公开的美好前景。
３．政府和部门出台了大量有关信息公开的法规性文件
近年来，我国行政信息公开在实践上有了长足的进展，在理论上得到了学术界的认真探讨和社会上上的广泛关注。学术界从满足人民的知情需要、尊重和保障人民的民主权利，加强公民对于权力的监督，推进行政信息公开，提高社会解决公共问题、处理突发事态的能力、维护社会稳定、消除突发性负面事件的负面效应等一系列方面，阐述了信息公开的意义。。我国政府信息公开的进程正在加速。目前，在上海等地，市民可以在一些邮局、书报亭等场所领取市政府公告。政府信息的公开比之以往迈上了一个新台阶．２００５年５月，有关机构受国务院委托，中国社会科学院法学研究所信息公开课题起草（（政府信息公开条例》，同年７月，《政府信息公开条例专家建议稿》完成。２００２年岁末，广州市出台了我国内地第一部。胡建淼马良骥：《政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期
。中国互联网络信息中心坠地；』』！曼型：！塑ｉ！：盟！：！１２００６年７月修订
。张玉强：‘实现政府与公众零距离的必要性及途径》行政论坛２００４年第１期。孙旭培牛静：《从突发事件报道看政府信息公开，ｈｔｔｐ：／／ｍ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ１５
政府信息公开的地方性法规（（广州市政府信息公开规定》，宣布２００３年１月１日起实行；２００４年１月２０日上海市政府令第１９号发布了１月１９日市政府第２９次常务会议通过的（（上海市政府信息公开规定》，宣布自２００４年５月１日起施行，并由此规定引发了中国信息公开第一案。。２００４年２月，北京市发布了由北京市信息化办公室起草的（＜北京市政府信息公开管理办法》（征求意见稿），面向社会征求意见；２００４年２月，深圳市人民政府第１３０号令发布了《深圳市政府信息网上公开办法》等等。这些地方性的政府信息公开法规，都指出公民、法人和其他组织都有权依法获知政府信息。。
（三）我国行政信息公开中的存在的不足
虽然轰轰烈烈的行政信息公开改革在我国一些地区和部门已经初见成效，比如现在很多地方，公民只需凭一张身份证就可以免费查阅政府的红头文件、只需在很短时间内就可以在“政务超市”中办妥相关的手续。显然，行政信息公开制度改革在重塑政府形象、方便群众生产生活、满足公民知情权等方面都发挥了重要的作用。但从总体上看，这场改革尚处在起步阶段，还存在很多不足之处：公开的内容范围狭窄，主要限于法律法规、政府文件及执法程序、收费标准等；公开的方式大多限于主动公开，等等。具体表现在：
１．农民作为弱势群体仍旧不能平等地获得行政信息
虽然，从建国以来，无论是从法律的规定上，还是从政策的制定上，政府都在大力提倡和加强农民的各种政治、经济文化权利的保障。但在现实生活中，农民作为弱势群体的生存状态依旧没有获得根本性的改变。据《南方周末》２０００年ｌＯ月１２日报道，中共江西省委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以２０００年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》，不到半个月，卖了将近１２０００册，遍布江西省１１个地区，购书者几乎全部都是农民。８月１１日，杂志社突然收到一个通知：停止销售，并回收已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回（（手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也收到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不能落下一本．他们的口号是“书卖到哪里，不良影响就消除都哪里”到８月底，有１１０００余册《减轻农民负担。胡建淼马良骥：‘政府管理与信息公开之法理基础》法学论坛２００５年第４期
。刘飞宇王丛虎：＜多维视角下的行政信息公开研究》中国人民大学出版社２００５年版第２１７．页１６
工作手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。。在这个事例中，农民只是为了想要了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策而购买的杂志，却被政府强行收回。这是因为专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政信息的权利以及现行行政体制上的弊端也给农民获取行政信息设置了重重障碍。
２．政府各部门之间缺乏沟通和协调
我国行政信息公开制度改革的重要不足之一就是政府各部门彼此之间缺乏沟通与协调，往往形成‘咯自为政”的局面。就拿开展最早、获得政治支持最多且收效最为明显的“村务公开改革”来说，其最早是由民政部门会同纪检监察等部门具体负责的，但由于全国各地的情况有所不同。在“制度创新”之风盛行之下，各地呈现出尽相攀比之势。至于究竟应当公开哪些村务、以什么方式、在多长时间内公开，则十分随意。由于各部门都画地为牢，彼此之间缺少交流，使得某个部门积累的好经验难以为其他部门所利用，改革的成本相当昂贵。可见，统一改革规划和综合协调机构的缺乏使行政信息公开改革表现出十分明显的无序性。
行政信息公开改革的盲目和无序性极有可能使改革陷入“务虚不务实”的境地之中。其实，来自实践的诸多报道已经证实了这一点。例如，很多部门都津津乐道其所推行的执法公示制、政务超市等有形的改革成果，以为公开了执法的依据、程序、时限、具体的办事机构就万事大吉了。殊不知，这些原本就是行政机关所应当履行的最起码的义务，根本就算不上什么‘创新”。然而，这种重外部形式、不重实质内容的心态却普遍存在。以此种心态来应付行政信息制度公开，其结果就不难想象。实践中，当某些信息的公开能够为自己带来益处时就“乐于公开”，而某些信息的公开会损害自身形象、影响所谓的“安定”时就不公开．比如：２００２年４月２日至６日，九江市５天内４名食客于街边餐馆就餐致死，由于消息得不到确认，事件变得真假莫辨．而九江市公安局的一位负责人解释说，他们之所以没有向公众公布此事，是因为公安部有相关规定，一般情况下，没有侦破的案件不能向外界披露。当时他们也没有向公安部报告此事，因此没有得到特别批准。无论是出于对案件侦破，还是对社会稳定考虑，公安部门都不能过早透露跟案件有关的一切情况。市民的恐慌在４月８日前后达到高潮并逐渐向周边县市扩散。九江县、湖口县等地相继传来“有人
中毒身亡”的消息。而九江警方直到４月１１日才第一次发表电视讲话，对投毒事件进行澄清。。
３．政府网上公开信息的作用较弱和公开内容的缺乏
政府上网工程的迅速发展为信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府信息公开提供了硬件条件。但目前也暴露出了一些问题：有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站则在重复媒体的新闻报道。而且，从中央到地方政府的网站不同程度地存在信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站”，其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息服务，而是仅满足于网上亮相的‘‘形象工程”。政府上网的作用还没有充分发挥出来。
４．政府为社会提供信息的方式和渠道过少
最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要是两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范・ｔｔ）ｃｔ牛－，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。
５．公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济
国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。。从我国相关法律条文来看，多数只是对公民利益的直接和终极考虑，既没有直接的法律条文来保障应当知情的公民的知情权，也没有直接规定公民在自己的权益受到侵犯时可以依靠何种途径来寻求救济以充分维护自身的利益。
从总体上说，当前我国行政信息公开对政府机关而言是几乎没有ｔ葺＝９Ｉ强制约束力的纯“道德”要求。无论从政府角度，还是从公民角度来看，行政信息公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，政府垄断信息的观念仍。孙旭培牛静：‘从突发事件报道看政府信息公开》ｈｔｔｐ：／／ｍ．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
。李芒庆；‘对我国政府信息公开的几点思考》中共山西省委党校学报２００４年第３期１８
未根本改变。在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外。除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。其可公开的范围仅限于行政法规、行政规章和土地管理等少数几个方面，而许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定，更加由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。
综上可见，实行行政信息公开是完善社会主义市场经济体制，实现行政法治，建立法治政府的重要举措，更是民主政治建设的重要内容，政治文明的显著标志。
四、如何在我国建立和完善行政信息公开制度
（一）树立现代行政理念，强化行政公开观念
１．政府必须要在观念上改变以往将信息公开视为其的一种特权，只有政府才有权享有和使用。政府信息公开与政府行使职权进行其他行政管理活动一样，它既属于政府的一项职权，也是政府的一种职责。在法律上政府的职权与职责是统一的、重叠的，法律规定行政机关有权实施某一项管理活动，那么，对行政机关而言，这个权力即是职权又是职责，或者也可以说既是权力，也是义务。就权力而言，只有政府可以实施某项行政管理，做出具有法律效力的行为，而他人无权做出，就义务而言，一旦出现了法律需要实施管理的事项，政府必须加以管理，而不能想管就管，不想管则不管，如果不采取管理行为，则属于失职行为，应对此承担法律责任。明确了政府权力义务的这一特征就有助于增强政府及其工作人员的服务意识，义务意识，从而自觉地履行行政职责。
２．必须在法律上明确公开信息是政府的义务。任何制度的实现以观念为先，但也要看到，只有在法律强有力的约束下，才可能有效地促使人们彻底改变旧的观念与＞－－ｊ惯。所以，我国应当加紧制定统一的政府信息公开法，以法律规范的形式明确公民的知情权，规定政府机关有关公开信息的义务。在法律上将信息公开确定为行政机关的义务，表现在立法的条款１９
上，就是要明确规定信息公开为原则，不公开为例外，即只有法律明确规定免除公开的信息，才可以不予公开，否则一律公开。世界上许多国家在他们的信息公开法律中，都是以公开为原则，不公开为例外，并将不予公开的信息进行了列举的规定，只要不属于不予公开的情形，就要公开，以此明确行政机关公开信息为其必须履行的义务，从而可以限制政府在决定公开上较大的自由裁量权
（二）加大关于行政信息公开制度立法的步伐
１．对现有相关法律法规进行必要的修订和完善
构建政府信息公开制度的一条可行性道路就是对包括保密法和档案法在内的法律法规进行修订。那么从现有法律制度的局部修订入手，一方面可以将矛盾控制在一定范围中，另一方面对政府信息公开的全面实行也是一个过渡。
我国现行保密法制定于２０世纪８０年代，有着敌我矛盾、阶级斗争的历史背景和传统理念。而今，市场经济正在建立，改革开放和国际接轨、经济全球化的观念已深入人心。保密法在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际发展的需要，我们需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家秘密与非国家秘密，为不同种类的秘密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又可以避免国家机密，个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而进一步推定政府信息公开进程。
在我国，档案文件由《档案法》调整，非档案文件则尚无法律调整。关于政府的档案文件的公开，现行《档案法》中的某些条款实际上限制了档案类政府信息的开放，如（（档案法》第１９条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制定。”。也就是说，（《档案法》规定即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则是不向公众开放的。因此，政府信息公开要迈出重要一步就在于对现行保密法和档案法进行修订，明确保密与开放的界限，否则，政府信息公开的范围将受到很大的限制。
２．制定专门的政府信息公开法典
。‘中华人民共和国档案法》１．９８８年１月１日起施行２０
从一些发达国家信息公开的演进历史进程及趋势看，政府信息公开制度构建的标志最终表现为专门的政府信息公开法律，即便是在以保守闻名的英国，从其政府信息公开立法进程也可以看出这一轨迹。在２０世纪８０年代，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《（个人资料获得法案》、《环境与安全信息法案》等单行法律中都有关于信息公开的零散规定。但是进入９０年代，制定独立的《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府的阻挠和抵制并未能阻挡这一趋势，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《开放政府》、《你的知情权》两部白皮书，并于２０００年１１月通过了《信息公开法》。。在我国，２００３年１月ｉ日，《广州市政府信息公开规定》作为中国第一个信息公开的地方政府规章正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。而行政程序法立法，已有专家学者提出了很多意见。这些都预示着中国行政信息立法时代的到来，而中国加入ＷＴＯ的承诺使行政信息立法更显其迫切性。
（三）扩大行政公开的范围
行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法例：一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开，然后再采用排除式的规定例外事项，例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。
《美国情报自由法））采用第一种立法例。具体如下：第一，规定行政机关在原则上应主动积极对任何人公开行政机关所掌握的情报、资料；第二，对免除公开事项，规定了具有可行性的标准，取代了旧法中的含糊不清的规定；第三，行政主体对拒绝公开负举证责任，行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝行为符合法定的不予公开标准。同时，还应该注意对于个人隐私或者商业秘密的公开范围问题和不予公开的诉讼。。
鉴于此，我国行政公开对于公开内容也可以采用概括式和列举式的立法模式。
１．行政主体应当公开的内容
行政法规、规章等规范性文件；行政主体的机构设置、人员编制、职。王名扬：‘英国行政法》中国人民政法大学出版社１９８７版第５１７页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第９５１页２ｌ
责权限以及办事规则；行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；行政主体的财产收支要公开；行政执法依据、程序，过程、认定事实、救济途径等；其他重大行政事项以及决策过程等都应当纳入可以公开的范围。
２．不予公开的内容
主要包括：国家秘密，商业秘密和个人隐私。
（四）明确法律责任，建立事后监督机制
法律责任是指政府违法行为所应承担的法律后果。任何一项法律制度，没有法律责任机制作保障，都将毫无意义．要使信息公开真正能成为政府的法定义务，就必须在法律上明确规定当其不履行法定义务时所应当承担的法律责任，并建立和完善实现责任的制度。实现责任的制度具有多样化，但其中一个重要的形式是赋予公民对信息公开的请求救济权，综观各国信息公开法，对公民的信息公开请求救济权一般规定了两种途径：行政救济，包括本行政机关和上级行政机关或者专门行政司法机关的救济行为，即行政复议；以及行政诉讼。
１．行政复议，指公民、法人和其他组织在认为行政主体做出的公开或不公开行政信息的行为损害了其合法权益时，请求做出该行政行为的行政机关或其上级行政机关审查该行政行为的合法性与适当性，并依审查结果和法律的有关规定做出相应处理，以排除不法行政行为或为补救公民、法人和其他组织受损合法权益的一种救济类型。。
２．行政诉讼，指公民，法人和其他组织在认为行政主体做出的公开或不公开行政信息的行为损害了其合法权益时，依法向法院提起诉讼，由法院审查该行政行为是否合法，并依照审查结果和法律的有关规定做出相应处理，以排除该不法行政行为或补救公民、法人和其他组织受损合法权益的一种救济类型。。
但是在行政信息公开的救济制度中，相对与通过公民事后行使申诉权，行政诉讼由于其独立性、中立性和对权利义务判定的最终陛特点决定了由它来实现对政府责任的追究，是真正实现政府信息公开的最后的，也是最有效的屏障。
综观现行各国的行政信息公开法律制度，可以看出对公开法律救济的。尹晓敏：《行政资讯公开的法律救济制度研究》行政论坛２００４年第３期
。尹晓敏：‘行政资讯公开的法律救济制度研究》行政论坛２００４年第３期、
规定主要有以下特点：
１．实行穷尽行政救济原则，也就是只有申请人必须按照规定用完一切由行政机关提供救济的程序后，才能诉之法院。穷尽行政救济是法院行使管辖权的先决条件，比如美国情报自由法规定行政机关拒绝公众的要求时，应告知请求人有权向该机关首长请求救济。请求人必须按照规定穷尽行政救济。否则法院不能获得诉讼管辖权力．。对于行政救济的手段，有的规定由上级机关进行审查，有的则建立了专门的机构，如日本的（（信息公开法》规定特别设置信息公开审查会，是全国最高权威机关，设置于总理府之下．。
２．适用简易程序．有关政府信息公开争议的案件，主要是关于政府不予公开的信息是否符合法律规定不予公开的条件，而一般不涉及有关事实的问题。因此，“对这样一个法律问题，法律通过双方诉状，和行政机关用宣誓提出的证据，如果没有其他相反的证据存在可以认为行政机关提出的证据是不真实的时候，法院已经可以得出结论，不用开庭审理”。
３．实行不公开审查原则。对于因信息公开提起行政诉讼的案件，各国情报公开法一般都规定不公开审查，即一般诉讼以不公开审查为原则。如美国《情报自由法》规定，法院审理行政机关主张保密的文件，可以适用不公开审查。所谓不公开的审查在法律术语上称为“法官私人办公室内审查”，是指：“法官对机密文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室内审查，不对外界公开”。。日本的《信息公开法》在行政复议制度中也设置了信息公开审查会独有的屏蔽审查程序。。当然，不公开审查的适用应当经行政主体的主张，并不是任何对行政信息公开的诉讼都应不公开地进行审查。此外，如果被要求公开的行政信息具有一定的社会效益，而且行政主体的证明不能使法院相信这项信息确实符合某项免除公开的规定时，则应公开审查。。这些内容，我们可以借鉴，在法律上赋予公民对政府不公开信息的复议请求权，并规定复议作为诉讼的前置条件，公民可以就信息公开问题先申请复议，对复议决定不服可再向人民法院提起诉讼；ｏ王名扬：《美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１００７页
。朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版杜１９９５年版第１００２页
。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１０１１页
。朱芒：‘开放型政府的法律理念和实践——日奉的信息公开制度》环球法律评论２００２年秋季号。王名扬：‘美国行政法》中国法制出版社１９９５年版第１０１１页
也可以借鉴日本的做法，在政府部门设立专门的信息公开审查委员会，将有关审查委员会的设置、职权、审查程序等在法律中做出了具体规定，并且要把有关不公开审理、简易程序等作为信息公开的基本制度加以确定。
结语
总之，政府信息公开已经成为当下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在转变观念的基础上与公民权力的行使形成推动性的合力，政府的透明高效运作才可能实现。我们有理由相信，随着我国行政信息公开制度改革与完善的进一步深入，我国的民主政治建设必将呈现出生机勃勃的新气象。
参考文献
一，著作：
［１】１王名扬：（（美国行政法》，中国法制出版社，１９９５年版
【２】王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，１９７８年版
【３】刘飞宇，王丛虎：《多维视角下的行政信息公开研究》，中国人民大学出版社，２００５年版
【４】４【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，１９８０年版
【５】冯万基：（（面向ＷＴＯ的中国行政一行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社，２００２年版
［６】刘静：（（ＷＴＯ规则国内实施的行政法问题》，北京大学出版社，２００４年版
二，论文资料：
【１】朱芒：《开放型政府的法律理念和实践一日本的信息公开制度》，北京《环球法律评论》２００２年秋季号
［２】吴红字：《知情权、ＷＴＯ与政府信息公开》，当代法学，２００３年第８期
［３】卢琳：（（走出我国信息公开的困境》，行政论坛，２００３年第７期
［４］尹晓敏：（（行政资讯公开的适用例外研究》，行政与法，２００３年第１０期
。［５】尹晓敏：（《行政资讯公开的法律救济制度研究》，行政论坛，２００４．年第３期
［６】周伟：《中国公共信息公开法律制度的特点、问题与发展》，行政法学研究，２００４年第４期
【７】胡建淼，马良骥：《政府管理与信息公开之法理基础》，法学论坛，２００５年第４期
【８】（（中华人民共和国档案法》，１９８８年１月１日起施行
［９】孙雷：《试论行政信息公开在构建和谐社会中的作用》，行政与法，２００５年第９期
【１０］温晓莉：（（论政务公开的法律体系》，中国法学，２００４年第２期【１１］张超：《政务公开的理论依据》，当代法学，２００２年第４期
［１２］王少青，龚振军：《论行政公开》，行政与法，２００４年第２期［１３］马向平，黄德林：《浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理》，行政与法，２００４年第３期
［１４］张玉强：《实现政府与公众零距离的必要性及途径》，行政论坛，２００４年第１期
［１５】张世增：《完善我国政府信息公开制度的一点思考》，行政与法，２００３年第８期
［１６］韦光非：《论行政公开法律制度构建之理由》，行政与法，２００５年第９期
［１７］李松林：《推进我国政府信息公开化的迫切性及其路径分析》，行政与法，２００４年第３期
【１８］姜明安：《公众参与与行政法治》，中国法学，２００１年第２期［１９］诸松燕：《我国政府信息公开的现状分析与思考》，新视野，２００３年第３期
［２０］李芒庆：《对我国政府信息公开的几点思考》，中共山西省党委学校，２００４年第３期
［２１】刘洛娜：《论隐私权与知情权及二者之关系》，行政与法，２００３年第１２期
［２２］傅红东：《行政公开的形成原因》，行政论坛，２００４年第３期［２３】韩大元姚西科：《试论行政机关公开公共信息的理论基础》，河南省政法管理干部学院学报，２００１年第２期
［２４］季乐：《试论信息公开在我国建立的可行性》，文章来源：法律图书馆，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．１ａ旷１ｉｂ．ｃｏｍ
［２５］韩大元杨世林：《论行政信息的主动公开制度》，中国论文下载中Ｊ心，ＷⅥ聊．ｓｔｕｄａ．ｎｅｔ
［２６】卓翔杨兴惠：《我国政府信息公开的发展与完善》，文章来源：人民政坛，ｈｔｔｐ：／／ｒｍｚｔ．ｆｊｓｅｎ．ｃｏｍ
［２７］单于广：《行政公开制度》，人民网ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｔｈｅｒｏｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ
［２８］孙旭培牛静：《从突发事件报道看政府信息公开》，