大气污染治理模式研究——以京津冀为例
于溯阳
【摘要】近年来，雾、霾导致的严重大气污染日益成为人们关注焦点。区域大气污染治理问题关乎利益相关者共同利益，任何利益主体都无法独善其身，只有采取区域合作治理才能有效治理大气污染。而现行属地管理模式在大气污染治理方面存在严重缺陷，本文以京津冀为例分析其缺陷，探索大气污染跨区域合作治理模式，从网络治理视角提出分析框架，为该治理模式在机制建立和制度设计方面提供政策建议：通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。 【关键词】大气污染；属地管理模式；区域合作治理模式
一、京津冀大气污染及治理现状
（一）大气污染现状
2012年以来，北京、天津、唐山、石家庄等城市爆发的严重雾、霾成为社会关注焦点。仅2013年1月份，北京雾霾日数就达到了25天，污染严重程度甚至“爆表”。
0.20.180.160.140.120.10.080.060.040.020
1.510.503.532.52
可吸入颗粒物二氧化硫氮氧化物一氧化碳
图1：北京市空气中主要污染物年平均浓度值变化趋势（单位:毫克/立方米）（数据来源：
1999-2012年北京市环境状况公报）
0.180.160.140.120.10.080.060.040.020
[***********][***********][**************]3
二氧化硫
氮氧化物
可吸入颗粒物
图2：天津市主要大气污染物年平均浓度值变化趋势（单位：毫克/立方米）（数据来源：
2001-2012年天津市环境状况公报）
0.160.140.120.10.080.060.040.020
[***********][***********]20112012
可吸入颗粒物
二氧化硫
二氧化氮
图3：河北省主要大气污染物年平均浓度值变化趋势（单位：毫克/立方米）（数据来源：
2002-2012年天津市环境状况公报）
京津冀三省市大气污染情况如图所示（见图1、图2、图3），从图中可以看出，虽然十余年来三省市各主要污染物浓度值总体呈下降趋势，但大气污染物排放总量仍超过环境容量，且各项指标大多超出国家空气质量标准值。北京市可吸入颗粒物年平均浓度一直高于国家标准（0.1毫克/立方米），而如何控制可吸入颗粒物（即PM2.5）浓度将成为北京市大气污染防治工作重点1。
（二）京津冀大气污染治理现状
1
北京市环保局,北京市2013-2017年清洁空气行动计划.
1.主要政策工具：国家和地方层面立法、规划。
大气污染防治国家层面法律法规主要有《中国人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》及其实施细则、《环境空气质量标准》等。地方层面，北京出台了《北京市2012‐2020年大气污染治理措施》、《北京市2013‐2017年清洁空气行动计划》和《北京市大气污染防治条例》，天津出台了《天津市清洁生产促进条例》并建立了大气污染防治重点实验室，河北省则印发了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。此外各省市还发布实施了《空气重污染日应急方案（暂行）》，按照分级、分区域应对原则，开展监测预警，及时发布信息，提倡排污单位和市民自主减排，并有针对性地采取强制减排措施。
然而，我国2012年新出台的《环境空气质量标准》仍低于国际先进水平。新空气质量标准增加了对PM2.5的监测，这虽是一大进步，但与WHO以及世界发达国家的空气质量标准相比，还存在执行标准低、覆盖面小等问题。
2.主要环境管理模式：属地管理。
我国环境管理模式经历了由行政命令主导——引入市场机制——促进公民社会组织参与的变迁过程，至今形成了以行政管理手段为主，市场机制的经济手段和公民社会组织自愿参与的社会手段为辅的管理格局。
我国环境管理模式可分为政府直控型、市场化型和自愿型三种，但2000年修订的《大气污染防治法》仅赋予政府直控型模式以法定地位，其明确规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责……县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这一方面确定了政府的主导地位，另一方面强调辖区负责则使政府直控型进一步转化为属地管理模式。这一模式直接导致地方政府在大气污染治理时各自为政，行政壁垒重重。此外，在我国现有的层级官僚制、财政体制和绩效考核体制下，这一管理模式更引发了诸多问题。
二、属地管理模式的缺陷——以京津冀为例
（一）不当政绩观，晋升“锦标赛”
环境恶化作为地区经济发展不良的副产品，与地区间因区域分割、重复建设和恶性竞争而形成的“诸侯经济”有很大关系2。某种程度上，我国长期以来以经济增长率为主的考核标准直接决定地方官员晋升，进而决定地方政府行为。
周黎安认为，改革开放之后，相对自主的经济决策权与财政分权构成了地方政府激励的重要来源，但最为根本的激励是开始于20世纪80年代地方政府官员
2
沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究,1990(3).
之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”3。在这种政绩观导向下，地方政府往往对于易拉动GDP增长的重工业比较青睐，但这就存在重复建设和环境污染的重大隐患。
2000年以来，天津经济实力快速上升，京津冀围绕经济发展的竞争也越发激烈。北京市在产业转移时宁舍近求远投资河北也极少往天津迁移，且其外迁到河北的多是一些能源、化工、电力、钢铁等高能耗、高污染企业，这就不免囿于“污染转移”的嫌疑。而天津在与河北的竞争主要体现在两者产业发展定位基本一致，都明确提出要促进重工业和化工业的发展等4。
纵观三省市发展，尤以津冀为主的遍地开花的开发区布局中，以发展重工业为主占据多数，在产业同构和重复建设浪潮中，此种发展模式引发的严重大气污染问题却一度脱离政府关注的核心，而地方政府内部各市县（如河北省）的巨大经济发展差距又助长了其重复建设和恶性竞争行为。京津冀协同发展战略出台后，河北省为承接产业转移更是迅速扩大了开发区的规模和数量，仅2010年后就增加了90多个开发区（此前仅48个）5。而北京已完成了产业转型升级，GDP中近80%为服务业6，扩张的产业区与北京可转移的产业较少的现实之间的差距加剧了地方政府的竞争行为7。
（二）治理分权，越界治污“搭便车”
清洁的空气作为纯公共物品，一旦其遭受污染产生负外部性，从“理性”角度出发的“经济人”往往在污染治理上采取“搭便车”策略——谁都不愿意自己付出成本而将希望寄托于他人。但空气作为一种公共资源，不会因行政区的划分而改变其自然规律。任何一个行政区大气污染加重，都会影响到周边地区的大气质量，使得大气污染呈现跨区域特征8。
某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为：一方面，地方政府扮演的经济发展与污染治理双重角色存在“表面”利益冲突，在盲目扩充GDP政绩观激励下，地方政府缺乏治理大气污染积极性；另一方面，以行政区为单位划定管理范围使污染治理行政壁垒重重，亦为“搭便车”行为提供了理由。此外，区域内经济发展不平衡也刺激了地方政府“搭便车”行为。
345678
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区域内不同省市投资倾向可以反映不同省市大气污染治理力度和倾向。河北是重工业大省，相较于京津两市，所面临的大气污染治理压力最大，但其2012年固定资产投资中仍有大约48%投资在第二产业，且按构成成分划分，约81.1%投资在建筑工程、安装工程和设备工具购置上；而按建设性质划分，约63.8%的投资项目为新、扩建工程，改建和技术改造投资仅占14.9%。由此可见，河北省存在巨大的经济扩张动力，而对利于大气污染缓解的改建和技术改造投资并无足够的积极性。北京市2012年固定资产投资中第二产业投资仅占11.1%，天津市这一数字达到23.2%，对比中更能看出，不同省市的投资差异性使得污染治理“搭便车”策略具有可能性。
（三）政策偏离，基层政府“共谋”
周雪光将基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法律和检查监督行为界定为“共谋”行为9，而经济扩张的内在冲动是地方政府在污染治理方面存在“共谋”的根本原因。进一步分析，除GDP导向的绩效考核标准促动这一现象外，分税制改革后地方政府“财权少、事权多”的现实亦加重了这一情况：一方面，分税制改革使中央通过决策权和财权加强了对地方政府的行政控制10；另一方面，地方政府缺乏足够的财政资金履行职责，为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，总是想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务11。
现实中，河北各地市采取的环保举措某种程度上带有“应对”中央或省级政府监管的色彩。如在监测网点设置上，邯郸市环保局“避重就轻”，对污染重的工厂集中区根本没有设置监测点12，其上级监管机构未做回应。2012年，河北瞒报实际钢铁产量5000多万吨，其实质则是地方政府“共谋”行为。当节能减排、淘汰落后的具体任务下发到各地方政府，为了降低成本、保住产量，瞒报实际产量成为河北省各下级政府普遍使用的手段。
（四）管制不力，政企博弈
1.排污管制标准宽松，大气污染加重。
我国大气污染日益严重与高污染企业的排污标准宽松有很大关系。以水泥排放标准为例，现行《水泥工业大气污染物排放标准》的颗粒物排放浓度是50mg/m3，而国际先进地区已实现低于10mg/m3的粉尘排放标准。我国是世界9
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1011
报,2011(4).
12
上最最大的水泥泥生产国，且水泥产量年且年平均增速速在10%以上上。水泥工工业排放的水水泥粉（烟）尘占全全国工业粉粉尘排放总量量的39%，高居工业排排尘之首，是重点污染染行
3业13。粉尘颗粒粒物是水泥泥行业的最主主要污染物物，PM2.5是粉尘颗粒是粒物中的重要要组
成部部分，这也也是大气污染染治理的难难点。
2. 监管部部门执行不力力，政企博博弈。
环境保护外部性特征征决定企业业的策略性行行为难以避避免，在市场场失灵的情况况下，
4地方方政府在环环境治理中发发挥主导和和核心作用14。实际上，地方政府作作为“理性人人”、
“经经济人”具有有追求经济济利益最大化化，争取职位位晋升和扩扩充地方财政政的强烈动动机，某种种程度上甚甚至纵容了企企业的策略略行为，这就就导致环境境污染问题愈愈发严重。
图4:政政治激励和财财政约束下的地方政府环境境监管困境分分析(张凌云,齐齐晔,2010)
排污企业业和监管部部门长期处在在“打游击”的博弈状态态在各地均为常见，这这是企业业为追求利润最大化的的投机选择择。对企业来来说，环保设设备的投入入并不能直接接增加其其经济效益益，在排污惩惩罚成本较低低情况下，很多企业宁宁愿交罚款款也不安装环环保
设备备15。现实中中，北京市市水泥企业在在安装了排排污监测设备备后，通过过非法手段对对检
131415
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华夏时时报，
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测数据造假16，而河北省基层政府环保部门监管不力的情况则大有存在17。监管部门的不作为和企业的博弈行为恶化了大气污染情况。
（五）产业结构、区域规划与大气污染
1.产业结构与大气污染。
以重工业为主的产业结构由于能源消耗高、污染物排放高等问题对大气污染“贡献”较高。事实上，我国地方政府倾向于采取重工业优先发展战略，这一战略和由此衍生的一套政策干预和管制问题是我国环境污染产生的重要原因18。在地方政府间本就竞争激烈的情况下，这一发展战略往往会因为各地资源禀赋、发展基础等条件不同而造成经济发展差距扩大19。实际上，从区域整体角度考虑，津冀产业结构均倚重重工业，在行政壁垒重重的属地管理模式下，省市间产业结构缺乏宏观协调，导致产业同构和过度扩张引发环境问题的恶性循环。
2. 区域规划和产业转移：京津冀大气污染相互传输。
从区域整体角度看，区域内产业转移尤其是重工业等高污染、高消耗产业转移往往会加重地区大气污染程度。产业转移的基础是地区间存在产业梯度20，京津冀三省市的产业结构不同使区域内产业转移成为可能，且从京津向河北地区的产业转移类型似乎可以看到“污染转移”影迹。2003年以来，迫于环境压力和筹备奥运会压力，北京市向河北省转移了一些重工业企业，比较具有代表性的有2005年首钢、2007年北京焦化厂搬迁等。从产业性质来看，转移到河北多是一些高污染、高能耗、高耗水的污染密集性产业21。
通过对北京、唐山工业二氧化硫排放量和空气质量指标同期变化情况的比对（见图5、图6），明显可见：2003‐2011年间工业二氧化硫排放量，北京以2008年为间断时间点，呈现先持续下降、后平稳发展态势；唐山市则以2010年为间断时间点，呈现（2005‐2010）先持续下降、后直线上升发展态势。考虑到2007年首钢搬迁到唐山的高污染项目在2010年正式投产，这不免让人质疑产业转移造成“污染转移”。通过对两市空气质量指标中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物浓度在2003‐2011年间的走势比对，明显可知，北京这三个指标始终保持下降趋势，唐山却一路走高。这种情况虽不能排除京唐两市在治理大气污染上采
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192021
取了不同措施、态度、政策力度等因素，但也不可否认，本就以重工业为主的唐山市又承接转移来的污染密集型产业使得污染排放量越加严重。
[1**********]050
[***********][***********]
图5：2002-2012年北京和唐山工业二氧化硫排放量（单位：万吨）
0.30.250.20.150.10.050
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0.140.120.10.080.060.040.020
2003
20042005
[1**********]8
20092010
2011
北京工业二氧化硫排放量（万吨）
唐山工业二氧化硫排放量（万吨）
可吸入颗粒物(北京）二氧化氮（北京）二氧化硫（北京）
可吸入颗粒物（唐山）二氧化硫（唐山）二氧化氮（唐山）
图6:2003-2011年北京和唐山空气质量指标（单位：毫克/立方米）
三、区域合作治理——一种新的大气污染治理模式探索
（一）理论基础:网络治理理论
1.政策网络：发展、分流与分析维度。
政策网络研究起源于美国，以政策子系统研究为起点，从微观层面研究政策过程中主体间相互作用和影响，尤其是利益和政府在政策过程中的作用。随着政策网络这一概念的发展和被接受，不同国家的学者因国家制度环境、研究学科或时代的不同赋予其不同界定，使其在欧洲逐渐形成利益协调学派和网络治理学派。
利益协调学派主要活跃于英国，以Rhodes对政策网络的发展为代表，逐渐
发展成英国主流政策过程分析范式。Benson22使用政策网络描述特定政策领域中组织和（或）个人间相互依赖关系，并将其定义为通过资源相互依赖而连接起来的组织群体，且因资源依赖结构的破裂而区别于其他群体。Rhodes23详细阐述了这一定义，并认为政策网络有不同的依赖结构，这些结构随行动者构成、依赖关系和资源的变化而变化。根据整合程度不同，Rhodes24将政策网络划分为五种类型，并从行动者、整合程度、资源和权力依赖关系等维度分析不同类型政策网络的特点。总之，作为利益协调工具，政策网络可以通过影响成员间的互动逻辑来影响政策过程和政策结果，它有利于分析政府和利益团体间的关系类型，但政策网络作为一种分析工具并不能代替理论解释，需要与国家相关的理论结合起来解释政策过程和结果25。
政策网络作为一种新的治理方式在德国和荷兰获得了发展。治理角度的政策网络强调政府和公民社会协同制定政策的结构和过程，其主要分析单元是网络中行动者互动和联结的类型。受系统理论启发，Renate Mayntz, Fritz Scharpf以及其他研究者逐渐将政策网络发展成了现代社会的重要治理理论26。与层级制通过命令和控制机制协调社会行动以及市场通过行动者的自我协调自发形成社会秩序不同，网络治理通过行动者间的资源交换和信任建立发挥非层级制的协调作用27。
值得注意的是，网络治理中行动者间的水平协调关系与政府中的层级制并非冲突，某些情况下，政治决定在层级制中的强制执行将增益政策效果。总之，政策网络作为一种新的治理方式，为现今日益复杂并相互依赖的社会中需要多方合作才能实现的公共利益和公共服务相关难题的解决提供了一种新的治理思路。
2.作为分析工具的政策网络分析框架的提出。
网络治理作为合作治理的一种新形式，主张打破传统的区域、功能对政策资源的限制，通过发挥政府的资源整合者作用实现行动者围绕政策议题的集体行动，从而实现政策目标。不同层级政府、社会团体、企业、公民、媒体等构成了围绕
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政策议题的网络行动者，而本文从网络治理角度出发，提出了在大气污染治理方面需要处理的中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业这三对主要行动者关系类型的分析框架（参见表1）
表1:政策网络视角下本文分析框架
环节 行动者
主要：中央政府与地方政府 次要：公民社会、专家等
资源
权威、组织、资金、信息、合法性
行动策略倾
向
中央政府：协调公共利益最大化； 地方政府污染治理“搭便车”；公民社会：配合政策执行
机制保障
1.立法保2.顶层制度设计； 3.财政支持
协调的关
系层面
中央政府与地方政府
法
具体手段
1.区域协作治理立2.组织建设与资源支持；
3.严格的问责机制；4.调整绩效考核体制；
5.政策制定听取公意、专家咨询
地方政府关系，障；
政策制定
执行主体：横向——省级政府之间；纵向——省内各层级政府
权威、组织、合法性、资金、信息
扩大经济总量：协调、合作弱化环境监管
机制
省级政府之间关系；地方政府上下级关系
1.协商、对话达成共识；
2.信息共享的技术支持；
3.管制从实地出发，属地化
政策
执行
政策对象：企业 部分信利益最大化激的可能性
严格的监管机制
政企关系 1.高准入门槛； 2.严厉罚污； 3.奖励标杆
息、资金 励下扩大排污
政策
监督
公民、社会组织、媒体等
合法性 积极关注 有效的公民社会参与机制
政社关系 广开言路：公民举报、媒体监督、专家学者建议
（二）历史及国际可借鉴经验
2008年奥运会期间北京市空气质量达到了前所未有的良好水平，污染物浓度全面下降50%，这一成就得益于北京市践行奥运承诺采取的减排措施，以及京津冀及周边省市采取的联合行动。建立区域环境管理机制对区域内环境问题全盘整合管理是美国治理环境问题的主要方式。针对1976年洛杉矶烟雾事件，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区，通过该管理区将城市空气污染治理提高到城市群治理层面28。英国主要采取严格立法形式治理大气污染，控制污染企业排污量，并授予地方团体执法权29。日本治理大气污染也采取了严格的立法，但其特点在于严惩排污超标企业以及地方政府
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环境立法标准严于国家立法。德国大气污染治理则强调科技的重要性30。这些成功经验，给予京津冀大气污染协作治理诸多良好启发。
（三）京津冀大气污染区域合作治理的现实走向
从近期我国采取的大气污染防治措施来看，区域合作治理亦是其现实走向。2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，最明显特色即打破了地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理，着力构建区域联防联控工作机制。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，将京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”19个省（区、市）47个地级及以上城市纳入执行规划的重点控制区，并规定了重点控制区的六大高污染行业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值31。2013年发布的《大气污染防治行动计划》，明确规定需建立区域协作机制，在目标完成与责任机制方面则要求分解目标任务，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。
综合以上理论和实践分析，区域合作是大气污染治理必由之路。但当前我国大气污染区域合作治理体系尚不完善，从协调围绕大气污染区域合作治理这一政策议题的三对行动者关系来看，仍有很大完善的空间。
四、网络治理视角下行动者关系类型的协调——建立大
气污染区域合作治理长效机制
政策网络中行动者所掌握的资源及采取的不同行动策略形塑了行动者关系类型，但制度本身作为资源的一种源泉，对于行动者策略行为有约束和指引作用，在此基础上，对协调行动者关系类型的相关制度建立分析过程可以看作一个综合的政策网络分析过程。
（一）央地政府关系的协调：完善立法与顶层制度设计
我国现有的环境治理立法并未赋予大气污染区域合作治理的法定性，相关政策支撑仅有“国十条”以及各省市的配套实施细则、“十二五”规划相关要求以及《北京市大气污染防治条例》等，行动计划具有阶段性，易导致大气污染治理的短期性，出现“奥运模式”之后的污染反弹现象。
在京津冀已建立区域协作机制情况下，加强以下立法与制度设计将有利于保障大气污染区域治理的效果。
1.完善立法，确立统一的区域大气污染防治立法框架。
构建区域治理法律体系，并将区域内和区域间治理主体的利益平衡纳入法律30
31 高明，廖小萍.大气污染治理政策的国际经验与借鉴[J].发展研究,2014(2). 中华人民共和国环境保护部.环境保护部关于执行大气污染物特别排放限值的公告. 2013年第14号.
体系考虑范围，是区域合作治理成功的关键32。在立法方面，加快修改《环境保护法》和《大气污染防治法》将是人大主要工作内容之一。首先，应改变法律中不适应时代发展的内容，尤其是政府的单一治理主体地位和属地管理模式；其次，应协调区域内各省市大气污染治理目标；此外，还需确立区域发展层面统一的大气污染防治立法框架33，统一京津冀三省市立法时间、立法目标和法律责任等。
大气污染区域合作治理的立法亦需明确跨行政区环境管理的地位、机构、职责、程序和内容，同时还需具备以下特点：第一，扩大立法公民参与；第二，区域合作立法应具有较强的制度性，充分体现其强制性、权威性；第三，区域合作治理立法应有正式的执行机制。跨区域的协调管理机构和作为地方利益纠纷中间人的中央政府，应对违反规则行为做出裁决，以正式方式维护区域合作规则34。只有健全区域合作治理立法，才能保护区域合作治理的有序进行。
2.推进顶层设计，完善绩效考核、问责机制。
顶层制度设计，是区域协作治理措施能够落到实处的蓝本，也是处理中央和地方政府间关系的重要协调机制。公共部门对其绩效负责并建立清楚的绩效标杆来衡量公共部门绩效情况是政府的责任所在35。重构现有绩效考核机制，强调区域环境治理成效在考核体系中的重要性，并将其与地方政府官员的晋升挂钩十分必要。同时也可以对地方政府形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑现象的发生36。
此外，还需建立与绩效考核机制相对应的行政问责制以规制公共权力，以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府权力，确保领导干部和公务人员依法办事37。而拓宽问责主体范围，完善问责程序，实现政府环境责任的法律化、规范化和程序化38，才能达到政府环境问责制的最终目标。
3.执行支持，保障大气污染治理资源的稳定性。
大气污染区域合作治理需要资金、人员、信息、物力等支持，在不同利益主体存在“搭便车”动机情况下，保障治理大气污染所需的资源支持更为重要。2013年，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，虽然彰显了中央治理大气污染的决心，但对日益严重的大气污染问题的解决仍是杯
32
33
34
35
36 全永波.基于新区域主义视角的区域合作治理探析[J].中国行政管理,2012(4). 陶品竹.大气污染防治区域合作机制研究[J].法治与社会,2014(8). 汪伟全.区域一体化、地方利益冲突与利益协调[J].当代财经,2011(3). 周国雄. 公共政策执行阻滞的博弈分析——以环境污染治理为例[J].同济大学学报（社会科学版），2007(4). 马强,秦佩恒,白钰,曾辉.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口.资源与环 高小平.深入研究行政问责制,切实提高政府执行力[J].中国行政管理,2007(8).
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水车薪。因此，建立起长期稳定的跨区域大气污染治理资金配置与监管机制、污染情况监测机制和大气污染治理信息公开与共享机制是地方政府切实执行大气污染区域合作治理在物质层面的基本保障，也是大气污染区域合作治理由顶层制度设计“落地”到具体实施的关键环节。
（二）地方政府间关系的协调：建立协调机制与合作机制
地方政府在治理区域大气污染方面虽有共同利益诉求，但基于区域内经济发展、资源禀赋、政策环境等巨大差异，各地方政府在治理区域大气污染问题上显然态度不同。协调区域内地方政府间关系，建立相应协调、信任机制，是激发乃至推动地方政府治理区域大气污染问题的关键点。
1.协调机制：完善组织机构，协调区域内地方政府关系。
我国横向政府（同级）间关系是一种受政治晋升竞争和基于共同利益主题内生协商动力所支配的对等权力分割体系，同级地方政府无法按照传统官僚体制实行“命令‐服从”式管理，但若要实现区域合作治理则需要建立利于各地方政府谈判、协商的协调机制39。
纵向协调机制的建立可以通过搭建高于地方政府（尤其是省级）层级的国家层面的领导和协调机制并确定其组织机构来实现，如2013年建立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，通过吸纳京津冀及周边省市成员以及中央政府相关部门，给予大气污染协作治理以组织支持。横向协调机制的建立可通过区域地方政府间自行协调。更多的沟通产生更多的合作，沟通的形式可以多样化，如官方论坛、地方政府联盟等，其目的在于构建一个地方政府对话、谈判、协商平台和场所，而区域各地方政府高层领导的制度化沟通则对于建立基于信任基础上的合作机制更为有利40。
2.合作机制：建立区域内地方政府大气污染治理协商制度和合作网络。
合作常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。利益冲突往往是合作治理的出发点，在区域合作治理中应该具备地方政府针对利益冲突的直接对话，从而使得利益相关者能够通过直接对话实现“深度沟通”以获取共赢机会41。
为防止出现各地方政府在资源配置方面的利益不均，地方政府针对大气污染治理的合作网络需要涉及到两方面。
第一，区域内项目联合审批，以避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏区域的空气质量。行政审批制度的改革既需打破部门间壁垒，又需打破地方政府
39
40
41 高建华.论整体性治理的合作协调机制构建[J]. 人民论坛,2010(26). 刘亚平,刘琳琳.中国区域政府合作的困境与展望[J].学术研究,2010(12). 蔡岚,潘华山.合作治理——解决区域合作问题的新思路[J].公共管理研究,2010(00).
间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现42。但需重视的是，行政审批区域联合必须牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线，实现简政放权与监督管理的高度契合43。
第二，空气质量监测网络和信息共享。污染信息共享是大气污染区域协作治理的基础条件，建立完备且先进的污染信息监测和共享技术体系需要针对区域性复合型大气污染展开转型研究，量化城市和地区间污染物传输量和明确各地大气污染物排放份额44，为建立区域大气污染联防联控提供科技支撑。
（三）政企关系的协调：健全监管机制
1.提高企业准入门槛，奖优罚劣。
在审批方面，需加强新上项目投资、环保、土地、资源与产出的综合绩效考评，严控高污染、高消耗及产能过剩等行业项目，对不符合产业政策和环保标准的企业不予审批，从源头减少高污染企业数量是污染严重地方政府的必要选择。
在环境执法方面，我国历来存在执法成本高、守法成本高、违法成本低的现象，这主要是因为我国法律规定的违法责任不合理。在区域大气污染严重的背景下，加大对高污染企业惩罚力度，大幅提高排污成本，以强制手段促进企业采取环保措施，同时对于环保优秀企业给予相应奖励，能够起到奖优罚劣的效果。
2.从实际出发，监管手段创新。
在建立了协调地方政府关系合作机制前提下，地方政府在达成环境监管的目标后，具体的监管手段可从地方实际出发，提升灵活性和创新性，从而保证区域合作治理目标的实现。
具体来看，中央政府在设定了区域内地方政府需要达到的环境治理目标后，对于环境监管的运行结构和具体步骤，可由地方政府根据辖区内实际情况制定。而监管权力下放到地方，在具备充足的持续性资金支持情况下，地方政府具有强有力的动机去强化环境监管力度45。然而，在推动区域地方政府合作治理进程和减少其可能遭遇的风险和障碍方面，中央政府的权威所具有的优势亦不容忽视。
五、结论及思考
京津冀大气污染虽然几经治理并取得一定效果，但距离期望目标仍有较大距离。本文从现行属地治理模式缺陷出发，分析该管理模式下大气污染治理存在的
42
43
44
45 骆梅英.行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府[J].中国行政管理,2013(5). 刘琼莲.中国行政审批制度改革的关键：放权与监管[J].领导科学,2014(8). 柴发合,李艳萍,乔琦,王淑兰.我国大气污染联防联控环境监管模式的战略转型[J].环境保护,2013(5). Neil Gunningham. The New Collaborative Environmental Governance: The Localization of Regulation [J]. Journal of Law and Society, 2009(1).
问题，并以网络治理为理论基础对跨区域合作治理模式进行了探索。相关协调和合作机制的建立主要用于协调中央政府和地方政府、地方政府之间、政府与企业三对关系类型，而影响三对关系的主要因素、结果、以及属地管理模式及其缺陷和将要采取的区域合作治理模式的关系可以通过下图予以简单梳理（见图7）。 中央政府 结果
被领导 影响因素 立法、行政分权，财权事权划分 央地政府关系 绩效考核体系
区域
地方政府关系
GDP导向的绩效考核体系 地方政府1
行壁垒地方政府2政壁地方政府n 走向区域合企业
公民 作治
理 企业 公民 “晋升锦标赛”属地管理体制 “共谋” 减排动力不足 关企业 公民
图7：本文大气污染治理中涉及到的三对关系及治理模式
我国对于区域公共问题的解决仍是以政府为单一治理主体的管制型模式。随着新区域主义兴起，区域公共问题的解决日益要求区域治理的开放性、综合性、区域性和合作性，更加强调政府与其他社会组织间的平等性、互赖性、互构性。改善官僚制影响下的区域封闭性、政府中心性以及管制型的区域治理模式，倡导区域各组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任是新区域治理的内在要求[52]。区域大气污染的解决与治理，则要求参与主体的多元化、治理手段的多样化和创新性。
目前我国大气污染治理仍处于碎片化、不成熟的阶段。综合来看，我国大气污染治理需进一步解决的问题主要有：第一，从发展阶段来看，如何摆脱社会主义发展初级阶段常走的“重经济发展、轻环境保护”以及“先污染、后治理”的短视发展之路，协调好经济发展与环境保护间的关系，走可持续发展之路是我国中央政府需要考虑的重要问题；第二，在政府、企业关系方面，如何处理好地方政府间围绕“政治晋升”而展开的恶性竞争及由此带来的重复建设、环境污染问题是我国长期以来面临的问题，而处理好中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府与企业间这三对关系将是协调我国经济发展与环境保护之间的关系无 属地管理 属地管理 属地管理
法绕开的话题；第三，在制度设计和立法方面，如何将区域大气污染合作治理纳入法律框架，并保证其长期性、稳定性和权威性，同时完善相关顶层制度设计，使大气污染的区域合作治理能够“落地”，是解决目前困扰京津冀区域的大气污染问题的关键，同时也会为其他地区的大气污染问题治理提供有益借鉴。
作者简介：于溯阳，女，河南人，1991年生，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策专业博士一年级研究生，导师蓝志勇教授。 手机：[1**********] 邮箱：[email protected]
致谢：非常感谢我的导师蓝志勇教授对本文写作方向和方法的指导，也非常感谢英国南安普敦大学R.A.W Rhodes教授在理论基础和政策建议方面提出的宝贵意见。
大气污染治理模式研究——以京津冀为例
于溯阳
【摘要】近年来，雾、霾导致的严重大气污染日益成为人们关注焦点。区域大气污染治理问题关乎利益相关者共同利益，任何利益主体都无法独善其身，只有采取区域合作治理才能有效治理大气污染。而现行属地管理模式在大气污染治理方面存在严重缺陷，本文以京津冀为例分析其缺陷，探索大气污染跨区域合作治理模式，从网络治理视角提出分析框架，为该治理模式在机制建立和制度设计方面提供政策建议：通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。 【关键词】大气污染；属地管理模式；区域合作治理模式
一、京津冀大气污染及治理现状
（一）大气污染现状
2012年以来，北京、天津、唐山、石家庄等城市爆发的严重雾、霾成为社会关注焦点。仅2013年1月份，北京雾霾日数就达到了25天，污染严重程度甚至“爆表”。
0.20.180.160.140.120.10.080.060.040.020
1.510.503.532.52
可吸入颗粒物二氧化硫氮氧化物一氧化碳
图1：北京市空气中主要污染物年平均浓度值变化趋势（单位:毫克/立方米）（数据来源：
1999-2012年北京市环境状况公报）
0.180.160.140.120.10.080.060.040.020
[***********][***********][**************]3
二氧化硫
氮氧化物
可吸入颗粒物
图2：天津市主要大气污染物年平均浓度值变化趋势（单位：毫克/立方米）（数据来源：
2001-2012年天津市环境状况公报）
0.160.140.120.10.080.060.040.020
[***********][***********]20112012
可吸入颗粒物
二氧化硫
二氧化氮
图3：河北省主要大气污染物年平均浓度值变化趋势（单位：毫克/立方米）（数据来源：
2002-2012年天津市环境状况公报）
京津冀三省市大气污染情况如图所示（见图1、图2、图3），从图中可以看出，虽然十余年来三省市各主要污染物浓度值总体呈下降趋势，但大气污染物排放总量仍超过环境容量，且各项指标大多超出国家空气质量标准值。北京市可吸入颗粒物年平均浓度一直高于国家标准（0.1毫克/立方米），而如何控制可吸入颗粒物（即PM2.5）浓度将成为北京市大气污染防治工作重点1。
（二）京津冀大气污染治理现状
1
北京市环保局,北京市2013-2017年清洁空气行动计划.
1.主要政策工具：国家和地方层面立法、规划。
大气污染防治国家层面法律法规主要有《中国人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》及其实施细则、《环境空气质量标准》等。地方层面，北京出台了《北京市2012‐2020年大气污染治理措施》、《北京市2013‐2017年清洁空气行动计划》和《北京市大气污染防治条例》，天津出台了《天津市清洁生产促进条例》并建立了大气污染防治重点实验室，河北省则印发了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。此外各省市还发布实施了《空气重污染日应急方案（暂行）》，按照分级、分区域应对原则，开展监测预警，及时发布信息，提倡排污单位和市民自主减排，并有针对性地采取强制减排措施。
然而，我国2012年新出台的《环境空气质量标准》仍低于国际先进水平。新空气质量标准增加了对PM2.5的监测，这虽是一大进步，但与WHO以及世界发达国家的空气质量标准相比，还存在执行标准低、覆盖面小等问题。
2.主要环境管理模式：属地管理。
我国环境管理模式经历了由行政命令主导——引入市场机制——促进公民社会组织参与的变迁过程，至今形成了以行政管理手段为主，市场机制的经济手段和公民社会组织自愿参与的社会手段为辅的管理格局。
我国环境管理模式可分为政府直控型、市场化型和自愿型三种，但2000年修订的《大气污染防治法》仅赋予政府直控型模式以法定地位，其明确规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责……县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这一方面确定了政府的主导地位，另一方面强调辖区负责则使政府直控型进一步转化为属地管理模式。这一模式直接导致地方政府在大气污染治理时各自为政，行政壁垒重重。此外，在我国现有的层级官僚制、财政体制和绩效考核体制下，这一管理模式更引发了诸多问题。
二、属地管理模式的缺陷——以京津冀为例
（一）不当政绩观，晋升“锦标赛”
环境恶化作为地区经济发展不良的副产品，与地区间因区域分割、重复建设和恶性竞争而形成的“诸侯经济”有很大关系2。某种程度上，我国长期以来以经济增长率为主的考核标准直接决定地方官员晋升，进而决定地方政府行为。
周黎安认为，改革开放之后，相对自主的经济决策权与财政分权构成了地方政府激励的重要来源，但最为根本的激励是开始于20世纪80年代地方政府官员
2
沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究,1990(3).
之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”3。在这种政绩观导向下，地方政府往往对于易拉动GDP增长的重工业比较青睐，但这就存在重复建设和环境污染的重大隐患。
2000年以来，天津经济实力快速上升，京津冀围绕经济发展的竞争也越发激烈。北京市在产业转移时宁舍近求远投资河北也极少往天津迁移，且其外迁到河北的多是一些能源、化工、电力、钢铁等高能耗、高污染企业，这就不免囿于“污染转移”的嫌疑。而天津在与河北的竞争主要体现在两者产业发展定位基本一致，都明确提出要促进重工业和化工业的发展等4。
纵观三省市发展，尤以津冀为主的遍地开花的开发区布局中，以发展重工业为主占据多数，在产业同构和重复建设浪潮中，此种发展模式引发的严重大气污染问题却一度脱离政府关注的核心，而地方政府内部各市县（如河北省）的巨大经济发展差距又助长了其重复建设和恶性竞争行为。京津冀协同发展战略出台后，河北省为承接产业转移更是迅速扩大了开发区的规模和数量，仅2010年后就增加了90多个开发区（此前仅48个）5。而北京已完成了产业转型升级，GDP中近80%为服务业6，扩张的产业区与北京可转移的产业较少的现实之间的差距加剧了地方政府的竞争行为7。
（二）治理分权，越界治污“搭便车”
清洁的空气作为纯公共物品，一旦其遭受污染产生负外部性，从“理性”角度出发的“经济人”往往在污染治理上采取“搭便车”策略——谁都不愿意自己付出成本而将希望寄托于他人。但空气作为一种公共资源，不会因行政区的划分而改变其自然规律。任何一个行政区大气污染加重，都会影响到周边地区的大气质量，使得大气污染呈现跨区域特征8。
某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为：一方面，地方政府扮演的经济发展与污染治理双重角色存在“表面”利益冲突，在盲目扩充GDP政绩观激励下，地方政府缺乏治理大气污染积极性；另一方面，以行政区为单位划定管理范围使污染治理行政壁垒重重，亦为“搭便车”行为提供了理由。此外，区域内经济发展不平衡也刺激了地方政府“搭便车”行为。
345678
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区域内不同省市投资倾向可以反映不同省市大气污染治理力度和倾向。河北是重工业大省，相较于京津两市，所面临的大气污染治理压力最大，但其2012年固定资产投资中仍有大约48%投资在第二产业，且按构成成分划分，约81.1%投资在建筑工程、安装工程和设备工具购置上；而按建设性质划分，约63.8%的投资项目为新、扩建工程，改建和技术改造投资仅占14.9%。由此可见，河北省存在巨大的经济扩张动力，而对利于大气污染缓解的改建和技术改造投资并无足够的积极性。北京市2012年固定资产投资中第二产业投资仅占11.1%，天津市这一数字达到23.2%，对比中更能看出，不同省市的投资差异性使得污染治理“搭便车”策略具有可能性。
（三）政策偏离，基层政府“共谋”
周雪光将基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法律和检查监督行为界定为“共谋”行为9，而经济扩张的内在冲动是地方政府在污染治理方面存在“共谋”的根本原因。进一步分析，除GDP导向的绩效考核标准促动这一现象外，分税制改革后地方政府“财权少、事权多”的现实亦加重了这一情况：一方面，分税制改革使中央通过决策权和财权加强了对地方政府的行政控制10；另一方面，地方政府缺乏足够的财政资金履行职责，为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，总是想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务11。
现实中，河北各地市采取的环保举措某种程度上带有“应对”中央或省级政府监管的色彩。如在监测网点设置上，邯郸市环保局“避重就轻”，对污染重的工厂集中区根本没有设置监测点12，其上级监管机构未做回应。2012年，河北瞒报实际钢铁产量5000多万吨，其实质则是地方政府“共谋”行为。当节能减排、淘汰落后的具体任务下发到各地方政府，为了降低成本、保住产量，瞒报实际产量成为河北省各下级政府普遍使用的手段。
（四）管制不力，政企博弈
1.排污管制标准宽松，大气污染加重。
我国大气污染日益严重与高污染企业的排污标准宽松有很大关系。以水泥排放标准为例，现行《水泥工业大气污染物排放标准》的颗粒物排放浓度是50mg/m3，而国际先进地区已实现低于10mg/m3的粉尘排放标准。我国是世界9
周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(6). 贾康,财政的扁平化改革和政府间事权划分[J].中共中央党校学报,2007(12).
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1011
报,2011(4).
12
上最最大的水泥泥生产国，且水泥产量年且年平均增速速在10%以上上。水泥工工业排放的水水泥粉（烟）尘占全全国工业粉粉尘排放总量量的39%，高居工业排排尘之首，是重点污染染行
3业13。粉尘颗粒粒物是水泥泥行业的最主主要污染物物，PM2.5是粉尘颗粒是粒物中的重要要组
成部部分，这也也是大气污染染治理的难难点。
2. 监管部部门执行不力力，政企博博弈。
环境保护外部性特征征决定企业业的策略性行行为难以避避免，在市场场失灵的情况况下，
4地方方政府在环环境治理中发发挥主导和和核心作用14。实际上，地方政府作作为“理性人人”、
“经经济人”具有有追求经济济利益最大化化，争取职位位晋升和扩扩充地方财政政的强烈动动机，某种种程度上甚甚至纵容了企企业的策略略行为，这就就导致环境境污染问题愈愈发严重。
图4:政政治激励和财财政约束下的地方政府环境境监管困境分分析(张凌云,齐齐晔,2010)
排污企业业和监管部部门长期处在在“打游击”的博弈状态态在各地均为常见，这这是企业业为追求利润最大化的的投机选择择。对企业来来说，环保设设备的投入入并不能直接接增加其其经济效益益，在排污惩惩罚成本较低低情况下，很多企业宁宁愿交罚款款也不安装环环保
设备备15。现实中中，北京市市水泥企业在在安装了排排污监测设备备后，通过过非法手段对对检
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测数据造假16，而河北省基层政府环保部门监管不力的情况则大有存在17。监管部门的不作为和企业的博弈行为恶化了大气污染情况。
（五）产业结构、区域规划与大气污染
1.产业结构与大气污染。
以重工业为主的产业结构由于能源消耗高、污染物排放高等问题对大气污染“贡献”较高。事实上，我国地方政府倾向于采取重工业优先发展战略，这一战略和由此衍生的一套政策干预和管制问题是我国环境污染产生的重要原因18。在地方政府间本就竞争激烈的情况下，这一发展战略往往会因为各地资源禀赋、发展基础等条件不同而造成经济发展差距扩大19。实际上，从区域整体角度考虑，津冀产业结构均倚重重工业，在行政壁垒重重的属地管理模式下，省市间产业结构缺乏宏观协调，导致产业同构和过度扩张引发环境问题的恶性循环。
2. 区域规划和产业转移：京津冀大气污染相互传输。
从区域整体角度看，区域内产业转移尤其是重工业等高污染、高消耗产业转移往往会加重地区大气污染程度。产业转移的基础是地区间存在产业梯度20，京津冀三省市的产业结构不同使区域内产业转移成为可能，且从京津向河北地区的产业转移类型似乎可以看到“污染转移”影迹。2003年以来，迫于环境压力和筹备奥运会压力，北京市向河北省转移了一些重工业企业，比较具有代表性的有2005年首钢、2007年北京焦化厂搬迁等。从产业性质来看，转移到河北多是一些高污染、高能耗、高耗水的污染密集性产业21。
通过对北京、唐山工业二氧化硫排放量和空气质量指标同期变化情况的比对（见图5、图6），明显可见：2003‐2011年间工业二氧化硫排放量，北京以2008年为间断时间点，呈现先持续下降、后平稳发展态势；唐山市则以2010年为间断时间点，呈现（2005‐2010）先持续下降、后直线上升发展态势。考虑到2007年首钢搬迁到唐山的高污染项目在2010年正式投产，这不免让人质疑产业转移造成“污染转移”。通过对两市空气质量指标中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物浓度在2003‐2011年间的走势比对，明显可知，北京这三个指标始终保持下降趋势，唐山却一路走高。这种情况虽不能排除京唐两市在治理大气污染上采
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取了不同措施、态度、政策力度等因素，但也不可否认，本就以重工业为主的唐山市又承接转移来的污染密集型产业使得污染排放量越加严重。
[1**********]050
[***********][***********]
图5：2002-2012年北京和唐山工业二氧化硫排放量（单位：万吨）
0.30.250.20.150.10.050
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0.140.120.10.080.060.040.020
2003
20042005
[1**********]8
20092010
2011
北京工业二氧化硫排放量（万吨）
唐山工业二氧化硫排放量（万吨）
可吸入颗粒物(北京）二氧化氮（北京）二氧化硫（北京）
可吸入颗粒物（唐山）二氧化硫（唐山）二氧化氮（唐山）
图6:2003-2011年北京和唐山空气质量指标（单位：毫克/立方米）
三、区域合作治理——一种新的大气污染治理模式探索
（一）理论基础:网络治理理论
1.政策网络：发展、分流与分析维度。
政策网络研究起源于美国，以政策子系统研究为起点，从微观层面研究政策过程中主体间相互作用和影响，尤其是利益和政府在政策过程中的作用。随着政策网络这一概念的发展和被接受，不同国家的学者因国家制度环境、研究学科或时代的不同赋予其不同界定，使其在欧洲逐渐形成利益协调学派和网络治理学派。
利益协调学派主要活跃于英国，以Rhodes对政策网络的发展为代表，逐渐
发展成英国主流政策过程分析范式。Benson22使用政策网络描述特定政策领域中组织和（或）个人间相互依赖关系，并将其定义为通过资源相互依赖而连接起来的组织群体，且因资源依赖结构的破裂而区别于其他群体。Rhodes23详细阐述了这一定义，并认为政策网络有不同的依赖结构，这些结构随行动者构成、依赖关系和资源的变化而变化。根据整合程度不同，Rhodes24将政策网络划分为五种类型，并从行动者、整合程度、资源和权力依赖关系等维度分析不同类型政策网络的特点。总之，作为利益协调工具，政策网络可以通过影响成员间的互动逻辑来影响政策过程和政策结果，它有利于分析政府和利益团体间的关系类型，但政策网络作为一种分析工具并不能代替理论解释，需要与国家相关的理论结合起来解释政策过程和结果25。
政策网络作为一种新的治理方式在德国和荷兰获得了发展。治理角度的政策网络强调政府和公民社会协同制定政策的结构和过程，其主要分析单元是网络中行动者互动和联结的类型。受系统理论启发，Renate Mayntz, Fritz Scharpf以及其他研究者逐渐将政策网络发展成了现代社会的重要治理理论26。与层级制通过命令和控制机制协调社会行动以及市场通过行动者的自我协调自发形成社会秩序不同，网络治理通过行动者间的资源交换和信任建立发挥非层级制的协调作用27。
值得注意的是，网络治理中行动者间的水平协调关系与政府中的层级制并非冲突，某些情况下，政治决定在层级制中的强制执行将增益政策效果。总之，政策网络作为一种新的治理方式，为现今日益复杂并相互依赖的社会中需要多方合作才能实现的公共利益和公共服务相关难题的解决提供了一种新的治理思路。
2.作为分析工具的政策网络分析框架的提出。
网络治理作为合作治理的一种新形式，主张打破传统的区域、功能对政策资源的限制，通过发挥政府的资源整合者作用实现行动者围绕政策议题的集体行动，从而实现政策目标。不同层级政府、社会团体、企业、公民、媒体等构成了围绕
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政策议题的网络行动者，而本文从网络治理角度出发，提出了在大气污染治理方面需要处理的中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业这三对主要行动者关系类型的分析框架（参见表1）
表1:政策网络视角下本文分析框架
环节 行动者
主要：中央政府与地方政府 次要：公民社会、专家等
资源
权威、组织、资金、信息、合法性
行动策略倾
向
中央政府：协调公共利益最大化； 地方政府污染治理“搭便车”；公民社会：配合政策执行
机制保障
1.立法保2.顶层制度设计； 3.财政支持
协调的关
系层面
中央政府与地方政府
法
具体手段
1.区域协作治理立2.组织建设与资源支持；
3.严格的问责机制；4.调整绩效考核体制；
5.政策制定听取公意、专家咨询
地方政府关系，障；
政策制定
执行主体：横向——省级政府之间；纵向——省内各层级政府
权威、组织、合法性、资金、信息
扩大经济总量：协调、合作弱化环境监管
机制
省级政府之间关系；地方政府上下级关系
1.协商、对话达成共识；
2.信息共享的技术支持；
3.管制从实地出发，属地化
政策
执行
政策对象：企业 部分信利益最大化激的可能性
严格的监管机制
政企关系 1.高准入门槛； 2.严厉罚污； 3.奖励标杆
息、资金 励下扩大排污
政策
监督
公民、社会组织、媒体等
合法性 积极关注 有效的公民社会参与机制
政社关系 广开言路：公民举报、媒体监督、专家学者建议
（二）历史及国际可借鉴经验
2008年奥运会期间北京市空气质量达到了前所未有的良好水平，污染物浓度全面下降50%，这一成就得益于北京市践行奥运承诺采取的减排措施，以及京津冀及周边省市采取的联合行动。建立区域环境管理机制对区域内环境问题全盘整合管理是美国治理环境问题的主要方式。针对1976年洛杉矶烟雾事件，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区，通过该管理区将城市空气污染治理提高到城市群治理层面28。英国主要采取严格立法形式治理大气污染，控制污染企业排污量，并授予地方团体执法权29。日本治理大气污染也采取了严格的立法，但其特点在于严惩排污超标企业以及地方政府
2829
沈昕一.美国大气污染治理的“杀手锏”[J].世界环境，2012(1).
徐建飞.20世纪英国大气环境保护立法研究——以治理伦敦烟雾污染为例[J].财经政法资讯，2014(1).
环境立法标准严于国家立法。德国大气污染治理则强调科技的重要性30。这些成功经验，给予京津冀大气污染协作治理诸多良好启发。
（三）京津冀大气污染区域合作治理的现实走向
从近期我国采取的大气污染防治措施来看，区域合作治理亦是其现实走向。2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，最明显特色即打破了地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理，着力构建区域联防联控工作机制。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，将京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”19个省（区、市）47个地级及以上城市纳入执行规划的重点控制区，并规定了重点控制区的六大高污染行业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值31。2013年发布的《大气污染防治行动计划》，明确规定需建立区域协作机制，在目标完成与责任机制方面则要求分解目标任务，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。
综合以上理论和实践分析，区域合作是大气污染治理必由之路。但当前我国大气污染区域合作治理体系尚不完善，从协调围绕大气污染区域合作治理这一政策议题的三对行动者关系来看，仍有很大完善的空间。
四、网络治理视角下行动者关系类型的协调——建立大
气污染区域合作治理长效机制
政策网络中行动者所掌握的资源及采取的不同行动策略形塑了行动者关系类型，但制度本身作为资源的一种源泉，对于行动者策略行为有约束和指引作用，在此基础上，对协调行动者关系类型的相关制度建立分析过程可以看作一个综合的政策网络分析过程。
（一）央地政府关系的协调：完善立法与顶层制度设计
我国现有的环境治理立法并未赋予大气污染区域合作治理的法定性，相关政策支撑仅有“国十条”以及各省市的配套实施细则、“十二五”规划相关要求以及《北京市大气污染防治条例》等，行动计划具有阶段性，易导致大气污染治理的短期性，出现“奥运模式”之后的污染反弹现象。
在京津冀已建立区域协作机制情况下，加强以下立法与制度设计将有利于保障大气污染区域治理的效果。
1.完善立法，确立统一的区域大气污染防治立法框架。
构建区域治理法律体系，并将区域内和区域间治理主体的利益平衡纳入法律30
31 高明，廖小萍.大气污染治理政策的国际经验与借鉴[J].发展研究,2014(2). 中华人民共和国环境保护部.环境保护部关于执行大气污染物特别排放限值的公告. 2013年第14号.
体系考虑范围，是区域合作治理成功的关键32。在立法方面，加快修改《环境保护法》和《大气污染防治法》将是人大主要工作内容之一。首先，应改变法律中不适应时代发展的内容，尤其是政府的单一治理主体地位和属地管理模式；其次，应协调区域内各省市大气污染治理目标；此外，还需确立区域发展层面统一的大气污染防治立法框架33，统一京津冀三省市立法时间、立法目标和法律责任等。
大气污染区域合作治理的立法亦需明确跨行政区环境管理的地位、机构、职责、程序和内容，同时还需具备以下特点：第一，扩大立法公民参与；第二，区域合作立法应具有较强的制度性，充分体现其强制性、权威性；第三，区域合作治理立法应有正式的执行机制。跨区域的协调管理机构和作为地方利益纠纷中间人的中央政府，应对违反规则行为做出裁决，以正式方式维护区域合作规则34。只有健全区域合作治理立法，才能保护区域合作治理的有序进行。
2.推进顶层设计，完善绩效考核、问责机制。
顶层制度设计，是区域协作治理措施能够落到实处的蓝本，也是处理中央和地方政府间关系的重要协调机制。公共部门对其绩效负责并建立清楚的绩效标杆来衡量公共部门绩效情况是政府的责任所在35。重构现有绩效考核机制，强调区域环境治理成效在考核体系中的重要性，并将其与地方政府官员的晋升挂钩十分必要。同时也可以对地方政府形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑现象的发生36。
此外，还需建立与绩效考核机制相对应的行政问责制以规制公共权力，以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府权力，确保领导干部和公务人员依法办事37。而拓宽问责主体范围，完善问责程序，实现政府环境责任的法律化、规范化和程序化38，才能达到政府环境问责制的最终目标。
3.执行支持，保障大气污染治理资源的稳定性。
大气污染区域合作治理需要资金、人员、信息、物力等支持，在不同利益主体存在“搭便车”动机情况下，保障治理大气污染所需的资源支持更为重要。2013年，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，虽然彰显了中央治理大气污染的决心，但对日益严重的大气污染问题的解决仍是杯
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34
35
36 全永波.基于新区域主义视角的区域合作治理探析[J].中国行政管理,2012(4). 陶品竹.大气污染防治区域合作机制研究[J].法治与社会,2014(8). 汪伟全.区域一体化、地方利益冲突与利益协调[J].当代财经,2011(3). 周国雄. 公共政策执行阻滞的博弈分析——以环境污染治理为例[J].同济大学学报（社会科学版），2007(4). 马强,秦佩恒,白钰,曾辉.我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略研究[J].中国人口.资源与环 高小平.深入研究行政问责制,切实提高政府执行力[J].中国行政管理,2007(8).
康建辉,李秦蕾.论我国政府环境问责制的完善[J].环境与可持续发展,2010(4). 境,2008(5). 3738
水车薪。因此，建立起长期稳定的跨区域大气污染治理资金配置与监管机制、污染情况监测机制和大气污染治理信息公开与共享机制是地方政府切实执行大气污染区域合作治理在物质层面的基本保障，也是大气污染区域合作治理由顶层制度设计“落地”到具体实施的关键环节。
（二）地方政府间关系的协调：建立协调机制与合作机制
地方政府在治理区域大气污染方面虽有共同利益诉求，但基于区域内经济发展、资源禀赋、政策环境等巨大差异，各地方政府在治理区域大气污染问题上显然态度不同。协调区域内地方政府间关系，建立相应协调、信任机制，是激发乃至推动地方政府治理区域大气污染问题的关键点。
1.协调机制：完善组织机构，协调区域内地方政府关系。
我国横向政府（同级）间关系是一种受政治晋升竞争和基于共同利益主题内生协商动力所支配的对等权力分割体系，同级地方政府无法按照传统官僚体制实行“命令‐服从”式管理，但若要实现区域合作治理则需要建立利于各地方政府谈判、协商的协调机制39。
纵向协调机制的建立可以通过搭建高于地方政府（尤其是省级）层级的国家层面的领导和协调机制并确定其组织机构来实现，如2013年建立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，通过吸纳京津冀及周边省市成员以及中央政府相关部门，给予大气污染协作治理以组织支持。横向协调机制的建立可通过区域地方政府间自行协调。更多的沟通产生更多的合作，沟通的形式可以多样化，如官方论坛、地方政府联盟等，其目的在于构建一个地方政府对话、谈判、协商平台和场所，而区域各地方政府高层领导的制度化沟通则对于建立基于信任基础上的合作机制更为有利40。
2.合作机制：建立区域内地方政府大气污染治理协商制度和合作网络。
合作常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。利益冲突往往是合作治理的出发点，在区域合作治理中应该具备地方政府针对利益冲突的直接对话，从而使得利益相关者能够通过直接对话实现“深度沟通”以获取共赢机会41。
为防止出现各地方政府在资源配置方面的利益不均，地方政府针对大气污染治理的合作网络需要涉及到两方面。
第一，区域内项目联合审批，以避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏区域的空气质量。行政审批制度的改革既需打破部门间壁垒，又需打破地方政府
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41 高建华.论整体性治理的合作协调机制构建[J]. 人民论坛,2010(26). 刘亚平,刘琳琳.中国区域政府合作的困境与展望[J].学术研究,2010(12). 蔡岚,潘华山.合作治理——解决区域合作问题的新思路[J].公共管理研究,2010(00).
间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现42。但需重视的是，行政审批区域联合必须牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线，实现简政放权与监督管理的高度契合43。
第二，空气质量监测网络和信息共享。污染信息共享是大气污染区域协作治理的基础条件，建立完备且先进的污染信息监测和共享技术体系需要针对区域性复合型大气污染展开转型研究，量化城市和地区间污染物传输量和明确各地大气污染物排放份额44，为建立区域大气污染联防联控提供科技支撑。
（三）政企关系的协调：健全监管机制
1.提高企业准入门槛，奖优罚劣。
在审批方面，需加强新上项目投资、环保、土地、资源与产出的综合绩效考评，严控高污染、高消耗及产能过剩等行业项目，对不符合产业政策和环保标准的企业不予审批，从源头减少高污染企业数量是污染严重地方政府的必要选择。
在环境执法方面，我国历来存在执法成本高、守法成本高、违法成本低的现象，这主要是因为我国法律规定的违法责任不合理。在区域大气污染严重的背景下，加大对高污染企业惩罚力度，大幅提高排污成本，以强制手段促进企业采取环保措施，同时对于环保优秀企业给予相应奖励，能够起到奖优罚劣的效果。
2.从实际出发，监管手段创新。
在建立了协调地方政府关系合作机制前提下，地方政府在达成环境监管的目标后，具体的监管手段可从地方实际出发，提升灵活性和创新性，从而保证区域合作治理目标的实现。
具体来看，中央政府在设定了区域内地方政府需要达到的环境治理目标后，对于环境监管的运行结构和具体步骤，可由地方政府根据辖区内实际情况制定。而监管权力下放到地方，在具备充足的持续性资金支持情况下，地方政府具有强有力的动机去强化环境监管力度45。然而，在推动区域地方政府合作治理进程和减少其可能遭遇的风险和障碍方面，中央政府的权威所具有的优势亦不容忽视。
五、结论及思考
京津冀大气污染虽然几经治理并取得一定效果，但距离期望目标仍有较大距离。本文从现行属地治理模式缺陷出发，分析该管理模式下大气污染治理存在的
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45 骆梅英.行政审批制度改革：从碎片政府到整体政府[J].中国行政管理,2013(5). 刘琼莲.中国行政审批制度改革的关键：放权与监管[J].领导科学,2014(8). 柴发合,李艳萍,乔琦,王淑兰.我国大气污染联防联控环境监管模式的战略转型[J].环境保护,2013(5). Neil Gunningham. The New Collaborative Environmental Governance: The Localization of Regulation [J]. Journal of Law and Society, 2009(1).
问题，并以网络治理为理论基础对跨区域合作治理模式进行了探索。相关协调和合作机制的建立主要用于协调中央政府和地方政府、地方政府之间、政府与企业三对关系类型，而影响三对关系的主要因素、结果、以及属地管理模式及其缺陷和将要采取的区域合作治理模式的关系可以通过下图予以简单梳理（见图7）。 中央政府 结果
被领导 影响因素 立法、行政分权，财权事权划分 央地政府关系 绩效考核体系
区域
地方政府关系
GDP导向的绩效考核体系 地方政府1
行壁垒地方政府2政壁地方政府n 走向区域合企业
公民 作治
理 企业 公民 “晋升锦标赛”属地管理体制 “共谋” 减排动力不足 关企业 公民
图7：本文大气污染治理中涉及到的三对关系及治理模式
我国对于区域公共问题的解决仍是以政府为单一治理主体的管制型模式。随着新区域主义兴起，区域公共问题的解决日益要求区域治理的开放性、综合性、区域性和合作性，更加强调政府与其他社会组织间的平等性、互赖性、互构性。改善官僚制影响下的区域封闭性、政府中心性以及管制型的区域治理模式，倡导区域各组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任是新区域治理的内在要求[52]。区域大气污染的解决与治理，则要求参与主体的多元化、治理手段的多样化和创新性。
目前我国大气污染治理仍处于碎片化、不成熟的阶段。综合来看，我国大气污染治理需进一步解决的问题主要有：第一，从发展阶段来看，如何摆脱社会主义发展初级阶段常走的“重经济发展、轻环境保护”以及“先污染、后治理”的短视发展之路，协调好经济发展与环境保护间的关系，走可持续发展之路是我国中央政府需要考虑的重要问题；第二，在政府、企业关系方面，如何处理好地方政府间围绕“政治晋升”而展开的恶性竞争及由此带来的重复建设、环境污染问题是我国长期以来面临的问题，而处理好中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府与企业间这三对关系将是协调我国经济发展与环境保护之间的关系无 属地管理 属地管理 属地管理
法绕开的话题；第三，在制度设计和立法方面，如何将区域大气污染合作治理纳入法律框架，并保证其长期性、稳定性和权威性，同时完善相关顶层制度设计，使大气污染的区域合作治理能够“落地”，是解决目前困扰京津冀区域的大气污染问题的关键，同时也会为其他地区的大气污染问题治理提供有益借鉴。
作者简介：于溯阳，女，河南人，1991年生，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策专业博士一年级研究生，导师蓝志勇教授。 手机：[1**********] 邮箱：[email protected]
致谢：非常感谢我的导师蓝志勇教授对本文写作方向和方法的指导，也非常感谢英国南安普敦大学R.A.W Rhodes教授在理论基础和政策建议方面提出的宝贵意见。