作者：颜辉
理论动态 2008年10期
发展社会主义民主政治，是我们党始终不懈的奋斗目标；建立健全切实有效的权力制约监督机制，则是当前和今后都迫切需要研究解决的问题。中央一直告诫全党：我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须时时处处接受人民与法律的监督。古今中外的历史与现实也反复验证着一个基本道理：权力过大容易导致滥用权力，不受制约的权力必然导致腐败。党的十七大报告明确提出：“必须让权力在阳光下运行。”怎样才能真正做到这一点，本文拟做一初步探讨。
一、权力制约监督机制的比较与选择
政党对国家政权的领导是近现代世界政治发展的普遍现象。但政党政治在不同的历史时期和不同的国家中表现形式各有不同，其中一个主要的区别在于如何界定政党与国家的关系。在一些以代议制政府取代封建专制的国家中，国家与政党的关系主次分明，广大选民们对由什么政党或派别在一定时期内去管理国家事务有选择权。同时，法律也不规定和保障任何党派的主政地位，只强调一切党派与人员，无论执政或在野，都必须在法律规定的范围内活动。在这类国家中，国家的领导权力，特别是最高行政权力，要同时受到三个方面的制约与监督。一是民意机构与在野党派；二是相对独立的司法部门；三是社会舆论界。形成这种制约监督机制的历史进程是曲折而漫长的。社会各方面共识的形成基于这样一种根本性的考虑，即在多党并存的情况下，各政党的利益包括执政党所代表的利益，并不是在任何时候、任何条件下都能与国家和人民的利益相一致的。为了防止大权在握的个人或既得利益集团背离国家和人民的根本利益，应当以法律的形式预先设置缜密的制约监督机制。
在一些由革命政党领导的，通过武装斗争道路夺取政权的国家，由于执政党无可争议的领导地位和人民群众拥护的广泛性，政权与政党趋于合一。政党对国家与社会的领导不仅表现为直接决定各项重大政策，制定法律法规，而且表现为直接行使国家权力。政党的利益与国家的利益，政党的得失与国家的得失都紧密地联系在一起。由于社会各方面的权力主要集中在执政党手中，对权力的制约监督也主要靠在党内制定纪律规范和设置机构，实行自我监督。
在我国应当怎样建立健全权力制约监督机制？研究这一问题首先应立足于中国的国情与现实。正如我国的社会主义市场经济运行不能模仿照搬发达国家的社会经济发展模式一样，我国的政治体制改革与权力制约监督机制的健全完善也只能依据国情，实事求是、循序渐进，在坚持中国特色社会主义政治发展道路的前提下，做出现实的选择。在我国，想建立多党制，搞轮流执政、朝野监督，既缺乏历史的基础，也缺乏民众的基础，并不是实现政治现代化的正确选择。因为新中国成立近六十年来，我国各行各业的优秀分子大部分集中于共产党内，党的根本宗旨和奋斗目标与国家和人民的根本利益也是相吻合的。组建几个新党派，并想在中国改革开放的大格局中产生举足轻重的影响，那是不切实际的幻想。三权分立的目的，在于权力制衡；但权力制衡的形式，却并非三权分立一种。对于世界各国在政治体制及权力制约监督方面的方式与经验，我们可以学习与借鉴，但却不宜移植与照搬。三权分立的政治格局，一方面与我国的政体区别太大，难以相容；另一方面与我国的历史与国情也不相吻合，是不能选择的。所以说在我国全面改革开放的条件下建立健全权力制约监督机制，根本上取决于执政党依据国情，审时度势的体制机制创新。这是党中央的选择，也是历史的必由之路。
一个主政多年、大权在握的执政党，自我规范和约束权力的运行，自我设置有力有效的制约监督机制，是十分不易的。但在我国，当前存在着三个有利条件。首先，随着解放思想实事求是思想路线的深入人心，特别是党的十七大明确提出建立坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治体制；同时强调要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的目标，使全党同志都在对为什么要进行政治体制改革，怎样进行政治体制改革；执政党应如何在领导经济体制改革的同时，适应公民政治参与积极性提高的新期望，进一步深化政治体制改革；执政党自身应如何与时俱进、科学发展等根本问题进行客观深入的思考。唯我独尊、不思进取、讳疾忌医、抱残守缺的心态有了根本性的变化。其次，由于缺乏有效的制约监督机制，官僚主义、权钱交易、贪污腐化、潜规则运行等丑恶现象频频发生，再不彻底整肃，最终将导致亡党亡国，这已成为党内外有识之士的共识。再次，改革开放以来，我国已逐步建立培育起了国家权力机关、党政纪检监察机关、国家司法机关、各民主党派和人民团体、新闻舆论以及人民信访、民间网络等多种权力制约监督体系，并正在发挥着越来越积极的作用。这些，都为进一步健全权力制约监督机制奠定了基础，积累了条件。
二、必须确立宪法与法律至高无上的权威
宪法是国家的根本大法。我国有以宪法为核心的一整套法律体系（尽管目前还有欠完备），这是组织调整国家政治、经济和社会生活运转的根本依据。任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的范围之内活动，而不能超出这个范围，更不能踞于其上。因为社会主义法治从根本上说，并不是国家用来管理老百姓的，而是人民用来管理国家与社会的。有人认为，共产党是中华人民共和国的缔造者，是经济体制改革的发动推进者，宪法和法律是在党的领导下制定的，应当体现和保护执政党的利益。同时，在某些特定的情况下，党可以不受宪法与法律的约束。这种认识实质上是在以国家和人民的主人自居。经过八十多年的发展，我们党已经从一个领导人民为夺取政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党，党的执政方式也正在从党政不分、以党代政向坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一过渡。国内外的经验与教训充分证明，一个执政党如果不能始终代表广大人民群众的根本利益，就会有失去执政基础的危险。1989年，前苏联曾搞过一次民意调查，主题是“苏共代表谁的利益”，其结果为：认为代表人民利益的为7%，认为代表工人利益的为4%，认为代表党员利益的为11%，认为代表党政领导干部利益的为70%以上。这一结果发人深省。一个标榜代表全民的党，在民众心目中变成了代表自身领导干部的既得利益集团，那么这个党与政权的解体和退出历史舞台也只是时间问题了。苏东剧变和历史上诸多朝代的兴衰都从不同角度、不同程度上揭示了一个深刻的道理：假如一种革命，铲除了旧的不平等而又建立起新的不平等，打倒了旧的特权而又形成了新的特权，消灭了旧的腐败而又产生了新的腐败，那么这种革命不过是完成了一次历史的循环，不久原来的革命者便会沦为新的革命对象。所以，我们每一个党员干部应当始终明确，对党的忠诚首先体现为对人民的忠诚，对党负责首先要对人民负责。因为中国共产党的根本宗旨，就是全心全意为人民服务，共产党为人民打天下，并不是为了自己坐天下，而且要把国家权力真正交给人民，建立保障人民当家作主的新制度、新秩序。这一点，是在任何情况下都不能背离的。
法律的基本作用之一是监督与约束权力。既约束与限制个人行为的无序侵害，也监督与约束统治阶层的为所欲为，从而建立和保障全社会共同遵循的秩序规则。多年来，我国社会秩序在不少领域都存在着混乱与不和谐，造成这种状况的根本原因，是宪法与法律缺乏真正的权威。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治国家的基本要求，“依法治国”的呼声也喊了多年，但长期以来存在的主要问题并不是无法可依，而是制定颁行的法律得不到有效的实施与遵守。政治文明最根本的一点，是法治代替人治。依法治国的核心是依法治官而不是治民，是依法治权而不是治事。从中央和各地发生的大量案例来看，不少身居高位的官员并不习惯于在法律之下提出问题和解决问题，通过法律规定的程序和渠道去施政。而是习惯于凭本地区、本单位的需要和个人的意志或利益制定政策处理事务，以言代法，以文件代法，以权压法的人治倾向严重。致使在社会实际生活中，有些政策有意曲解法律，站在自身利益的角度去解释与执行；有些政策前后矛盾，顾此失彼，随意性很大；有些政策在还未贯彻落实到基层之前就已经走样。这种以政策混乱多变为外部特征的政治短期行为，是造成某些社会领域秩序混乱、效率低下的主要原因之一。
确立宪法与法律至高无上的权威，涉及方方面面的问题，但最重要的一点是党的各级组织和个人必须自觉地在宪法和法律框架规定之内活动。具体说有三个重要方面：一是党和政府在一定时期基本的稳定的政策，应通过立法程序转化为国家或地方的法律规范，从而取得在全国或地方范围施行的效力。这一点在我国逐步融入经济全球化的大潮之后尤为重要。因为今后我国众多法律规范的出台，既要从国情与实际出发，也要与国际惯例和规则相衔接，否则便会造成一些不必要的纠纷与麻烦。对于那些没有或不能转化为法律法规的政策性文件，应在监督执行中切实强调不能与法律法规相抵触，力求从根本上解决政策性文件替代法律规范问题。二是在社会宣传和各项实际工作中，要持之以恒地强调和彰显民主法治、自由平等、公平正义的价值理念。历史与现实都在不断地证明着一个基本道理：在社会发展的进程中，制度的建设是最根本的。但如果在全体国民中没有正确的公民意识和民主法治观念，就不可能建立起真正好的制度；即使有了好的制度安排和设计，也不可能真正有效地实行。制度建设与观念培养，在我国民主法治发展进程中相互作用，不可或缺。三是明确党纪、政纪不能代替国法。应当由法律处理解决的问题，不能仅用党纪和行政的手段解决了事。党纪与行政已处理的问题，如果涉嫌违法，也不能代替法律的处理。要强调各级党政干部必须带头学法、用法、守法，明确规定并切实监督各级党组织和党员不得以任何方式或手段，干涉法律的实施和司法部门依法独立行使职权。只有通过长期不懈的社会倡导与实践，才能逐步营造起健康的法治环境，使各类社会矛盾与问题，能够自觉自然地通过合法的渠道得到合理的解决，使守法者感觉不到法律的存在，使违法者感到法律无处不在，从而真正确立起宪法与法律至高无上的权威。
三、人民代表大会应真正成为国家政治活动的中心
人民代表大会是中国共产党成为执政党之后选择和确立的政权组织形式。长期以来，我们在宪法中和理论上都承认人民代表大会在国家政治、经济、社会生活中的重要地位，承认它拥有立法权，拥有对其他国家机关的组织、领导与监督权，拥有对国家一切重大事务的决定权。应当说，我国人民代表大会的法律地位与世界各国的议会相比，是毫不逊色的。但在现实中，宪法赋予人民代表大会的种种权力往往受到不同程度的漠视。人民代表大会作为国家的最高权力机关，无论从代表的产生、素质、议政和立法能力方面，还是对于立法权、组织领导权、对一府两院的监督权以及对重大事务的决定权方面，往往不是缺少条件，就是缺乏能力。改革开放以来，这种状况开始有了较大程度的改观，人民代表的素质和议政能力提高了，责任心增强了，党政部门对于人大的各项工作也更加注重了。但从社会主义民主发展的要求来看，从切实推进依法治国方略和健全权力制约监督体制机制来看，人民代表大会在国家政治生活中的实际地位，还有待进一步的发展与提高。
作为执政党，共产党的各级组织对国家和地方的各项政务有建议权、提案权和重要人事的推荐权是正常的。同时这也是国家和地方权力机关需要议决事项的重要来源。但从立法与施政的渠道来看，重大问题的决定权与表决权应属于权力机关，否则就会违宪。可以想象，如果国家和地方的各级人大对于国家和地方的各项重大事务没有实际的决定权，这叫什么权力机关？如果人民代表只是在程序上对国家和地方各项重大事务讨论表决，这能否称之为真正的行使权利？位尊权弱、名实不符的状况长期存在，不仅会导致人民代表大会这一国家权力机关在民众心目中形象的扭曲，更重要的是导致人民群众当家作主权利的虚置，从而影响了社会主义民主的发展进程。
人民代表大会要真正成为国家政治活动的中心。首先，这取决于党的执政方式、领导方式的转变，取决于各级党政机关和党员干部能否切实尊重宪法所赋予权力机关的各项职权，取决于一府两院能否自觉主动地接受人大的监督。其次，应正确理解和真正落实人民当家作主的政治理念。科学发展观的核心是以人为本，这个“本”，是以人民为根本，主权在民，让人民真正当家作主；而不是为民作主，代民作主；更不是拥民自重，把人民作为政治的资本。要从各级人民代表的产生机制入手，用制度来保证公民的选举权、被选举权、知情权、表达权、参与权和监督权等各项民主权利。再次，在依法治国的进程中，一方面立法与法律的监督执行应当并重，一部法律在施行中如果发现确有欠缺，必须通过严格的程序进行修订，绝不可随意修改或变通执行；另一方面对于实体法与程序法的遵行是同等重要的，只有用权力去制约监督权力，才能为体现社会公平正义奠定基础，也只有程序的合法，才会带来结果的公正。
四、切实发挥各民主党派、社会团体的参政议政和监督作用
中华人民共和国成立后，我们很快消灭了旧有的剥削阶级。但社会主义社会与其他社会一样，依然存在着阶级、阶层和不同的社会利益集团。这些阶级、阶层和社会利益集团有共同的利益，同时也有各自不同的自身利益。社会经济利益的多元化必然要在政治上反映出来，各民主党派和社会团体便是这些不同利益群体的政治代表。在新中国成立初期，各民主党派和社会团体与刚取得国家政权的共产党之间曾经有过一段融洽共事时期，但随着国家政治体制和经济体制高度集权的发展，党内一些同志在社会利益上只承认由共产党代表的全国人民的总体利益，而忽视了各阶级、阶层和社会利益集团各自具有的特殊利益；在政治上则将民主党派和社会团体视为党政的附属，使其逐渐远离权力决策的中心，无法真正代表本群体的利益，也无法对党政的活动实施正常的监督。
党的十一届三中全会之后，随着改革开放的深入发展和利益格局的调整变化，中国社会结构发生了很大的变迁，社会各利益群体都日益活跃起来。一方面，这些利益群体在改革中有各自不同的利益和要求，对国家和社会的重大问题也有权提出自己的看法与见解；另一方面，如何协调各社会利益群体不同的利益和要求，则成为改革开放顺利发展的关键问题之一。在这种大势之下，各民主党派、社会团体和各行各业的建设者要求参政议政，并在人大、政协机构中积极寻求参政与监督的位置和渠道，既势在必行，也无可厚非。
各民主党派和社会团体参政议政与监督的积极作用主要体现在四个方面：第一，可以提高重大社会问题决策民主化、科学化的水平。民主党派和社会团体基于不同角度的认识和考虑，对于各种经济与社会问题会提出各种不同的意见与方案。这既给决策提供了多种选择的余地，又可使决策一旦付诸实施后可能出现的弊端预先显现出来，从而有助于避免决策的失误。第二，可以避免和减少重大社会冲突的出现。执政党与各民主党派、社会团体经常协商沟通，倾听采纳不同的意见，及时做出政策调整，就会使一些潜在的问题在矛盾激化之前得到处理和消弭，从而有利于保持社会的和谐稳定。第三，有利于建立责任共担机制。权力与责任是不可分割的，有多大的权力就要承担多大的责任。参政议政并不仅是参与意见，出谋划策，如果涉及国家经济、政治、文化、社会的重大决策是经过充分酝酿讨论共同作出的，那么每个参与者对于决策执行的后果都应负有责任。这种责任共担机制的建立，不仅可以改变党和政府要承担一切社会弊端责任的被动局面，也会通过各民主党派和社会团体的中介作用，缩小执政党与各阶层民众之间的距离，进一步密切与广大人民群众的联系。第四，可以提高民主素质，丰富民主执政经验。具体的民主议事与共决，都不免会带有程序复杂繁琐，节奏较为缓慢，意见难以统一等特征。但这一方面是预防专权和轻率决策所必须付出的代价；另一方面对于主政者也是很好的历练。在国际国内纷纭复杂的政治大格局中，各种政治力量碰撞在一起，各种利益关系交织在一起，各种新旧矛盾汇集在一起，认真倾听不同意见包括反对意见，客观借鉴各国各党的经验与教训，组织协调方方面面的利益关系，在制约监督的格局之中施政，这远比高高在上，靠发布命令治理国家与地方，需要更多的政治智慧和更高的政治素质。
作者介绍：颜辉，中国劳动关系学院党委书记、律师。
作者：颜辉
理论动态 2008年10期
发展社会主义民主政治，是我们党始终不懈的奋斗目标；建立健全切实有效的权力制约监督机制，则是当前和今后都迫切需要研究解决的问题。中央一直告诫全党：我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须时时处处接受人民与法律的监督。古今中外的历史与现实也反复验证着一个基本道理：权力过大容易导致滥用权力，不受制约的权力必然导致腐败。党的十七大报告明确提出：“必须让权力在阳光下运行。”怎样才能真正做到这一点，本文拟做一初步探讨。
一、权力制约监督机制的比较与选择
政党对国家政权的领导是近现代世界政治发展的普遍现象。但政党政治在不同的历史时期和不同的国家中表现形式各有不同，其中一个主要的区别在于如何界定政党与国家的关系。在一些以代议制政府取代封建专制的国家中，国家与政党的关系主次分明，广大选民们对由什么政党或派别在一定时期内去管理国家事务有选择权。同时，法律也不规定和保障任何党派的主政地位，只强调一切党派与人员，无论执政或在野，都必须在法律规定的范围内活动。在这类国家中，国家的领导权力，特别是最高行政权力，要同时受到三个方面的制约与监督。一是民意机构与在野党派；二是相对独立的司法部门；三是社会舆论界。形成这种制约监督机制的历史进程是曲折而漫长的。社会各方面共识的形成基于这样一种根本性的考虑，即在多党并存的情况下，各政党的利益包括执政党所代表的利益，并不是在任何时候、任何条件下都能与国家和人民的利益相一致的。为了防止大权在握的个人或既得利益集团背离国家和人民的根本利益，应当以法律的形式预先设置缜密的制约监督机制。
在一些由革命政党领导的，通过武装斗争道路夺取政权的国家，由于执政党无可争议的领导地位和人民群众拥护的广泛性，政权与政党趋于合一。政党对国家与社会的领导不仅表现为直接决定各项重大政策，制定法律法规，而且表现为直接行使国家权力。政党的利益与国家的利益，政党的得失与国家的得失都紧密地联系在一起。由于社会各方面的权力主要集中在执政党手中，对权力的制约监督也主要靠在党内制定纪律规范和设置机构，实行自我监督。
在我国应当怎样建立健全权力制约监督机制？研究这一问题首先应立足于中国的国情与现实。正如我国的社会主义市场经济运行不能模仿照搬发达国家的社会经济发展模式一样，我国的政治体制改革与权力制约监督机制的健全完善也只能依据国情，实事求是、循序渐进，在坚持中国特色社会主义政治发展道路的前提下，做出现实的选择。在我国，想建立多党制，搞轮流执政、朝野监督，既缺乏历史的基础，也缺乏民众的基础，并不是实现政治现代化的正确选择。因为新中国成立近六十年来，我国各行各业的优秀分子大部分集中于共产党内，党的根本宗旨和奋斗目标与国家和人民的根本利益也是相吻合的。组建几个新党派，并想在中国改革开放的大格局中产生举足轻重的影响，那是不切实际的幻想。三权分立的目的，在于权力制衡；但权力制衡的形式，却并非三权分立一种。对于世界各国在政治体制及权力制约监督方面的方式与经验，我们可以学习与借鉴，但却不宜移植与照搬。三权分立的政治格局，一方面与我国的政体区别太大，难以相容；另一方面与我国的历史与国情也不相吻合，是不能选择的。所以说在我国全面改革开放的条件下建立健全权力制约监督机制，根本上取决于执政党依据国情，审时度势的体制机制创新。这是党中央的选择，也是历史的必由之路。
一个主政多年、大权在握的执政党，自我规范和约束权力的运行，自我设置有力有效的制约监督机制，是十分不易的。但在我国，当前存在着三个有利条件。首先，随着解放思想实事求是思想路线的深入人心，特别是党的十七大明确提出建立坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治体制；同时强调要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的目标，使全党同志都在对为什么要进行政治体制改革，怎样进行政治体制改革；执政党应如何在领导经济体制改革的同时，适应公民政治参与积极性提高的新期望，进一步深化政治体制改革；执政党自身应如何与时俱进、科学发展等根本问题进行客观深入的思考。唯我独尊、不思进取、讳疾忌医、抱残守缺的心态有了根本性的变化。其次，由于缺乏有效的制约监督机制，官僚主义、权钱交易、贪污腐化、潜规则运行等丑恶现象频频发生，再不彻底整肃，最终将导致亡党亡国，这已成为党内外有识之士的共识。再次，改革开放以来，我国已逐步建立培育起了国家权力机关、党政纪检监察机关、国家司法机关、各民主党派和人民团体、新闻舆论以及人民信访、民间网络等多种权力制约监督体系，并正在发挥着越来越积极的作用。这些，都为进一步健全权力制约监督机制奠定了基础，积累了条件。
二、必须确立宪法与法律至高无上的权威
宪法是国家的根本大法。我国有以宪法为核心的一整套法律体系（尽管目前还有欠完备），这是组织调整国家政治、经济和社会生活运转的根本依据。任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的范围之内活动，而不能超出这个范围，更不能踞于其上。因为社会主义法治从根本上说，并不是国家用来管理老百姓的，而是人民用来管理国家与社会的。有人认为，共产党是中华人民共和国的缔造者，是经济体制改革的发动推进者，宪法和法律是在党的领导下制定的，应当体现和保护执政党的利益。同时，在某些特定的情况下，党可以不受宪法与法律的约束。这种认识实质上是在以国家和人民的主人自居。经过八十多年的发展，我们党已经从一个领导人民为夺取政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党，党的执政方式也正在从党政不分、以党代政向坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一过渡。国内外的经验与教训充分证明，一个执政党如果不能始终代表广大人民群众的根本利益，就会有失去执政基础的危险。1989年，前苏联曾搞过一次民意调查，主题是“苏共代表谁的利益”，其结果为：认为代表人民利益的为7%，认为代表工人利益的为4%，认为代表党员利益的为11%，认为代表党政领导干部利益的为70%以上。这一结果发人深省。一个标榜代表全民的党，在民众心目中变成了代表自身领导干部的既得利益集团，那么这个党与政权的解体和退出历史舞台也只是时间问题了。苏东剧变和历史上诸多朝代的兴衰都从不同角度、不同程度上揭示了一个深刻的道理：假如一种革命，铲除了旧的不平等而又建立起新的不平等，打倒了旧的特权而又形成了新的特权，消灭了旧的腐败而又产生了新的腐败，那么这种革命不过是完成了一次历史的循环，不久原来的革命者便会沦为新的革命对象。所以，我们每一个党员干部应当始终明确，对党的忠诚首先体现为对人民的忠诚，对党负责首先要对人民负责。因为中国共产党的根本宗旨，就是全心全意为人民服务，共产党为人民打天下，并不是为了自己坐天下，而且要把国家权力真正交给人民，建立保障人民当家作主的新制度、新秩序。这一点，是在任何情况下都不能背离的。
法律的基本作用之一是监督与约束权力。既约束与限制个人行为的无序侵害，也监督与约束统治阶层的为所欲为，从而建立和保障全社会共同遵循的秩序规则。多年来，我国社会秩序在不少领域都存在着混乱与不和谐，造成这种状况的根本原因，是宪法与法律缺乏真正的权威。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治国家的基本要求，“依法治国”的呼声也喊了多年，但长期以来存在的主要问题并不是无法可依，而是制定颁行的法律得不到有效的实施与遵守。政治文明最根本的一点，是法治代替人治。依法治国的核心是依法治官而不是治民，是依法治权而不是治事。从中央和各地发生的大量案例来看，不少身居高位的官员并不习惯于在法律之下提出问题和解决问题，通过法律规定的程序和渠道去施政。而是习惯于凭本地区、本单位的需要和个人的意志或利益制定政策处理事务，以言代法，以文件代法，以权压法的人治倾向严重。致使在社会实际生活中，有些政策有意曲解法律，站在自身利益的角度去解释与执行；有些政策前后矛盾，顾此失彼，随意性很大；有些政策在还未贯彻落实到基层之前就已经走样。这种以政策混乱多变为外部特征的政治短期行为，是造成某些社会领域秩序混乱、效率低下的主要原因之一。
确立宪法与法律至高无上的权威，涉及方方面面的问题，但最重要的一点是党的各级组织和个人必须自觉地在宪法和法律框架规定之内活动。具体说有三个重要方面：一是党和政府在一定时期基本的稳定的政策，应通过立法程序转化为国家或地方的法律规范，从而取得在全国或地方范围施行的效力。这一点在我国逐步融入经济全球化的大潮之后尤为重要。因为今后我国众多法律规范的出台，既要从国情与实际出发，也要与国际惯例和规则相衔接，否则便会造成一些不必要的纠纷与麻烦。对于那些没有或不能转化为法律法规的政策性文件，应在监督执行中切实强调不能与法律法规相抵触，力求从根本上解决政策性文件替代法律规范问题。二是在社会宣传和各项实际工作中，要持之以恒地强调和彰显民主法治、自由平等、公平正义的价值理念。历史与现实都在不断地证明着一个基本道理：在社会发展的进程中，制度的建设是最根本的。但如果在全体国民中没有正确的公民意识和民主法治观念，就不可能建立起真正好的制度；即使有了好的制度安排和设计，也不可能真正有效地实行。制度建设与观念培养，在我国民主法治发展进程中相互作用，不可或缺。三是明确党纪、政纪不能代替国法。应当由法律处理解决的问题，不能仅用党纪和行政的手段解决了事。党纪与行政已处理的问题，如果涉嫌违法，也不能代替法律的处理。要强调各级党政干部必须带头学法、用法、守法，明确规定并切实监督各级党组织和党员不得以任何方式或手段，干涉法律的实施和司法部门依法独立行使职权。只有通过长期不懈的社会倡导与实践，才能逐步营造起健康的法治环境，使各类社会矛盾与问题，能够自觉自然地通过合法的渠道得到合理的解决，使守法者感觉不到法律的存在，使违法者感到法律无处不在，从而真正确立起宪法与法律至高无上的权威。
三、人民代表大会应真正成为国家政治活动的中心
人民代表大会是中国共产党成为执政党之后选择和确立的政权组织形式。长期以来，我们在宪法中和理论上都承认人民代表大会在国家政治、经济、社会生活中的重要地位，承认它拥有立法权，拥有对其他国家机关的组织、领导与监督权，拥有对国家一切重大事务的决定权。应当说，我国人民代表大会的法律地位与世界各国的议会相比，是毫不逊色的。但在现实中，宪法赋予人民代表大会的种种权力往往受到不同程度的漠视。人民代表大会作为国家的最高权力机关，无论从代表的产生、素质、议政和立法能力方面，还是对于立法权、组织领导权、对一府两院的监督权以及对重大事务的决定权方面，往往不是缺少条件，就是缺乏能力。改革开放以来，这种状况开始有了较大程度的改观，人民代表的素质和议政能力提高了，责任心增强了，党政部门对于人大的各项工作也更加注重了。但从社会主义民主发展的要求来看，从切实推进依法治国方略和健全权力制约监督体制机制来看，人民代表大会在国家政治生活中的实际地位，还有待进一步的发展与提高。
作为执政党，共产党的各级组织对国家和地方的各项政务有建议权、提案权和重要人事的推荐权是正常的。同时这也是国家和地方权力机关需要议决事项的重要来源。但从立法与施政的渠道来看，重大问题的决定权与表决权应属于权力机关，否则就会违宪。可以想象，如果国家和地方的各级人大对于国家和地方的各项重大事务没有实际的决定权，这叫什么权力机关？如果人民代表只是在程序上对国家和地方各项重大事务讨论表决，这能否称之为真正的行使权利？位尊权弱、名实不符的状况长期存在，不仅会导致人民代表大会这一国家权力机关在民众心目中形象的扭曲，更重要的是导致人民群众当家作主权利的虚置，从而影响了社会主义民主的发展进程。
人民代表大会要真正成为国家政治活动的中心。首先，这取决于党的执政方式、领导方式的转变，取决于各级党政机关和党员干部能否切实尊重宪法所赋予权力机关的各项职权，取决于一府两院能否自觉主动地接受人大的监督。其次，应正确理解和真正落实人民当家作主的政治理念。科学发展观的核心是以人为本，这个“本”，是以人民为根本，主权在民，让人民真正当家作主；而不是为民作主，代民作主；更不是拥民自重，把人民作为政治的资本。要从各级人民代表的产生机制入手，用制度来保证公民的选举权、被选举权、知情权、表达权、参与权和监督权等各项民主权利。再次，在依法治国的进程中，一方面立法与法律的监督执行应当并重，一部法律在施行中如果发现确有欠缺，必须通过严格的程序进行修订，绝不可随意修改或变通执行；另一方面对于实体法与程序法的遵行是同等重要的，只有用权力去制约监督权力，才能为体现社会公平正义奠定基础，也只有程序的合法，才会带来结果的公正。
四、切实发挥各民主党派、社会团体的参政议政和监督作用
中华人民共和国成立后，我们很快消灭了旧有的剥削阶级。但社会主义社会与其他社会一样，依然存在着阶级、阶层和不同的社会利益集团。这些阶级、阶层和社会利益集团有共同的利益，同时也有各自不同的自身利益。社会经济利益的多元化必然要在政治上反映出来，各民主党派和社会团体便是这些不同利益群体的政治代表。在新中国成立初期，各民主党派和社会团体与刚取得国家政权的共产党之间曾经有过一段融洽共事时期，但随着国家政治体制和经济体制高度集权的发展，党内一些同志在社会利益上只承认由共产党代表的全国人民的总体利益，而忽视了各阶级、阶层和社会利益集团各自具有的特殊利益；在政治上则将民主党派和社会团体视为党政的附属，使其逐渐远离权力决策的中心，无法真正代表本群体的利益，也无法对党政的活动实施正常的监督。
党的十一届三中全会之后，随着改革开放的深入发展和利益格局的调整变化，中国社会结构发生了很大的变迁，社会各利益群体都日益活跃起来。一方面，这些利益群体在改革中有各自不同的利益和要求，对国家和社会的重大问题也有权提出自己的看法与见解；另一方面，如何协调各社会利益群体不同的利益和要求，则成为改革开放顺利发展的关键问题之一。在这种大势之下，各民主党派、社会团体和各行各业的建设者要求参政议政，并在人大、政协机构中积极寻求参政与监督的位置和渠道，既势在必行，也无可厚非。
各民主党派和社会团体参政议政与监督的积极作用主要体现在四个方面：第一，可以提高重大社会问题决策民主化、科学化的水平。民主党派和社会团体基于不同角度的认识和考虑，对于各种经济与社会问题会提出各种不同的意见与方案。这既给决策提供了多种选择的余地，又可使决策一旦付诸实施后可能出现的弊端预先显现出来，从而有助于避免决策的失误。第二，可以避免和减少重大社会冲突的出现。执政党与各民主党派、社会团体经常协商沟通，倾听采纳不同的意见，及时做出政策调整，就会使一些潜在的问题在矛盾激化之前得到处理和消弭，从而有利于保持社会的和谐稳定。第三，有利于建立责任共担机制。权力与责任是不可分割的，有多大的权力就要承担多大的责任。参政议政并不仅是参与意见，出谋划策，如果涉及国家经济、政治、文化、社会的重大决策是经过充分酝酿讨论共同作出的，那么每个参与者对于决策执行的后果都应负有责任。这种责任共担机制的建立，不仅可以改变党和政府要承担一切社会弊端责任的被动局面，也会通过各民主党派和社会团体的中介作用，缩小执政党与各阶层民众之间的距离，进一步密切与广大人民群众的联系。第四，可以提高民主素质，丰富民主执政经验。具体的民主议事与共决，都不免会带有程序复杂繁琐，节奏较为缓慢，意见难以统一等特征。但这一方面是预防专权和轻率决策所必须付出的代价；另一方面对于主政者也是很好的历练。在国际国内纷纭复杂的政治大格局中，各种政治力量碰撞在一起，各种利益关系交织在一起，各种新旧矛盾汇集在一起，认真倾听不同意见包括反对意见，客观借鉴各国各党的经验与教训，组织协调方方面面的利益关系，在制约监督的格局之中施政，这远比高高在上，靠发布命令治理国家与地方，需要更多的政治智慧和更高的政治素质。
作者介绍：颜辉，中国劳动关系学院党委书记、律师。