总第73期GeneralNo.73甘肃政法学院学报 2004年4月Apr.,2004JournalofGansuInstituteofPoliticalScienceandLaw
关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨
———兼评《中国人民银行法》的修订与《银行业监督管理法》的制定
朱大旗 邱潮斌
(中国人民大学法学院, )
摘 要:的重要背景。这两部,。虽然两法的实施绩效尚待观察,虽然在具体实施中仍会产生各种问题,、规范银监会监管职责的履行、防范和化解金融风险、促进金融体制改革,。
关键词:中国人民银行;银监会;职责分工
中图分类号:DF438 文献标识码:A 文章编号:1007-788X(2004)0220006208
ProbeintotheDistributionofResponsibilitiesbetweenthePeople’
BankofChinaandtheBankSupervisionCommittee
ZhuDaqi QiuChaobin
(LawInstitute,RenminUniversityofChina,Beijing100872)
Abstract:ThedistributionofresponsibilitiesbetweenthePeople’BankofChinaandtheBankSupervisioncommitteebackgroundtheamendmentoftheLawofthePeople’sBankofChinaandthedraftingoftheLawofBankSupervisionandAdministration.Thetwolawsclearlydistributerespectiveresponsibilitiesandprovidesomeregulationsaboutthecoordi2nationoftheresponsibilities,althoughtheefficiencyoftheimplementationofthemstillneedtobeprobedinto,andtherearevariousproblemsintherealisticimplementation.ThebirthofthetwolawsundoubtedlyprovidegreatsignificanceinstrengtheningtheMacro-regulationofthePeople’sBankofChina,standardizingtheperformanceoftheresponsibilitiesoftheBankSupervisionCommittee,reducingfinancialcrisesandacceleratingthereformoffinancialinstitutions.Keywords:People’sBankofChina;CentreBank;distributionofresponsibilities
2003年4月,银监会在千呼万唤之后终告成立。由此而带来的一个问题,就是关于银监会与中国人民银行的职责如何界分与协调。尽管2003年12月修改的《中国人民银行法》与新出台的《银行业监督管理法》,对两者的职责分工作出了相对清晰的界定,对其职责协调问题亦有一定规定,但其实施绩效仍有待观察,其理论上的争论也远未结束,还存在许多值得我们进一步探究的地方。
一、中国人民银行与银监会职责分工的演进
(一)中国人民银行职责的演变
中国人民银行的成立及其作为我国的中央银行,迄今已有55年的历史。然而,直到1983年与国有专业收稿日期:2004-02-08
),男,湖南宁乡人,中国人民大学副教授、作者简介:朱大旗(1967—法学博士,主要研究方向为经济法学。
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银行的分立,它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离,即1992年证监会的成立,将对证券市场的监管职责从人民银行中剥离;1998年保监会的成立,将对保险市场的监管职责加以剥离;及至银监会的成立,其对银行业的监管职责再次被剥离。
与此同时,中国人民银行在自身机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整。1995年通过的《人民银行法》,赋予了人民银行(简称央行)广泛的职责,其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管和金融服务。1997年,经国务院批准,人民银行设立了货币政策委员会,强化了其金融调控的能力。1998年,央行对分支机构进行重大调整,跨区域设置了九大分行和21个地方监管办,使货币政策由计划经济时代的直接计划管理向借助市场工具的间接调控方式转变。2003年12月27日,经过修订的《人民银行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过,强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏观调控方面的职能,明确地规定了其“防范和化解金融风险,维护金融稳定”的职责。
从央行的发展历程可以看出,面面,而是将监管职责逐步剥离开来,,从而强化其职责执行的效力,,(二)2003年3月10日,十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案,决定设立银行业监督管理委员会即银监会。同年4月26日,十届人大常委会第二次会议审议通过了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》,使银监会享有了银行业监督管理的职权。4月28日,银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步明确,同日公布的银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举,共分八项①。12月27日《银行业监督管理法》,与修改过的《人民银行法》同时于十届人大常委会六次会议上通过,为银监会履行监督管理职责提供了明确的法律依据。
纵观银监会的短暂发展历程,可以看出,银监会的成立与职责明确的过程同时也就是人民银行职责专业化的过程,两者正是在这一期间进行职责分工的明确与细化。央行监管职责的剥离与银监会的设立,实现金融宏观调控与金融微观监管的分离,是与我国目前的经济、金融发展大环境密不可分的,是金融监管与调控的对象———金融业、金融市场日益复杂化、专业化、技术化的必然要求。
二、中国人民银行所独有的职责
《人民银行法》的修改和《银行业监督管理法》的出台,一个重要的背景就是适应银监会的设立,将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使,使人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控,同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。这一主旨就为央行和银监会两个机构的职责的界分奠定了基础。然而,透过新修法条的字里行间,我们不难发现,有关人民银行职责界定的规定能否达到预期目的,仍有待于实践的进一步检验与完善。
(一)央行独有职责确立的出发点———货币政策职责与监管职责的剥离
货币政策职责作为央行所独有的职责,这是无可置疑、举世皆然的,但在央行应否具有监管职责的问题上,历来争议颇大。尽管目前看来,废除央行监管职责已是大势所趋、法有明定,但有关论争的观点仍然值得我们重视与反思,因为这将有益于我们对相关具体制度作进一步的完善。
1.坚持央行应具有监管职责的理由
坚持央行应具有监管职责的理由,主要包括:(1)货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系的,在一定意义上说,央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的,通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础,也为其执行创造有利条件。(2)独立和强有力的中央银行是承担监管职责的最佳机构。美国
①即:制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项。
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联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到“:要进行行之有效的监督,具有一个强有力的监督机构也是十分重要的。……如果监督者软弱无力,就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能……由于政治和其他种种原因,中央银行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚的,至少在美国是这样,因为中央
[1]银行是独立和严格的,最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的制约。”尽管这段话针
对的是美国的情况,但对于监管职责所要求的独立的和强有力的特性而言,央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且,我国理论界对于央行独立性地位的呼声也越来越高,这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。(3)央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行,经理国库,负责金融业的统计、调查、分析和预测等方面,积累了许多的经验,也创建了不少的信息收集渠道,这些传统的央行职责无疑为其监管职责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责,掌握了大量的经济金融信息,。
2.废除和剥离央行监管职责的理由
,,越来越多的学,并最终通:(1从我国的金融实践来看,央行监管职责的存在不但使金融,。因为在我国的现实国情下,央行与各被监管的金融机构特别是国有银行金融机构,相互间有着错综复杂的利益关系,根本就不可能实现真正意义上的有力监管。对此,有学者曾一针见血地指出,人民银行与和四大国有商业银行之间是“婆媳关系”,它与信用
[2](2)货币政策与监管这两种职责在本质上是不同的。货币政策属于短期的宏观社间更是一种“父子关系”。
政策行为,具有较强的弹性和伸缩性;而监管则属于政府职能之一,应该从严进行,持之以恒,不能忽紧忽
[3](3)央行监管职责的剥离有利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平。(4)监管职责的剥离有松。
利于央行货币政策的超然实施。
笔者认为,以上关于央行监管职责存废的争论,首先在事实上反映了金融业发展过程中不同阶段的要求。在早期的分业监管时期,由于经济金融形势不太复杂,因此,央行即使一身兼二职,亦能胜任。但是,随着混业监管时期的到来,以及金融创新和法律变革的挑战,金融监管与调控日益复杂,使得央行在承担货币政策这一日益繁重职责的同时,要很好地实施监管就成为了一个巨大难题,难免会顾此失彼。其次,央行的监管还与其独立性的强弱有关。具有较强独立性的央行,一般是不兼有监管职责的,因为该职责本质上的管理性质使其应该归属于政府职能的范畴,而央行的独立性很大程度上正是体现在与政府的相对独立上,这也决定其不应具有监管职责。虽然我国目前央行的超然独立性还很难确保,但它是一个发展的必然方向,因而未来央行独立性地位的确立,同样要求监管职责的剥离。最后,各国的金融变革也纷纷趋向于央行货币政策与监管职责分立的体制。德国等实行全能银行制的国家和正在向全能银行制过渡的英国、日本等国,央行已经不再具有监管的职责。同时,经验表明,央行兼有监管职责的国家,要比央行不负该职责的国家,具有更高
[4]的通货膨胀,一般要高出50%以上。深究其原因,正在于央行货币政策与监管职责的融为一体,会使央行
运用“最后贷款人”的特权保护濒临倒闭的银行,从而导致低质量信贷的增加,通货膨胀也持续上升。
(二)修改后的《人民银行法》关于央行独有职责的变动按照央行货币政策与监管职责相剥离的主旨,新修改的《人民银行法》将原赋予央行制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三方面的职能,调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服
①务。具体而言,此次对央行独有职责的修改主要表现在:第一,强化了人民银行在制定和执行货币政策方面的职责。第二,明确赋予了人民银行以维护金融稳定的职能,即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。第三,增加了反洗钱的职能。《人民银行法》第4条中规定,人民银行指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测。
从以上修改可以看出,央行独有职责的变动主要是体现在日常微观监管职责的剥离与维护金融稳定职①参见《央行就〈中国人民银行法〉修改答记者问》,http://www.china.org.cn/chinese/FI-c/469931.htm。
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能的明确上。实际上,央行以前同样具有维护金融稳定这一职能,只不过该职能的内容隐含于央行各项职责的规定之中未予明示罢了。而此次《人民银行法》的修改,则在突出位置(第2条)明确无误地宣示了央行防范和化解金融风险、维护金融稳定的职能,并为其职责的履行提供了具体的法律保证。关于这一点,在《人民银行法》修订前央行曾明确为三个方面:一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构;二是共享监管信息,采取各种措施防范系统性金融风险;三是由国务院建立监管协调机制。而修改后的《人民银行法》更设计了近10个法律条文(参见第9条、第34条、第35条等),具体规定了各种可供央行行使该职责的法律手段,此足见我国对金融安全问题、对央行稳定职能认识的提高。
(三)修改后的《人民银行法》关于央行独有职责规定存在的问题
尽管修改后的《人民银行法》对央行的独有职责作出了较为明确的法律规定,但在这些规定的背后,仍潜在着许多亟待解决的问题。这些问题如解决不好,1.关于货币政策委员会的定性与作用
新修改的《人民银行法》,其第12,增加了一款,强调“、,发挥重要作用”。从中可以看出,国,。
但是,,因此,关于其定性,只能从国务院颁布的《中国人民银行货币政策委员会条例》中去寻求答案。按该条例第2条之规定“:货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”无疑,这一规定令委员会只是一个咨询议事机构,而不享有真正意义上的决策权。然而,该条例却赋予了货币委员会以广泛的职权,包括:依据国家的宏观经济调控目标,讨论货币政策的制定、调整;提出货币政策控制目标;运用货币政策工具;提出有关货币政策的重要措施;进行货币政策与其他宏观经济政策的协调等等。应该说,这些职权实际上也是央行所承担的货币政策职责。但限于货币委员会的咨询议事机构的定位,它所享有的职权能否得到真正的落实,不能不令人质疑。而如果该委员会不能真正行使这些权利,央行的货币政策职责又如何得以独立地制定与执行呢?进一步说,修改后的《人民银行法》也只是强调要发挥该委员会的“重要作用”,而不是它应享有的“决策性作用”,尽管这已是一个很大的进步,但并未达到它最终的目标。如果货币委员会仍然停留在咨询议事机构的地位上,必然会影响到央行在货币政策上的独立发言权,因为在目前的体制下,央行还只是国务院领导下的一个组成部门,它没有独立的发言权也就意味着货币政策的最终制定权还是在国务院手中。因此,可以说,不解决货币政策委员会的定位问题,央行在货币政策问题上的独特和巨大的作用就很难完全发挥出来。
2.关于央行征信管理职责的有无
按2003年9月30日公布的关于人民银行的新“三定”方案,央行的主要职责计有14项,其中的第11项即为“:管理信贷征信业,推动建立社会信用体系。”据此,应可理解为征信管理职责也是央行的主要职责之
一。然而,令人意外的是,修改后的《人民银行法》唯独没有将新“三定”方案中的这一职责纳入其中。由此带来疑问是,征信管理是不是央行的职责之一?为何不将这一职责明确规定于《人民银行法》中呢?
由央行承担征信管理职责,主要原因在于:一方面,大量的征信信息中,银行贷款记录占了90%以上,这种情况也已被国外征信实践所证实;[5]另一方面,银行也是征信信息的主要需求方。这两者促使银行金融机构迫切地需要承担征信职责。但是,由于征信业涉及领域众多,是一项全新的、专门的服务行业,直接关系到我国诚信制度的创建,因此有必要设立或指定一个部门负责组织实施该职责。鉴于央行在银行体系中的领头地位及强有力性,成为这一职责的承担主体当不失为最佳选择。
事实上,依据人民银行新的“三定”方案,在央行内部就已专门设立征信管理局来负责这一职责,并且央行也已经实际承担起了征信业的管理工作,如它已经为国务院代拟了《征信管理条例》,对征信机构运营的各个环节,包括信息的收集、保存、加工和产品出售等做出了规定。正因为如此,针对《人民银行法》的规定,央行负责人早已明确表示,虽然《人民银行法》并未规定人民银行履行信贷征信业的管理职责,但管理信贷征信
①业仍然是人民银行的法定职责之一。
①《央行就〈中国人民银行法〉修改答记者问》,http://www.china.orgcn/chinese/F1-c/469931.htm.
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笔者认为,由于目前我国的社会征信工作还处于试点阶段,征信业务又需要多方位监管,而部委之间征信监管分工目前尚不明确,所以一时难以以法律的形式确定下来,这也是改革过程中的正常现象。但这并不能因此就否定央行的征信管理职能,因为《人民银行法》,第4条所规定的央行最后一项职责———“国务院规定的其他职责”是一个兜底条款,据此条款,人民银行依国务院批准的“三定”方案享有的征信管理职责就可以合法地纳入其职责范围之内,只是相对央行的其它职责而言,在法律明确性上欠缺了一些,应在条件成熟时予以明确。
三、银监会的独有职责
新出台的《银行业监督管理法》对银监会的职责作了比较详细的规定,它将央行原来承担的监管职责转移给了这个新成立的机构,并为其设定了各种职权、实施措施以及制约机制等。
(一)《银行业监督管理法》关于银监会独有职责的规定
《银行业监督管理法》共6章50条,、、监管职责和措施等内容。,紧随其后又用专章对监督管理的措施作了专门规定,由此可见一斑。依据该法的规定,银监、规则;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项等。
此次《银行业监督管理法》对于银监会监管职责的设定体现出了两大特点:第一,大量吸收和借鉴了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。尤其显著的是,该法将2001年确定的新巴塞尔资本协议框架对各国监管当局提出的监管理念与要求纳入其中,使之更符合国际化发展的潮流。其二,该法在具体规定了银监会监管职责的同时,还强化了其监管手段和措施,并对监管权力的运作进行了规范和约束,系统地建立了对银监会的监督制约和问责机制,体现了依法行政、依法监管的要求。因而可以说是我国法律体系中的一次立法创新。
(二)银监会承担独有监管职责过程中面临的难题
对银行业的监管职责已经从央行中剥离出来,并在《银行业监督管理法》中被正式明文赋予银监会行使。然而,对于这个新成立的机构来说,要它在短时间内承担起这个重任,还面临着极大的挑战,也需要克服不少随之而来的问题。
1.对于央行监管职责剥离后行使效果的质疑
如前所述,央行原来的监管职责与其货币政策职责在本质上是存在着冲突的,正是这一冲突最终导致了当前立法上将监管职责从央行剥离出来,并将其赋予了一个新成立的机构———银监会。
然而,不可忽视的是,央行货币政策职责的存在在一定程度上也有利于监管工作的开展。因为央行在货币政策的制定和执行过程中可以有意地为监管创造便利条件,从而提高监管的效率;同时,央行在其日常业务中还享有指导和介入权,例如资金周转、支付应急和票据再贴现等,使得各个银行金融机构能够更易于接受央行的监督管理。正是央行所具有的这双重职责,让它在金融机构中享有很高的权威,其当年监管职责的
[6]开展也完全可以用“恩威并重”这一词语来加以概括。因此,银监会未来履行监管职责是否也会有这一效果
[7]性,是一些学者所不断置疑乃至加以诟病之处。
笔者认为,尽管在监管职责的行使上,相对于当年的央行而言,目前的银监会还有许多需要充实与弥缝的地方。最明显的正是银监会缺乏央行的业务介入权,使得它在监管职责实施中难以达到得心应手的地步,这也是它在权力结构微妙变化过程中所留下的一道坎。但是,监管职责的剥离与银监会的设立,无疑是一个发展的方向,这个改革的过程中必然会同时存在利与弊。在对这两种行使方式进行仔细审视后就会发现,监管职责由银监会所独享更有利于整个金融体制的稳定与发展,这一职责的行使不能也不应再像以前那样,更多地通过各种非专门监管手段进行。毕竟这些非专门手段的运用并不总是与期望中的一致,会带来积极的后果;相反,它们有时会使监管职责流失于无形之中,从而抹煞了使用这些手段的原意。因此,某些手段的缺10
乏,固然会使银监会的监管职责履行面临很大困难,但对于在机构缩减改革中逆势而出的银监会而言,克服这些困难征是其“应有之义”,是其在漫漫发展道路上必须跨越的沟壑。
2.银监会监管重点的转移———从合规性监管到合规性监管与风险性监管的并重
所谓“合规性监管”是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。所谓“风险性监
[8]管”是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平等所实施的监管。银
监会成立后,其监管的重点必然不能再像以前那样只注重合规性监管,而应将风险性监管也提高到同等甚至更加重要的高度上。
将合规性监管与风险性监管并重,其原因主要有两个方面:其一,合规性监管本身固有的缺陷使它不再是当前监管重点的唯一选择,因为它对市场的敏感度较低,往往不能及时而全面地反映金融机构及整个金融系统的风险所在,导致监管的实施出现滞后性。其二,金融业的风险也存在于该行业的方方面面,;既有
[9]道德风险的因素,也有社会信用环境的影响,
在合规性监管的基础上,,,更有利于银正由于这样,《银行业监督管理法》参考了新巴塞尔协议中的核心监管原则,借鉴了美国、英国、德国、日本等国家关于风险监管的法律制度,明定了一系列关于风险监管的内容。未来银监会的监管将会以合规性监管为基础,以风险性监管为主题,进一步强化对金融业的监督管理,从而促进金融业的良性发展,这是勿庸置疑的。
3.对《银行业监督管理法》规定的监管措施的置疑
《银行业监督管理法》第四章是关于监管措施的全面规定,其中不乏有创新之处。这也突出体现了“依法行政、规范监管行为”的立法意图,是我国金融法制建设的重大进步。但是这些措施能否真正落到实处,实现有效促进银行监管的目标,仍然有待实践来检验。例如该法第37条规定:银行业金融机构违反审慎经营规则的,逾期未改正或行为严重的,银监会可以责令其暂停部分业务、停止批准开办新业务;限制分配红利和其他收入;限制资产转让;责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;停止批准增设分支机构。应该说,这些措施是相当严厉的,也说明了国家对银行经营从严整顿的决心。但是,审慎经营中对银行金融机构所要求的资本充足率、资产负债比例、资产质量、流动性及盈利性等方面的内容,在目前我国的金融界中,是一个很高的要求。甚至可以说,我国目前的银行业金融机构很少有达到这种高层次要求的。这就产生了一个问题,如果出现违反审慎经营规则的行为,银监会是否会严格依法采取上述措施?如果采取的话,大多数银行金融机构的经营会出现停顿乃至瘫痪的状况;如果不采取的话,这些规定就会成为一纸空文。这种情况的出现,必然会使银监会的实际监管工作陷入两难的境地。此外,该法第35条还规定“:银行业监督管理机构根据履行职责的需要,可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话。”这样的规定在国内的同类法律中尚属首例。但其是否真能有效促进银行业的监管,亦还有待于实践的检验。
四、央行与银监会应予协调的职责
尽管修改后的《中国人民银行法》和新出台的《银行监督管理法》对央行与银监会的各自职责作出了明确的分工,但在个别领域上,二者仍然存在着应该互相协调的地方。因为无论是央行抑或是银监会,其履行职责的出发点均是立足于广大金融机构的市场行为及其决策,只是侧重点有所不同。央行职责的行使主要是通过制定和执行货币政策来实现,而银监会则通过对各金融机构具体且微观的监管来实施其职责。亦即前者是为了维护宏观金融秩序的稳定;后者是着眼于金融机构的合法稳健运营及自由公平的金融竞争环境的营造上。即便如此,这两个机构的职责也不是能够截然分开的,二者的职责还是会相互渗透,和影响,因此,它们还是存在着应加以互相协调的职责,这在《人民银行法》和《银行业监督管理法》中也有体现。主要有:
(一)监管信息的共享
《银行业监督管理法》第6条明确规定“:国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他
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金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《人民银行法》第35条第2款也有类似的规定。由此,银监会与央行在监管信息的共享上就存在了需要彼此协调的地方,这也是二者在职责分工基础上的一个交叉点。
在央行和银监会间实行监管信息的共享,其原因有二:一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料,其中有不少是对另一个机构有用的信息,如果二者缺乏交流,一方面会增加这两个机构履行职责的成本,另一方面也会影响它们决策的准确有力性;二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担,使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求,也在另一个侧面尽可能地提高央行和银监会履行职责的效率。
在监管信息共享上,国外有着不同的实践做法。在英国,英格兰银行(即中央银行)、金融监管局与财政局之间存在着一个三方小组会议机制,进行定期磋商,互换信息。而在日本,日本银行(即中央银行)与承担监管职责的日本金融厅的职员,在实际工作中经常互换信息,[10]场检查日程安排,形成了密切的配合关系。
而在我国,,,以此构建一个为各监管机构共
用的金融信息平台,其主要机理为:央行提供信息存入信息共享
带,,然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中,便于央行制定货币政
[12]策时信息的运用。由此,央行和银监会能够各取所需且互利互惠。实际上,上述论点的出发点均强调了央
行与银监会监管信息的共享,这也是在当前二者职责分工基础上必须加以重点考虑的地方。尤其应该提及的是,银监会仅仅向人民银行送达为政府信息公开所需的金融机构一般性的资产负债表等统计资料是远远不够的,因为这些资料是很难全面而深层次地反映一个金融机构的实际运营状况,也就难以满足央行据此作出货币政策决策的要求。所以,有关送达信息的内容、程序、方法等仍然需要进一步地予以明确。
(二)金融监督管理协调机制的创建与运行
修改后的《人民银行法》增加了第9条的规定,即“国务院建立金融监督管理协调机制。”这个金融监管协调机制的创建与运行当然离不开央行与银监会的密切配合,要求二者在履行各自职责时进行有效的协调。
如前文所述,监管职责主要由银监会行使,但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商的。例如,在通货紧缩时期,央行往往会采取扩张性货币政策,以刺激经济发展,此时,金融机构也会随之扩大自身的经营规模,追求利润的最大化,这样一来,会出现放松对金融风险防范的情形,给监管带来困难。反之,严厉的监管又会对货币政策的实施带来逆向效应。此外,银监会的日常监管职责主要属于预防性监管职责,央行还应承担起另一种补救性监管措施,它在性质上属于保护性监管职责,也涵盖于广义监管职责的范
[13]畴之内。这种保护性监管职责的最明显体现,就在于央行所扮演的最后贷款人角色,即金融机构已经或者将要出现信用危机时,央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行,能起到一种互补性的作用①。而这两种职责的行使同样需要两机构间的密切配合与协调。正因为如此《银行业,监督管理法》在第26条、28条、29条等条文中都明确要求银监会与人民银行进行配合与协商。
笔者认为,金融监管协调机制实际上是一个很广的范围,前述信息共享制度也完全可以包容其中。在此想强调的是,央行与银监会在承担各自职责的过程中,如果二者出现冲突的情况时,所应该建立和采取的一种相对稳定的矛盾协调机制。这方面立法上没有明定,实践中如果出现二者相互争权或推诿的现象,或者是出现银行等金融机构有两个“婆婆”不当干涉的局面,又该如何及时处理呢?
另外,还有必要提及的是,修改后的《人民银行法》第4条中增加了以下内容:中国人民银行监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场。这些规定可以视为立法仍为央行保留了部分监督管理职责,但这些职责是可以与银监会的监管职责相区别的。表现在:(1)在监管对象上,央行的监管是在中观而非微观层面上进行的,它主要是对市场而非机构进行监管;(2)这些职责的赋予是为保证央行自身任务(尤其是制定和执行货币政策、防范与化解系统性金融风险等
①当然,最后贷款人的措施只有在银监会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时,才能加以实施,这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。
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的顺利履行)的实现所必须的。这些规定实际上也是央行与银监会在监管职责分工上的一种协调,而且是以法律加以明确规定的,具有法定化的性质。
(三)关于央行的检查监督权衍生的问题
央行的检查监督权主要规定在《人民银行法》第3234条中,是微观的,针对金融、经济个体的,但也是有较为严格的行使前置条件的。其第32条规定的检查监督是与央行所履行的职责相对应的,只有在央行需要行使其自身法定职责的情形下,才可以实施这种检查监督。第33条的规定并非是一种真正意义上的检查监督权,而是一种建议权,即根据执行货币政策和维护金融稳定的需要建议银监会实施对银行业金融机构的检查监督,是否进行则由银监会来决定。第34条中的检查监督权则必须首先经过国务院的批准才可实施。由此可见,央行这种权利的行使是有严格的限定条件的,它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查,,。
但是,。如第33条规定的建议检查监督权,其行使的条件是央行“,而第34条的检查监督权行使的条件为“,为了维护金融稳定”,这些条,在实际操作上还需要作进一步的经验积累。特别是,因此在央行行使对货币市场的监督管理时,银监会的监管职责不可避免地会与央行的这一权利存在着一些交叉。这就需要在实践中,由央行与银监会对存在“重叠”的职责进行协调,避免对银行业金融机构的重复监督检查。
除上述三大方面外,央行与银监会还应在以下两个方面进行职责的协调:一是支付结算规则的制定,二是突发事件的处置。修改后的《中国人民银行法》第27条增加了1款规定“:中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。”而《银行业监督管理法》第29条则提出:银监会应当会同央行等部门建立银行业突发事件处置制度,制定银行业突发事件处置预案,明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序,及时、有效地处置银行业突发事件。因此,在这两个原则性规定的前提下,在具体职责的协调上,央行与银监会仍需再做进一步的接触,才有可能使这些职责得到很好地履行。
五、结语
央行与银监会监管职责的分工本身就是修改《人民银行法》与出台《银行业监督管理法》的重要出发点,也是当前所逐步推进的金融体制改革的焦点所在。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也有专节对这一问题进行了纲领性的论述,要求“有效防范和化解金融风险”“健全金融风险监控,、预警和处置机制”“,强化监管手段”“,建立健全银行监管机构同中央银行间的协调机制,提高金融监管水平”。这些原则性的规定已经贯穿并体现在上述两部法律的制定与实施过程中,因此,尽管在央行和银监会职责分工上还会存在各种各样理论抑或实践中的问题,仍然需要实践的检验与进一步的完善,但从长远的发展角度而言,这种新的法律建构还是符合历史的潮流的。
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总第73期GeneralNo.73甘肃政法学院学报 2004年4月Apr.,2004JournalofGansuInstituteofPoliticalScienceandLaw
关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨
———兼评《中国人民银行法》的修订与《银行业监督管理法》的制定
朱大旗 邱潮斌
(中国人民大学法学院, )
摘 要:的重要背景。这两部,。虽然两法的实施绩效尚待观察,虽然在具体实施中仍会产生各种问题,、规范银监会监管职责的履行、防范和化解金融风险、促进金融体制改革,。
关键词:中国人民银行;银监会;职责分工
中图分类号:DF438 文献标识码:A 文章编号:1007-788X(2004)0220006208
ProbeintotheDistributionofResponsibilitiesbetweenthePeople’
BankofChinaandtheBankSupervisionCommittee
ZhuDaqi QiuChaobin
(LawInstitute,RenminUniversityofChina,Beijing100872)
Abstract:ThedistributionofresponsibilitiesbetweenthePeople’BankofChinaandtheBankSupervisioncommitteebackgroundtheamendmentoftheLawofthePeople’sBankofChinaandthedraftingoftheLawofBankSupervisionandAdministration.Thetwolawsclearlydistributerespectiveresponsibilitiesandprovidesomeregulationsaboutthecoordi2nationoftheresponsibilities,althoughtheefficiencyoftheimplementationofthemstillneedtobeprobedinto,andtherearevariousproblemsintherealisticimplementation.ThebirthofthetwolawsundoubtedlyprovidegreatsignificanceinstrengtheningtheMacro-regulationofthePeople’sBankofChina,standardizingtheperformanceoftheresponsibilitiesoftheBankSupervisionCommittee,reducingfinancialcrisesandacceleratingthereformoffinancialinstitutions.Keywords:People’sBankofChina;CentreBank;distributionofresponsibilities
2003年4月,银监会在千呼万唤之后终告成立。由此而带来的一个问题,就是关于银监会与中国人民银行的职责如何界分与协调。尽管2003年12月修改的《中国人民银行法》与新出台的《银行业监督管理法》,对两者的职责分工作出了相对清晰的界定,对其职责协调问题亦有一定规定,但其实施绩效仍有待观察,其理论上的争论也远未结束,还存在许多值得我们进一步探究的地方。
一、中国人民银行与银监会职责分工的演进
(一)中国人民银行职责的演变
中国人民银行的成立及其作为我国的中央银行,迄今已有55年的历史。然而,直到1983年与国有专业收稿日期:2004-02-08
),男,湖南宁乡人,中国人民大学副教授、作者简介:朱大旗(1967—法学博士,主要研究方向为经济法学。
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银行的分立,它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离,即1992年证监会的成立,将对证券市场的监管职责从人民银行中剥离;1998年保监会的成立,将对保险市场的监管职责加以剥离;及至银监会的成立,其对银行业的监管职责再次被剥离。
与此同时,中国人民银行在自身机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整。1995年通过的《人民银行法》,赋予了人民银行(简称央行)广泛的职责,其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管和金融服务。1997年,经国务院批准,人民银行设立了货币政策委员会,强化了其金融调控的能力。1998年,央行对分支机构进行重大调整,跨区域设置了九大分行和21个地方监管办,使货币政策由计划经济时代的直接计划管理向借助市场工具的间接调控方式转变。2003年12月27日,经过修订的《人民银行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过,强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏观调控方面的职能,明确地规定了其“防范和化解金融风险,维护金融稳定”的职责。
从央行的发展历程可以看出,面面,而是将监管职责逐步剥离开来,,从而强化其职责执行的效力,,(二)2003年3月10日,十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案,决定设立银行业监督管理委员会即银监会。同年4月26日,十届人大常委会第二次会议审议通过了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》,使银监会享有了银行业监督管理的职权。4月28日,银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步明确,同日公布的银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举,共分八项①。12月27日《银行业监督管理法》,与修改过的《人民银行法》同时于十届人大常委会六次会议上通过,为银监会履行监督管理职责提供了明确的法律依据。
纵观银监会的短暂发展历程,可以看出,银监会的成立与职责明确的过程同时也就是人民银行职责专业化的过程,两者正是在这一期间进行职责分工的明确与细化。央行监管职责的剥离与银监会的设立,实现金融宏观调控与金融微观监管的分离,是与我国目前的经济、金融发展大环境密不可分的,是金融监管与调控的对象———金融业、金融市场日益复杂化、专业化、技术化的必然要求。
二、中国人民银行所独有的职责
《人民银行法》的修改和《银行业监督管理法》的出台,一个重要的背景就是适应银监会的设立,将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使,使人民银行更加独立自主地制定和实施货币政策、加强宏观调控,同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。这一主旨就为央行和银监会两个机构的职责的界分奠定了基础。然而,透过新修法条的字里行间,我们不难发现,有关人民银行职责界定的规定能否达到预期目的,仍有待于实践的进一步检验与完善。
(一)央行独有职责确立的出发点———货币政策职责与监管职责的剥离
货币政策职责作为央行所独有的职责,这是无可置疑、举世皆然的,但在央行应否具有监管职责的问题上,历来争议颇大。尽管目前看来,废除央行监管职责已是大势所趋、法有明定,但有关论争的观点仍然值得我们重视与反思,因为这将有益于我们对相关具体制度作进一步的完善。
1.坚持央行应具有监管职责的理由
坚持央行应具有监管职责的理由,主要包括:(1)货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系的,在一定意义上说,央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的,通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础,也为其执行创造有利条件。(2)独立和强有力的中央银行是承担监管职责的最佳机构。美国
①即:制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项。
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联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到“:要进行行之有效的监督,具有一个强有力的监督机构也是十分重要的。……如果监督者软弱无力,就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健全性的各项职能……由于政治和其他种种原因,中央银行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚的,至少在美国是这样,因为中央
[1]银行是独立和严格的,最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治和其他压力的制约。”尽管这段话针
对的是美国的情况,但对于监管职责所要求的独立的和强有力的特性而言,央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且,我国理论界对于央行独立性地位的呼声也越来越高,这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。(3)央行在承担监管职责上有着许多便利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行,经理国库,负责金融业的统计、调查、分析和预测等方面,积累了许多的经验,也创建了不少的信息收集渠道,这些传统的央行职责无疑为其监管职责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责,掌握了大量的经济金融信息,。
2.废除和剥离央行监管职责的理由
,,越来越多的学,并最终通:(1从我国的金融实践来看,央行监管职责的存在不但使金融,。因为在我国的现实国情下,央行与各被监管的金融机构特别是国有银行金融机构,相互间有着错综复杂的利益关系,根本就不可能实现真正意义上的有力监管。对此,有学者曾一针见血地指出,人民银行与和四大国有商业银行之间是“婆媳关系”,它与信用
[2](2)货币政策与监管这两种职责在本质上是不同的。货币政策属于短期的宏观社间更是一种“父子关系”。
政策行为,具有较强的弹性和伸缩性;而监管则属于政府职能之一,应该从严进行,持之以恒,不能忽紧忽
[3](3)央行监管职责的剥离有利于提高货币政策及监管职责各自的专业化水平。(4)监管职责的剥离有松。
利于央行货币政策的超然实施。
笔者认为,以上关于央行监管职责存废的争论,首先在事实上反映了金融业发展过程中不同阶段的要求。在早期的分业监管时期,由于经济金融形势不太复杂,因此,央行即使一身兼二职,亦能胜任。但是,随着混业监管时期的到来,以及金融创新和法律变革的挑战,金融监管与调控日益复杂,使得央行在承担货币政策这一日益繁重职责的同时,要很好地实施监管就成为了一个巨大难题,难免会顾此失彼。其次,央行的监管还与其独立性的强弱有关。具有较强独立性的央行,一般是不兼有监管职责的,因为该职责本质上的管理性质使其应该归属于政府职能的范畴,而央行的独立性很大程度上正是体现在与政府的相对独立上,这也决定其不应具有监管职责。虽然我国目前央行的超然独立性还很难确保,但它是一个发展的必然方向,因而未来央行独立性地位的确立,同样要求监管职责的剥离。最后,各国的金融变革也纷纷趋向于央行货币政策与监管职责分立的体制。德国等实行全能银行制的国家和正在向全能银行制过渡的英国、日本等国,央行已经不再具有监管的职责。同时,经验表明,央行兼有监管职责的国家,要比央行不负该职责的国家,具有更高
[4]的通货膨胀,一般要高出50%以上。深究其原因,正在于央行货币政策与监管职责的融为一体,会使央行
运用“最后贷款人”的特权保护濒临倒闭的银行,从而导致低质量信贷的增加,通货膨胀也持续上升。
(二)修改后的《人民银行法》关于央行独有职责的变动按照央行货币政策与监管职责相剥离的主旨,新修改的《人民银行法》将原赋予央行制定和执行货币政策、实施金融监管和提供金融服务三方面的职能,调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服
①务。具体而言,此次对央行独有职责的修改主要表现在:第一,强化了人民银行在制定和执行货币政策方面的职责。第二,明确赋予了人民银行以维护金融稳定的职能,即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。第三,增加了反洗钱的职能。《人民银行法》第4条中规定,人民银行指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测。
从以上修改可以看出,央行独有职责的变动主要是体现在日常微观监管职责的剥离与维护金融稳定职①参见《央行就〈中国人民银行法〉修改答记者问》,http://www.china.org.cn/chinese/FI-c/469931.htm。
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能的明确上。实际上,央行以前同样具有维护金融稳定这一职能,只不过该职能的内容隐含于央行各项职责的规定之中未予明示罢了。而此次《人民银行法》的修改,则在突出位置(第2条)明确无误地宣示了央行防范和化解金融风险、维护金融稳定的职能,并为其职责的履行提供了具体的法律保证。关于这一点,在《人民银行法》修订前央行曾明确为三个方面:一是作为最后贷款人在必要时救助高风险金融机构;二是共享监管信息,采取各种措施防范系统性金融风险;三是由国务院建立监管协调机制。而修改后的《人民银行法》更设计了近10个法律条文(参见第9条、第34条、第35条等),具体规定了各种可供央行行使该职责的法律手段,此足见我国对金融安全问题、对央行稳定职能认识的提高。
(三)修改后的《人民银行法》关于央行独有职责规定存在的问题
尽管修改后的《人民银行法》对央行的独有职责作出了较为明确的法律规定,但在这些规定的背后,仍潜在着许多亟待解决的问题。这些问题如解决不好,1.关于货币政策委员会的定性与作用
新修改的《人民银行法》,其第12,增加了一款,强调“、,发挥重要作用”。从中可以看出,国,。
但是,,因此,关于其定性,只能从国务院颁布的《中国人民银行货币政策委员会条例》中去寻求答案。按该条例第2条之规定“:货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”无疑,这一规定令委员会只是一个咨询议事机构,而不享有真正意义上的决策权。然而,该条例却赋予了货币委员会以广泛的职权,包括:依据国家的宏观经济调控目标,讨论货币政策的制定、调整;提出货币政策控制目标;运用货币政策工具;提出有关货币政策的重要措施;进行货币政策与其他宏观经济政策的协调等等。应该说,这些职权实际上也是央行所承担的货币政策职责。但限于货币委员会的咨询议事机构的定位,它所享有的职权能否得到真正的落实,不能不令人质疑。而如果该委员会不能真正行使这些权利,央行的货币政策职责又如何得以独立地制定与执行呢?进一步说,修改后的《人民银行法》也只是强调要发挥该委员会的“重要作用”,而不是它应享有的“决策性作用”,尽管这已是一个很大的进步,但并未达到它最终的目标。如果货币委员会仍然停留在咨询议事机构的地位上,必然会影响到央行在货币政策上的独立发言权,因为在目前的体制下,央行还只是国务院领导下的一个组成部门,它没有独立的发言权也就意味着货币政策的最终制定权还是在国务院手中。因此,可以说,不解决货币政策委员会的定位问题,央行在货币政策问题上的独特和巨大的作用就很难完全发挥出来。
2.关于央行征信管理职责的有无
按2003年9月30日公布的关于人民银行的新“三定”方案,央行的主要职责计有14项,其中的第11项即为“:管理信贷征信业,推动建立社会信用体系。”据此,应可理解为征信管理职责也是央行的主要职责之
一。然而,令人意外的是,修改后的《人民银行法》唯独没有将新“三定”方案中的这一职责纳入其中。由此带来疑问是,征信管理是不是央行的职责之一?为何不将这一职责明确规定于《人民银行法》中呢?
由央行承担征信管理职责,主要原因在于:一方面,大量的征信信息中,银行贷款记录占了90%以上,这种情况也已被国外征信实践所证实;[5]另一方面,银行也是征信信息的主要需求方。这两者促使银行金融机构迫切地需要承担征信职责。但是,由于征信业涉及领域众多,是一项全新的、专门的服务行业,直接关系到我国诚信制度的创建,因此有必要设立或指定一个部门负责组织实施该职责。鉴于央行在银行体系中的领头地位及强有力性,成为这一职责的承担主体当不失为最佳选择。
事实上,依据人民银行新的“三定”方案,在央行内部就已专门设立征信管理局来负责这一职责,并且央行也已经实际承担起了征信业的管理工作,如它已经为国务院代拟了《征信管理条例》,对征信机构运营的各个环节,包括信息的收集、保存、加工和产品出售等做出了规定。正因为如此,针对《人民银行法》的规定,央行负责人早已明确表示,虽然《人民银行法》并未规定人民银行履行信贷征信业的管理职责,但管理信贷征信
①业仍然是人民银行的法定职责之一。
①《央行就〈中国人民银行法〉修改答记者问》,http://www.china.orgcn/chinese/F1-c/469931.htm.
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笔者认为,由于目前我国的社会征信工作还处于试点阶段,征信业务又需要多方位监管,而部委之间征信监管分工目前尚不明确,所以一时难以以法律的形式确定下来,这也是改革过程中的正常现象。但这并不能因此就否定央行的征信管理职能,因为《人民银行法》,第4条所规定的央行最后一项职责———“国务院规定的其他职责”是一个兜底条款,据此条款,人民银行依国务院批准的“三定”方案享有的征信管理职责就可以合法地纳入其职责范围之内,只是相对央行的其它职责而言,在法律明确性上欠缺了一些,应在条件成熟时予以明确。
三、银监会的独有职责
新出台的《银行业监督管理法》对银监会的职责作了比较详细的规定,它将央行原来承担的监管职责转移给了这个新成立的机构,并为其设定了各种职权、实施措施以及制约机制等。
(一)《银行业监督管理法》关于银监会独有职责的规定
《银行业监督管理法》共6章50条,、、监管职责和措施等内容。,紧随其后又用专章对监督管理的措施作了专门规定,由此可见一斑。依据该法的规定,银监、规则;审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管,依法对违法违规行为进行查处;审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表,并按照国家有关规定予以公布;负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作;承办国务院交办的其他事项等。
此次《银行业监督管理法》对于银监会监管职责的设定体现出了两大特点:第一,大量吸收和借鉴了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。尤其显著的是,该法将2001年确定的新巴塞尔资本协议框架对各国监管当局提出的监管理念与要求纳入其中,使之更符合国际化发展的潮流。其二,该法在具体规定了银监会监管职责的同时,还强化了其监管手段和措施,并对监管权力的运作进行了规范和约束,系统地建立了对银监会的监督制约和问责机制,体现了依法行政、依法监管的要求。因而可以说是我国法律体系中的一次立法创新。
(二)银监会承担独有监管职责过程中面临的难题
对银行业的监管职责已经从央行中剥离出来,并在《银行业监督管理法》中被正式明文赋予银监会行使。然而,对于这个新成立的机构来说,要它在短时间内承担起这个重任,还面临着极大的挑战,也需要克服不少随之而来的问题。
1.对于央行监管职责剥离后行使效果的质疑
如前所述,央行原来的监管职责与其货币政策职责在本质上是存在着冲突的,正是这一冲突最终导致了当前立法上将监管职责从央行剥离出来,并将其赋予了一个新成立的机构———银监会。
然而,不可忽视的是,央行货币政策职责的存在在一定程度上也有利于监管工作的开展。因为央行在货币政策的制定和执行过程中可以有意地为监管创造便利条件,从而提高监管的效率;同时,央行在其日常业务中还享有指导和介入权,例如资金周转、支付应急和票据再贴现等,使得各个银行金融机构能够更易于接受央行的监督管理。正是央行所具有的这双重职责,让它在金融机构中享有很高的权威,其当年监管职责的
[6]开展也完全可以用“恩威并重”这一词语来加以概括。因此,银监会未来履行监管职责是否也会有这一效果
[7]性,是一些学者所不断置疑乃至加以诟病之处。
笔者认为,尽管在监管职责的行使上,相对于当年的央行而言,目前的银监会还有许多需要充实与弥缝的地方。最明显的正是银监会缺乏央行的业务介入权,使得它在监管职责实施中难以达到得心应手的地步,这也是它在权力结构微妙变化过程中所留下的一道坎。但是,监管职责的剥离与银监会的设立,无疑是一个发展的方向,这个改革的过程中必然会同时存在利与弊。在对这两种行使方式进行仔细审视后就会发现,监管职责由银监会所独享更有利于整个金融体制的稳定与发展,这一职责的行使不能也不应再像以前那样,更多地通过各种非专门监管手段进行。毕竟这些非专门手段的运用并不总是与期望中的一致,会带来积极的后果;相反,它们有时会使监管职责流失于无形之中,从而抹煞了使用这些手段的原意。因此,某些手段的缺10
乏,固然会使银监会的监管职责履行面临很大困难,但对于在机构缩减改革中逆势而出的银监会而言,克服这些困难征是其“应有之义”,是其在漫漫发展道路上必须跨越的沟壑。
2.银监会监管重点的转移———从合规性监管到合规性监管与风险性监管的并重
所谓“合规性监管”是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。所谓“风险性监
[8]管”是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平等所实施的监管。银
监会成立后,其监管的重点必然不能再像以前那样只注重合规性监管,而应将风险性监管也提高到同等甚至更加重要的高度上。
将合规性监管与风险性监管并重,其原因主要有两个方面:其一,合规性监管本身固有的缺陷使它不再是当前监管重点的唯一选择,因为它对市场的敏感度较低,往往不能及时而全面地反映金融机构及整个金融系统的风险所在,导致监管的实施出现滞后性。其二,金融业的风险也存在于该行业的方方面面,;既有
[9]道德风险的因素,也有社会信用环境的影响,
在合规性监管的基础上,,,更有利于银正由于这样,《银行业监督管理法》参考了新巴塞尔协议中的核心监管原则,借鉴了美国、英国、德国、日本等国家关于风险监管的法律制度,明定了一系列关于风险监管的内容。未来银监会的监管将会以合规性监管为基础,以风险性监管为主题,进一步强化对金融业的监督管理,从而促进金融业的良性发展,这是勿庸置疑的。
3.对《银行业监督管理法》规定的监管措施的置疑
《银行业监督管理法》第四章是关于监管措施的全面规定,其中不乏有创新之处。这也突出体现了“依法行政、规范监管行为”的立法意图,是我国金融法制建设的重大进步。但是这些措施能否真正落到实处,实现有效促进银行监管的目标,仍然有待实践来检验。例如该法第37条规定:银行业金融机构违反审慎经营规则的,逾期未改正或行为严重的,银监会可以责令其暂停部分业务、停止批准开办新业务;限制分配红利和其他收入;限制资产转让;责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;停止批准增设分支机构。应该说,这些措施是相当严厉的,也说明了国家对银行经营从严整顿的决心。但是,审慎经营中对银行金融机构所要求的资本充足率、资产负债比例、资产质量、流动性及盈利性等方面的内容,在目前我国的金融界中,是一个很高的要求。甚至可以说,我国目前的银行业金融机构很少有达到这种高层次要求的。这就产生了一个问题,如果出现违反审慎经营规则的行为,银监会是否会严格依法采取上述措施?如果采取的话,大多数银行金融机构的经营会出现停顿乃至瘫痪的状况;如果不采取的话,这些规定就会成为一纸空文。这种情况的出现,必然会使银监会的实际监管工作陷入两难的境地。此外,该法第35条还规定“:银行业监督管理机构根据履行职责的需要,可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话。”这样的规定在国内的同类法律中尚属首例。但其是否真能有效促进银行业的监管,亦还有待于实践的检验。
四、央行与银监会应予协调的职责
尽管修改后的《中国人民银行法》和新出台的《银行监督管理法》对央行与银监会的各自职责作出了明确的分工,但在个别领域上,二者仍然存在着应该互相协调的地方。因为无论是央行抑或是银监会,其履行职责的出发点均是立足于广大金融机构的市场行为及其决策,只是侧重点有所不同。央行职责的行使主要是通过制定和执行货币政策来实现,而银监会则通过对各金融机构具体且微观的监管来实施其职责。亦即前者是为了维护宏观金融秩序的稳定;后者是着眼于金融机构的合法稳健运营及自由公平的金融竞争环境的营造上。即便如此,这两个机构的职责也不是能够截然分开的,二者的职责还是会相互渗透,和影响,因此,它们还是存在着应加以互相协调的职责,这在《人民银行法》和《银行业监督管理法》中也有体现。主要有:
(一)监管信息的共享
《银行业监督管理法》第6条明确规定“:国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他
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金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《人民银行法》第35条第2款也有类似的规定。由此,银监会与央行在监管信息的共享上就存在了需要彼此协调的地方,这也是二者在职责分工基础上的一个交叉点。
在央行和银监会间实行监管信息的共享,其原因有二:一是这些机构在履行各自职责的过程中会占有一定的信息资料,其中有不少是对另一个机构有用的信息,如果二者缺乏交流,一方面会增加这两个机构履行职责的成本,另一方面也会影响它们决策的准确有力性;二是可以最大限度地减少银行等金融机构不必要的负担,使它们无须疲命于一次又一次重复的信息供给要求,也在另一个侧面尽可能地提高央行和银监会履行职责的效率。
在监管信息共享上,国外有着不同的实践做法。在英国,英格兰银行(即中央银行)、金融监管局与财政局之间存在着一个三方小组会议机制,进行定期磋商,互换信息。而在日本,日本银行(即中央银行)与承担监管职责的日本金融厅的职员,在实际工作中经常互换信息,[10]场检查日程安排,形成了密切的配合关系。
而在我国,,,以此构建一个为各监管机构共
用的金融信息平台,其主要机理为:央行提供信息存入信息共享
带,,然后再将其研究结果及时地存入信息共享带中,便于央行制定货币政
[12]策时信息的运用。由此,央行和银监会能够各取所需且互利互惠。实际上,上述论点的出发点均强调了央
行与银监会监管信息的共享,这也是在当前二者职责分工基础上必须加以重点考虑的地方。尤其应该提及的是,银监会仅仅向人民银行送达为政府信息公开所需的金融机构一般性的资产负债表等统计资料是远远不够的,因为这些资料是很难全面而深层次地反映一个金融机构的实际运营状况,也就难以满足央行据此作出货币政策决策的要求。所以,有关送达信息的内容、程序、方法等仍然需要进一步地予以明确。
(二)金融监督管理协调机制的创建与运行
修改后的《人民银行法》增加了第9条的规定,即“国务院建立金融监督管理协调机制。”这个金融监管协调机制的创建与运行当然离不开央行与银监会的密切配合,要求二者在履行各自职责时进行有效的协调。
如前文所述,监管职责主要由银监会行使,但它在实施监管的过程中有时还是要与央行进行协调与磋商的。例如,在通货紧缩时期,央行往往会采取扩张性货币政策,以刺激经济发展,此时,金融机构也会随之扩大自身的经营规模,追求利润的最大化,这样一来,会出现放松对金融风险防范的情形,给监管带来困难。反之,严厉的监管又会对货币政策的实施带来逆向效应。此外,银监会的日常监管职责主要属于预防性监管职责,央行还应承担起另一种补救性监管措施,它在性质上属于保护性监管职责,也涵盖于广义监管职责的范
[13]畴之内。这种保护性监管职责的最明显体现,就在于央行所扮演的最后贷款人角色,即金融机构已经或者将要出现信用危机时,央行所采取的一系列紧急援救措施。这种措施的行使与银监会监管职责的履行,能起到一种互补性的作用①。而这两种职责的行使同样需要两机构间的密切配合与协调。正因为如此《银行业,监督管理法》在第26条、28条、29条等条文中都明确要求银监会与人民银行进行配合与协商。
笔者认为,金融监管协调机制实际上是一个很广的范围,前述信息共享制度也完全可以包容其中。在此想强调的是,央行与银监会在承担各自职责的过程中,如果二者出现冲突的情况时,所应该建立和采取的一种相对稳定的矛盾协调机制。这方面立法上没有明定,实践中如果出现二者相互争权或推诿的现象,或者是出现银行等金融机构有两个“婆婆”不当干涉的局面,又该如何及时处理呢?
另外,还有必要提及的是,修改后的《人民银行法》第4条中增加了以下内容:中国人民银行监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场。这些规定可以视为立法仍为央行保留了部分监督管理职责,但这些职责是可以与银监会的监管职责相区别的。表现在:(1)在监管对象上,央行的监管是在中观而非微观层面上进行的,它主要是对市场而非机构进行监管;(2)这些职责的赋予是为保证央行自身任务(尤其是制定和执行货币政策、防范与化解系统性金融风险等
①当然,最后贷款人的措施只有在银监会监管职责已经无法遏制金融机构濒于崩溃的局面出现时,才能加以实施,这样才有可能更好地实现对金融机构的监管保障目的。
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的顺利履行)的实现所必须的。这些规定实际上也是央行与银监会在监管职责分工上的一种协调,而且是以法律加以明确规定的,具有法定化的性质。
(三)关于央行的检查监督权衍生的问题
央行的检查监督权主要规定在《人民银行法》第3234条中,是微观的,针对金融、经济个体的,但也是有较为严格的行使前置条件的。其第32条规定的检查监督是与央行所履行的职责相对应的,只有在央行需要行使其自身法定职责的情形下,才可以实施这种检查监督。第33条的规定并非是一种真正意义上的检查监督权,而是一种建议权,即根据执行货币政策和维护金融稳定的需要建议银监会实施对银行业金融机构的检查监督,是否进行则由银监会来决定。第34条中的检查监督权则必须首先经过国务院的批准才可实施。由此可见,央行这种权利的行使是有严格的限定条件的,它在通常情况下并不对银行金融机构进行全面、日常的监督检查,,。
但是,。如第33条规定的建议检查监督权,其行使的条件是央行“,而第34条的检查监督权行使的条件为“,为了维护金融稳定”,这些条,在实际操作上还需要作进一步的经验积累。特别是,因此在央行行使对货币市场的监督管理时,银监会的监管职责不可避免地会与央行的这一权利存在着一些交叉。这就需要在实践中,由央行与银监会对存在“重叠”的职责进行协调,避免对银行业金融机构的重复监督检查。
除上述三大方面外,央行与银监会还应在以下两个方面进行职责的协调:一是支付结算规则的制定,二是突发事件的处置。修改后的《中国人民银行法》第27条增加了1款规定“:中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。”而《银行业监督管理法》第29条则提出:银监会应当会同央行等部门建立银行业突发事件处置制度,制定银行业突发事件处置预案,明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序,及时、有效地处置银行业突发事件。因此,在这两个原则性规定的前提下,在具体职责的协调上,央行与银监会仍需再做进一步的接触,才有可能使这些职责得到很好地履行。
五、结语
央行与银监会监管职责的分工本身就是修改《人民银行法》与出台《银行业监督管理法》的重要出发点,也是当前所逐步推进的金融体制改革的焦点所在。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也有专节对这一问题进行了纲领性的论述,要求“有效防范和化解金融风险”“健全金融风险监控,、预警和处置机制”“,强化监管手段”“,建立健全银行监管机构同中央银行间的协调机制,提高金融监管水平”。这些原则性的规定已经贯穿并体现在上述两部法律的制定与实施过程中,因此,尽管在央行和银监会职责分工上还会存在各种各样理论抑或实践中的问题,仍然需要实践的检验与进一步的完善,但从长远的发展角度而言,这种新的法律建构还是符合历史的潮流的。
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