中国人口·资源与环境 2009年 第19卷 第3期 CH INA POPUL AT ION , RESOURCES AND ENVIRONME NT Vol . 19 No . 3 2009
中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
戴亦欣
(清华大学公共管理学院, 北京100084)
＊
摘要 为了应对气候变化和全球变暖, 以降低人类生产和生活活动的碳足迹为目标的低碳发展模式得到各方重视。世界多个城市的政府以及诸多国际组织都在积极推进低碳城市的建设。在我国快速城市化和工业化的背景下, 发展低碳城市是开拓新型城市发展理论和规划理论的有利契机, 是寻找新的经济增长点, 实现低碳发展和可持续发展的必经之路, 也是激发城市后发优势, 实现跨越式发展的良好契机。本文从低碳城市概念发展的脉络入手, 结合国内外低碳城市的实践和我国的发展特点, 提出了低碳城市的概念辨析, 分析低碳城市建设的原则和特点, 并着重讨论建设低碳城市所必需的治理模式和制度建设模式, 提出了基于城市历史传承和社会经济发展特点的政府、市场、公民三方协作互动模型, 为我国低碳城市发展提供了概念基础和理论铺垫。关键词 低碳城市; 治理模式; 可持续发展; 气候变化
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2009) 03-0012-06
进入21世纪, 随着后工业化的进程, 人类生产和生活造成的能源安全和全球变暖问题引起了全球的广泛关注。在一系列的应对方案之中, 旨在降低人类活动造成的碳排放的“低碳”发展模式在世界范围内得到普遍的认同, 并成为新时期人类发展的目标
[1, 2]
统计, 同期中国温室气体排放量为56亿t , 其中二氧化碳的排放量超过50亿t 。我国的百万美元GDP 能耗是世界平均水平的3. 1倍, 是日本的9倍。快速的城市化同工业化的进程对中国的发展提出了严峻的挑战:中国的发展必须摒弃发达国家在19世纪工业化初期采用的高能耗、高污染、低效率的发展模式, 转而遵循环境友好型的低碳模式[4～8]。城市作为地区经济发展和社会发展的核心单元, 不可避免地成为中国低碳发展的关注重点
[9]
。从利用更少的环境资源消
耗, 产生更少的环境污染, 但是获得更多地经济产出的“低碳经济”, 到提倡减少碳排放的新的生活方式和治理模式的“低碳社会”概念, 低碳的理念在生产发展和社会发展的各个层面迅速地推广。各国纷纷从国家层面推出相应的规划和计划, 确认低碳理念在国家发展方向上的指导地位。例如, 最先提出“低碳经济”(Lo w Car bon Ec onomy ) 概念的英国在其2003年发表的《能源白皮书》明确提出2010年二氧化碳排放量要在1990年水平上减少20%,到2050年减少60%,到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。
中国正处在快速城市化的时期, 城市化水平从1978
[3]年的17. 9%快速增长到2000年的36. 22%, 平均增长速
。从2007年
开始, 低碳城市的实践和概念拓展成为低碳发展的新兴领域。本文从低碳城市在中国发展的必要性入手, 探讨我国低碳城市的概念和发展特点, 借助国外发展低碳社区和低碳城市的经验, 对我国地方政府在低碳城市发展中的核心作用进行了剖析, 并提出建设低碳城市治理模式的建议。
1 低碳城市在中国发展的重要意义
1. 1 城市脆弱性在快速的城市化过程中凸现并加强
城市是人类生产和生活的中心, 在经济社会发展中起着举足轻重的作用。当前世界上一半以上的人口居住在城市中, 城市的人均能耗是农村地区的3. 5倍, 而超过75%的温室气体从城市产生。城市发展的速度、城市承载的人口数量、工作机会、城市各产业创造的财富、城市能源的消耗量以及对环境的污染都直接影响到一个国家乃至
度超过每年1%。据预测, 中国的城镇化水平在2010年为46. 50%左右, 2014年可能超过50%,预计2023年可能超过60%。GD P 在过去20年间保持近8%增长速度的同时, 快速工业化的进程也对环境产生了巨大的影响。以2005年为例, 美国温室气体的排放量为71. 5亿t , 而据联合国
收稿日期:2009-03-13
作者介绍:戴亦欣, 博士, 主要研究方向为政府治理、低碳城市、产业发展、技术创新。
＊该文受清华大学低碳经济研究院“低碳经济发展的决策与激励—地方政府行为分析”资助。
戴亦欣:中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
世界的发展与变革, 城市因此成为平衡经济发展与环境保护的焦点所在。
快速的城市化进程在中国尤为突出, 也是考虑所有发展问题的时候不能规避的重要因子。从1978年到2005年, 中国城市总数从193个增加到661个, 其中特大、大城市分别从13和27个增加到54和85个。中国城市在发展中面临着三项严峻的挑战:
首先, 城市中的能源消耗急剧增加。工业、建筑和交通是城市用能增长的主要领域。在城市的生产活动中, 传统的重工业依然占据主要的地位, 2005年中国重工业对工业的贡
[10]献率超过70%,对GD P 的贡献率接近50%。中国城镇既
政府必须设计有利于低碳的城市发展模式和居民生活消费模式, 并从制度上进行保障。杭州市采用的免费租用公共自行车以及“一元钱”购买节能灯泡的政策就是对居民消费模式进行低碳引导的尝试。
1. 2 建设低碳城市为中国的发展带来的机遇
城市越来越暴露于气候变化和能源安全带来的威胁中, 传统的发展模式并不能提高城市的抗灾害性。当前的城市发展呼唤新的城市发展和治理模式, 低碳城市不仅为城市发展的瓶颈提供解决方案, 而且带来了新的发展契机。1. 2. 1 低碳城市成为新型城市发展和规划理论的有力支
持和有益尝试
随着全球化的进程, 新自由主义和后现代主义在城市发展和建设中的理论指导力量逐渐衰弱, 发展型国家理论随着东南亚经济危机受到重创, 这些都造成了当代城市发展理论的空窗
[13]
有建筑约150亿m 2, 并且以每年10亿m 2的速度增加着。中国城市与发达国家相比, 城市住宅能耗高3. 5倍, 每平方米建筑用钢55kg , 比发达国家平均高出20%。中国机动车保有量也快速增加, 截至2008年9月已有1. 68亿辆。随着城市化的进程, 每年近千万人从农村转移到城市将导致城市能源消耗总量不断增加。
其次, 在城市中, 能源利用导致的城市环境问题日益突出。城市空气质量、水环境质量、交通噪音、城市固体垃圾处理等与环境密切相关的指标虽然逐年得到改善, 但是依然还存在严重问题。例如, 受城市规划、公共交通配套建设、机动车保有量和尾气排放标准等因素的影响, 机动车尾气排放已经成为中国大城市空气的第一大污染源。2005年, 整体空气质量评选中依然有27%的城市处于“劣三级”状态。城市居民生活废水的处理率只有32%,有
[11]193个城市的污水处理率为0%。
。现代城市的发展需要关注整体的城市要素, 而
不是碎化的个人要素[14]; 需要强调政府与企业、个人的协同作用, 而不是单一一方的努力; 需要尊重城市发展的基础和特质, 而不是在不同的城市硬性推行同样的发展理念与发展模式。近年来, 伴随着国内外城市探索性地开展了低碳城市的有益实践, 低碳城市的实践探索和理论研讨带来的是城市发展观上的变革, 是城市治理和管理制度上的变革。
从世界低碳发展的历程看, 国家层面的宏观计划多于微观层面的实施原则, 而针对某个地区的具体行动计划多于可以推广的制度理念。因此, 中国低碳城市的建设和探索对于世界范围内的低碳发展将有深远的含义。我国大多数城市处于快速发展的阶段, 城市类别繁多, 特点各异:有的以自然资源开发为主, 有的以制造加工为主, 有的城市主打生态牌, 有的城市注重现代化建设, 各种不同类型的城市在低碳城市建设的定位迥异, 进行低碳化建设的方法和途径也各不相同; 而我国城市地理位置不同, 文化风俗差异很大, 如何针对地方特点进行低碳建设, 这些宝贵的实践和理论归纳都将为世界低碳城市的建设提供丰富的知识。
1. 2. 2 低碳城市的建设为部分城市提供了发展上的后发
优势
在中国, 城市间的竞争是国家发展、地方进步的巨大动力。各个城市政府为了提升城市形象, 吸引更多投资, 拉动城市经济生产和社会消费进行不懈的努力。根据中国城市竞争力研究会2007年公布的城市竞争力评价指标体系, 城市环境建设和可持续发展均作为重要的竞争力指标, 是城市社会发展的指示[15]。北京国际城市发展研究院城市竞争力课题组也将可持续发展做为确保城市与周边地区居民福利的重要因子计入到城市竞争力指标体系中, 体现城市实力和发展潜力。具体指标包括资源和能源
第三, 能源和环境问题同人类生产和生活的各种活动密切相关, 具有长期性和惯性, 非常复杂。当前的城市治理制度没有将低碳的目标纳入进来, 因此, 城市建设缺乏合理的设计与规划。以我国城市中的能耗“锁定效应”为例:大型的设备、基础设施以及个人大件耐用消费品一旦投入使用, 其能源的来源和效率将会保持一定的水平。如果在修筑时缺乏必要的规划和节能设计, 有可能在未来的十几年中将当地能源的使用锁定在一定的程度上没有办法进行大规模的衰减[12]。同样, 居民的能源消费习惯对于城市长期发展也有深远的影响, 而当前的城市治理机制在引导居民正确消费方面功能不健全。39%的城市化率表明中国刚刚进入城市的快速发展期, 还将经历一个城镇人口急速膨胀的发展阶段。在消费方式上, 是遵循大型住房、大排量汽车的模式, 还是提倡节约型的消费模式, 中长期而言会造成截然不同的发展结果。2007年5月为止, 北京的机动车保有量突破了300万辆, 上海也早已突破了200万辆的大关。汽油的消耗和尾气排放都直线上升, 而汽车使用的主动权直接掌控在城市居民手中。因此, 城市
中国人口·资源与环境 2009年 第3期
的消耗速度, 生态环境退化率, 以及资源利用效率。
低碳城市的发展为多数城市提供了赶超其他城市的机会
[16]
表1 国内城市的低碳尝试
。很多城市政府认识到:不进行低碳发展是没有
城市
City 珠海
Tab . 1 L ow ca rbon city initiatives in China
目标设定
Goal
低碳经济区
规划与行动Actions and plans 推动液化天燃气(L NG ) 公交车和出租车的使用
前途的, 最终是要受到限制和惩罚的。及早面对减排压力, 及早调整城市治理模式, 可以让依赖传统工业的高消耗、高能耗、高污染的城市通过产业机构的调整、环保监控的执行、城市居民理念的提升实现跨越式发展, 提升自身在全国各个城市, 甚至是世界各个城市之间的竞争力, 凸现城市特点, 提升经济盈余
[17]
日照
, 增加城市吸引力。
普及居民太阳能热水器; 公
“气候中和”网络城市成共照明设备使用太阳能光员伏发电技术, 在农村推广太
阳能保温大棚、太阳能灶
鼓励太阳能光伏设备生产企业的发展, 进行公共照明和高速公路的太阳能照明工程
免费向市民和游客出租公共自行车, 提倡低碳出行
1. 2. 3 低碳产业形成城市新的经济增长点
国家和城市的发展都依靠新的经济增长点。低碳产业以及相关的环保产业不仅提供了这样的产业选择, 而且提供了大量的地区性就业机会。以保定市为例, 2007年, 新能源与能源设备产业基地中的骨干企业达到160余家, 实现工业销售收入160亿元, 同比增长42. 9%,占地区GDP 的13. 3%;实现利税17亿元, 同比增长65%;出口创汇完成4. 3亿美元, 同比增长95. 5%,完成年度计划的190%。保定市还在筹建自己的静脉产业园———建设废旧汽车加工回收、废旧金属加工回收、废旧塑料加工回收等重点静脉产业。在城市所属范围内积极推进城乡生活垃圾集中处理和资源化利用, 全面构建并实施“收集—转运—集中处置”的城乡生活垃圾处理模式。
上海杭州
低碳产业、低碳城市
保定、无锡低碳城市
世博会建筑、临海新城的太
低碳社区、低碳商业区、阳能光伏发电示范项目和低碳产业区崇明生态岛上的碳中和规
划区域生态城市战略规划
LED 节能照明试点项目
贵阳
值占规模以上工业增加值的比重达到18%”。
国际组织也已经开始行动, 通过不同的项目在我国推行低碳城市。2007年4月, 世界自然基金(W WF ) 在我国选择了保定和上海作为低碳城市的试点, 分别从可再生能源产业发展的角度和建筑节能的角度尝试城市建设的新模式。WWF 同时在北京开展了相关政策的研究与普及, 从一个侧面说明政府的力量和政策的引导在低碳城市发展中的重要地位。气候组织(Climate Group ) 指出, 在未来的3至5年内要在我国推进15个低碳城市的建设。该组织特别强调:除了北京、上海、天津等大城市外, 项目主要选择在二、三级城市中探索低碳的发展模式, 以二氧化碳减排做为城市发展新的契机, 通过提升生产力、创造就业、改变消费模式应对气候变化和国际范围内的金融海啸。
2 中国低碳城市的实践尝试
中国政府是第一个将节能减排列为国家发展重要目标的发展中国家。“九五”计划明确表明国家将节能率确定为每年5%,并削减主要的污染物排放量。结合中央政府提出的建设资源节约型、环境友好型社会、确立科学发展观, 以及加强生态文明建设的战略目标, 地方政府, 特别是城市一级政府在建设低碳城市方面进行了多方面积极有益的实践:发展可再生能源产业、创立环保产业、构建生态城市规划、发展可持续交通、绿色建筑、推动节能高效的低碳生活方式等等, 都在不同的城市里得到推广。事实上, 国内的很多城市, 也纷纷从低碳建设的角度调整城市发展方向, 见表1。
以保定市为例, 该市充分认识到在加快推进工业化和城市化的过程中, 既不能为了发展而牺牲环境, 也不能为了保护环境而放弃发展的机会, 而是要“探索一条城市经济以低碳产业为主导、市民以低碳生活为理念和行为特征、政府以低碳社会为建设蓝图, 符合我市发展实际、具有自身特色的新型工业化和城市化道路”[18]。并在国家的“十一五”减排计划之上提出了自己的减排目标:“到2010年, 万元GDP 二氧化碳排放量比2005年下降25%以上; 人均二氧化碳排放力争控制在3. 5吨以内; 新能源产业增加
3 低碳城市概念的辨析
与国内外蓬勃发展的低碳城市实践相比, 低碳城市的概念依然处于初期讨论中。2003年英国政府发表了题为:“我们未来的能源:创建低碳经济(Our Ener gy Future :Creatin g a L ow Carbon Ec onomy ) ”的报告, 首次提出了“低碳经济”(Lo w car bon Econo my ) 的概念, 引起了国际社会的广泛关注。报告指出:“低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染, 获得更多的经济产出, 通过创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会, 为发展、应用和输出先进技术创造了机会, 同时创造新的商机和更多的就业机会”。2007年, 日本环境部发布了“低碳社会”规划草案, 提出了实现低碳社会的三个原则, 即:在所有部
戴亦欣:中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
门减少碳排放; 提倡物尽其用的节俭精神, 通过更简单的生活方式达到高质量的生活, 从高消费社会向高质量社会转变; 与大自然和谐生存, 保持和维护自然环境成为人类社会的本质追求。
我国学者从不同的方面对低碳城市进行了描述。付允、汪云林等学者[19]认为低碳城市就是“通过在城市发展低碳经济, 创新低碳技术, 改变生活方式, 最大限度减少城市的温室气体排放, 彻底摆脱以往大量生产、大量消费和大量废弃的社会经济运行模式, 形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系, 形成健康、节约、低碳的生活方式和消费模式, 最终实现城市的清洁发展、高效发展、低碳发展和可持续发展”。胡鞍钢认为, 在中国从高碳经济向低碳经济转变的过程中, 低碳城市是重要的一个方面, 包括:低碳能源, 提高燃气普及率、提高城市绿化率、提高废弃物处理率等方面的工作[20]。
综合以上的论点和当前低碳城市的实践, 我们对低碳城市的界定如下:低碳城市是通过消费理念和生活方式的转变, 在保证生活质量不断提高的前提下, 有助于减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式。这个定义虽然简单, 但是明确了低碳城市发展的基本特点。首先, 低碳城市发展决不是牺牲发展换取环境的模式, 而是将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑发展的方式和可能性的一种发展模式; 其次, 低碳城市的建设最终要依赖于城市治理者和居民消费理念和生活方式的转变才能发生。特别是从低碳城市治理的角度而言, 当前理论和地方实践都在不断尝试, 试图为未来的城市发展提出新的, 适应经济和环境需要的治理模式。
考虑城市现状的基础上, 政府需要制定低碳发展的目标, 从而展开相应的城市规划, 并同本地的企业和公众合作, 同上级政府、其它城市合作, 甚至同国外相关机构和政府部门建立多方合作, 顺利执行并监管低碳城市的建设。其次, 低碳城市的发展离不开市场的形成和良好运行。低碳产业和与其相关的环保产业形成了低碳城市新的经济增长点。如何将现有的市场体系引导到低碳方向, 完成产业节能技术的升级、减排能力的提升, 形成低碳技术开发的大环境, 并积极开发低碳产品, 积极引导低碳的消费, 在市场的运作机制中嵌入低碳因素, 是建立低碳城市不可或缺的方面。第三, 低碳城市的核心和可持续的动力是拥有低碳理念的城市居民。进行低碳消费引导、低碳理念教育和低碳生活宣传是提升公民低碳意识的基本手段, 也是未来建立低碳决策的全民参与、以及设立低碳的全民监测体系的基础。
三方之间的互动也是低碳城市建设治理模式中的重要组成部分。作为政府, 有责任与义务规划低碳相关的产业结构, 不仅为提倡发展的企业提供技术支持, 还要为企业创造相关的低碳融资环境; 对于公民而言, 政府的教育和宣传是他们了解低碳概念的主要渠道, 宣传力度和内容直接影响到当代和后一代的公民在低碳城市建设上的兴趣与动力。而在企业和公民之间, 建立良好的低碳市场需求与产品导向, 是低碳城市治理模式依托市场机制发挥作用的重要场所。
4. 2 低碳治理的制度设计是低碳城市发展的核心
低碳城市是城市化过程中的必经阶段, 是新的规划、实施和监管制度的确立过程。同新自由主义思潮与后现代主
图1 低碳城市治理和制度设计框架
Fig . 1 Governance and institutional fra mework
of lo w c arbon c ity
4 低碳城市治理模式和制度设计的基本原则
低碳城市发展需要建设相应的治理模式和配套制度。基本原则可以用图1说明。其中包含三个参与主体:政府、市场和公民。政府治理的最新发展摒弃了政府作为解决公共问题的单一主体的认识, 转而强调政府、市场和公民之间形成的三角型的关系, 即政府需要依靠市场机制以及公民社会的合作来共同解决公共问题。这样的治理架构可以动员更多的资源, 争取更多的支持。新的三方合作治理架构适用于低碳城市的治理模式。三方共同为低碳城市目标而努力, 这种努力既来自于各方主体本身的功能调整, 也来自于各个主体之间相互作用的调整。4. 1 低碳城市是政府、公民、市场共同协作的新的发展模式
低碳城市既不同于自由市场经济模式, 也不同于政府高度掌控的环境治理模式, 而是一种政府同市场, 同公众三方共同参与、相互作用、相互影响的发展模式。首先, 政府在低碳城市的建设中起到领导、指导、引导的作用。
在
中国人口·资源与环境 2009年 第3期
义不同, 低碳城市的发展理念注重政府的综合主导力量。政府的主导力量主要体现在低碳治理的制度设计方面。
以清洁发展机制(CD M ) 为例可以看出良好的制度设计的重要性。为了解决发展中国家和发达国家之间的减排义务与责任的纠纷, 《京都议定书》设定了CD M 这个灵活的协议履行机制。CD M 允许附件1国家与非附件1国家合作进行二氧化碳减排项目, 并取得双赢的效果:附件1国家可以将项目的减排计算到他们承诺的减排数量中, 而非附件1国家则可以从附件1国家中获得部分项目资金和先进技术。CD M “资金+技术”换取“温室气体排放权”的机制试图解决科学研究的市场失灵问题和全球减排的公平与效率的问题, 是低碳发展中的良好制度创新。截至2008年10月24日, 全球共有近4200个CD M 项目处于项目开发和实施的不同阶段。这些项目如能顺利注册、实施成功, 则预计到2012年将累计产生29亿t 的核证减排量(CERs ) , 将有超过200亿美元的资金流入发展中国家, 用于支持发展中国家的可持续发展。在已签发的CERs 中, 中国的签发量为0. 75亿t 二氧化碳当量, 可为国家直接带来超过5亿美元的可持续发展资金。4. 3 低碳城市的发展强调历史传承性
高速工业化过程中的中国在低碳城市发展过程中具有独特的政策考量。英国、日本等国家的实践表明, 他们将交通问题以及住宅能耗问题作为低碳城市需要解决的主要问题, 而产业结构升级、产业能耗降低等应当是中国低碳城市发展的重要组成部分。
我国城市众多, 城市特点各不相同, 文化传承和历史积淀也有所区别。而城市发展模式和治理制度的设计必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状[21]。这就要求地方政府在进行低碳城市制度设计时必须考虑本地的区位特点和当地产业结构特点。我国低碳城市发展的规划实践需要结合我国城市规划发展的现状和快速城市化和工业化的步伐, 探讨新的制度保障理论框架。
源禀赋和社会经济发展特点的基础上, 进行融合低碳理念的规划, 建立多方合作的治理机制, 重视和发挥市场和企业的作用, 并重视低碳理念的普及和教育, 通过居民消费理念的改变推动城市的社会低碳化。而通过产业技术升级辅导、产业结构调整、以及对低碳产业的鼓励, 带动低碳经济的发展。建立合理的低碳城市制度是对公共治理理论和实践的又一有力拓展; 是顺应工业文明向生态文明转变的必然选择; 是坚持以人为本、执政为民宗旨的具体体现; 是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路。
(编辑:刘照胜)
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5 结 论
推行低碳理念, 发展低碳经济, 建设低碳城市, 把低碳理念融入经济发展、城市建设和人民生活之中, 有助于带动产业升级, 提高资源利用, 控制环境恶化, 缓解生态压力, 建设资源节约型、环境友好型社会, 促进人与自然的和谐发展。低碳城市是我国城市化必须经历的一个过程, 是决定中长期经济发展和社会发展成效的重要因素。中国的低碳城市建设不是后工业化的低碳发展, 不能以牺牲经济发展为代价。相反, 低碳城市的发展必须要同经济发展相结合, 做到平衡发展。因此, 我国发展低碳城市需要重视和发挥地方政府, 特别是城市政府的作用, 在综合考虑城市自然资
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The Necessity and Governance Model of Developing Low C arbon City in China
DAI Yi -xin
(School of Public Policy and M anagement , Tsinghua University , Beijing 100084, China )
A bstract In response to global warming and climate change , low carbon development has been adopted b y man y countries as the strategic develop ment method , which aims at reducin g the carbon footprint of human development both in economic aspect and in social improvement aspect . Multiple cities all over the world and international organizations are promoting the development of low carbon city . With the dramatic speed of urbanization and industrialization in China , experience of low carbon city (LCC ) develop ment would make contribution to theoretical exploration both on new city development and on urban planning theory ; it is also a opportunity to find new economic development growth paths towards modernization and sustainable development . LCC can also stimulate the advantageous potentials of cities and provide a opportun ity for China to achieve a leaping development towards low carbon model . This research starts with historical review of low carbon city , provides definition of LCC based on low carbon practices all over the world and specific features of Chinese development , analyzes principles and features of LCC development , and puts particular emphasis over the governance and institutional framework for low carbon city development , which is a govern ment -market -public collaboration and interaction model based on the historical and development feature of the city . This research tries to provide theoretical basis for low carbon cit y research .
Key words low carbon cit y (LCC ) ; governance ; sustainable develop ment ; climate chan ge
中国人口·资源与环境 2009年 第19卷 第3期 CH INA POPUL AT ION , RESOURCES AND ENVIRONME NT Vol . 19 No . 3 2009
中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
戴亦欣
(清华大学公共管理学院, 北京100084)
＊
摘要 为了应对气候变化和全球变暖, 以降低人类生产和生活活动的碳足迹为目标的低碳发展模式得到各方重视。世界多个城市的政府以及诸多国际组织都在积极推进低碳城市的建设。在我国快速城市化和工业化的背景下, 发展低碳城市是开拓新型城市发展理论和规划理论的有利契机, 是寻找新的经济增长点, 实现低碳发展和可持续发展的必经之路, 也是激发城市后发优势, 实现跨越式发展的良好契机。本文从低碳城市概念发展的脉络入手, 结合国内外低碳城市的实践和我国的发展特点, 提出了低碳城市的概念辨析, 分析低碳城市建设的原则和特点, 并着重讨论建设低碳城市所必需的治理模式和制度建设模式, 提出了基于城市历史传承和社会经济发展特点的政府、市场、公民三方协作互动模型, 为我国低碳城市发展提供了概念基础和理论铺垫。关键词 低碳城市; 治理模式; 可持续发展; 气候变化
中图分类号 X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2009) 03-0012-06
进入21世纪, 随着后工业化的进程, 人类生产和生活造成的能源安全和全球变暖问题引起了全球的广泛关注。在一系列的应对方案之中, 旨在降低人类活动造成的碳排放的“低碳”发展模式在世界范围内得到普遍的认同, 并成为新时期人类发展的目标
[1, 2]
统计, 同期中国温室气体排放量为56亿t , 其中二氧化碳的排放量超过50亿t 。我国的百万美元GDP 能耗是世界平均水平的3. 1倍, 是日本的9倍。快速的城市化同工业化的进程对中国的发展提出了严峻的挑战:中国的发展必须摒弃发达国家在19世纪工业化初期采用的高能耗、高污染、低效率的发展模式, 转而遵循环境友好型的低碳模式[4～8]。城市作为地区经济发展和社会发展的核心单元, 不可避免地成为中国低碳发展的关注重点
[9]
。从利用更少的环境资源消
耗, 产生更少的环境污染, 但是获得更多地经济产出的“低碳经济”, 到提倡减少碳排放的新的生活方式和治理模式的“低碳社会”概念, 低碳的理念在生产发展和社会发展的各个层面迅速地推广。各国纷纷从国家层面推出相应的规划和计划, 确认低碳理念在国家发展方向上的指导地位。例如, 最先提出“低碳经济”(Lo w Car bon Ec onomy ) 概念的英国在其2003年发表的《能源白皮书》明确提出2010年二氧化碳排放量要在1990年水平上减少20%,到2050年减少60%,到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。
中国正处在快速城市化的时期, 城市化水平从1978
[3]年的17. 9%快速增长到2000年的36. 22%, 平均增长速
。从2007年
开始, 低碳城市的实践和概念拓展成为低碳发展的新兴领域。本文从低碳城市在中国发展的必要性入手, 探讨我国低碳城市的概念和发展特点, 借助国外发展低碳社区和低碳城市的经验, 对我国地方政府在低碳城市发展中的核心作用进行了剖析, 并提出建设低碳城市治理模式的建议。
1 低碳城市在中国发展的重要意义
1. 1 城市脆弱性在快速的城市化过程中凸现并加强
城市是人类生产和生活的中心, 在经济社会发展中起着举足轻重的作用。当前世界上一半以上的人口居住在城市中, 城市的人均能耗是农村地区的3. 5倍, 而超过75%的温室气体从城市产生。城市发展的速度、城市承载的人口数量、工作机会、城市各产业创造的财富、城市能源的消耗量以及对环境的污染都直接影响到一个国家乃至
度超过每年1%。据预测, 中国的城镇化水平在2010年为46. 50%左右, 2014年可能超过50%,预计2023年可能超过60%。GD P 在过去20年间保持近8%增长速度的同时, 快速工业化的进程也对环境产生了巨大的影响。以2005年为例, 美国温室气体的排放量为71. 5亿t , 而据联合国
收稿日期:2009-03-13
作者介绍:戴亦欣, 博士, 主要研究方向为政府治理、低碳城市、产业发展、技术创新。
＊该文受清华大学低碳经济研究院“低碳经济发展的决策与激励—地方政府行为分析”资助。
戴亦欣:中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
世界的发展与变革, 城市因此成为平衡经济发展与环境保护的焦点所在。
快速的城市化进程在中国尤为突出, 也是考虑所有发展问题的时候不能规避的重要因子。从1978年到2005年, 中国城市总数从193个增加到661个, 其中特大、大城市分别从13和27个增加到54和85个。中国城市在发展中面临着三项严峻的挑战:
首先, 城市中的能源消耗急剧增加。工业、建筑和交通是城市用能增长的主要领域。在城市的生产活动中, 传统的重工业依然占据主要的地位, 2005年中国重工业对工业的贡
[10]献率超过70%,对GD P 的贡献率接近50%。中国城镇既
政府必须设计有利于低碳的城市发展模式和居民生活消费模式, 并从制度上进行保障。杭州市采用的免费租用公共自行车以及“一元钱”购买节能灯泡的政策就是对居民消费模式进行低碳引导的尝试。
1. 2 建设低碳城市为中国的发展带来的机遇
城市越来越暴露于气候变化和能源安全带来的威胁中, 传统的发展模式并不能提高城市的抗灾害性。当前的城市发展呼唤新的城市发展和治理模式, 低碳城市不仅为城市发展的瓶颈提供解决方案, 而且带来了新的发展契机。1. 2. 1 低碳城市成为新型城市发展和规划理论的有力支
持和有益尝试
随着全球化的进程, 新自由主义和后现代主义在城市发展和建设中的理论指导力量逐渐衰弱, 发展型国家理论随着东南亚经济危机受到重创, 这些都造成了当代城市发展理论的空窗
[13]
有建筑约150亿m 2, 并且以每年10亿m 2的速度增加着。中国城市与发达国家相比, 城市住宅能耗高3. 5倍, 每平方米建筑用钢55kg , 比发达国家平均高出20%。中国机动车保有量也快速增加, 截至2008年9月已有1. 68亿辆。随着城市化的进程, 每年近千万人从农村转移到城市将导致城市能源消耗总量不断增加。
其次, 在城市中, 能源利用导致的城市环境问题日益突出。城市空气质量、水环境质量、交通噪音、城市固体垃圾处理等与环境密切相关的指标虽然逐年得到改善, 但是依然还存在严重问题。例如, 受城市规划、公共交通配套建设、机动车保有量和尾气排放标准等因素的影响, 机动车尾气排放已经成为中国大城市空气的第一大污染源。2005年, 整体空气质量评选中依然有27%的城市处于“劣三级”状态。城市居民生活废水的处理率只有32%,有
[11]193个城市的污水处理率为0%。
。现代城市的发展需要关注整体的城市要素, 而
不是碎化的个人要素[14]; 需要强调政府与企业、个人的协同作用, 而不是单一一方的努力; 需要尊重城市发展的基础和特质, 而不是在不同的城市硬性推行同样的发展理念与发展模式。近年来, 伴随着国内外城市探索性地开展了低碳城市的有益实践, 低碳城市的实践探索和理论研讨带来的是城市发展观上的变革, 是城市治理和管理制度上的变革。
从世界低碳发展的历程看, 国家层面的宏观计划多于微观层面的实施原则, 而针对某个地区的具体行动计划多于可以推广的制度理念。因此, 中国低碳城市的建设和探索对于世界范围内的低碳发展将有深远的含义。我国大多数城市处于快速发展的阶段, 城市类别繁多, 特点各异:有的以自然资源开发为主, 有的以制造加工为主, 有的城市主打生态牌, 有的城市注重现代化建设, 各种不同类型的城市在低碳城市建设的定位迥异, 进行低碳化建设的方法和途径也各不相同; 而我国城市地理位置不同, 文化风俗差异很大, 如何针对地方特点进行低碳建设, 这些宝贵的实践和理论归纳都将为世界低碳城市的建设提供丰富的知识。
1. 2. 2 低碳城市的建设为部分城市提供了发展上的后发
优势
在中国, 城市间的竞争是国家发展、地方进步的巨大动力。各个城市政府为了提升城市形象, 吸引更多投资, 拉动城市经济生产和社会消费进行不懈的努力。根据中国城市竞争力研究会2007年公布的城市竞争力评价指标体系, 城市环境建设和可持续发展均作为重要的竞争力指标, 是城市社会发展的指示[15]。北京国际城市发展研究院城市竞争力课题组也将可持续发展做为确保城市与周边地区居民福利的重要因子计入到城市竞争力指标体系中, 体现城市实力和发展潜力。具体指标包括资源和能源
第三, 能源和环境问题同人类生产和生活的各种活动密切相关, 具有长期性和惯性, 非常复杂。当前的城市治理制度没有将低碳的目标纳入进来, 因此, 城市建设缺乏合理的设计与规划。以我国城市中的能耗“锁定效应”为例:大型的设备、基础设施以及个人大件耐用消费品一旦投入使用, 其能源的来源和效率将会保持一定的水平。如果在修筑时缺乏必要的规划和节能设计, 有可能在未来的十几年中将当地能源的使用锁定在一定的程度上没有办法进行大规模的衰减[12]。同样, 居民的能源消费习惯对于城市长期发展也有深远的影响, 而当前的城市治理机制在引导居民正确消费方面功能不健全。39%的城市化率表明中国刚刚进入城市的快速发展期, 还将经历一个城镇人口急速膨胀的发展阶段。在消费方式上, 是遵循大型住房、大排量汽车的模式, 还是提倡节约型的消费模式, 中长期而言会造成截然不同的发展结果。2007年5月为止, 北京的机动车保有量突破了300万辆, 上海也早已突破了200万辆的大关。汽油的消耗和尾气排放都直线上升, 而汽车使用的主动权直接掌控在城市居民手中。因此, 城市
中国人口·资源与环境 2009年 第3期
的消耗速度, 生态环境退化率, 以及资源利用效率。
低碳城市的发展为多数城市提供了赶超其他城市的机会
[16]
表1 国内城市的低碳尝试
。很多城市政府认识到:不进行低碳发展是没有
城市
City 珠海
Tab . 1 L ow ca rbon city initiatives in China
目标设定
Goal
低碳经济区
规划与行动Actions and plans 推动液化天燃气(L NG ) 公交车和出租车的使用
前途的, 最终是要受到限制和惩罚的。及早面对减排压力, 及早调整城市治理模式, 可以让依赖传统工业的高消耗、高能耗、高污染的城市通过产业机构的调整、环保监控的执行、城市居民理念的提升实现跨越式发展, 提升自身在全国各个城市, 甚至是世界各个城市之间的竞争力, 凸现城市特点, 提升经济盈余
[17]
日照
, 增加城市吸引力。
普及居民太阳能热水器; 公
“气候中和”网络城市成共照明设备使用太阳能光员伏发电技术, 在农村推广太
阳能保温大棚、太阳能灶
鼓励太阳能光伏设备生产企业的发展, 进行公共照明和高速公路的太阳能照明工程
免费向市民和游客出租公共自行车, 提倡低碳出行
1. 2. 3 低碳产业形成城市新的经济增长点
国家和城市的发展都依靠新的经济增长点。低碳产业以及相关的环保产业不仅提供了这样的产业选择, 而且提供了大量的地区性就业机会。以保定市为例, 2007年, 新能源与能源设备产业基地中的骨干企业达到160余家, 实现工业销售收入160亿元, 同比增长42. 9%,占地区GDP 的13. 3%;实现利税17亿元, 同比增长65%;出口创汇完成4. 3亿美元, 同比增长95. 5%,完成年度计划的190%。保定市还在筹建自己的静脉产业园———建设废旧汽车加工回收、废旧金属加工回收、废旧塑料加工回收等重点静脉产业。在城市所属范围内积极推进城乡生活垃圾集中处理和资源化利用, 全面构建并实施“收集—转运—集中处置”的城乡生活垃圾处理模式。
上海杭州
低碳产业、低碳城市
保定、无锡低碳城市
世博会建筑、临海新城的太
低碳社区、低碳商业区、阳能光伏发电示范项目和低碳产业区崇明生态岛上的碳中和规
划区域生态城市战略规划
LED 节能照明试点项目
贵阳
值占规模以上工业增加值的比重达到18%”。
国际组织也已经开始行动, 通过不同的项目在我国推行低碳城市。2007年4月, 世界自然基金(W WF ) 在我国选择了保定和上海作为低碳城市的试点, 分别从可再生能源产业发展的角度和建筑节能的角度尝试城市建设的新模式。WWF 同时在北京开展了相关政策的研究与普及, 从一个侧面说明政府的力量和政策的引导在低碳城市发展中的重要地位。气候组织(Climate Group ) 指出, 在未来的3至5年内要在我国推进15个低碳城市的建设。该组织特别强调:除了北京、上海、天津等大城市外, 项目主要选择在二、三级城市中探索低碳的发展模式, 以二氧化碳减排做为城市发展新的契机, 通过提升生产力、创造就业、改变消费模式应对气候变化和国际范围内的金融海啸。
2 中国低碳城市的实践尝试
中国政府是第一个将节能减排列为国家发展重要目标的发展中国家。“九五”计划明确表明国家将节能率确定为每年5%,并削减主要的污染物排放量。结合中央政府提出的建设资源节约型、环境友好型社会、确立科学发展观, 以及加强生态文明建设的战略目标, 地方政府, 特别是城市一级政府在建设低碳城市方面进行了多方面积极有益的实践:发展可再生能源产业、创立环保产业、构建生态城市规划、发展可持续交通、绿色建筑、推动节能高效的低碳生活方式等等, 都在不同的城市里得到推广。事实上, 国内的很多城市, 也纷纷从低碳建设的角度调整城市发展方向, 见表1。
以保定市为例, 该市充分认识到在加快推进工业化和城市化的过程中, 既不能为了发展而牺牲环境, 也不能为了保护环境而放弃发展的机会, 而是要“探索一条城市经济以低碳产业为主导、市民以低碳生活为理念和行为特征、政府以低碳社会为建设蓝图, 符合我市发展实际、具有自身特色的新型工业化和城市化道路”[18]。并在国家的“十一五”减排计划之上提出了自己的减排目标:“到2010年, 万元GDP 二氧化碳排放量比2005年下降25%以上; 人均二氧化碳排放力争控制在3. 5吨以内; 新能源产业增加
3 低碳城市概念的辨析
与国内外蓬勃发展的低碳城市实践相比, 低碳城市的概念依然处于初期讨论中。2003年英国政府发表了题为:“我们未来的能源:创建低碳经济(Our Ener gy Future :Creatin g a L ow Carbon Ec onomy ) ”的报告, 首次提出了“低碳经济”(Lo w car bon Econo my ) 的概念, 引起了国际社会的广泛关注。报告指出:“低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染, 获得更多的经济产出, 通过创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会, 为发展、应用和输出先进技术创造了机会, 同时创造新的商机和更多的就业机会”。2007年, 日本环境部发布了“低碳社会”规划草案, 提出了实现低碳社会的三个原则, 即:在所有部
戴亦欣:中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析
门减少碳排放; 提倡物尽其用的节俭精神, 通过更简单的生活方式达到高质量的生活, 从高消费社会向高质量社会转变; 与大自然和谐生存, 保持和维护自然环境成为人类社会的本质追求。
我国学者从不同的方面对低碳城市进行了描述。付允、汪云林等学者[19]认为低碳城市就是“通过在城市发展低碳经济, 创新低碳技术, 改变生活方式, 最大限度减少城市的温室气体排放, 彻底摆脱以往大量生产、大量消费和大量废弃的社会经济运行模式, 形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系, 形成健康、节约、低碳的生活方式和消费模式, 最终实现城市的清洁发展、高效发展、低碳发展和可持续发展”。胡鞍钢认为, 在中国从高碳经济向低碳经济转变的过程中, 低碳城市是重要的一个方面, 包括:低碳能源, 提高燃气普及率、提高城市绿化率、提高废弃物处理率等方面的工作[20]。
综合以上的论点和当前低碳城市的实践, 我们对低碳城市的界定如下:低碳城市是通过消费理念和生活方式的转变, 在保证生活质量不断提高的前提下, 有助于减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式。这个定义虽然简单, 但是明确了低碳城市发展的基本特点。首先, 低碳城市发展决不是牺牲发展换取环境的模式, 而是将经济发展、社会进步和环境保护置于同等重要的地位来综合考虑发展的方式和可能性的一种发展模式; 其次, 低碳城市的建设最终要依赖于城市治理者和居民消费理念和生活方式的转变才能发生。特别是从低碳城市治理的角度而言, 当前理论和地方实践都在不断尝试, 试图为未来的城市发展提出新的, 适应经济和环境需要的治理模式。
考虑城市现状的基础上, 政府需要制定低碳发展的目标, 从而展开相应的城市规划, 并同本地的企业和公众合作, 同上级政府、其它城市合作, 甚至同国外相关机构和政府部门建立多方合作, 顺利执行并监管低碳城市的建设。其次, 低碳城市的发展离不开市场的形成和良好运行。低碳产业和与其相关的环保产业形成了低碳城市新的经济增长点。如何将现有的市场体系引导到低碳方向, 完成产业节能技术的升级、减排能力的提升, 形成低碳技术开发的大环境, 并积极开发低碳产品, 积极引导低碳的消费, 在市场的运作机制中嵌入低碳因素, 是建立低碳城市不可或缺的方面。第三, 低碳城市的核心和可持续的动力是拥有低碳理念的城市居民。进行低碳消费引导、低碳理念教育和低碳生活宣传是提升公民低碳意识的基本手段, 也是未来建立低碳决策的全民参与、以及设立低碳的全民监测体系的基础。
三方之间的互动也是低碳城市建设治理模式中的重要组成部分。作为政府, 有责任与义务规划低碳相关的产业结构, 不仅为提倡发展的企业提供技术支持, 还要为企业创造相关的低碳融资环境; 对于公民而言, 政府的教育和宣传是他们了解低碳概念的主要渠道, 宣传力度和内容直接影响到当代和后一代的公民在低碳城市建设上的兴趣与动力。而在企业和公民之间, 建立良好的低碳市场需求与产品导向, 是低碳城市治理模式依托市场机制发挥作用的重要场所。
4. 2 低碳治理的制度设计是低碳城市发展的核心
低碳城市是城市化过程中的必经阶段, 是新的规划、实施和监管制度的确立过程。同新自由主义思潮与后现代主
图1 低碳城市治理和制度设计框架
Fig . 1 Governance and institutional fra mework
of lo w c arbon c ity
4 低碳城市治理模式和制度设计的基本原则
低碳城市发展需要建设相应的治理模式和配套制度。基本原则可以用图1说明。其中包含三个参与主体:政府、市场和公民。政府治理的最新发展摒弃了政府作为解决公共问题的单一主体的认识, 转而强调政府、市场和公民之间形成的三角型的关系, 即政府需要依靠市场机制以及公民社会的合作来共同解决公共问题。这样的治理架构可以动员更多的资源, 争取更多的支持。新的三方合作治理架构适用于低碳城市的治理模式。三方共同为低碳城市目标而努力, 这种努力既来自于各方主体本身的功能调整, 也来自于各个主体之间相互作用的调整。4. 1 低碳城市是政府、公民、市场共同协作的新的发展模式
低碳城市既不同于自由市场经济模式, 也不同于政府高度掌控的环境治理模式, 而是一种政府同市场, 同公众三方共同参与、相互作用、相互影响的发展模式。首先, 政府在低碳城市的建设中起到领导、指导、引导的作用。
在
中国人口·资源与环境 2009年 第3期
义不同, 低碳城市的发展理念注重政府的综合主导力量。政府的主导力量主要体现在低碳治理的制度设计方面。
以清洁发展机制(CD M ) 为例可以看出良好的制度设计的重要性。为了解决发展中国家和发达国家之间的减排义务与责任的纠纷, 《京都议定书》设定了CD M 这个灵活的协议履行机制。CD M 允许附件1国家与非附件1国家合作进行二氧化碳减排项目, 并取得双赢的效果:附件1国家可以将项目的减排计算到他们承诺的减排数量中, 而非附件1国家则可以从附件1国家中获得部分项目资金和先进技术。CD M “资金+技术”换取“温室气体排放权”的机制试图解决科学研究的市场失灵问题和全球减排的公平与效率的问题, 是低碳发展中的良好制度创新。截至2008年10月24日, 全球共有近4200个CD M 项目处于项目开发和实施的不同阶段。这些项目如能顺利注册、实施成功, 则预计到2012年将累计产生29亿t 的核证减排量(CERs ) , 将有超过200亿美元的资金流入发展中国家, 用于支持发展中国家的可持续发展。在已签发的CERs 中, 中国的签发量为0. 75亿t 二氧化碳当量, 可为国家直接带来超过5亿美元的可持续发展资金。4. 3 低碳城市的发展强调历史传承性
高速工业化过程中的中国在低碳城市发展过程中具有独特的政策考量。英国、日本等国家的实践表明, 他们将交通问题以及住宅能耗问题作为低碳城市需要解决的主要问题, 而产业结构升级、产业能耗降低等应当是中国低碳城市发展的重要组成部分。
我国城市众多, 城市特点各不相同, 文化传承和历史积淀也有所区别。而城市发展模式和治理制度的设计必须结合本地区的制度、经济、文化、历史、价值现状[21]。这就要求地方政府在进行低碳城市制度设计时必须考虑本地的区位特点和当地产业结构特点。我国低碳城市发展的规划实践需要结合我国城市规划发展的现状和快速城市化和工业化的步伐, 探讨新的制度保障理论框架。
源禀赋和社会经济发展特点的基础上, 进行融合低碳理念的规划, 建立多方合作的治理机制, 重视和发挥市场和企业的作用, 并重视低碳理念的普及和教育, 通过居民消费理念的改变推动城市的社会低碳化。而通过产业技术升级辅导、产业结构调整、以及对低碳产业的鼓励, 带动低碳经济的发展。建立合理的低碳城市制度是对公共治理理论和实践的又一有力拓展; 是顺应工业文明向生态文明转变的必然选择; 是坚持以人为本、执政为民宗旨的具体体现; 是推进经济结构调整、转变发展方式的必由之路。
(编辑:刘照胜)
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5 结 论
推行低碳理念, 发展低碳经济, 建设低碳城市, 把低碳理念融入经济发展、城市建设和人民生活之中, 有助于带动产业升级, 提高资源利用, 控制环境恶化, 缓解生态压力, 建设资源节约型、环境友好型社会, 促进人与自然的和谐发展。低碳城市是我国城市化必须经历的一个过程, 是决定中长期经济发展和社会发展成效的重要因素。中国的低碳城市建设不是后工业化的低碳发展, 不能以牺牲经济发展为代价。相反, 低碳城市的发展必须要同经济发展相结合, 做到平衡发展。因此, 我国发展低碳城市需要重视和发挥地方政府, 特别是城市政府的作用, 在综合考虑城市自然资
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The Necessity and Governance Model of Developing Low C arbon City in China
DAI Yi -xin
(School of Public Policy and M anagement , Tsinghua University , Beijing 100084, China )
A bstract In response to global warming and climate change , low carbon development has been adopted b y man y countries as the strategic develop ment method , which aims at reducin g the carbon footprint of human development both in economic aspect and in social improvement aspect . Multiple cities all over the world and international organizations are promoting the development of low carbon city . With the dramatic speed of urbanization and industrialization in China , experience of low carbon city (LCC ) develop ment would make contribution to theoretical exploration both on new city development and on urban planning theory ; it is also a opportunity to find new economic development growth paths towards modernization and sustainable development . LCC can also stimulate the advantageous potentials of cities and provide a opportun ity for China to achieve a leaping development towards low carbon model . This research starts with historical review of low carbon city , provides definition of LCC based on low carbon practices all over the world and specific features of Chinese development , analyzes principles and features of LCC development , and puts particular emphasis over the governance and institutional framework for low carbon city development , which is a govern ment -market -public collaboration and interaction model based on the historical and development feature of the city . This research tries to provide theoretical basis for low carbon cit y research .
Key words low carbon cit y (LCC ) ; governance ; sustainable develop ment ; climate chan ge