作者：安休富
当代财经 2002年03期
一、对我国税收政策配合积极财政政策的历史评价
（一）积极财政政策取得明显成效
1998年以来我国实行了积极财政政策，到今年已经进入第四个年头。从经济形势的发展变化来看，积极财政政策取得了明显成效，受到了各方面的好评。
1.拉动经济增长，国民经济出现重要转机。
根据国家统计局提供的分析和数据，1998年通过增发国债，扩大政府投资规模，拉动国内生产总值GDP增长1.5个百分点，1999年达到2个百分点，2000年拉动1.7个百分点。这对实现预定的经济增长目标起了关键性作用。2000年全年GDP增长8.0%，工业增加值39570亿元，比上年增长9.9%；固定资产投资32619亿元，比上年增长9.3%；进出口额4743亿美元，比上年增长31.5%，其中出口总额2492亿美元，增长27.8%，顺差241亿美元；社会消费品零售总额34153亿元，比上年增长9.7%。以上情况表明，目前我国宏观经济形势出现重要转机。出现这种局面的原因主要有两个：一是持续多年采取的积极财政政策止住了经济下滑的趋势，促进了投资和消费；二是国际经济大形势的好转，特别是东南亚经济的复苏，促进了出口的大幅度增长。
2.经济结构调整有重要进展，经济运行质量明显提高。
实施积极财政政策，在拉动经济增长的同时，也促进了经济结构的调整。1998-2000年，三年累计发行长期建设国债3600亿元，主要用于农林水利、交通通讯、城市基础设施、城市电网改造、国家直属储备粮库等基础设施建设，还安排国债资金专项用于企业的重大技术改造和科技进步，增加对高新技术产业的支持，加强对教育、科学等基础设施的投入和加大对西部开发的投资。这些措施有力地促进了经济结构的调整和经济运行质量的提高。企业经济效益大大提高，2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，达到90年代以来最高水平，比上年增长1.4倍，为1997年的2.9倍。
3.提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验。
1993年下半年，针对当时经济“过热”现象，政府实行了“双紧”的财政政策与货币政策，1996年实现了经济“软着陆”，从而积累了治理经济过热的经验。1998年以来实行的积极财政政策和稳健的货币政策则是治理经济紧缩的新尝试，并且已取得显著效果，积累了这方面的经验。这种配合突出表现在定向向国有商业银行发行国债，将银行的一部分存差转化为财政投资；在基础设施建设上，国债投资与银行配套贷款的密切结合；发行2700亿元特种国债，补充国有商业银行的资本金，防范银行风险；银行贷款，财政贴息，共同支持企业的技术改造和科技创新；等等。正是上述财政政策与货币政策的密切配合，以及财政手段的综合运用，才促成了当前国民经济出现重要转机。这大大丰富了我们宏观经济管理的经验。
（二）积极财政政策的实施进一步加大了财政风险
财政风险集中体现在债务风险上。债务风险是研究国债规模是否适度的问题。衡量国债规模的指标主要有三个：(1)国债依存度。它是指当年国债发行额占当年财政支出的比率。这又包括两个指标；一是国债发行额占全国财政支出的比率；二是国债发行额占中央财政支出的比率。由于我国不允许地方政府发债，第二个指标更具有现实意义。从国际经验看，国家财政债务依存度大体上是15%-20%，中央财政则为25%-30%。我国的实际情况是，80年代以来国家财政债务依存度不断上升，1995年为20.1%，超过了警戒线，1998年上升到29.7%，1999年为30.6%；中央财政债务依存度上升更快，1994年连续超过50%，1998年更高达71.1%，超过国际警戒线一倍以上，显然是过高了。(2)国债偿债率。它是指当年国债还本付息额占当年财政收入的比重，是衡量国家财政偿债能力的一个指标。一般认为这一指标应控制在10%，我国1995年按全国财政收入和中央财政本级收入分别计算的偿债率为14.1%和27.1%，而1998年则分别为23.8%和48.1%，都远远高于警戒线。(3)国债负担率。它是指国债累积金额占国内生产总值的比重。我国1990年这一指标为6.5%，1998年为13.5%，这比发达国家要低得多，例如，美国为52%（1992年）、日本为52.7%（1992年）、英国为37.2%（1991年）、德国为25.8%（1991年）、法国为29.6%（1992年）。而《马斯特里赫特条约》规定的比率为60%。如果以此为标准，则我国的债务负担并不重，还有继续发债的较大空间。
这里存在一个悖论，即用国债依存度和国债偿债率指标来衡量，目前我国国债规模过大，超过了国际警戒线，但用国债负担率来衡量，则国债规模不大，远未达标。那么，应该如何认识这一问题呢？我认为，应从三个方面来看：第一，历史不同。西方国家发债有上百年的历史，而我国从1981年算起也不过20年。但是，中国的债务负担率增长很快，1981年为2.4%，1990年为6.5%，而1998年为13.5%，是1981年的5.6倍，1990年的2倍。第二，国情不同。目前我国的债务负担率虽然比西方国家低，但西方发达国家对债务的承受力强，一是其经济实力雄厚，经济效益好；二是财政集中程度高，财政收入占GDP比重一般为30%-40%，高的超过50%。而我国尽管经济增长速度较快，但效益差，财政集中程度又很低。第三，要考虑存在的隐性债务问题。上面讲的是国债的名义规模，它不同于国债的现实规模，现实规模还应包括以其它形式存在的性质上类同于国债的国家负债，有人将其称作隐性债务，如欠发工资，粮食企业的转账亏损额，国有银行的不良贷款，其它公共部门债务，社会保障资金债务等。有人估计，如果把这些隐性债务考虑进去，我国现实的国债规模可能在4-5万亿元以上，按此计算，1998年的债务负担率在50%以上。按照世界银行的估计，这一比重在75%-100%之间。（注：贾康、赵全厚：《我国国债规模与相关政策研究》，载《经济研究参考》2000年第73期。）当然，上述隐性债务不见得都会转为法律意义上的债务，但是其中相当大的部分，按其性质来说就是国家债务，最后不得不由政府财政来“兜底”。另外，据各地典型调查，地方政府各种形式的债务负担也是很可观的，同样存在着债务风险。
以上情况表明，目前我国的国债规模不管从哪一个角度看都不能算小，存在着财政风险，但这是实施积极财政政策所必须付出的代价，是不可避免的。
（三）税收政策与积极财政政策的配合
实行积极财政政策以来，税收政策与之进行了配合，主要表现在以下几个方面：
1.鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施，一是合理调整固定资产投资方向调节税，该税是在1991年经济过热时，为控制投资规模、引导投资方向而出台的一项措施。为了鼓励投资，从1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年暂停征收。从市场经济的要求出发，最终应该取消这一税种。二是为促进企业技术进步，改善有效供给，对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。
2.鼓励出口的税收政策。为了鼓励出口，提高我国产品在国际市场上的竞争能力，1998、1999年，我国多次提高出口退税率，使出口货物的平均退税率提高到15%以上。
3.刺激消费的税收政策。这一政策是同收入分配政策的调整紧密联系在一起的。消费需求是最终需求，通过调整收入分配政策，提高居民的收入水平、特别是低收入阶层的收入水平，对刺激消费是至关重要的。从1999年7月1日起，国家较大幅度增加了城镇中低收入者的收入。全国普遍提高机关事业单位人员的工资水平，按基本工资提高30%；对国有企业下岗职工基本生活的补助、职工失业救济、城乡居民最低生活费三条保障线，也增加30%的补助；增加机关事业单位离退休人员养老金标准，补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金，提高部分优抚对象的抚恤标准等。为落实这些措施，国家财政共增加支出540多亿元，全国共有8400多万人受益。2000年由于是全年发放，这个金额将增加一倍。这部分支出由于属于消费性支出，只有靠增加税收来解决。除此以外，与税收有关的还有：(1)1999年11月起对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税。其直接目的是为上面提到的适当提高社会保障“三条线”的保障水平筹集资金；同时也是为了适当调节个人收入差距，刺激居民将储蓄转化为消费和投资，扩大国内需求。(2)改善消费环境，清理在卖方市场条件下出台的抑制消费需求的政策，鼓励合理的消费需求。例如，通过清理各种收费和调整税收政策，降低住宅造价和解决汽车售价过高问题，鼓励对住宅和汽车的消费。(3)在农村试行费税改革，减轻农民负担。
（四）如何评价这些年来税收收入的快速增长
目前我国实行的积极财政政策，实质上就是扩张性财政政策。根据一般理论和各国的实践经验，实行反经济衰退的扩张性财政政策主要有两个手段：一是扩大政府支出，二是减税。而在当前，我国主要采用了增发国债，扩大财政支出的办法。在收入方面，从宏观税负来看，不仅没减税，而且是在超常增税。这可从这些年来税收弹性系数的超常增长和宏观税率的不断提高反映出来。
长期以来，我国税收收入的增长率一直低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，表中的1990-1996年间税收弹性系数都小于1，平均为0.61。在我国，税收弹性系数小于1具有一定的必然性。从根本上说，这是由我国的税制结构决定的。我国一直实行以商品（含劳务）税为主体的税制结构，并且商品税的比重不断提高，由1985年的57%提高到1995年的77%。由于商品税以商品流转额为计税依据，采用比例税率，因此，从理论上讲，商品税的收入至多只能是与GDP同步增长，而不可能超过GDP的增长速度，即除非有特殊的因素（如改革税制，加强征管等），以商品税为主体的税制的收入弹性只能小于1。
然而，1997-2000年，税收弹性系数大幅度提高，这四年分别为1.98、2.40、3.33和3.32，平均为2.76。也就是说，这四年来税收增长率平均是GDP增长率的2.8倍，这显然是超常增长。这几年来，由于税收增长率大大高于GDP的增长率，因此带来宏观税率，即税收收入占GDP的比重不断提高，由1997年的11.1%提高到2000年的15.6%，即每年增长1.5个百分点。
上述情况，有以下几个问题需要思考：
1.1998年以来我国实质上执行的是增税政策1998年以来税收弹性系数的大幅度增长和宏观税负的不断提高，能否将之概括为属于“增税”的范畴。关于“增税”与“减税”概念的界定问题，社会上存在着不同看法。从微观角度考察，可以列出许多条标准，但如果从宏观上考察，宏观税负的变动应该是最主要的衡量指标，因为它综合地反映了国民经济的税收负担提高了还是降低了。因此，税收弹性系数和宏观税负的提高，应该属于“增税”的范畴。
2.这些年宏观税负提高的原因分析
(1)经济因素的影响。由于持续实施积极财政政策，促进了经济的增长，特别是2000年经济出现了重要转机，带动了税收的增长。突出表现在：一是由于经济增长加之一部分税收优惠政策到期恢复征税、原油涨价等，使增值税比上年大幅度增加；二是对外贸易增长加快，进口大幅度增加，使进口税收大幅度增长；三是国有企业效益明显改善，企业上交收入增加；四是金融保险业、房地产销售、建筑安装业以及旅游、餐饮业等服务业的营业额增长较快，营业税比上年增长较快；五是证券市场交易活跃，交易额扩大，证券交易印花税比上年有大幅度增长。对于经济因素如何影响税收增长的问题尚需具体分析。因为随着GDP的增长，税收的绝对额会随之增长，这是容易理解的。但是为什么2000年税收的增长是GDP增长的近3倍，则需要作进一步分析，目前尚说不太清楚。
(2)税收征管力度的加强。目前我国确实存在着大量的偷漏税和逃税现象，造成大量的税收流失。因此，通过加强征管、堵塞漏洞，税收增长还有潜力可挖。例如，1998年工商税收增长1000亿元，主要是靠加强征管，减少偷漏税和清欠来实现的。这一年清理陈欠税款275亿元，清欠比例达57.8%；稽查补税罚款收入459.6亿元；此外，清查出漏征漏管户和纠正越权违规等增加税款数十亿元。同时严厉打击走私对关税的大幅度增加也起了重要作用。加强征管，努力实现税款的应收尽收，无疑是应该的、正确的。但相对原来征管松弛的局面来看，则客观上加重了一些企业的实际税收负担，对经济的发展起到了紧缩效应。
表1 1990-2000年中国税收弹性系数和宏观税收负担率
注：①此表1990-1999年数字根据《中国统计年鉴（2000年）》计算。
②GDP增长率按当年价格计算。
③2000年的GDP增长率根据朱镕基总理《关于发展国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》的有关数据计算。
④2000年的税收增长率根据国家税务总局的有关统计数据计算。
(3)存在税款“虚收”问题。这有多种形式，有的是为完成税收任务而提前预征税款的“寅吃卯粮”，有的贷款交税，有的则直接造假账，虚填税单，以“列收列支”的方法实行“无税空转”。“虚收”现象的出现，既与有些地方税务局领导为显示业绩、获得晋升与奖励有关，也与下达的税收任务过大分不开，往往是被逼出来的。这必然给经济和税收工作带来一系列不良后果。
3.这些年增税的后果是什么？
这几年增税的结果对积极财政政策的实施是有利还是不利？进而对国民经济的影响是正效应还是负效应？或者说，当前税收政策的调控方向，在总体上是否同积极财政政策相一致？如果撇开一定的社会背景和条件，一般而言，税收收入的大幅度增长和税收收入占GDP比重的提高是我们多年要实现的提高财政“两个”比重的愿望，如今在开始起步，这当然是大好事。问题在于，在当前我国经济紧缩的背景下，在实行积极财政政策条件下，增税的结果是否与之相适应？尽管目前我国经济出现了转机，但社会（民间）投资乏力和居民消费不足的问题并没有得到根本转变，在很大程度上是靠国债投资在支撑着，这与企业和居民的税费负担过重是否有关？进一步，通过增税转归政府支配的这部分资源，由民间使用还是由政府使用，哪个比较效益更大？这些都需要进行深入地调查研究和测算才能作出中肯的回答。
二、当前我国宏观经济形势与财税政策取向
（一）“十五”前期，继续实行积极财政政策的必要性
人们对当前我国宏观经济形势的看法比较一致，这可以用两句话来概括：一是国民经济出现了重要转机；二是基础仍不稳固。关于国民经济出现重要转机，在前面已作了概述，这里着重分析一下“基础仍不稳固”的问题，它决定了继续实行积极财政政策的必要性。基础仍不稳固的具体表现主要有以下几个方面：
1.投资增长缓慢，特别是民间投资启动乏力，成为制约国内需求的主要因素。
固定资产投资从1999年第四季度开始呈逐步回升态势，但其增长仍主要依赖政府投资（特别是国债投资）。1999年全社会投资新增额对预算内投资的依赖度由上年的34.66%上升到101.27%；同时，投资增长严重依赖于国有经济投资，1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90%，而1993-1997年间依赖度平均为45.2%。目前，社会投资虽然有所恢复，但增长速度仍然缓慢，在这种情况下，如果国债投资下降，全社会投资增长就会加速下滑。
2.消费增长不稳定，扩大消费有相当大难度。
目前我国消费需求不足是长期以来高储蓄、高投资、低收入、低消费的结果。80年代的投资率为35.3%，1993-1998年上升为40.2%，上升了近5个百分点；同期最终消费率由65.1%降为58.2%，下降6.9个百分点，最终消费在GDP支出中的比重比世界平均水平低11个百分点，比美国、印度低20个百分点。
造成最终消费率低的主要原因，一是居民收入的增长率低于经济增长率。二是新的消费热点尚未形成。尽管近期国内出现了一些新的消费热点，如旅游热、网络热、教育热等，但是这些热点都是局部的或处于初始阶段，新的主导型消费热点并没有真正形成，而这是决定和支撑新的生产增长周期的决定性因素。三是消费心理因素的影响。这与目前许多改革尚不到位有关。由于房改、社会保障制度改革、教育制度改革等不到位，人们对未来收支预期不确定。
3.国际因素存在较大的不确定性，对出口增长拉动内需的作用不能估计过高。
进入90年代，美国经济实现了战后最长时间的繁荣，这主要是由于新经济因素的推动，但新经济因素也会出现周期性波动，估计美国经济在最近几年会出现自发性调整，降到适度增长区间，这对亚洲经济及我国经济将产生一定的波及性影响。另外，我国即将加入WTO，尽管这对我国长远发展较为有利，但近期内会对经济产生冲击，出口面临的挑战大于机遇，进口会增长更快一些，贸易顺差将有所减少，净出口对经济增长的作用不可高估。
上述分析表明，目前经济形势的好转，就国内原因看，主要是实施积极财政政策的结果，特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在的增长动力，在这种情况下，放松积极财政政策，就有导致经济滑坡的危险。
鉴于此，在我国继续实施积极财政政策是必要的。
（二）继续实行积极财政政策的重点
1.继续适度增发国债积极财政政策实质上就是一种扩张性财政政策，是以扩大财政赤字和国债发行规模为代价的。我国已连续三年实行积极财政政策，使财政赤字和国债规模大幅度增长，财政风险也在加大。因此，今后在确定国债的发行规模时，既要保证经济的需要又要考虑财政的承受能力，使其保持在适度的范围之内。
国债的使用方向，首先要用于加快在建项目的建成和投入使用，提高项目的使用效益；要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度；要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和传统产业技术改造的支持，促进产业的技术进步和升级。
国债投资应适当减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸收民间投资的投入。例如，如果财政每年能拿出500亿元专项投资，以年息5%的贴息率计算，就可以直接启动1万亿元的社会投资规模，真正起到“四两拔千斤”的作用。对于一些竞争性能盈利的技改项目，则可以采取财政担保的办法吸收银行贷款扩大投资。采取间接投资方式还有利于根据经济形势的变化逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件。
目前我国只允许中央政府发债，不允许地方政府发债。为了解决地方使用债款问题，而采取由中央统一发债，再从中拿出一部分转贷给地方使用，这实质上是中央政府替地方政府发债。这种办法不利于地方统筹安排投资和加强项目的可行性研究，还可能引起地方推卸还款责任。因此，应该允许有条件的地方政府根据需要发行专项建设债券，加强监督，专款专用。
2.实行鼓励和引导民间投资的财税政策
扩大投资的关键是鼓励和引导民间投资的增长。为此，需要采取一系列配套的政策措施来解决这一问题，应该进一步转变观念，对民营经济实行与国有经济同等待遇的政策；放宽投资领域，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间投资进入，凡向外资开放的领域也应允许民营经济进入或提前进入；加快投融资体制改革，扩大民营企业的融资渠道；等等。在税收方面可以采取的政策措施主要有：(1)取消固定资产投资方向调节税；(2)实行“消费型”增值税，鼓励向资本密集型和技术密集型的行业和项目投资；(3)对于符合产业政策要求的投资，实行投资抵免、加速折旧等政策；(4)实行支持科技创新的税收政策。通过税收优惠降低科技开发成本和调节风险企业收益，鼓励企业积极应用新成果，引进新技术，加快技术改造；(5)降低企业所得税税率，提高资金利润率。
3.实行刺激消费的财政政策
一是加快社会保障制度的改革和完善，不断提高社会保障水平。建立和健全社会保障制度对实现社会安定、缩小居民收入差距、刺激消费和国有企业改革都具有十分重要的意义。这里关键是要拓宽社会保障资金的筹资渠道。应当看到，目前我国积累起来的庞大的国有资产中包含有对国有职工社会保障资金的巨额欠帐。因此，应通过部分国有资产的转让变现，例如通过上市公司国有股的回购和减持来补充社会保障资金的不足；根据构建公共财政的要求，调整财政支出结构，提高各级政府预算中的社会保障支出比例。通过开征社会保障税，保证社会保障资金的及时、足额征收和专款专用。与此同时，还应逐步提高城镇居民生活最低保障标准、国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的发放标准等，提高保障水平。
二是采取各种措施进一步提高城乡居民的收入，特别是城市低收入阶层的收入和农民收入。这里主要有：第一，通过税收优惠，支持民营中小企业发展，扩大就业岗位，增加居民收入；第二，通过积极调整农业和农村经济结构、发展农产品深加工和发展多种经营，多渠道增加农民收入；第三，要坚持按保护价敞开收购农民余粮，实行优质优价，从价格上保护农民利益；第四，积极支持发展小城镇，增加小城镇就业人口，增加农民收入。
三是结合农村费税改革，切实减轻农民负担。农村消费品市场占全国消费品市场的比重，改革开放初期为66%，目前已降到40%左右。这其中的原因，除了受农民收入增长持续偏低的影响外，更重要的是农民负担过重，已不堪忍受，必须结合费税改革采取切实措施予以解决。
四是清理不合理的消费政策，促进新消费热点的形成。当前和今后一个时期应把汽车和住房培育成新的消费热点。为此，需要清理阻碍汽车、住房消费的不合理政策。在税费政策方面，要在现有减税的基础上，进一步清理、减少和规范各种收费，降低费税负担，解决住宅造价和汽车售价过高的问题。做好出台开征燃油税方案的工作。
4.实行鼓励出口的财税政策
出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通行做法。最近几年国家为了支持外贸出口，带动国内经济增长，曾多次大幅度提高出口退税率。目前我国综合退税率已达到15%，这成了去年下半年以来我国出口大幅度增长的重要因素之一。今后还可以在这方面进一步采取一些措施：(1)要尽快实行出口商品零税率，实现彻底退税；(2)实行“消费型”增值税，解决退税不足的问题；(3)扩大出口退税的税种范围，如营业税和一些其它地方税种，都可以列入出口退税的范围。
（三）“十五”后期，财政政策应适时转型
根据当前我国的经济形势，在“十五”计划的前期，比如2001-2002年，继续实行积极财政政策仍然是必要的，但是，扩张性的积极财政政策不能长期实施下去，应当随着宏观经济形势的进一步好转，使财政政策适时转型，即由扩张型财政政策向中性财政政策转变。实行财政政策转型的必要性在于：(1)受政府财力的制约。我国实行积极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵情况下被迫采取的，这并不意味着政府有长期、大规模实施扩张性财政政策的能力。1997年我国财政收入占GDP的比重仅为11.6%，到2000年也不过为15%，能够用于调控的财力是非常有限的。(2)受财政风险的制约。这几年实行积极财政政策是正确的，但也有副作用，它加大了财政风险，突出表现在加大了国债风险。如前所述，实施积极财政政策以来，国债规模增长很快。如果单从名义债务负担率来看，目前仍控制在国际警界线以内，尚有回旋余地。但是，若从债务依存度，特别是从中央的债务依存度和偿债率来看，则是大大超过了国际警界线。要知道，国债是要中央政府来偿还的。国债的风险不仅表现在规模上，还表现在国债使用的效益和机制上。我国政府投资一直存在着盲目建设和重复建设、效益差的问题。这几年的国债投资由于集中用于农业、水利、交通等基础设施方面，并加强了管理，总的看效果不错，但仍然存在有虚报项目，套取国债资金，挪用和挤占国债资金，配套资金不到位，以及工程项目质量差等问题。另外，目前实行的由中央政府统一发债拿出一部分转贷给地方使用的办法，有可能引起地方推卸还款责任，从而加大了还债的风险。(3)关于“挤出效应”和“滞胀”的问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字，增发国债而减少对民间部门的资金供应，从而减少民间投资的现象。目前社会上普遍认为，我国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要根据有二，一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而抑制民间支出，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升；二是目前我国银行的信贷资金存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在信贷资金需求上的竞争问题。不过，如果从另一个角度分析，当前我国民间投资之所以长期启动不起来，其主要原因：一是资本盈利率偏低，市场前景仍不明朗；二是民间投资的范围受到限制，具有自然垄断性质，且收益持续稳定的行业，民间投资难于进入；三是民间。投资的融资渠道不畅。在这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可能引起“挤出效应”问题。至于“滞胀”的问题，似乎离我们还相当遥远。不过，这里也需要汲取西方的教训。20世纪30年代的那场经济危机，曾经震动了整个西方世界，之后凯恩斯的赤字财政政策曾被西方国家的政府广泛采用，起初对缓和经济危机确曾发挥了重要作用，但长期使用，其副作用也就越来越大。20世纪70年代中期西方国家普遍出现“滞胀”性的经济危机，就是这一政策失灵的集中暴露。目前，我国实行的扩张性财政政策，时间尚短，其副作用还不明显，但若长期推行下去，就不能不警惕“滞胀”问题有可能出现。(4)要警惕旧体制的复归。在货币政策与财政政策的采用上，一般认为，货币政策偏重于市场调节；财政政策，特别是国债投资政策偏重于政府的计划调节。我们正处在由计划体制向市场体制转轨的过程中，计划体制尚有相当影响，如果长期实行扩张性财政政策，国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制的复归。
财政政策转型需要具备一定条件并选准时机。其基本条件就是国民经济形势的根本好转，即国民经济的增长有了内在动力，即使不依靠国债投资，GDP的增长也能保持在正常的水平上，这就要求消费有明显稳定的增长，民间投资全面启动，并成为投资的主体。转型的时机非常重要，过早转型会使已有的成果前功尽弃，为经济的重新启动付出更大代价；过晚转型又可能出现前述“滞胀”的问题。
财政政策转型需要有一个过渡期。根据当前的经济形势，今明两年继续实行的积极财政政策，可以视为向转型过渡的政策，其内容在前面“继续实行积极财政政策的重点”一节中已有论述，主要包括：应把国债发行规模控制在适度范围内；调整国债投资的使用方向，国债投资主要用于弥补在建项目后续资金的不足，不再上新项目；调整国债投资的使用方式，减少直接投资，增加间接投资的比重，以便为逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件；充分发挥税收政策在扩大投资、刺激消费和鼓励出口方面的作用，等等。
作者介绍：中国人民大学财政金融学院 安休富
作者：安休富
当代财经 2002年03期
一、对我国税收政策配合积极财政政策的历史评价
（一）积极财政政策取得明显成效
1998年以来我国实行了积极财政政策，到今年已经进入第四个年头。从经济形势的发展变化来看，积极财政政策取得了明显成效，受到了各方面的好评。
1.拉动经济增长，国民经济出现重要转机。
根据国家统计局提供的分析和数据，1998年通过增发国债，扩大政府投资规模，拉动国内生产总值GDP增长1.5个百分点，1999年达到2个百分点，2000年拉动1.7个百分点。这对实现预定的经济增长目标起了关键性作用。2000年全年GDP增长8.0%，工业增加值39570亿元，比上年增长9.9%；固定资产投资32619亿元，比上年增长9.3%；进出口额4743亿美元，比上年增长31.5%，其中出口总额2492亿美元，增长27.8%，顺差241亿美元；社会消费品零售总额34153亿元，比上年增长9.7%。以上情况表明，目前我国宏观经济形势出现重要转机。出现这种局面的原因主要有两个：一是持续多年采取的积极财政政策止住了经济下滑的趋势，促进了投资和消费；二是国际经济大形势的好转，特别是东南亚经济的复苏，促进了出口的大幅度增长。
2.经济结构调整有重要进展，经济运行质量明显提高。
实施积极财政政策，在拉动经济增长的同时，也促进了经济结构的调整。1998-2000年，三年累计发行长期建设国债3600亿元，主要用于农林水利、交通通讯、城市基础设施、城市电网改造、国家直属储备粮库等基础设施建设，还安排国债资金专项用于企业的重大技术改造和科技进步，增加对高新技术产业的支持，加强对教育、科学等基础设施的投入和加大对西部开发的投资。这些措施有力地促进了经济结构的调整和经济运行质量的提高。企业经济效益大大提高，2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，达到90年代以来最高水平，比上年增长1.4倍，为1997年的2.9倍。
3.提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验。
1993年下半年，针对当时经济“过热”现象，政府实行了“双紧”的财政政策与货币政策，1996年实现了经济“软着陆”，从而积累了治理经济过热的经验。1998年以来实行的积极财政政策和稳健的货币政策则是治理经济紧缩的新尝试，并且已取得显著效果，积累了这方面的经验。这种配合突出表现在定向向国有商业银行发行国债，将银行的一部分存差转化为财政投资；在基础设施建设上，国债投资与银行配套贷款的密切结合；发行2700亿元特种国债，补充国有商业银行的资本金，防范银行风险；银行贷款，财政贴息，共同支持企业的技术改造和科技创新；等等。正是上述财政政策与货币政策的密切配合，以及财政手段的综合运用，才促成了当前国民经济出现重要转机。这大大丰富了我们宏观经济管理的经验。
（二）积极财政政策的实施进一步加大了财政风险
财政风险集中体现在债务风险上。债务风险是研究国债规模是否适度的问题。衡量国债规模的指标主要有三个：(1)国债依存度。它是指当年国债发行额占当年财政支出的比率。这又包括两个指标；一是国债发行额占全国财政支出的比率；二是国债发行额占中央财政支出的比率。由于我国不允许地方政府发债，第二个指标更具有现实意义。从国际经验看，国家财政债务依存度大体上是15%-20%，中央财政则为25%-30%。我国的实际情况是，80年代以来国家财政债务依存度不断上升，1995年为20.1%，超过了警戒线，1998年上升到29.7%，1999年为30.6%；中央财政债务依存度上升更快，1994年连续超过50%，1998年更高达71.1%，超过国际警戒线一倍以上，显然是过高了。(2)国债偿债率。它是指当年国债还本付息额占当年财政收入的比重，是衡量国家财政偿债能力的一个指标。一般认为这一指标应控制在10%，我国1995年按全国财政收入和中央财政本级收入分别计算的偿债率为14.1%和27.1%，而1998年则分别为23.8%和48.1%，都远远高于警戒线。(3)国债负担率。它是指国债累积金额占国内生产总值的比重。我国1990年这一指标为6.5%，1998年为13.5%，这比发达国家要低得多，例如，美国为52%（1992年）、日本为52.7%（1992年）、英国为37.2%（1991年）、德国为25.8%（1991年）、法国为29.6%（1992年）。而《马斯特里赫特条约》规定的比率为60%。如果以此为标准，则我国的债务负担并不重，还有继续发债的较大空间。
这里存在一个悖论，即用国债依存度和国债偿债率指标来衡量，目前我国国债规模过大，超过了国际警戒线，但用国债负担率来衡量，则国债规模不大，远未达标。那么，应该如何认识这一问题呢？我认为，应从三个方面来看：第一，历史不同。西方国家发债有上百年的历史，而我国从1981年算起也不过20年。但是，中国的债务负担率增长很快，1981年为2.4%，1990年为6.5%，而1998年为13.5%，是1981年的5.6倍，1990年的2倍。第二，国情不同。目前我国的债务负担率虽然比西方国家低，但西方发达国家对债务的承受力强，一是其经济实力雄厚，经济效益好；二是财政集中程度高，财政收入占GDP比重一般为30%-40%，高的超过50%。而我国尽管经济增长速度较快，但效益差，财政集中程度又很低。第三，要考虑存在的隐性债务问题。上面讲的是国债的名义规模，它不同于国债的现实规模，现实规模还应包括以其它形式存在的性质上类同于国债的国家负债，有人将其称作隐性债务，如欠发工资，粮食企业的转账亏损额，国有银行的不良贷款，其它公共部门债务，社会保障资金债务等。有人估计，如果把这些隐性债务考虑进去，我国现实的国债规模可能在4-5万亿元以上，按此计算，1998年的债务负担率在50%以上。按照世界银行的估计，这一比重在75%-100%之间。（注：贾康、赵全厚：《我国国债规模与相关政策研究》，载《经济研究参考》2000年第73期。）当然，上述隐性债务不见得都会转为法律意义上的债务，但是其中相当大的部分，按其性质来说就是国家债务，最后不得不由政府财政来“兜底”。另外，据各地典型调查，地方政府各种形式的债务负担也是很可观的，同样存在着债务风险。
以上情况表明，目前我国的国债规模不管从哪一个角度看都不能算小，存在着财政风险，但这是实施积极财政政策所必须付出的代价，是不可避免的。
（三）税收政策与积极财政政策的配合
实行积极财政政策以来，税收政策与之进行了配合，主要表现在以下几个方面：
1.鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施，一是合理调整固定资产投资方向调节税，该税是在1991年经济过热时，为控制投资规模、引导投资方向而出台的一项措施。为了鼓励投资，从1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年暂停征收。从市场经济的要求出发，最终应该取消这一税种。二是为促进企业技术进步，改善有效供给，对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。
2.鼓励出口的税收政策。为了鼓励出口，提高我国产品在国际市场上的竞争能力，1998、1999年，我国多次提高出口退税率，使出口货物的平均退税率提高到15%以上。
3.刺激消费的税收政策。这一政策是同收入分配政策的调整紧密联系在一起的。消费需求是最终需求，通过调整收入分配政策，提高居民的收入水平、特别是低收入阶层的收入水平，对刺激消费是至关重要的。从1999年7月1日起，国家较大幅度增加了城镇中低收入者的收入。全国普遍提高机关事业单位人员的工资水平，按基本工资提高30%；对国有企业下岗职工基本生活的补助、职工失业救济、城乡居民最低生活费三条保障线，也增加30%的补助；增加机关事业单位离退休人员养老金标准，补发拖欠的国有企业离退休人员统筹项目内的养老金，提高部分优抚对象的抚恤标准等。为落实这些措施，国家财政共增加支出540多亿元，全国共有8400多万人受益。2000年由于是全年发放，这个金额将增加一倍。这部分支出由于属于消费性支出，只有靠增加税收来解决。除此以外，与税收有关的还有：(1)1999年11月起对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税。其直接目的是为上面提到的适当提高社会保障“三条线”的保障水平筹集资金；同时也是为了适当调节个人收入差距，刺激居民将储蓄转化为消费和投资，扩大国内需求。(2)改善消费环境，清理在卖方市场条件下出台的抑制消费需求的政策，鼓励合理的消费需求。例如，通过清理各种收费和调整税收政策，降低住宅造价和解决汽车售价过高问题，鼓励对住宅和汽车的消费。(3)在农村试行费税改革，减轻农民负担。
（四）如何评价这些年来税收收入的快速增长
目前我国实行的积极财政政策，实质上就是扩张性财政政策。根据一般理论和各国的实践经验，实行反经济衰退的扩张性财政政策主要有两个手段：一是扩大政府支出，二是减税。而在当前，我国主要采用了增发国债，扩大财政支出的办法。在收入方面，从宏观税负来看，不仅没减税，而且是在超常增税。这可从这些年来税收弹性系数的超常增长和宏观税率的不断提高反映出来。
长期以来，我国税收收入的增长率一直低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，表中的1990-1996年间税收弹性系数都小于1，平均为0.61。在我国，税收弹性系数小于1具有一定的必然性。从根本上说，这是由我国的税制结构决定的。我国一直实行以商品（含劳务）税为主体的税制结构，并且商品税的比重不断提高，由1985年的57%提高到1995年的77%。由于商品税以商品流转额为计税依据，采用比例税率，因此，从理论上讲，商品税的收入至多只能是与GDP同步增长，而不可能超过GDP的增长速度，即除非有特殊的因素（如改革税制，加强征管等），以商品税为主体的税制的收入弹性只能小于1。
然而，1997-2000年，税收弹性系数大幅度提高，这四年分别为1.98、2.40、3.33和3.32，平均为2.76。也就是说，这四年来税收增长率平均是GDP增长率的2.8倍，这显然是超常增长。这几年来，由于税收增长率大大高于GDP的增长率，因此带来宏观税率，即税收收入占GDP的比重不断提高，由1997年的11.1%提高到2000年的15.6%，即每年增长1.5个百分点。
上述情况，有以下几个问题需要思考：
1.1998年以来我国实质上执行的是增税政策1998年以来税收弹性系数的大幅度增长和宏观税负的不断提高，能否将之概括为属于“增税”的范畴。关于“增税”与“减税”概念的界定问题，社会上存在着不同看法。从微观角度考察，可以列出许多条标准，但如果从宏观上考察，宏观税负的变动应该是最主要的衡量指标，因为它综合地反映了国民经济的税收负担提高了还是降低了。因此，税收弹性系数和宏观税负的提高，应该属于“增税”的范畴。
2.这些年宏观税负提高的原因分析
(1)经济因素的影响。由于持续实施积极财政政策，促进了经济的增长，特别是2000年经济出现了重要转机，带动了税收的增长。突出表现在：一是由于经济增长加之一部分税收优惠政策到期恢复征税、原油涨价等，使增值税比上年大幅度增加；二是对外贸易增长加快，进口大幅度增加，使进口税收大幅度增长；三是国有企业效益明显改善，企业上交收入增加；四是金融保险业、房地产销售、建筑安装业以及旅游、餐饮业等服务业的营业额增长较快，营业税比上年增长较快；五是证券市场交易活跃，交易额扩大，证券交易印花税比上年有大幅度增长。对于经济因素如何影响税收增长的问题尚需具体分析。因为随着GDP的增长，税收的绝对额会随之增长，这是容易理解的。但是为什么2000年税收的增长是GDP增长的近3倍，则需要作进一步分析，目前尚说不太清楚。
(2)税收征管力度的加强。目前我国确实存在着大量的偷漏税和逃税现象，造成大量的税收流失。因此，通过加强征管、堵塞漏洞，税收增长还有潜力可挖。例如，1998年工商税收增长1000亿元，主要是靠加强征管，减少偷漏税和清欠来实现的。这一年清理陈欠税款275亿元，清欠比例达57.8%；稽查补税罚款收入459.6亿元；此外，清查出漏征漏管户和纠正越权违规等增加税款数十亿元。同时严厉打击走私对关税的大幅度增加也起了重要作用。加强征管，努力实现税款的应收尽收，无疑是应该的、正确的。但相对原来征管松弛的局面来看，则客观上加重了一些企业的实际税收负担，对经济的发展起到了紧缩效应。
表1 1990-2000年中国税收弹性系数和宏观税收负担率
注：①此表1990-1999年数字根据《中国统计年鉴（2000年）》计算。
②GDP增长率按当年价格计算。
③2000年的GDP增长率根据朱镕基总理《关于发展国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》的有关数据计算。
④2000年的税收增长率根据国家税务总局的有关统计数据计算。
(3)存在税款“虚收”问题。这有多种形式，有的是为完成税收任务而提前预征税款的“寅吃卯粮”，有的贷款交税，有的则直接造假账，虚填税单，以“列收列支”的方法实行“无税空转”。“虚收”现象的出现，既与有些地方税务局领导为显示业绩、获得晋升与奖励有关，也与下达的税收任务过大分不开，往往是被逼出来的。这必然给经济和税收工作带来一系列不良后果。
3.这些年增税的后果是什么？
这几年增税的结果对积极财政政策的实施是有利还是不利？进而对国民经济的影响是正效应还是负效应？或者说，当前税收政策的调控方向，在总体上是否同积极财政政策相一致？如果撇开一定的社会背景和条件，一般而言，税收收入的大幅度增长和税收收入占GDP比重的提高是我们多年要实现的提高财政“两个”比重的愿望，如今在开始起步，这当然是大好事。问题在于，在当前我国经济紧缩的背景下，在实行积极财政政策条件下，增税的结果是否与之相适应？尽管目前我国经济出现了转机，但社会（民间）投资乏力和居民消费不足的问题并没有得到根本转变，在很大程度上是靠国债投资在支撑着，这与企业和居民的税费负担过重是否有关？进一步，通过增税转归政府支配的这部分资源，由民间使用还是由政府使用，哪个比较效益更大？这些都需要进行深入地调查研究和测算才能作出中肯的回答。
二、当前我国宏观经济形势与财税政策取向
（一）“十五”前期，继续实行积极财政政策的必要性
人们对当前我国宏观经济形势的看法比较一致，这可以用两句话来概括：一是国民经济出现了重要转机；二是基础仍不稳固。关于国民经济出现重要转机，在前面已作了概述，这里着重分析一下“基础仍不稳固”的问题，它决定了继续实行积极财政政策的必要性。基础仍不稳固的具体表现主要有以下几个方面：
1.投资增长缓慢，特别是民间投资启动乏力，成为制约国内需求的主要因素。
固定资产投资从1999年第四季度开始呈逐步回升态势，但其增长仍主要依赖政府投资（特别是国债投资）。1999年全社会投资新增额对预算内投资的依赖度由上年的34.66%上升到101.27%；同时，投资增长严重依赖于国有经济投资，1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90%，而1993-1997年间依赖度平均为45.2%。目前，社会投资虽然有所恢复，但增长速度仍然缓慢，在这种情况下，如果国债投资下降，全社会投资增长就会加速下滑。
2.消费增长不稳定，扩大消费有相当大难度。
目前我国消费需求不足是长期以来高储蓄、高投资、低收入、低消费的结果。80年代的投资率为35.3%，1993-1998年上升为40.2%，上升了近5个百分点；同期最终消费率由65.1%降为58.2%，下降6.9个百分点，最终消费在GDP支出中的比重比世界平均水平低11个百分点，比美国、印度低20个百分点。
造成最终消费率低的主要原因，一是居民收入的增长率低于经济增长率。二是新的消费热点尚未形成。尽管近期国内出现了一些新的消费热点，如旅游热、网络热、教育热等，但是这些热点都是局部的或处于初始阶段，新的主导型消费热点并没有真正形成，而这是决定和支撑新的生产增长周期的决定性因素。三是消费心理因素的影响。这与目前许多改革尚不到位有关。由于房改、社会保障制度改革、教育制度改革等不到位，人们对未来收支预期不确定。
3.国际因素存在较大的不确定性，对出口增长拉动内需的作用不能估计过高。
进入90年代，美国经济实现了战后最长时间的繁荣，这主要是由于新经济因素的推动，但新经济因素也会出现周期性波动，估计美国经济在最近几年会出现自发性调整，降到适度增长区间，这对亚洲经济及我国经济将产生一定的波及性影响。另外，我国即将加入WTO，尽管这对我国长远发展较为有利，但近期内会对经济产生冲击，出口面临的挑战大于机遇，进口会增长更快一些，贸易顺差将有所减少，净出口对经济增长的作用不可高估。
上述分析表明，目前经济形势的好转，就国内原因看，主要是实施积极财政政策的结果，特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在的增长动力，在这种情况下，放松积极财政政策，就有导致经济滑坡的危险。
鉴于此，在我国继续实施积极财政政策是必要的。
（二）继续实行积极财政政策的重点
1.继续适度增发国债积极财政政策实质上就是一种扩张性财政政策，是以扩大财政赤字和国债发行规模为代价的。我国已连续三年实行积极财政政策，使财政赤字和国债规模大幅度增长，财政风险也在加大。因此，今后在确定国债的发行规模时，既要保证经济的需要又要考虑财政的承受能力，使其保持在适度的范围之内。
国债的使用方向，首先要用于加快在建项目的建成和投入使用，提高项目的使用效益；要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度；要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和传统产业技术改造的支持，促进产业的技术进步和升级。
国债投资应适当减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸收民间投资的投入。例如，如果财政每年能拿出500亿元专项投资，以年息5%的贴息率计算，就可以直接启动1万亿元的社会投资规模，真正起到“四两拔千斤”的作用。对于一些竞争性能盈利的技改项目，则可以采取财政担保的办法吸收银行贷款扩大投资。采取间接投资方式还有利于根据经济形势的变化逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件。
目前我国只允许中央政府发债，不允许地方政府发债。为了解决地方使用债款问题，而采取由中央统一发债，再从中拿出一部分转贷给地方使用，这实质上是中央政府替地方政府发债。这种办法不利于地方统筹安排投资和加强项目的可行性研究，还可能引起地方推卸还款责任。因此，应该允许有条件的地方政府根据需要发行专项建设债券，加强监督，专款专用。
2.实行鼓励和引导民间投资的财税政策
扩大投资的关键是鼓励和引导民间投资的增长。为此，需要采取一系列配套的政策措施来解决这一问题，应该进一步转变观念，对民营经济实行与国有经济同等待遇的政策；放宽投资领域，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间投资进入，凡向外资开放的领域也应允许民营经济进入或提前进入；加快投融资体制改革，扩大民营企业的融资渠道；等等。在税收方面可以采取的政策措施主要有：(1)取消固定资产投资方向调节税；(2)实行“消费型”增值税，鼓励向资本密集型和技术密集型的行业和项目投资；(3)对于符合产业政策要求的投资，实行投资抵免、加速折旧等政策；(4)实行支持科技创新的税收政策。通过税收优惠降低科技开发成本和调节风险企业收益，鼓励企业积极应用新成果，引进新技术，加快技术改造；(5)降低企业所得税税率，提高资金利润率。
3.实行刺激消费的财政政策
一是加快社会保障制度的改革和完善，不断提高社会保障水平。建立和健全社会保障制度对实现社会安定、缩小居民收入差距、刺激消费和国有企业改革都具有十分重要的意义。这里关键是要拓宽社会保障资金的筹资渠道。应当看到，目前我国积累起来的庞大的国有资产中包含有对国有职工社会保障资金的巨额欠帐。因此，应通过部分国有资产的转让变现，例如通过上市公司国有股的回购和减持来补充社会保障资金的不足；根据构建公共财政的要求，调整财政支出结构，提高各级政府预算中的社会保障支出比例。通过开征社会保障税，保证社会保障资金的及时、足额征收和专款专用。与此同时，还应逐步提高城镇居民生活最低保障标准、国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的发放标准等，提高保障水平。
二是采取各种措施进一步提高城乡居民的收入，特别是城市低收入阶层的收入和农民收入。这里主要有：第一，通过税收优惠，支持民营中小企业发展，扩大就业岗位，增加居民收入；第二，通过积极调整农业和农村经济结构、发展农产品深加工和发展多种经营，多渠道增加农民收入；第三，要坚持按保护价敞开收购农民余粮，实行优质优价，从价格上保护农民利益；第四，积极支持发展小城镇，增加小城镇就业人口，增加农民收入。
三是结合农村费税改革，切实减轻农民负担。农村消费品市场占全国消费品市场的比重，改革开放初期为66%，目前已降到40%左右。这其中的原因，除了受农民收入增长持续偏低的影响外，更重要的是农民负担过重，已不堪忍受，必须结合费税改革采取切实措施予以解决。
四是清理不合理的消费政策，促进新消费热点的形成。当前和今后一个时期应把汽车和住房培育成新的消费热点。为此，需要清理阻碍汽车、住房消费的不合理政策。在税费政策方面，要在现有减税的基础上，进一步清理、减少和规范各种收费，降低费税负担，解决住宅造价和汽车售价过高的问题。做好出台开征燃油税方案的工作。
4.实行鼓励出口的财税政策
出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通行做法。最近几年国家为了支持外贸出口，带动国内经济增长，曾多次大幅度提高出口退税率。目前我国综合退税率已达到15%，这成了去年下半年以来我国出口大幅度增长的重要因素之一。今后还可以在这方面进一步采取一些措施：(1)要尽快实行出口商品零税率，实现彻底退税；(2)实行“消费型”增值税，解决退税不足的问题；(3)扩大出口退税的税种范围，如营业税和一些其它地方税种，都可以列入出口退税的范围。
（三）“十五”后期，财政政策应适时转型
根据当前我国的经济形势，在“十五”计划的前期，比如2001-2002年，继续实行积极财政政策仍然是必要的，但是，扩张性的积极财政政策不能长期实施下去，应当随着宏观经济形势的进一步好转，使财政政策适时转型，即由扩张型财政政策向中性财政政策转变。实行财政政策转型的必要性在于：(1)受政府财力的制约。我国实行积极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵情况下被迫采取的，这并不意味着政府有长期、大规模实施扩张性财政政策的能力。1997年我国财政收入占GDP的比重仅为11.6%，到2000年也不过为15%，能够用于调控的财力是非常有限的。(2)受财政风险的制约。这几年实行积极财政政策是正确的，但也有副作用，它加大了财政风险，突出表现在加大了国债风险。如前所述，实施积极财政政策以来，国债规模增长很快。如果单从名义债务负担率来看，目前仍控制在国际警界线以内，尚有回旋余地。但是，若从债务依存度，特别是从中央的债务依存度和偿债率来看，则是大大超过了国际警界线。要知道，国债是要中央政府来偿还的。国债的风险不仅表现在规模上，还表现在国债使用的效益和机制上。我国政府投资一直存在着盲目建设和重复建设、效益差的问题。这几年的国债投资由于集中用于农业、水利、交通等基础设施方面，并加强了管理，总的看效果不错，但仍然存在有虚报项目，套取国债资金，挪用和挤占国债资金，配套资金不到位，以及工程项目质量差等问题。另外，目前实行的由中央政府统一发债拿出一部分转贷给地方使用的办法，有可能引起地方推卸还款责任，从而加大了还债的风险。(3)关于“挤出效应”和“滞胀”的问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字，增发国债而减少对民间部门的资金供应，从而减少民间投资的现象。目前社会上普遍认为，我国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要根据有二，一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而抑制民间支出，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升；二是目前我国银行的信贷资金存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在信贷资金需求上的竞争问题。不过，如果从另一个角度分析，当前我国民间投资之所以长期启动不起来，其主要原因：一是资本盈利率偏低，市场前景仍不明朗；二是民间投资的范围受到限制，具有自然垄断性质，且收益持续稳定的行业，民间投资难于进入；三是民间。投资的融资渠道不畅。在这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可能引起“挤出效应”问题。至于“滞胀”的问题，似乎离我们还相当遥远。不过，这里也需要汲取西方的教训。20世纪30年代的那场经济危机，曾经震动了整个西方世界，之后凯恩斯的赤字财政政策曾被西方国家的政府广泛采用，起初对缓和经济危机确曾发挥了重要作用，但长期使用，其副作用也就越来越大。20世纪70年代中期西方国家普遍出现“滞胀”性的经济危机，就是这一政策失灵的集中暴露。目前，我国实行的扩张性财政政策，时间尚短，其副作用还不明显，但若长期推行下去，就不能不警惕“滞胀”问题有可能出现。(4)要警惕旧体制的复归。在货币政策与财政政策的采用上，一般认为，货币政策偏重于市场调节；财政政策，特别是国债投资政策偏重于政府的计划调节。我们正处在由计划体制向市场体制转轨的过程中，计划体制尚有相当影响，如果长期实行扩张性财政政策，国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制的复归。
财政政策转型需要具备一定条件并选准时机。其基本条件就是国民经济形势的根本好转，即国民经济的增长有了内在动力，即使不依靠国债投资，GDP的增长也能保持在正常的水平上，这就要求消费有明显稳定的增长，民间投资全面启动，并成为投资的主体。转型的时机非常重要，过早转型会使已有的成果前功尽弃，为经济的重新启动付出更大代价；过晚转型又可能出现前述“滞胀”的问题。
财政政策转型需要有一个过渡期。根据当前的经济形势，今明两年继续实行的积极财政政策，可以视为向转型过渡的政策，其内容在前面“继续实行积极财政政策的重点”一节中已有论述，主要包括：应把国债发行规模控制在适度范围内；调整国债投资的使用方向，国债投资主要用于弥补在建项目后续资金的不足，不再上新项目；调整国债投资的使用方式，减少直接投资，增加间接投资的比重，以便为逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件；充分发挥税收政策在扩大投资、刺激消费和鼓励出口方面的作用，等等。
作者介绍：中国人民大学财政金融学院 安休富