关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考
近年来，随着政府加大对社会公益事业的投入，机关事业单位承担的公益性职能日益增多。同时，机关事业单位在编人员年龄老化、结构不合理，人员编制控制很紧。为解决这一矛盾，一些机关事业单位随意降低门槛招用编外人员，带来了不少矛盾和问题。规范机关事业单位编外用工管理，既是贯彻落实劳动合同法的要求，也是保障机关事业单位和编外人员双方合法权益的需要，对于提高行政效能、提升政府形象、构建和谐社会具有重要意义。
一、现状
2009年，我们对机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全市编外用工数量呈逐年增加趋势。2005年我市编外用工总数为650人，2009年已增至1175人，4年增长接近翻番。从分布情况来看，用工单位相对集中。全市地方管理的68个主管部门中，有56个部门使用了编外人员，占82%。其中，公安、教育、卫生、水农、城管、法院用工较多，共使用编外人员725人，占总量的62%。从用工岗位来看，编外用工的岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，485人，占总数的41％，主要有驾驶员、食堂服务、勤杂工、环卫清洁工、门卫、保育等；二是技术性岗位，365人，占总数的31％，主要有教师、护理等；三是管理辅助性岗位，325人，占总数的28％，主要有公安辅警、堤管员等。从工资待遇来看，根据不同岗位，月工资在500－1000元之间，一般办理养老保险和医疗保险，奖金各单位差别较大，年奖金在400—11000元之间，年收入（含奖金、保险）在8000—50000元之间，大多数在20000元左右。从用工形式来看，编外人员中，经编委批准实行社会化用工管理的107人，占9%，也有各单位自行聘用的；有长期聘用、借用、混用的，也有短期雇用的。全市编外用工中大多数签订了劳动合同，未签订劳动合同的181人，占16%。
二、存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：
1、用工不规范、管理难度大。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，职工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着职工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。
2、用工经费得不到保障，编外人员工资福利保障机制不健全。我市未经编委批准使用的编外人员，其工资、保险支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出很难得到保障。不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程度上增加了财政负担，较易出现因工资、保险等问题引起的不稳定因素。
3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。
（二）原因分析
机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，其主要原因有两个方面：
1、单位管理制度缺失，用工存在随意性。用工单位局限于对在编人员的管理，编内人员的增长得以严格控制，但对于编外人员的管理基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束。加之用工单位控制意识不强，对聘用编外人员的成本、风险估计不足，造成编外用工大量出现及管理的不规范。一些单位没有充分挖掘现有在编人员的潜力，一些脏、累、差的工作通过编外人员去做，不同程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象。一些单位还存在因人设岗、突击用工的现象。
2、单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来，随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人
员要精简。另一方面机构设臵越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，对用工单位来讲最便捷的方法就是聘请临时人员。
3、社会事业发展迅速，编制调整滞后。近年来，一些重点社会公益事业发展快速，如教育、卫生事业，这些领域仍然沿用老的人员编制标准，造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，编制的调整很大程度上已经落后于社会事业的发展。不少单位向我们提出了增加编外用工人数，由政府购买服务的要求。如我市有的幼儿园编外使用的教师数量已经占到教师总数的一半，其中大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量。
4、政企、事企改革不到位。部分可以向市场采购的服务和可以委托市场运作的业务，依然由机关、事业单位自行操作，没有实现从“以钱养人”向“以钱办事”的转变。如有些后勤岗位完全可以通过向市场购买服务的方式，转变为社会化经营。
三、主要做法及取得的成效
根据机关事业单位编外用工现状，我市于2009年出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》等三个规范性文件，重点从突破体制，转换机制入手，建立了比较规范的机关事业单位社会化用工管理新方式。
（一）建立健全统一管理制度。建立了以编制部门为龙头，组织、人社、财政等部门共同参与的，分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的部门联动机制。在部门职责分工上，编制部门负责统一扎口管理，并负责用人单位编外用工计划的审核；组织、人社部门负责编外人员的招用、工资福利、社会保险的指导和监督检查；财政部门负责用人单位编外人员工资总额的核拨和使用监督。
（二）建立健全合同管理制度。我们首先统一用工名称，将机关事业单位编外使用的各类人员统称为机关事业单位社会化管理职工。对这部分人员，一律不予办理进编手续，统一采用人才（劳务）派遣模式，实行企业劳动合同制管理。自用工之日起，机关事业单位与人力资源市场签订派遣合同，市场与个人签订社会化用工聘用（劳动）合同。劳动合同履行过程中，用工单位负责社会化管理职工必要的上岗培训和安全教育、法制教育，建立年度考核考评制度，并将考核结果存入本人档案，作为续签、解聘、奖惩的依据。
（三）建立健全工资待遇制度。为保证社会化管理职工的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，我市人社、财政部门共同制定了《扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配方案》，规定其工资待遇参照社会平均工资水平，同类岗位工资水平，同时综合考虑职工的学历水平、技术等级、工作年限、工种、岗位等多种因素确定。
（四）建立健全社会保障制度。为切实解决社会化用工人员的后顾之忧，按照保险企业化的要求，我们明确规定社会化用工人员按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。同时还明确了发生争议后的救济渠道，将社会化用工人员劳动争议纳入劳动争议处理管辖范围。明确社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。
取得的成效：自2009年我市加强对机关事业单位编外用工管理以来，取得的效果还是十分明显的。一是编外用工逐年增长的势头得到缓解。卫生、教育、水农系统编外用工的规模基本维持了原有的水平。二是用工程序逐步得到规范。09年以后，机关事业单位使用编外人员，必须经过申请、审批、招聘等程序，凡未经规定程序使用编外人员，其经费不得在财政中列支。三是编外用工经费得到保障。明确了社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费根据单位拨款性质在财政中列支。四是现有编外人员队伍逐步得到优化。我们对原有的编外人员进行了清理，同时在对新增社会化用工审核时，根据用工单位的实际需要确定招聘职位和条件，减少因人设岗、突击用工等情况发生。
四、难点及对策建议
（一）难点
加强机关事业单位编外用工管理，尽管我们采取了一些措施，取得了一些效果，但要做到对编外用工的统一规范管理还存在一些困难：
1、编制管理刚性约束与职能变化、事业发展的矛盾依然存在。卫生、教育等系统，事业发展迅速，但编制管理必须严格执行相关编制标准，而编制标准一旦制定往往短期内不会调整。同时，编制的调整往往具有滞后性，很难完全做到随单位职能变化和事业发展作适时调整。因此，在编制未能及时调整的情况下杜绝单位编外用工难度较大。
2、单位经费自主为长期使用编外人员提供可能。在单位经费自主的情况下，单位自己有经费，完全可以自己招、自己批、自己用。即使未经编制部门批准，财政不予承担，一些单位因为经费较为充足，往往选择自行解决。
3、对机关事业单位使用编外人员监管的难度较大。尽管我市出台了加强编外人员管理的一系列政策，但对编制部门来讲，日常监管难度较大。用人单位能够较为容易的规避编制部门的监督检查，造成监管的盲区。编制、组织、人社、财政部门间信息交流渠道不畅，部门联动机制尚未建立。
4、编外人员提高工资待遇水平的呼声日高。根据我市社会化管理职工收入分配方案，目前我市社会化管理职工执行的工资标准参照机关事业单位在编人员的60%—90%发放，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。从我们实际了解的情况看，社会化管理职工的工资待遇与在编人员差距较大，社会反应比较强烈。然而提高编外人员的工资待遇将会进一步加大财政的压力。
（二）对策建议
加强机关事业单位社会化用工管理是一项长期工作，我们仅仅是作了一些很有限的探索。建立机关事业单位社会化用工长效管理机制，我们应着重抓好以下五个方面的工作：
1、建立总量控制机制。编制部门应切实转变工作理念，将编外用工纳入人员总体规模控制范围。不但要将事业单位所有在编人员纳入人员规模控制和管理范围，还要将事业单位编外用工人员也纳入人员规模控制和管理范围，将客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。按照“从严控制、精简高效、先批后用”的原则，机关事业单位编内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理职工，确因工作需要，必须在编制部门下达的社会化用工控制数内使用。
2、建立收入稳定增长机制。编制部门应充分发挥社会化用工管理牵头部门的作用，会同有关部门制定出台相关配套政策，建立社会化用工人员收入稳定增长机制。参考社会平均工资水平，考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。建立经费保障机制。规范社会化用工工资支出途径，建立健全社会化用工经费保障机制。人社部门核定的社会化用工人员工资纳入单位工资总额管理范围，作为财政编制预算的依据。
3、建立考核考评机制。编制部门应引导并督促用人单位切实加强对社会化用工管理，建立社会化管理职工考核考评制度。按照“标准要量化、考核要规范、结果要具体”的指导思想，坚持客观公正、民主公开、注重实绩的考核原则，围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并讲考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
4、建立动态化管理机制。编制部门应创新管理手段，充分利用现代信息技术手段，建立机关事业单位编外用工管理信息库。将机构编制部门编外用工指标核准情况、组织人事部门人员招录情况、财政部门经费支出情况等进行网上贯通管理，实施相互监督制约，实现编外用工动态化、精细化管理，将部门之间的制约机制落到实处。如条件允许可将编外人员纳入实名制管理。
5、建立新型的用工机制。探索建立新型的用工机制是解决机关事业单位编外用人的根本之策。培育和鼓励社会劳务中介机构开展劳动用工派遣、劳务承包等服务。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编制部门要严把“审批关”，要认真梳理机关事业单位现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安、保洁、食堂、会议服务、维护维修等后勤服务岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。
关于规范用工制度和社会保障方面的建议
在社会主义初级阶段的中国，在劳动力市场上还存在一些不很规范，甚至是违反社会主义根本制度的用工
方式，下面我就一些常见的现象提出一些建议，望有关部门针对这些问题尽快出台相应法律法规，确实维
护广大人民群众的合法权益。
一，是编制问题。国家为事业单位、国有企业制定编制就是为了节省宝贵的经费开支，规范国有单位的合
理用工。然而，当前部分国有企、事单位在编制内员工的基础上额外招收编制外人员，这种做法一方面，
违背了有关规定的初衷，极大地浪费了国家的税收资源，增加了全体国民的税收负担。另一方面，原本一个人可以完成的工作要几个人去完成也造成了人力资源的极大浪费，阻碍了社会的快速增长。因此，建议对此类员工如果确实由于工作量需要的应该重新核定编制，否则应进行分流，减轻纳税人的不合理负担。 二，是派遣制员工问题。当前一些国有单位从中介公司雇佣派遣制员工，对于这些员工，如果是短期行为如一、两个月用人单位应按照《劳动合同法》中有关规定实行同工同酬。如果确实是工作需要长期雇佣应与劳动者直接签订劳动合同，从而真正维护劳动者的合法权益。
三，统一三险的享受年限。当前养老保险规定缴纳15年后，退休时就可以享受退休金待遇，而医疗保险规定25年。同时，三险不能分别缴纳，也就是说如果退休后想享受医疗保险还必须多缴纳10年的失业和养老保险，这对于大部分的自由职业者和无业人员将是一笔巨大的开支。
四，统一最低工资标准和最低缴费基数。当前北京市的最低工资和最低缴费基数不一致并且差距较大，这些对于每月只能拿到最低工资的人来说，无疑减少了他们的实际可支配收入，使得他们本不宽裕的生活雪上加霜。
五，在公布平均工资的同时公布工资的中位数和众数。比如有两个人，一个人收入是10000元，而另一个是2000元，他们的平均数是6000。而这个数字没有任何意义。同时，不同行业的相关数值也应给予公布，才能更加客观地反映当前的收入状态。
六，平均工资、中位数和众数应采用税后数值。税前数字并不能说明问题，只有税后才是实际可支配收入因此建议：采用税后数值这个老板姓实实在在拿到手中的数字。
七，垄断行业的收入问题。由于各种原因国家对部分行业，如：自来水，供电等实行国家垄断，这主要是考虑到公众安全和人民利益。作为垄断企业应认真履行自身职责，真正维护国家利益和人民利益，而不应依靠其垄断地位谋取自身利益，甚至损害公众利益。国家应对这类企业出台相关政策，我们既要保证其所有员工拥有得到合理收入的权利，同时也要对于其工作人员的最高收入作出限制并对超过当地平均工资3倍的进行公示。并且这类企业的全部收支都应该在企业网站首页进行公开，避免随意发钱，私分国有资产等行为的发生。
八，收入差距过大问题。“让一部分人先富起来，先富带动后富”是改革开放的重要目标之一。当前北京市的收入差距过大，同一个企业最高和最低收入差甚至超过几十倍（收入包括工资，奖金，分红等全部企业支付的金额）。也就是说同在一个企业一个人的年收入可能会是另一个人一生收入的总和！因此北京市应尽快制定相关政策尤其限制外资企业，民营企业等对国民的剥削。
九，每年最低工资标准应与上一年的全市平均工资挂钩，即不能低于上一年全市平均工资的一定比例。
4、规范机关、事业单位社会化用工管理。出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》、
《关于规范机关事业单位现有编外人员管理的通知》和《关于做好扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配管理的通知》，对全市机关事业单位编外用工行为进行规范：一是统一定性。明确称为机关事业单位社会化管理职工，实行企业劳动合同制管理；二是统一扎口。由机构编制部门统一扎口管理，申请用工需由市编办审核后报市编委会审定下达；三是统一招聘。按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》，由人才市场面向社会公开招聘；四是统一待遇。全额拨款单位的社会化人员工资标准由人事、财政统一确定，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险规定统一办理；五是统一管理。采用人才（劳务）派遣模式管理，自用工之日起，由单位与人才市场签派遣合同，市场与个人签聘用合同，明确三方权利义务关系，有效降低单位用人风险。并开展了市新闻中心、招商中心、水工所等单位社会化用工的公开招聘工作。
关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见
各镇人民政府，开发区管委会，市各委办局，市直各单位：
为进一步规范我市机关、事业单位社会化用工行为，理顺机关、事业单位用工方式，提高服务水平，切实维护用工单位和个人的合法权益，现就规范和加强机关、事业单位社会化用工管理提出如下意见：
一、规范名称
机关、事业单位编外使用的各类人员统称为机关、事业单位社会化管理职工。
二、范围对象
机关及参照《公务员法》管理的事业单位因后勤服务工作需要，允许使用部分社会化管理的工勤人员。
事业单位因实施公共管理、提供公共服务的需要，允许使用部分管理辅助、专业技术、后勤服务等社会化管理职工。
三、用工原则
1.统一管理原则。机关、事业单位社会化用工由市机构编制部门统一扎口管理，各部门（单位）未经批准不得擅自使用社会化管理职工。
2.总量控制原则。严格控制编制人员增长，现有事业单位一律不再增核编制。机关、事业单位编制内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理人员，确因工作需要使用社会化管理人员的，必须在市机构编制部门下达的社会化用工控制数内使用。
3.公开招考原则。机关、事业单位使用社会化管理人员，必须按“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》面向社会公开招考。
4.规范使用原则。机关、事业单位因工作需要使用的社会化管理职工，不予办理进编手续，采用人才（劳务）派遣的模式，实行企业劳动合同制管理，做到规范使用、依法管理。
四、办理程序
1.申请。机关、事业单位使用社会化管理人员，须根据为保证实施公共管理、提供公共服务的需要，向市机构编制部门提出社会化用工申请。申请内容应包括用人原因、数量、岗位、待遇及本部门（单位）人员编制使用情况等。
2.审批。按照精简、统一、效能和确保机关、事业单位工作正常运行的原则，对各部门（单位）提出的社会化用工申请，由市编办审核后报市编委会审定，下达社会化用工人员控制数。
3.招聘。经市机构编制部门批准后，各部门（单位）凭市编办出具的《扬中市机关事业单位社会化用工使用通知单》，由市人才市场面向社会公开招聘。
五、用工管理
自用工之日起，机关、事业单位应与市人才市场签订派遣合同，市人才市场与被聘用的社会化管理职工签订《扬中市机关事业单位社会化用工聘用（劳动）合同》。聘用合同期满，确因工作需要留用的，由用工单位提出继续派遣要求，并按有关规定程序办理相关手续。用工单位不再使用的社会化管理人员，应提前一个月通知市人才市场，由市人才市场按《劳动法》及相关法律法规与有关人员办理聘用（劳动）合同解除手续。
各用工单位要切实加强社会化用工管理，负责社会化管理职工必要的岗位培训和安全教育、法制教育，建立社会化管理职工年度考核考评制度，并将考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。
六、人员待遇
社会化用工人员的工资标准和增长机制，根据其工作岗位性质和任务轻重等因素确定。全额拨款单位社会化用工人员的工资标准由市人事局会同市财政局具体确定。
社会化用工人员养老、医疗等社会保险，按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。
七、经费渠道
社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费，一般由原渠道列支。
八、现有编外人员的登记审核
各部门（单位）要对现有的编外用工情况进行一次全面调查，并将名单上报编制部门。要根据工作需要，重新申报社会化用工计划，经市机构编制部门审核批准后，在组织人事部门的监督下，可以通过内部竞争的方式择优使用部分现有的编外人员。对落聘的现有编外人员，重新登记待业，由市人才市场优先推荐就业。
九、监督检查
建立社会化用工督查制度。市编制、组织、人事、劳动、财政、监察部门负责社会化用工的监督检查工作，每年进行专项检查。对违反规定聘用社会化管理人员的，机构编制部门削减或取消该单位使用额度，劳动部门及时监察、查纠违规行为，财政部门不予核准经费支出，监察部门及时作出处理。
本意见由市编办负责解释，自发文之日起执行。
各用人单位：为规范我县各用人单位的用工行为，加强对劳动用工的管理，保护劳动者和用人单位的合法权益，维护劳动力市场秩序。依据《河北省劳动力市场管理条例》之规定，现就如何规范和加强对各单位的用工管理通知如下，请认真贯彻执行。一、招收录用职工。用人单位向社会公开照招用人员，应公布招用简章，说明招用岗位、工种、数量、条件以及劳动报酬等。各单位招收职工时必须填写《招收职工审批表》报人事劳动和社会保障计审批。招收职工时，不得招收劳动就业证件不全的求职者；不得招用未满16周岁的未成年人；不得对女性求职者实行性别歧视；不得招用未取得职业资格证书的求职者从事国家实行就业准
入职业的工作岗位就业；招收职工时不得收取报名费、定金、保证金、抵押金等费用及扣押各种身份证件等。二、劳动合同的鉴定与用工备案。为确保用人单位与劳动者简历和谐劳动关系，用人单位无论采取何种方式招用人员，必须于录用之日起和被录用人员依法订立劳动合同，劳动合同一式两份，装入职工档案一份，职工个人保存一份。在与被招用职工鉴定劳动合同起十五日内，必须将被招用人员名单报滦南县人事劳动和社会保障监察大队。三、建立职工档案。各用人单位接此通知后，对本单位全体职工进行登记，登记表由人事劳动和社会保障局统一印制。此项工作务于2007年4月30日前完成，并作为今年年审的一项内容。登记表填好后，连同职工劳动合同、就业失业登记证、技工岗位从业人员的职业资格证书等职工个人材料、一并入档保存。以后新招收的人员，在填写《职工登记表》的同时，还必须填写《录用人员身份核查登记表》一并入档，各种登记材料的填写必须清楚、工整、准确无误。四、就业失业登记。《就业失业登记证》是劳动者就业求职的终身记录凭证，实行一证一码。对已取得就业失业登记证的人员，进行一次彻底的摸底登记，并由用人单位收齐统一进行年检。凡是没有办理《就业失业登记证》的人员，由人事劳动和社会保障局统一进行培训，并办理《就业失业登记证》。附：1、用工备案表 2、《就业失业登记证》办理情况登
记表 3、招用职工登记表 4、录用人员身份核查表
关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考
近年来，随着政府加大对社会公益事业的投入，机关事业单位承担的公益性职能日益增多。同时，机关事业单位在编人员年龄老化、结构不合理，人员编制控制很紧。为解决这一矛盾，一些机关事业单位随意降低门槛招用编外人员，带来了不少矛盾和问题。规范机关事业单位编外用工管理，既是贯彻落实劳动合同法的要求，也是保障机关事业单位和编外人员双方合法权益的需要，对于提高行政效能、提升政府形象、构建和谐社会具有重要意义。
一、现状
2009年，我们对机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全市编外用工数量呈逐年增加趋势。2005年我市编外用工总数为650人，2009年已增至1175人，4年增长接近翻番。从分布情况来看，用工单位相对集中。全市地方管理的68个主管部门中，有56个部门使用了编外人员，占82%。其中，公安、教育、卫生、水农、城管、法院用工较多，共使用编外人员725人，占总量的62%。从用工岗位来看，编外用工的岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，485人，占总数的41％，主要有驾驶员、食堂服务、勤杂工、环卫清洁工、门卫、保育等；二是技术性岗位，365人，占总数的31％，主要有教师、护理等；三是管理辅助性岗位，325人，占总数的28％，主要有公安辅警、堤管员等。从工资待遇来看，根据不同岗位，月工资在500－1000元之间，一般办理养老保险和医疗保险，奖金各单位差别较大，年奖金在400—11000元之间，年收入（含奖金、保险）在8000—50000元之间，大多数在20000元左右。从用工形式来看，编外人员中，经编委批准实行社会化用工管理的107人，占9%，也有各单位自行聘用的；有长期聘用、借用、混用的，也有短期雇用的。全市编外用工中大多数签订了劳动合同，未签订劳动合同的181人，占16%。
二、存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：
1、用工不规范、管理难度大。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，职工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着职工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。
2、用工经费得不到保障，编外人员工资福利保障机制不健全。我市未经编委批准使用的编外人员，其工资、保险支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出很难得到保障。不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程度上增加了财政负担，较易出现因工资、保险等问题引起的不稳定因素。
3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。
（二）原因分析
机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，其主要原因有两个方面：
1、单位管理制度缺失，用工存在随意性。用工单位局限于对在编人员的管理，编内人员的增长得以严格控制，但对于编外人员的管理基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束。加之用工单位控制意识不强，对聘用编外人员的成本、风险估计不足，造成编外用工大量出现及管理的不规范。一些单位没有充分挖掘现有在编人员的潜力，一些脏、累、差的工作通过编外人员去做，不同程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象。一些单位还存在因人设岗、突击用工的现象。
2、单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来，随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人
员要精简。另一方面机构设臵越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，对用工单位来讲最便捷的方法就是聘请临时人员。
3、社会事业发展迅速，编制调整滞后。近年来，一些重点社会公益事业发展快速，如教育、卫生事业，这些领域仍然沿用老的人员编制标准，造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，编制的调整很大程度上已经落后于社会事业的发展。不少单位向我们提出了增加编外用工人数，由政府购买服务的要求。如我市有的幼儿园编外使用的教师数量已经占到教师总数的一半，其中大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量。
4、政企、事企改革不到位。部分可以向市场采购的服务和可以委托市场运作的业务，依然由机关、事业单位自行操作，没有实现从“以钱养人”向“以钱办事”的转变。如有些后勤岗位完全可以通过向市场购买服务的方式，转变为社会化经营。
三、主要做法及取得的成效
根据机关事业单位编外用工现状，我市于2009年出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》等三个规范性文件，重点从突破体制，转换机制入手，建立了比较规范的机关事业单位社会化用工管理新方式。
（一）建立健全统一管理制度。建立了以编制部门为龙头，组织、人社、财政等部门共同参与的，分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的部门联动机制。在部门职责分工上，编制部门负责统一扎口管理，并负责用人单位编外用工计划的审核；组织、人社部门负责编外人员的招用、工资福利、社会保险的指导和监督检查；财政部门负责用人单位编外人员工资总额的核拨和使用监督。
（二）建立健全合同管理制度。我们首先统一用工名称，将机关事业单位编外使用的各类人员统称为机关事业单位社会化管理职工。对这部分人员，一律不予办理进编手续，统一采用人才（劳务）派遣模式，实行企业劳动合同制管理。自用工之日起，机关事业单位与人力资源市场签订派遣合同，市场与个人签订社会化用工聘用（劳动）合同。劳动合同履行过程中，用工单位负责社会化管理职工必要的上岗培训和安全教育、法制教育，建立年度考核考评制度，并将考核结果存入本人档案，作为续签、解聘、奖惩的依据。
（三）建立健全工资待遇制度。为保证社会化管理职工的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，我市人社、财政部门共同制定了《扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配方案》，规定其工资待遇参照社会平均工资水平，同类岗位工资水平，同时综合考虑职工的学历水平、技术等级、工作年限、工种、岗位等多种因素确定。
（四）建立健全社会保障制度。为切实解决社会化用工人员的后顾之忧，按照保险企业化的要求，我们明确规定社会化用工人员按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。同时还明确了发生争议后的救济渠道，将社会化用工人员劳动争议纳入劳动争议处理管辖范围。明确社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。
取得的成效：自2009年我市加强对机关事业单位编外用工管理以来，取得的效果还是十分明显的。一是编外用工逐年增长的势头得到缓解。卫生、教育、水农系统编外用工的规模基本维持了原有的水平。二是用工程序逐步得到规范。09年以后，机关事业单位使用编外人员，必须经过申请、审批、招聘等程序，凡未经规定程序使用编外人员，其经费不得在财政中列支。三是编外用工经费得到保障。明确了社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费根据单位拨款性质在财政中列支。四是现有编外人员队伍逐步得到优化。我们对原有的编外人员进行了清理，同时在对新增社会化用工审核时，根据用工单位的实际需要确定招聘职位和条件，减少因人设岗、突击用工等情况发生。
四、难点及对策建议
（一）难点
加强机关事业单位编外用工管理，尽管我们采取了一些措施，取得了一些效果，但要做到对编外用工的统一规范管理还存在一些困难：
1、编制管理刚性约束与职能变化、事业发展的矛盾依然存在。卫生、教育等系统，事业发展迅速，但编制管理必须严格执行相关编制标准，而编制标准一旦制定往往短期内不会调整。同时，编制的调整往往具有滞后性，很难完全做到随单位职能变化和事业发展作适时调整。因此，在编制未能及时调整的情况下杜绝单位编外用工难度较大。
2、单位经费自主为长期使用编外人员提供可能。在单位经费自主的情况下，单位自己有经费，完全可以自己招、自己批、自己用。即使未经编制部门批准，财政不予承担，一些单位因为经费较为充足，往往选择自行解决。
3、对机关事业单位使用编外人员监管的难度较大。尽管我市出台了加强编外人员管理的一系列政策，但对编制部门来讲，日常监管难度较大。用人单位能够较为容易的规避编制部门的监督检查，造成监管的盲区。编制、组织、人社、财政部门间信息交流渠道不畅，部门联动机制尚未建立。
4、编外人员提高工资待遇水平的呼声日高。根据我市社会化管理职工收入分配方案，目前我市社会化管理职工执行的工资标准参照机关事业单位在编人员的60%—90%发放，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。从我们实际了解的情况看，社会化管理职工的工资待遇与在编人员差距较大，社会反应比较强烈。然而提高编外人员的工资待遇将会进一步加大财政的压力。
（二）对策建议
加强机关事业单位社会化用工管理是一项长期工作，我们仅仅是作了一些很有限的探索。建立机关事业单位社会化用工长效管理机制，我们应着重抓好以下五个方面的工作：
1、建立总量控制机制。编制部门应切实转变工作理念，将编外用工纳入人员总体规模控制范围。不但要将事业单位所有在编人员纳入人员规模控制和管理范围，还要将事业单位编外用工人员也纳入人员规模控制和管理范围，将客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。按照“从严控制、精简高效、先批后用”的原则，机关事业单位编内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理职工，确因工作需要，必须在编制部门下达的社会化用工控制数内使用。
2、建立收入稳定增长机制。编制部门应充分发挥社会化用工管理牵头部门的作用，会同有关部门制定出台相关配套政策，建立社会化用工人员收入稳定增长机制。参考社会平均工资水平，考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。建立经费保障机制。规范社会化用工工资支出途径，建立健全社会化用工经费保障机制。人社部门核定的社会化用工人员工资纳入单位工资总额管理范围，作为财政编制预算的依据。
3、建立考核考评机制。编制部门应引导并督促用人单位切实加强对社会化用工管理，建立社会化管理职工考核考评制度。按照“标准要量化、考核要规范、结果要具体”的指导思想，坚持客观公正、民主公开、注重实绩的考核原则，围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并讲考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
4、建立动态化管理机制。编制部门应创新管理手段，充分利用现代信息技术手段，建立机关事业单位编外用工管理信息库。将机构编制部门编外用工指标核准情况、组织人事部门人员招录情况、财政部门经费支出情况等进行网上贯通管理，实施相互监督制约，实现编外用工动态化、精细化管理，将部门之间的制约机制落到实处。如条件允许可将编外人员纳入实名制管理。
5、建立新型的用工机制。探索建立新型的用工机制是解决机关事业单位编外用人的根本之策。培育和鼓励社会劳务中介机构开展劳动用工派遣、劳务承包等服务。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编制部门要严把“审批关”，要认真梳理机关事业单位现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安、保洁、食堂、会议服务、维护维修等后勤服务岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。
关于规范用工制度和社会保障方面的建议
在社会主义初级阶段的中国，在劳动力市场上还存在一些不很规范，甚至是违反社会主义根本制度的用工
方式，下面我就一些常见的现象提出一些建议，望有关部门针对这些问题尽快出台相应法律法规，确实维
护广大人民群众的合法权益。
一，是编制问题。国家为事业单位、国有企业制定编制就是为了节省宝贵的经费开支，规范国有单位的合
理用工。然而，当前部分国有企、事单位在编制内员工的基础上额外招收编制外人员，这种做法一方面，
违背了有关规定的初衷，极大地浪费了国家的税收资源，增加了全体国民的税收负担。另一方面，原本一个人可以完成的工作要几个人去完成也造成了人力资源的极大浪费，阻碍了社会的快速增长。因此，建议对此类员工如果确实由于工作量需要的应该重新核定编制，否则应进行分流，减轻纳税人的不合理负担。 二，是派遣制员工问题。当前一些国有单位从中介公司雇佣派遣制员工，对于这些员工，如果是短期行为如一、两个月用人单位应按照《劳动合同法》中有关规定实行同工同酬。如果确实是工作需要长期雇佣应与劳动者直接签订劳动合同，从而真正维护劳动者的合法权益。
三，统一三险的享受年限。当前养老保险规定缴纳15年后，退休时就可以享受退休金待遇，而医疗保险规定25年。同时，三险不能分别缴纳，也就是说如果退休后想享受医疗保险还必须多缴纳10年的失业和养老保险，这对于大部分的自由职业者和无业人员将是一笔巨大的开支。
四，统一最低工资标准和最低缴费基数。当前北京市的最低工资和最低缴费基数不一致并且差距较大，这些对于每月只能拿到最低工资的人来说，无疑减少了他们的实际可支配收入，使得他们本不宽裕的生活雪上加霜。
五，在公布平均工资的同时公布工资的中位数和众数。比如有两个人，一个人收入是10000元，而另一个是2000元，他们的平均数是6000。而这个数字没有任何意义。同时，不同行业的相关数值也应给予公布，才能更加客观地反映当前的收入状态。
六，平均工资、中位数和众数应采用税后数值。税前数字并不能说明问题，只有税后才是实际可支配收入因此建议：采用税后数值这个老板姓实实在在拿到手中的数字。
七，垄断行业的收入问题。由于各种原因国家对部分行业，如：自来水，供电等实行国家垄断，这主要是考虑到公众安全和人民利益。作为垄断企业应认真履行自身职责，真正维护国家利益和人民利益，而不应依靠其垄断地位谋取自身利益，甚至损害公众利益。国家应对这类企业出台相关政策，我们既要保证其所有员工拥有得到合理收入的权利，同时也要对于其工作人员的最高收入作出限制并对超过当地平均工资3倍的进行公示。并且这类企业的全部收支都应该在企业网站首页进行公开，避免随意发钱，私分国有资产等行为的发生。
八，收入差距过大问题。“让一部分人先富起来，先富带动后富”是改革开放的重要目标之一。当前北京市的收入差距过大，同一个企业最高和最低收入差甚至超过几十倍（收入包括工资，奖金，分红等全部企业支付的金额）。也就是说同在一个企业一个人的年收入可能会是另一个人一生收入的总和！因此北京市应尽快制定相关政策尤其限制外资企业，民营企业等对国民的剥削。
九，每年最低工资标准应与上一年的全市平均工资挂钩，即不能低于上一年全市平均工资的一定比例。
4、规范机关、事业单位社会化用工管理。出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》、
《关于规范机关事业单位现有编外人员管理的通知》和《关于做好扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配管理的通知》，对全市机关事业单位编外用工行为进行规范：一是统一定性。明确称为机关事业单位社会化管理职工，实行企业劳动合同制管理；二是统一扎口。由机构编制部门统一扎口管理，申请用工需由市编办审核后报市编委会审定下达；三是统一招聘。按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》，由人才市场面向社会公开招聘；四是统一待遇。全额拨款单位的社会化人员工资标准由人事、财政统一确定，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险规定统一办理；五是统一管理。采用人才（劳务）派遣模式管理，自用工之日起，由单位与人才市场签派遣合同，市场与个人签聘用合同，明确三方权利义务关系，有效降低单位用人风险。并开展了市新闻中心、招商中心、水工所等单位社会化用工的公开招聘工作。
关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见
各镇人民政府，开发区管委会，市各委办局，市直各单位：
为进一步规范我市机关、事业单位社会化用工行为，理顺机关、事业单位用工方式，提高服务水平，切实维护用工单位和个人的合法权益，现就规范和加强机关、事业单位社会化用工管理提出如下意见：
一、规范名称
机关、事业单位编外使用的各类人员统称为机关、事业单位社会化管理职工。
二、范围对象
机关及参照《公务员法》管理的事业单位因后勤服务工作需要，允许使用部分社会化管理的工勤人员。
事业单位因实施公共管理、提供公共服务的需要，允许使用部分管理辅助、专业技术、后勤服务等社会化管理职工。
三、用工原则
1.统一管理原则。机关、事业单位社会化用工由市机构编制部门统一扎口管理，各部门（单位）未经批准不得擅自使用社会化管理职工。
2.总量控制原则。严格控制编制人员增长，现有事业单位一律不再增核编制。机关、事业单位编制内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理人员，确因工作需要使用社会化管理人员的，必须在市机构编制部门下达的社会化用工控制数内使用。
3.公开招考原则。机关、事业单位使用社会化管理人员，必须按“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》面向社会公开招考。
4.规范使用原则。机关、事业单位因工作需要使用的社会化管理职工，不予办理进编手续，采用人才（劳务）派遣的模式，实行企业劳动合同制管理，做到规范使用、依法管理。
四、办理程序
1.申请。机关、事业单位使用社会化管理人员，须根据为保证实施公共管理、提供公共服务的需要，向市机构编制部门提出社会化用工申请。申请内容应包括用人原因、数量、岗位、待遇及本部门（单位）人员编制使用情况等。
2.审批。按照精简、统一、效能和确保机关、事业单位工作正常运行的原则，对各部门（单位）提出的社会化用工申请，由市编办审核后报市编委会审定，下达社会化用工人员控制数。
3.招聘。经市机构编制部门批准后，各部门（单位）凭市编办出具的《扬中市机关事业单位社会化用工使用通知单》，由市人才市场面向社会公开招聘。
五、用工管理
自用工之日起，机关、事业单位应与市人才市场签订派遣合同，市人才市场与被聘用的社会化管理职工签订《扬中市机关事业单位社会化用工聘用（劳动）合同》。聘用合同期满，确因工作需要留用的，由用工单位提出继续派遣要求，并按有关规定程序办理相关手续。用工单位不再使用的社会化管理人员，应提前一个月通知市人才市场，由市人才市场按《劳动法》及相关法律法规与有关人员办理聘用（劳动）合同解除手续。
各用工单位要切实加强社会化用工管理，负责社会化管理职工必要的岗位培训和安全教育、法制教育，建立社会化管理职工年度考核考评制度，并将考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。
社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。
六、人员待遇
社会化用工人员的工资标准和增长机制，根据其工作岗位性质和任务轻重等因素确定。全额拨款单位社会化用工人员的工资标准由市人事局会同市财政局具体确定。
社会化用工人员养老、医疗等社会保险，按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。
七、经费渠道
社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费，一般由原渠道列支。
八、现有编外人员的登记审核
各部门（单位）要对现有的编外用工情况进行一次全面调查，并将名单上报编制部门。要根据工作需要，重新申报社会化用工计划，经市机构编制部门审核批准后，在组织人事部门的监督下，可以通过内部竞争的方式择优使用部分现有的编外人员。对落聘的现有编外人员，重新登记待业，由市人才市场优先推荐就业。
九、监督检查
建立社会化用工督查制度。市编制、组织、人事、劳动、财政、监察部门负责社会化用工的监督检查工作，每年进行专项检查。对违反规定聘用社会化管理人员的，机构编制部门削减或取消该单位使用额度，劳动部门及时监察、查纠违规行为，财政部门不予核准经费支出，监察部门及时作出处理。
本意见由市编办负责解释，自发文之日起执行。
各用人单位：为规范我县各用人单位的用工行为，加强对劳动用工的管理，保护劳动者和用人单位的合法权益，维护劳动力市场秩序。依据《河北省劳动力市场管理条例》之规定，现就如何规范和加强对各单位的用工管理通知如下，请认真贯彻执行。一、招收录用职工。用人单位向社会公开照招用人员，应公布招用简章，说明招用岗位、工种、数量、条件以及劳动报酬等。各单位招收职工时必须填写《招收职工审批表》报人事劳动和社会保障计审批。招收职工时，不得招收劳动就业证件不全的求职者；不得招用未满16周岁的未成年人；不得对女性求职者实行性别歧视；不得招用未取得职业资格证书的求职者从事国家实行就业准
入职业的工作岗位就业；招收职工时不得收取报名费、定金、保证金、抵押金等费用及扣押各种身份证件等。二、劳动合同的鉴定与用工备案。为确保用人单位与劳动者简历和谐劳动关系，用人单位无论采取何种方式招用人员，必须于录用之日起和被录用人员依法订立劳动合同，劳动合同一式两份，装入职工档案一份，职工个人保存一份。在与被招用职工鉴定劳动合同起十五日内，必须将被招用人员名单报滦南县人事劳动和社会保障监察大队。三、建立职工档案。各用人单位接此通知后，对本单位全体职工进行登记，登记表由人事劳动和社会保障局统一印制。此项工作务于2007年4月30日前完成，并作为今年年审的一项内容。登记表填好后，连同职工劳动合同、就业失业登记证、技工岗位从业人员的职业资格证书等职工个人材料、一并入档保存。以后新招收的人员，在填写《职工登记表》的同时，还必须填写《录用人员身份核查登记表》一并入档，各种登记材料的填写必须清楚、工整、准确无误。四、就业失业登记。《就业失业登记证》是劳动者就业求职的终身记录凭证，实行一证一码。对已取得就业失业登记证的人员，进行一次彻底的摸底登记，并由用人单位收齐统一进行年检。凡是没有办理《就业失业登记证》的人员，由人事劳动和社会保障局统一进行培训，并办理《就业失业登记证》。附：1、用工备案表 2、《就业失业登记证》办理情况登
记表 3、招用职工登记表 4、录用人员身份核查表