摘 要 对行政调查行为进行系统分类，对研究这类行政行为具有重要意义。依据调查对象、调查种类和受调查者是否配合的不同，我们可以将其分为内部调查行为与外部调查行为、强制调查行为与任意调查行为、附义务的调查行为与事实调查行为。行政调查与行政检查是两个既有区别又有联系的独立概念，应当对其间的关系进行科学认识与把握。 关键词 行政调查 分类 行政检查 作者简介：冯勇，中共河南省直机关党校讲师，硕士，研究方向：行政法学。 中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-141-02 行政调查是指行政主体为了查明案件事实，依据职权所进行的资料收集、证据调取活动，其具有附属性、程序性、裁量性及间接影响权益性等基本特征。 行政调查是一类非常重要的行政行为，“调查原则具有决定性的意义，因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法的和深入的调查。” 因此，行政调查往往是其他行政行为的关键环节，其在整个行政行为运行程序中具有承上启下的重要作用。但是，多年来，我国的行政法理论界和实务界对行政调查的相关问题并没有给予足够的重视，这与行政调查在行政管理和行政权力运行过程中的广泛存在和运用极不适应。本文将对行政调查进行较为系统的分类梳理，并针对目前理论界有人将“行政调查”与“行政检查”混为一谈的现象，对二者的关系做一简单论述。 一、行政调查的分类 行政调查是学理上对此类行为的统称，而我们日常所知的通知到场陈述意见、查证身份、监视录音录像、讯问、勘验等等，都是行政调查的具体手段。正是由于行政调查行使手段的多样性，我们可以依据调查对象、调查种类和受调查者是否配合的不同做如下分类： （一）内部调查与外部调查 内部调查与外部调查的区别在于行政机关在行使调查职权时，执行职务的公务人员是否与相对人相接触。内部调查存在于行政主体内部，并不会与相对人直接接触，且没有权利义务上的直接关系，所以内部的行政调查通常仅需依照机关内部的行政规则或上级机关或领导人的职务命令即可进行。而外部调查则是指行政主体在行使调查职权时，执行职务的公务人员会与外部相对人接触，并对受调查人的权利义务产生影响，因而必须有法律依据方可实施。 1.内部调查 在行政主体内部实施的行政调查称之为内部调查，包含内部人事核查、业绩检查或风纪调查等。但是对于此类被调查对象如何实施调查及调查后的救济程序如何启动等问题，我国尚未有明确规定。我们可以考察美国的做法，美国联邦最高法院创造了搜查要件的例外情形，统称为“执法以外的特别需要”，可以不透过司法机关执行搜查，而仅由行政机关实施搜查即可，例如：学校对学生搜查、公务机关对员工办公室搜查等，法院认为无令状即可为之，并不需要达到有相当理由的搜查门槛，故而美国法上认为，在机关内部实施调查时，如一般性的业绩检查、人事考核、风纪调查等情形或学校、监所等特别机构内部对学生或被监管人的调查等，并不需达到相当理由的搜查门槛即可进行搜查。笔者认为此问题还可从另一层面进行思考。“调查”与“搜查”从文义解释上来说本有不同，因而行政机关对内部人员进行“调查”，并不需要有“搜查”要件门槛的限制，我们无法期待行政机关进行行政调查时能有令状主义的适用。再者，如果行政主体对内部人员进行“调查”后发现被调查人有重大违法行为，情节严重，自然会交由司法机关调查，因此，可以不需符合“搜查”的要件门槛，即可由行政主体进行内部调查。 2.外部调查 行政主体对公民实施的调查，可再依调查目的及所欲达成的行政目的，分为“一般调查”与“个别调查”。一般调查指为了间接的、一般性的目的，确保行政管理的正常运作；个别调查则是为了直接的、个别的目的收集必要情报或资料的行政行为。 （1）一般调查。一般调查或是为了给制定行政政策提供依据，或是为了具体实施不针对特定相对人的抽象行政行为，并确保行政行为达到间接的、一般性的目的，进而搜集资料或信息的流程，而非为了特定的、个别的行政决定或处理，其最显著特征就是针对的对象是不特定的多数人。在实施手段上，往往仅是一种事实行为，并不带来直接的法律后果，比如为科学制定人口政策而进行的人口普查，为改善人们的生活环境而对空气质量进行经常性监视，为科学规划城市道路的布局、科学设定交通信号设施而对城市道路的车流量进行监控与定时采样等等，都属于不针对特定相对人的一般行政调查行为。 （2）个别事件调查。个别事件调查是以特定、个别的行政决定或处理为其直接目的，以确保行政行为恰当、合法，而搜集必要资料或信息的过程，亦即依法律所规定的具体权限，所实施的资信搜集活动。这类调查是行政机关行使个别的“具体权限”，对特定的相对人所作出的相关事实与资料的调查搜集行为，又可再依调查目的、对象、调查方法、程序等的不同分为许可要件审查、监督检查、制裁证据调查等三类。其中“许可要件审查”指行政机关在行政许可等授益行政行为之前所做的调查，由于这类行为的“授益”特征，使得所需资料大多由相对人自行提供，行政机关无须使用强制力，故许可要件审查应属于任意调查的一种；“监督检查”指为了确认或督促特定的行政相对方遵守法定义务，所进行的检视督察活动，比如卫生行政主管部门对餐饮行业所进行的食品卫生检查。行政机关在检查前，通常应先行通知检查程序，检查后亦应通知限期整改，经复查后发现仍未整改或虽经整改但仍然不符合要求的，再视违法情节的严重程度给予行政处罚或实施行政强制措施；“制裁证据调查”指行政机关因发现、告发或民众检举，获悉有违法事实发生，因而发动调查并搜集证据的行为，例如公安交管部门对违章停车者的处罚前拍照取证即属此类。 （二）强制调查与任意调查 强制调查与任意调查主要区别点在于行为实施时是否可以采用强制力。前者因实施时可使用强制力，故须有法律依据；后者只须有相对人之同意或协助即可实施，故不须有法律依据即可实施。 1.强制调查 强制调查可以在调查时运用国家强制力，故而必须注重法律保留原则的适用。需要强调的是，为了保证强制调查行为的顺利进行和目的的达成，根据相关法律的规定，公民有接受、容忍调查行为的义务。所以，对于强制调查的法律性质，可再依不同的调查方式来进行区分。 （1）责令相对人到场陈述或提供资料。行政机关责令相对人到场陈述或提供资料的调查行为，实质上是命令相对人为特定行为。因为法律规定相对人负有到场或提供资料的义务，所以，该行政机关的调查行为实际上具备了行政命令的特征，相对人若不服从，则会引起对自身的不利处分。然而，笔者以为，若行政机关并非“责令”相对人为某种行为，而是以“请求”或“建议”的方式来进行，那么，此行为就并不具备行政命令的性质。因此，当行政机关以“请求”或“建议”的方法进行调查时，则不得以间接或直接的强制手段逼迫相对人履行，因“请求”或“建议”并相对人不受协助义务的约束，故行政机关不能强制执行。 （2）使用强制力进入检查、抽样检验等行为。行政调查的方式如果是使用强制力进入实地检查、抽样检验、采样等行为，而法律同时也授权行政机关以强制力来保证调查目的实现，那么，这类调查行为就具有事实行为的特性，而非行政处分。笔者认为，出于对公民合法权益保护的考虑，当相对人面对这类可能具有较强侵害性的调查行为时，应当享有提前寻求救济的机会，所以，这类调查方式究竟是否为强制处分，应以是否事前通知为区分标准：如果在强制检查前，行政机关进行了通知，而该通知属于行政机关行政权运用的范畴，即可将其解释为行政处分并可提前加以救济；如果不进行事前通知，则行政机关在进行调查时，有携带公文或是可以证明该调查程序的文书时，该公文可被认定为属于行政机关的下命处分，而对相对人课以服从及配合的义务，即具有了行政处分的性质；当行政机关既无事前通知，也未携带公文时，则可认为该调查行为本身就已经有命相对人接受调查的意思，所以该行政调查可以解释为命相对人接受调查的行政处分及进行调查的事实行为的合体，属于执行性行政处分，所以，公民若不服则可就此提起行政诉讼。 2.任意调查 任意调查只需有相对人的同意或协助即可实施，不需有法律授权作为行为依据，换言之，任意调查的进行依靠受调查者的协助配合，不能强制实施，即使受调查者不予配合，也不能对其进行制裁。任意调查并不以公权力手段出现，只要是行政机关设置目的范围内的行为，原则上并不需要有法律依据，但是，此种任意调查仍有可能触及隐私权等公民基本权利，所以，在任意调查违法并侵害公民权利时，仍应给予司法救济，并可提起行政诉讼。 （三）附义务的调查与事实行为调查 附义务的调查与事实行为调查是以调查手段、行为方式不同所做的区分，前者如资料提供命令、调查命令、到场命令等，因会课予相对人作为义务，故也可称为“义务附随型调查”；后者如质问行为、进入检查等，虽然相对人课以回答义务，但行政机关同时也在做出质问行为与进入检查行为，故也称为“事实行为型调查”。 二、行政调查与行政检查的关系 在我国理论界，长时期以来行政调查问题都没有受到足够的重视。在多数的高等学校行政法学教材中甚至都没有明确的有关行政调查的相关内容。目前，很多教科书中都将行政调查视为行政监督、行政检查或者行政监督检查行为的一种具体方式，，而并不认为其是一种独立的行政行为。 应该说，，这类认识是片面的，其忽略了行政调查与行政检查的本质区别。实际上，行政调查与行政检查是两个概念，它们之间既有联系又有严格区别。首先，行政调查的范围明显广于行政检查，而行政检查往往从属于行政调查，是行政调查中的一种方法、措施、手段。结合上文对行政调查所做的分类，行政检查应当大致从属于其中的外部调查、个别事件调查、强制调查。其次，行政检查通常指一般的例行检查，检查的目的在于获悉行政相对人是否遵守了法律、法规中的相关准则与要求，并获得对违法者采取惩戒措施的证据与可能性。而在行政权力运行的整个过程中，行政调查却往往是无法绕过的必经阶段和前置程序。而针对特定事项所实施的行政检查则通常被视为是行政调查的具体措施之一。再次，行政调查的目的，往往在于取得行政机关所需的资料和信息，而不论资料、信息的取得采用了何种手段与方式，只要符合行政管理和行政权力运行的需要即可。但行政检查则是以“个案性的发现问题”为目的的具体行政行为，往往必须由明确的实体和程序要求，若违犯则行为无效。综上所述，我们即使不能绝对地说行政检查是行政调查的下位概念，但至少也不能武断地否认行政调查行为的独立性，甚至片面地以行政检查的研究取代行政调查。尽管作为工具或手段意义上的行政调查与行政检查可能存在着交叉关系，“通过调查的检查”与“通过检查的调查”的概念在一定意义上可以成立，但是作为制度意义上的行政检查与行政调查仍须明确其性质与功能差异。 注释： 章志远.行政调查初论.中共长春市委党校学报.2007（1）.78. [德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.北京：法律出版社.2000.466. 应松年.当代中国行政法.北京：中国方正出版社.2004.822. 魏增.论《行政监察法》中的检查制度和调查制度——兼论行政检查和行政调查的研究方法与思路的拓展.行政法学研究.2001（4）.103.
摘 要 对行政调查行为进行系统分类，对研究这类行政行为具有重要意义。依据调查对象、调查种类和受调查者是否配合的不同，我们可以将其分为内部调查行为与外部调查行为、强制调查行为与任意调查行为、附义务的调查行为与事实调查行为。行政调查与行政检查是两个既有区别又有联系的独立概念，应当对其间的关系进行科学认识与把握。 关键词 行政调查 分类 行政检查 作者简介：冯勇，中共河南省直机关党校讲师，硕士，研究方向：行政法学。 中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-141-02 行政调查是指行政主体为了查明案件事实，依据职权所进行的资料收集、证据调取活动，其具有附属性、程序性、裁量性及间接影响权益性等基本特征。 行政调查是一类非常重要的行政行为，“调查原则具有决定性的意义，因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法的和深入的调查。” 因此，行政调查往往是其他行政行为的关键环节，其在整个行政行为运行程序中具有承上启下的重要作用。但是，多年来，我国的行政法理论界和实务界对行政调查的相关问题并没有给予足够的重视，这与行政调查在行政管理和行政权力运行过程中的广泛存在和运用极不适应。本文将对行政调查进行较为系统的分类梳理，并针对目前理论界有人将“行政调查”与“行政检查”混为一谈的现象，对二者的关系做一简单论述。 一、行政调查的分类 行政调查是学理上对此类行为的统称，而我们日常所知的通知到场陈述意见、查证身份、监视录音录像、讯问、勘验等等，都是行政调查的具体手段。正是由于行政调查行使手段的多样性，我们可以依据调查对象、调查种类和受调查者是否配合的不同做如下分类： （一）内部调查与外部调查 内部调查与外部调查的区别在于行政机关在行使调查职权时，执行职务的公务人员是否与相对人相接触。内部调查存在于行政主体内部，并不会与相对人直接接触，且没有权利义务上的直接关系，所以内部的行政调查通常仅需依照机关内部的行政规则或上级机关或领导人的职务命令即可进行。而外部调查则是指行政主体在行使调查职权时，执行职务的公务人员会与外部相对人接触，并对受调查人的权利义务产生影响，因而必须有法律依据方可实施。 1.内部调查 在行政主体内部实施的行政调查称之为内部调查，包含内部人事核查、业绩检查或风纪调查等。但是对于此类被调查对象如何实施调查及调查后的救济程序如何启动等问题，我国尚未有明确规定。我们可以考察美国的做法，美国联邦最高法院创造了搜查要件的例外情形，统称为“执法以外的特别需要”，可以不透过司法机关执行搜查，而仅由行政机关实施搜查即可，例如：学校对学生搜查、公务机关对员工办公室搜查等，法院认为无令状即可为之，并不需要达到有相当理由的搜查门槛，故而美国法上认为，在机关内部实施调查时，如一般性的业绩检查、人事考核、风纪调查等情形或学校、监所等特别机构内部对学生或被监管人的调查等，并不需达到相当理由的搜查门槛即可进行搜查。笔者认为此问题还可从另一层面进行思考。“调查”与“搜查”从文义解释上来说本有不同，因而行政机关对内部人员进行“调查”，并不需要有“搜查”要件门槛的限制，我们无法期待行政机关进行行政调查时能有令状主义的适用。再者，如果行政主体对内部人员进行“调查”后发现被调查人有重大违法行为，情节严重，自然会交由司法机关调查，因此，可以不需符合“搜查”的要件门槛，即可由行政主体进行内部调查。 2.外部调查 行政主体对公民实施的调查，可再依调查目的及所欲达成的行政目的，分为“一般调查”与“个别调查”。一般调查指为了间接的、一般性的目的，确保行政管理的正常运作；个别调查则是为了直接的、个别的目的收集必要情报或资料的行政行为。 （1）一般调查。一般调查或是为了给制定行政政策提供依据，或是为了具体实施不针对特定相对人的抽象行政行为，并确保行政行为达到间接的、一般性的目的，进而搜集资料或信息的流程，而非为了特定的、个别的行政决定或处理，其最显著特征就是针对的对象是不特定的多数人。在实施手段上，往往仅是一种事实行为，并不带来直接的法律后果，比如为科学制定人口政策而进行的人口普查，为改善人们的生活环境而对空气质量进行经常性监视，为科学规划城市道路的布局、科学设定交通信号设施而对城市道路的车流量进行监控与定时采样等等，都属于不针对特定相对人的一般行政调查行为。 （2）个别事件调查。个别事件调查是以特定、个别的行政决定或处理为其直接目的，以确保行政行为恰当、合法，而搜集必要资料或信息的过程，亦即依法律所规定的具体权限，所实施的资信搜集活动。这类调查是行政机关行使个别的“具体权限”，对特定的相对人所作出的相关事实与资料的调查搜集行为，又可再依调查目的、对象、调查方法、程序等的不同分为许可要件审查、监督检查、制裁证据调查等三类。其中“许可要件审查”指行政机关在行政许可等授益行政行为之前所做的调查，由于这类行为的“授益”特征，使得所需资料大多由相对人自行提供，行政机关无须使用强制力，故许可要件审查应属于任意调查的一种；“监督检查”指为了确认或督促特定的行政相对方遵守法定义务，所进行的检视督察活动，比如卫生行政主管部门对餐饮行业所进行的食品卫生检查。行政机关在检查前，通常应先行通知检查程序，检查后亦应通知限期整改，经复查后发现仍未整改或虽经整改但仍然不符合要求的，再视违法情节的严重程度给予行政处罚或实施行政强制措施；“制裁证据调查”指行政机关因发现、告发或民众检举，获悉有违法事实发生，因而发动调查并搜集证据的行为，例如公安交管部门对违章停车者的处罚前拍照取证即属此类。 （二）强制调查与任意调查 强制调查与任意调查主要区别点在于行为实施时是否可以采用强制力。前者因实施时可使用强制力，故须有法律依据；后者只须有相对人之同意或协助即可实施，故不须有法律依据即可实施。 1.强制调查 强制调查可以在调查时运用国家强制力，故而必须注重法律保留原则的适用。需要强调的是，为了保证强制调查行为的顺利进行和目的的达成，根据相关法律的规定，公民有接受、容忍调查行为的义务。所以，对于强制调查的法律性质，可再依不同的调查方式来进行区分。 （1）责令相对人到场陈述或提供资料。行政机关责令相对人到场陈述或提供资料的调查行为，实质上是命令相对人为特定行为。因为法律规定相对人负有到场或提供资料的义务，所以，该行政机关的调查行为实际上具备了行政命令的特征，相对人若不服从，则会引起对自身的不利处分。然而，笔者以为，若行政机关并非“责令”相对人为某种行为，而是以“请求”或“建议”的方式来进行，那么，此行为就并不具备行政命令的性质。因此，当行政机关以“请求”或“建议”的方法进行调查时，则不得以间接或直接的强制手段逼迫相对人履行，因“请求”或“建议”并相对人不受协助义务的约束，故行政机关不能强制执行。 （2）使用强制力进入检查、抽样检验等行为。行政调查的方式如果是使用强制力进入实地检查、抽样检验、采样等行为，而法律同时也授权行政机关以强制力来保证调查目的实现，那么，这类调查行为就具有事实行为的特性，而非行政处分。笔者认为，出于对公民合法权益保护的考虑，当相对人面对这类可能具有较强侵害性的调查行为时，应当享有提前寻求救济的机会，所以，这类调查方式究竟是否为强制处分，应以是否事前通知为区分标准：如果在强制检查前，行政机关进行了通知，而该通知属于行政机关行政权运用的范畴，即可将其解释为行政处分并可提前加以救济；如果不进行事前通知，则行政机关在进行调查时，有携带公文或是可以证明该调查程序的文书时，该公文可被认定为属于行政机关的下命处分，而对相对人课以服从及配合的义务，即具有了行政处分的性质；当行政机关既无事前通知，也未携带公文时，则可认为该调查行为本身就已经有命相对人接受调查的意思，所以该行政调查可以解释为命相对人接受调查的行政处分及进行调查的事实行为的合体，属于执行性行政处分，所以，公民若不服则可就此提起行政诉讼。 2.任意调查 任意调查只需有相对人的同意或协助即可实施，不需有法律授权作为行为依据，换言之，任意调查的进行依靠受调查者的协助配合，不能强制实施，即使受调查者不予配合，也不能对其进行制裁。任意调查并不以公权力手段出现，只要是行政机关设置目的范围内的行为，原则上并不需要有法律依据，但是，此种任意调查仍有可能触及隐私权等公民基本权利，所以，在任意调查违法并侵害公民权利时，仍应给予司法救济，并可提起行政诉讼。 （三）附义务的调查与事实行为调查 附义务的调查与事实行为调查是以调查手段、行为方式不同所做的区分，前者如资料提供命令、调查命令、到场命令等，因会课予相对人作为义务，故也可称为“义务附随型调查”；后者如质问行为、进入检查等，虽然相对人课以回答义务，但行政机关同时也在做出质问行为与进入检查行为，故也称为“事实行为型调查”。 二、行政调查与行政检查的关系 在我国理论界，长时期以来行政调查问题都没有受到足够的重视。在多数的高等学校行政法学教材中甚至都没有明确的有关行政调查的相关内容。目前，很多教科书中都将行政调查视为行政监督、行政检查或者行政监督检查行为的一种具体方式，，而并不认为其是一种独立的行政行为。 应该说，，这类认识是片面的，其忽略了行政调查与行政检查的本质区别。实际上，行政调查与行政检查是两个概念，它们之间既有联系又有严格区别。首先，行政调查的范围明显广于行政检查，而行政检查往往从属于行政调查，是行政调查中的一种方法、措施、手段。结合上文对行政调查所做的分类，行政检查应当大致从属于其中的外部调查、个别事件调查、强制调查。其次，行政检查通常指一般的例行检查，检查的目的在于获悉行政相对人是否遵守了法律、法规中的相关准则与要求，并获得对违法者采取惩戒措施的证据与可能性。而在行政权力运行的整个过程中，行政调查却往往是无法绕过的必经阶段和前置程序。而针对特定事项所实施的行政检查则通常被视为是行政调查的具体措施之一。再次，行政调查的目的，往往在于取得行政机关所需的资料和信息，而不论资料、信息的取得采用了何种手段与方式，只要符合行政管理和行政权力运行的需要即可。但行政检查则是以“个案性的发现问题”为目的的具体行政行为，往往必须由明确的实体和程序要求，若违犯则行为无效。综上所述，我们即使不能绝对地说行政检查是行政调查的下位概念，但至少也不能武断地否认行政调查行为的独立性，甚至片面地以行政检查的研究取代行政调查。尽管作为工具或手段意义上的行政调查与行政检查可能存在着交叉关系，“通过调查的检查”与“通过检查的调查”的概念在一定意义上可以成立，但是作为制度意义上的行政检查与行政调查仍须明确其性质与功能差异。 注释： 章志远.行政调查初论.中共长春市委党校学报.2007（1）.78. [德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.北京：法律出版社.2000.466. 应松年.当代中国行政法.北京：中国方正出版社.2004.822. 魏增.论《行政监察法》中的检查制度和调查制度——兼论行政检查和行政调查的研究方法与思路的拓展.行政法学研究.2001（4）.103.