第五章 福利国家的社会福利理论
教学目的：了解《贝弗里奇报告》产生的历史背景与政治基础，掌握《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；掌握蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。
教学重点：《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。
教学难点：蒂特马斯有关个人需求与社会需求的观点。
20世纪四十年代以来，福利国家成为西欧社会的时代精神和基本制度，福利已经成为西欧社会中占主导地位的国家功能。什么是福利国家？福利国家是一种国家制度，它强调国家应该承担满足国民基本的教育、健康照顾、经济和社会安全需求。福利国家超越了社会福利、社会保障的范围而成为一种国家制度。这种制度把福利看作是国家的最主要特性，强调国家要为国民的福利负责。国家必须具备基本的福利功能并作为其目的发挥作用。因而，福利国家成为20世纪最重要的社会福利现象。
福利国家的出现与第二次世界大战有着直接的关系。在反法西斯的斗争中，为了更广泛的地团结人民共同向奉行战争政策的纳粹主义进行斗争，当时的英国首相丘吉尔提出了用福利国家反对纳粹主义的战争国家的政治构想，以激励人民抗击法西斯德国的决心。而在战争最危急的1939年至1942年间，政府委托著名的社会福利学者贝弗里奇着手研究福利国家制度与政策，形成了《社会保险及相关服务》的报告即著名的《贝弗里奇报告》，勾画了福利国家的基本蓝图。二战后，英国和许多欧洲国家即是按照这个报告的构想，建成了福利国家制度。如果说战争为福利国家制度的建立提供了一个契机，福利国家理论的积累和制度的设计则直接催生了福利国家制度。在这个过程中，贝弗里奇、蒂特马斯、马歇尔是福利国家的理论建设中不可忽视的重要人物。他们关于福利的理论共同构成了福利国家的理论基础。
第一节 《贝弗里奇报告》与福利国家制度
《贝弗里奇报告》所揭示的福利理念及所勾画的福利国家蓝图，代表了现代社会福利普遍理性化的具体实践，为现代社会保障体系的建立奠定了基础。它不仅为英国福利国家建设提供了理论基础和政策依据，也成为西欧福利国家制度建立的重要政策基础。《贝弗里奇报告》第一次明确地提出了以社会福利制度的建设来完善国家的功能，并把社会福利的发展看作是解决困扰社会稳定与进步的各种社会问题的主要手段。这个报告的产生，将人类对社会福利的认识推向了一个新的高度，深刻地影响了现代社会福利思想的发展，对社会福利理论与实践具有里程碑的意义。
一、《贝弗里奇报告》产生的历史背景
（一）贝弗里奇与《社会保障及相关服务》的报告
贝弗里奇1879年生于印度。牛津大学毕业后成为律师。他对社会服务十分感兴趣，
并为《晨早邮报》撰写相关文章。1908年他加入贸易部帮助执行国家劳工干预制度。1909年他被指定为劳工干预部主席。他的思想影响了首相大卫．劳埃德．乔治，导致1911年通过了《国家保险法案》。在阿斯奎斯担任英国首相期间（1908—1911）他被邀请做老年退休金和国家保险规划的顾问，这一届开始采取行动与贫困作斗争。
一次世界大战结束后，他被授予爵士头衔，并长期担任食品大臣。1919年他成为伦敦经济学院的院长。以后数年里，他多次参与制定社会政策。贝弗里奇深受费边社的影响。尤其是深受波特．韦伯的影响。
1937年，贝弗里奇被指定为牛津大学的院长。三年后，劳工部长欧内斯特邀请他就社会保障计划进行调查并提出建议。1941年，政府经国会同意成立了“社会保险及相关事业各部联合委员会”，负责对英国当时社会保险及相关服务机构的工作效率进行全面调查、评估，并提出具体建议与改革方案。贝弗里奇成为这个委员会主席。在贝弗里奇主持下，该委员会历时18个月，根据全国社会保险及民间团体的调查意见，撰写了题为《社会保险及相关服务》的报告，并由贝弗里奇署名，这就是著名的贝弗里奇报告。
（二）贝弗里奇报告的社会政治基础
《贝弗里奇报告》的产生有着《贝弗里奇报告》深厚的社会政治基础和历史根源。
1、贫困成为英国主要的社会问题
英国在19世纪中叶基本完成产业革命成为世界最发达的工业国家而且垄断了世界市场。然而到了19世纪70年代以后，英国在实际范围内的竞争力逐渐下降，后期的美国、德国逐渐超过了英国。英国的社会问题也日渐突出，贫困成为影响英国的最主要的社会问题。贫富差距极大。1905年英国自由党议员LG 莫尼出版了《贫与富》，书中考察英国当时的贫富不均情况时说：国家全部收入的将近一半是由人口的三分之一享有的。联合王国全部收入的三分之一以上由国民的不到三十分之一享有。
2、社会政治的变化
19世纪后半叶，面对国家竞争力下降，贫困问题目趋严重的现实，自由党仍坚持自由放任主义政策，这不仅引起选民的不满，同时也引发内部的分裂。由于内外政策的不和，张伯伦及追随者退出了自由党，在19世纪80年代张伯伦加入保守党，并且其政治主张很快成为英国政治改革的一面旗帜。而保守党为改变长期在野的局面，提出所谓的“新保守主义”。把维护国家政治体制，巩固大英帝国，改善人民的生活作为保守党的三大目标。保守党领袖迪斯累里呼吁应该首先考虑的问题是人民的健康，并且指出“如果英国人民把政治进步而不是把社会进步作为自己追求的目标，那他们就是一群白痴。”他的这一招奏效，1874年的选举中，保守党以绝对多数获胜。
张伯伦的主张：要求授权自治市当局兴办市政工程以救济失业者，认为失业不是个人造成的，由此而导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大济贫院外救济，缓和失业者的贫困。他竭力主张社会改革的目的是，通过社会改革实现财富和福利的再分配，以巩固资产阶级的统治。政党主张的变化，也反映了社会的现实问题，这也进一步推动了英国政府以社会保障立法来解决贫穷、失业等社会现实问题。到20世纪30年代，英国的社会保障立法已经有了长足的进展，但是也充分暴露出缺陷，核心的问题在于不认为国家应该承担消除贫困、解决社会问题的责任。
二战中，由国家来承担责任的想法开始形成，战争又进一步为这种思想提供了动力。战争让英国人变得更加团结。首相丘吉尔团结了当时的三个政党：保守党、自由党和劳工党。为了赢得战争英国人民做出了巨大的牺牲，同时也更多地将权力集中在政府手中，政府也对人民施予了更多的照顾。为了鼓励人民抗击纯粹德国，丘吉尔政府承诺进行改革，建立更平等的社会，让每一个人都能平等地享有公民权利。
3、国家干预主义的兴起
当时英国的理论界，由于资本主义发展到垄断阶段，国家干预主义思潮兴起，亚当斯密的经济自由主义受到费边社会主义和新自由主义的挑战，而凯恩斯主义经济学更是从经济学的角度将国家干预主义进一步理论化。这些重大的经济、政治变化为《贝弗里奇报告》提供了理论支持。
英国社会保障以济贫法为基础形成的。按照英国传统的社会福利理念，自助是实施社会保障的首要原则。国家的福利责任，只限于济贫法所规定的那些“值得救济的穷人”，也就是说如果一个人是因为自身的原因陷入贫困，就不应该给予救济，但是英国工业化，各种非个人因素致贫问题越来越突出 ，人们对增加政府对国民生活安全的责任的要求越来越强烈。特别是一战后，严重的经济危机使失业成为英国头号福利问题，人民对福利的需求远远超过政府所能提供的资源。这种情况下，社会保险制度在缴费式给付的基础上，发展出面对全体国民“非缴费式的资产调查福利服务方案”，形成了两者并存的英国社会保障体制的基本结构。政府应该承担起对人民的福利责任成为一种社会共识。
在这样的社会理念下，英国政府邀请贝弗里奇撰写报告寻找帮助低收入人们的最佳途径。1942年12月贝弗里奇发表了著名的《贝弗里奇报告》，他提出每个处于工作年龄的人都必须缴纳保险费，当人们生病、失业、退休或寡居时则会得到相应的赔付。贝弗里奇认为这个制度能够保证人们最低标准的生活，让人们不会因为上述原因而破产。这些措施成为工党1945年选举的内容之一，使工党在选举中获胜。同时也是福利国家理论成为政党政策基础，让福利国家理论在政治结构中得以立足，为福利国家的建立奠定了政治基础。
二、对福利国家的制度设计
（一）国家的社会福利职能
《贝弗里奇报告》为英国设计了一个福利国家的框架，他认为国家政府有能力，也有责任提高国家效率、减少浪费、降低人民的不满情绪、增进个人福利。贝弗里奇认为可以通过行政和组织的方法来实现这个目标，帮助人们更有效地成为自由社会的成员。政府介入的范围取决于需要纠正的混乱秩序的程度，也就是说政府有责任，而且有能力纠正社会的混乱秩序。贝弗里奇认为英国战后重建的最主要的任务是革除“五恶”，即贫困、疾病、愚昧、污秽和懒惰。他认为要完成这个基本任务就必须通过对现有社会进行改革来实现，为完成这个任务，《贝弗里奇报告》重新设计了英国的社会保障体系，这成为福利国家的基础。
贝弗里奇所设计的福利国家基本目标是实现充分就业，让每个国民都能够享受到国家所给予的从生到死，抵御所有各方面风险的安全保障，并且要根据国家的经济发展水平，不断扩大社会国家的责任范围，提高人民的福利水平。这实际上是对国家职能的重
新设计，将国家的政治职能、经济职能包容在福利职能之中，在这种理念中，《贝弗里奇报告》报告设计了福利国家的基本框架。
在《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇首先批评了现有的社会保障制度。他指出，英国现有的社会保障制度存在许多缺陷，
首先是制度设计缺乏系统性和整体性，各种福利政策间缺乏联系。一个政策处理一种社会问题，而不考虑社会问题的相关性，结果是各种社会保障措施彼此没有衔接，社会问题的处理只是头痛医头，脚痛医脚，甚至出现有的问题措施重复有的问题又成为社会问题的盲点的现象。这些情况不利于社会问题的解决，更不利于社会福利的发展。
其次是社会保障覆盖人口范围太小，社会保障内容不完善，不能对全体国民提供有效的社会保障服务。当时的国民保险只包括了人口中的一部分，而其他人只能靠政府救济维持生活；人们生活中的许多风险并未被包含在社会保险中。
最后是保险标准太低，不一致，并且保障时间太短；社会保障管理混乱，机构杂乱，浪费极大。如在养老金的申请、公共救助和失业救济等方面，当时的制度存在四种不同的对申请人家庭进行调查的规定，这些规定使社会保障制度的实施变得非常复杂，而在效率方面则非常低下，社会福利资源不能有效、合理地运用于它们的国民身上，同时也暴露出社会保障与其他社会福利事业不配套的弊端。
因此，《贝弗里奇报告》的基本目标是建立全面的社会保障制度，以消除人民基本需求的匮乏；对那些因失业、疾病、意外变故而使他们的收入中断的国民提供生活保障，对因年老而退休的国民、因抚养人的去世或受抚养人生活失去依靠的国民，社会保障制度必须提供基本的保障以形成一个覆盖全体国民的基本生活需要领域的社会安全网。从总的方面看，社会保障不是孤立地实施，应该与其他有助于人们摆脱困境、恢复劳动收入或生活能力的措施相配套，以便提供相适应的社会保险及相关的社会服务，消除“五恶”现象，消除各种意外对人民生活的威胁。
（二）社会保障制度改革的基本原则和目标
1、社会保障制度改革的原则
消除基本需求的匮乏需要对英国的社会保障体制进行改革。为此，贝弗里奇阐述了改革的三个基本原则：
第一，社会保险制度的改革不是局部利益的调整，而是一次革命性变革，它不能局限于以往的经验，也不能就事论事作局部的考虑，而应该着眼于全局，面向未来，用发展的眼光处理相关制度的改革。
第二，社会保险在整个社会政策的发展中，不是孤立的，应该成为综合的社会发展政策的组成部分。在这个意义上，社会保险直接针对的是贫困问题，但它决不能仅仅看作是针对贫困，而应看到它对整个社会问题解决的意义。在某种意义上，贫困问题是贝弗里奇所列举的社会五恶中最容易解决的总是。它应该成为解决其他方面问题的列入点。
第三，社会保险及各种相关的社会服务是一项全民性社会福利，必须由政府与个人的合作来实现，当国家为人民的基本生活需要提供保障时，不能因此而取消个人自由行动的空间；相反，国家也应保证在实施各种社会福利措施的时候不会使个人生活动机受到抑制，要让个人有充足的志愿行动空间，以保持社会和个人追求进步和发展的动力，
使个人愿意为自己及家庭承担更多的责任。
按上述改革原则，贝弗里奇对福利国家计划作了详细的阐述。他把国民分为六类：
1、雇员：指签订合约的受雇者；2、其他收入者：主要是指雇主、训练师、所有的独立工作者；3、家庭主妇：指那些在工作年龄的已婚妇女；4、其他处于工作年龄，而没有收入的人；5、低于工作年龄的人；6、超过工作年龄退休的人。对其所确定的六类人群应该如何缴纳社会保险的保费，怎样享受社会保险的赔付，都作了详细的规定，总的原则是让每一个国民一生中可能遇到的每一种风险，都要在福利国家的制度体系里得到保障。
2、社会保障制度改革的主要措施
在具体方法上，改革社会保障制度的主要措施是改善社会保险，提高社会保险的赔付标准。在“社会保险及相关事业各部联合委员会”所作的调查中发现，以往社会保险的赔付标准不足以让申请人的生活需求得到满足，赔付数目不足以让申请人满足他们的要求，因此，社会保险也就不足以保障国民的安全。为此改革社会保险应从两个方面实施：
第一方面，改善社会保险的目标，预防赚钱能力的丧失或降低。贝弗里奇认为，造成人行丧失赚钱能力的主要原因是失业、疾病、年老、守寡等。以往的社会保险的赔付标准不足以保障人们生活的最低水平，而赔付标准低于人们生活所需的最低标准，就会成为通向自由的障碍。贝弗里奇认为，战前社会保障赔付标准并不是根据社会调查来确定的。他提出改革社会保险的三个方向，即扩大覆盖范围，把那些被排斥在社会保险之外的人包括进来；扩大社会保险的目标，把那些被排斥在社会保险之外的项目包括进来；第三个方向就是提高社会保险的赔付标准。
第二个方面，调节家庭收入。为了保证家庭收在有收入期间与失去收时都能满足家庭的基本需要，贝弗里奇提出对儿童给予补贴。他认为如果没有儿童补贴，单纯的社会保险不足以保证一个家庭，特别是大家庭抵御失去收入带来的危机。当然这里所说的补贴并非任何家庭失去收入时才提供补贴，而是在家庭有收入时也要给予补贴。
贝弗里奇所设计的福利国家制度并不完善，但是不可否认他为福利国家奠定了基础。首先，它提出了建立全国统一的社会福利体制的构想，以取代那些零散的、分立的社会保障项目。其次，它提出了一套完善的社会福利体系。在制度设计上将人们生活中的每一种风险包括在社会保险之中。最后，提出建立全国范围内的最低保障线的设想，保证所有社会成员生活在这个水平之上。
三、实施社会保障的三种方法
贝弗里奇所设计的福利国家制度体系主要包括三个方面，即社会保险、国民补助和自愿保险。根据这三个方面的考虑，他把他们概括为实施社会保障的三种方法，勾勒出英国福利国家社会保障体制的基本结构。
（一）《贝弗里奇报告》确定的社会保险基本原则
按照贝弗里奇的看法，所谓社会保险是指这样一种制度，所有人都有义务根据国民保险方案缴纳费用。在《贝弗里奇报告》里他对社会保险做了明确的界定：社会保障是指为了人们提供一种收入保障，以保证人们的收入不受失业、疾病或意外事件、退休、供养人死亡及例外支出，如与出生、死亡和结婚有关的支出而中断。他还指出，社会保
障是最低收入保障，它必须与重新获得收入的计划联系在一起。贝弗里奇提出实现社会保障的三个方法，即基本需求的社会保险、特殊情况的国民补助、作为基本供应补充的自愿保险。这三个方法中，社会保险是最重要的，它是对所有可能需求的一个全面保障。但同时贝弗里奇也强调，社会保险并非保障人们的收入的唯一措施，它需要国民补助和自愿保险作为补充。在这样的原则下，贝弗里奇提出了社会保险的六个基本原则。即保险给付一律平等；缴纳保险费一律平等；统一管理；保险给付要符合受益人的基本需求；社会保险的全面性；社会保险的分类。
1、保险给付一律平等原则
贝弗里奇认为这是社会保险计划的一个最重要的原则。按照这个原则社会保险所提供的社会保险给付一律平等，而不考虑受益人是何种原因失去收入来源，以前的收入是多少。唯一的例外是对那些长期因工伤、疾病导致无力供养自己的受益人则采用不同的给付标准。贝弗里奇为非作歹为，强调保险给付的统一性就是突出社会保险作为一种基本的社会安全网，不能在给付标准上出现差别，要体现国民的平等。至于个人有不同的需要，则可以通过自愿保险的方式得到满足。因而，这一设计体现的福利思想是政府与个人共同承担社会生活安全责任的理念。这一原则在后来的社会福利实践中得到世界上许多国家的支持。
2、缴纳保险费一律平等原则
所有社会保险投保人缴纳的保险费是均等的、强迫的、并且不管他的收入是多少。上述两个原则是《贝弗里奇报告》中最重要的两个原则。社会保险的缴费和给付对于每一个人是平等的，这也是社会保险不同于商业保险的一个根本所在。社会保险体现的是国家对每一个国民的责任。而作为国民，每一个人都是平等的。国民有权利获得国家平等的照顾以满足人们的基本需求。从另一个角度来说不管一个人曾经有多少收入，当其收入中断时，其所面对的经济困难是一样的。如果得不到相等经济补偿，也就意味着每个人从国家那里获得照顾是不均等的。
3、统一管理原则
统一管理原则是针对英国社会保险机构分散，效率低下的问题提出的原则。贝弗里奇提出统一行政责任可以提高效率，降低成本。由地方保障办公室统一办理保费缴纳和保险赔付。这种方法一方面节约了管理成本，另一方面也方便了人们办理社会保险的相关事务。更重要的是，由政府设立的社会保险办公室代表了国家办理社会保险事务，可以使国家在社会保险方面的责任更明确地体现出来。在后来的实践中，保险给付的行政责任由英国的卫生与社会安全部和地方政府两级行政机构来履行。
4、保险给付要符合受益人的基本需求原则
《贝弗里奇报告》的第四个重要原则是规定社会保险的数量要适合受益人的需求，同时要求在时间上要及时。这个原则是一个非常实际的考虑。首先，社会保险给付的数目要适合申请人的具体情况。数目少了不能达到满足人民基本需求的目标，多了则易于让人对社会保险产生依赖。其次，及时有保险给付也是很重要的一个原则。对于每一个遇到经济困难的人来说所面临的困难都是很急迫的，所能得到的每一分钱都将被用于基本生活必需品的购买。社会保险的给付标准也是在于满足人们的基本生活需求，因此，赔付及时就等于救命。
5、社会保险的全面性原则
全面性原则是社会保险要覆盖人的一生及个人的所有方面需求，这也是体现国家对个人责任的一个重要原则。国家对个人负责并非只是负责个人生活中的某一部分，而是负责个人生活的全部。社会保险作为国家对个人的责任，就要将个人一生中可能遇到的每一种风险都包括在社会保险之中，因为每一种风险都可能造成个人生活的破产。
6、社会保险的分类原则
在强调社会保险的全面性和统一性的同时，贝弗里奇也强调社会保险必须以不同的保险来应付人们社会生活中所面对的不同风险。贝弗里奇强调，社会保险是提供给每一个国民的，而不考虑他的收入是多少。因此，社会保险的分类并不是根据个人所处的社会阶层来予以保障，而是根据人们的不同需求来分类。在他看来，尽管社会保险的行政管理权及覆盖范围的全面性，要求必须统一给付和统一缴费，但仍然要考虑社区内不同地区的不同生活方式、就业及获取入的方式、工作年龄的差异等方面的不同处境。因而，应该使保险给付适合不同类别的团体或个人的不同需要。前面所提到的将国民分为六类，就是作为分类原则的依据提出的。按照他们各自的不同需要，满足他们的基本需求，就是制定这一分类原则的基本意义。
（二）《贝弗里奇报告》所设计的国民补助
国民补助是社会保障的第二个组成部分，也是对社会保险给付的重要补充。它针对申请者的特殊需求给予保障，由国家财政部负责其开支。具体地说国民补助是用来满足所有那些没有被包括在社会保险之中的国民需求，它与申请者是否交纳保费无关，而是随个人需求情况及政府财政情况的变化而变化。它用来满足那些略高于基本生活水平的需求，使它看起来必须低于社会保险赔付。国民补助的作用在于保障那些从社会保险中不能得到赔付的国民。但是，申请国民补助的必须接受需求和收入调查，而且要求申请人必须在行为上能够符合恢复赚钱能力的要求。
国民补助不同于社会保险，它是直接由政府以行政化化方式管理的。国民补助的对象主要包括：
（1）不能满足缴纳社会保险保费条件的人。如收入低于最低标准的或者根本就没有工作的、残疾人、领取退休金的人等；
（2）不能满足社会保险赔付条件的人。如那些不符合失业标准，因行为不良被解雇的人；
（3）有除了饥饿、照顾及其他需求以外的非正常需求的人；
（4）那些不适合社会保险赔付需求的人。
在进行国民补助时，要进行统一的资产调查。贝弗里奇在确定资产调查的方法时，首先将来分立的三种资产调查统一由一个政府部门来负责。这也是《贝弗里奇报告》关于降低管理成本指导思想的一个具体体现。在英国原来的社会保障体制中，资产调查是由三个分立的调查来进行的，即有关末缴纳社会保险保费的退休金的资产调查，有关公共援助的资产调查，有关附加抚恤金的资产调查。每一个相关的社会福利项目都有一个独立的资产调查，无论是从管理角度，还是从成本角度都是一个巨大的浪费，而且还存在着同一个人接受多次资产调查的可能。在给予国民补助时，一方面要考虑人们的需求，另一方面还要考虑可以用来提供补助的资源。因此，统一的资产调查对于国民补助来说
是必需的，也是必要的。
（三）自愿保险
自愿保险是贝弗里奇所设计的社会保障体系的第三个组成部分，也是对前面两种保障制度的补充。它是在国家组织的对国民的生存收入提供基本保障基础上，为人们获取较高水平的生活保障提供的服务。自愿保险的范围包括以下两个方面：
（1）通过增加强制保险的数目，使保险赔付高于贫困线以抵御一般风险。
（2）人们所面对的风险和需求常常并不包括在强制保险之中，而自愿保险则要处理这些风险和需求。
自愿保险用以满足人们的实际需求，从而作为社会保障体系的组成部分。国家则可以消极地对自愿保险进行保证，以避免强制保险所要求的资产调查的限制和负面后果。另一方面，国家则可以通过制定规则、通过资金支持或者为自愿保险组织担保的方式对自愿保险给予积极的保证。国家对自愿保险采取这种办法的条件是自愿保险包括了较广的范围，在多种不同领域都有较大的发展，国家才可能对自愿保险采取这样的做法。
自愿保险作为社会保障制度的组成部分，其总目标是在满足人们基本生活需求的基础上，为人们提供更多的选择。而其总的原则是鼓励人们掌握赚钱的能力，避免对社会保障体系产生依赖。
四、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响
《贝弗里奇报告》发表之初，并不是所有的人都能认识到他的意义。当时的学者和政治家对它的评价并不一致，英国议会讨论时，有121位议员持反对意见，还有更多的人投弃权票。对待《贝弗里奇报告》态度上的不一致竟引起可能导致战时联合政府分裂的危险，甚至连丘吉尔本人最初也持反对意见。但是《贝弗里奇报告》符合了广大人民的要求，并且与占主导地位的社会经济思潮一致，因此，虽遭到反对，却无法掩盖其影响。随着二战结束和工党在大选中的胜利，新的政治家和政府领导人对《贝弗里奇报告》与前大不相同，战争刚刚结束，一个实施“贝弗里奇报告计划”的高潮在英国政界掀起。从1945年起，十几年中，不断有相关法案在议会得以通过。其中较为重要的有《家庭津贴法案》（1945）《国民健康服务法案》（1946）《国民保险法案》（1946）《儿童法案》（1948），以及《国民救助法案》（1948）。这些法案的通过标志着英国福利国家的建成。这些立法都是在《贝弗里奇报告》所阐述的原则的基础上形成的。
继英国之后，法国、联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会保障制度进行改革，从而掀起一个建设“福利国家”的浪潮。这个过程中，各国普遍采用了《贝弗里奇报告》中所阐述的原则，并效仿英国的福利国家模式。从这个意义上讲，战后西欧国家福利国家制度事实是以《贝弗里奇报告》为蓝图构造起来的。
《贝弗里奇报告》对战后初期西欧“福利国家”的建立具有深刻的影响，而且其对欧洲福利国家制度的影响是长期的，甚至可以说对世界各国社会福利制度改革都具有十分深远的影响。但是也应该看到，贝弗里奇虽然设计了福利国家的基本蓝图，但他并没有解决所有的社会福利问题。在他的设计中，有两个问题一直困扰着福利国家的发展：一是他的设计所需经费过于庞大，造成的福利成本相当可观；而且从长期发展的情况看，要充分实现国民领取保险给付的权利，则会使政府财政支付能力产生巨大的问题。二是他所确定的以过去缴费为基础领取保险给付的原则，与他所主张的以人们需要为基础的
充分给付原则间存在着矛盾。这种矛盾在人们基本需求不断变化、需求水准不断提高的情况下，就会导致给付不足而使个人或家庭陷入贫困的问题。在满足人们的基本生活需求的成本不断上涨的情况下，政府财政支付保险给付的费用会大幅度上涨，以致出现财政难以为继的福利危机。这些问题在战后福利国家的发展中逐渐显现，直接影响了现代社会福利的发展，也使《贝弗里奇报告》的意义受到影响，对这个报告的批评也由此产生。
当然我们也应该注意到，对《贝弗里奇报告》来说，重要的不是具体地计算保险给付的经费的多少，以及从经济成本上考虑建立社会保障制度的可行性问题，而是确立现代社会福利的理念和社会保险的原则，建立起现代社会保障体制的基本结构，为社会福利的发展奠定基础。他的理想是希望英国人民在第二次世界大战后，避免出现第一次世界大战结束后的1920英国人民政府所陷入的那种普遍的生活困境，为人民提供足够的福利服务，使他们远离贫困，为他们过上繁荣富裕的生活提供保证。从这一点来看，《贝弗里奇报告》不仅是一份福利国家的计划书，也是一份具有现代意义的社会福利思想报告。
第二节 蒂特马斯的社会福利理论
一、蒂特马斯与费边社会主义
（一）蒂特马斯简介（1907—1973）
理查德．Ｍ．蒂特马斯是20世纪对英国乃至整个西方世界的社会福利思想产生深远影响的社会民主主义思想家。他曾担任过英国社会福利行政的重要管理工作，曾是补充津贴委员会代理主席和国民保险咨询委员会成员，对社会保障的建设发挥了积极的作用。
蒂特马斯对社会福利理论的发展和社会政策学科的建立所做的贡献，远远超过他所参加的社会福利行政工作。他既是英国和欧美国家社会政策体系与福利理论的奠基人，又是经验社会福利政策研究的开山鼻祖。他的思想与理论体系达到了福利哲学的层次。蒂特马斯从1950年开始担任伦敦经济学院的社会行政教授，直至1973年逝世。在他的推动下，社会政策和社会行政得以成为一个科学学科，在社会科学领域中赢得一席之地。1979年英国社会政策大师唐尼林首次将蒂特马斯的思想与理论体系称之为“蒂特马斯典范”。而蒂特马斯的贡献又不仅在于社会政策和社会行政和学科化，他作为英国政府顾问，直接推动了英国福利国家制度的建立。同时他也是一位有着国际影响的社会政策顾问和思想家。他的著作涉及的领域十分广泛，诸如社会不平等、民主、收入分配和社会变迁等。
蒂特马斯出生于1907年，他接受的正规教育是十分有限的，14岁以后就没有再接受过任何正规教育，也没有参加过任何正规的考试。1926年他加入县火灾保险事务所，直到1942年。20世纪30年代后期，蒂特马斯开始为一些杂志写文章，并于1938年，出版了第一本书《贫穷和人口》。1942年，蒂特马斯被邀请编写官方战争中有关健康工作部分。作为这项工作的成果，他再版了《社会政策问题》，也开始了蒂特马斯的学术
生涯。在伦敦政治经济学院工作期间也是他著述最丰的年代最著名的有1958年出版的《收入分配和社会变迁》、1968年出版的《福利责任》等。
（二）费边社会主义思想的集大成者
蒂特马斯在作为哲学家、社会评论家和社会政策学科创始人的同时，更是费社会主义思想的集大成者。费边社会主义起源自由放行时代的英国社会，其基本特征是提倡以民主渐时的方式改良社会和精英主义倾向。
二、个人需求社会需求的矛盾
（一）个人需求社会需求的矛盾
个人需求社会需求的矛盾是英国自《济贫法》以来就力图解决的问题，而隐藏在这个问题背后的则是一个公平与正义的问题。个人的需求怎样获得，社会为什么有义务满足个人的需求，这常常是影响社会政策制定的基本问题。蒂特马斯作为社会政策学科的创始人同样对这个问题给予了极大的关注。
20世纪40年代后期，英国初步建成福利国家制度。福利国家制度延续《济贫法》的基本理念，通过财富的再分配来缩小贫富差距，推动社会公平的实现。从《济贫法》到福利国家，直接的受益者都是在社会中处于下层的人们。而这意味他们所获得的社会照顾，其资源只是取自社会的中上阶层。所以社会福利也常被指为“劫富济贫”的制度。福利国家的建立受到一些人的质疑，认为福利国家建立得太快了，因而社会需求被忽视了，以至于危害了经济和国民道德的发展。当时具有代表性的观点认为社会福利国家从中产阶级那拿走了太多资源，而社会服务只应该提供给那些入不敷出的人。除非有必要，否则没有人有理由依靠别人的纳税生活。甚至有社会理论家认为国民福祉已经受到财富再分配的威胁。
对于这样的观点，蒂特马斯则从社会服务进行准确界定进行考虑。他提出“所有由集体提供的服务都经过审慎的设计，以满足特定的由社会认定的服务需求。这些需求首先显示了社会作为一个有机整体而生存的愿望。再者则显示了全社会为部分人的生存而伸出援助之手的美好期盼。因此，需求可以被看作是社会性的和个人性的。这二者相辅相成，并成为决定个人整体持续存在的要素。在概念上把二者分离开是不可能的，其中一个对另一个的影响贯穿于所有社会中并随着时间的转移而发生变化。它随着个人和家庭需求的周期循环而发生变化。并且它取决于构成需要的主流认识及所处的环境。”
（二）寻求个人需求与社会需求的动态平衡
在上述分析中，蒂特马斯向我们阐述了个人与集体关系的微妙性。满足个人需求也是社会作为整体持续存在的基础，但是社会应该和可能为个人提供什么样的帮助则应该由社会来界定。也就是说，社会所能提供给个人的服务是有限的，必须有一个明确的范围。同时，个人需求与社会需求是相辅相成的，个人需求也具有“社会性”，个人需求也具“个人性”，正如个人与社会不可分割一样，满足个人需求，也同时是在满足社会的需求。但是蒂特马斯满足个人需求的前提是明确界定社会所能和所应提供的服务。这是一个理智的思想者所必须考虑的问题。一般来讲，在特定条件下，社会满足个人需求的能力是有限的，而个人的需求如果没有限制则会无限膨胀。而如果社会超出其能力所限去满足个人的需求，则必将会威胁社会安全。
社会需求与个人需求间一种动态平衡关系。当个人需求得到社会认可时，社会就尽
可能地满足其需求。在蒂特马斯看来，满足个人需求和社会需求的机制包括社会服务、财政福利和职业福利三个方面。同时他还特别指出，不能将社会服务看作是财富从一个收入群体向另一个收入群体的转移，他认为那是危险的。因为在他看来，财富转移只是一个外在的过程，而这个外在过程之下的是对社会平等的追求。而保证社会服务的平等原则的措施是准确界定社会服务的范围。只有准确地界定了社会服务的范围，才能保证社会服务的公平性，才能避免“劫富济贫”式的社会服务。
蒂特马斯还根据英国的情况列举了十类社会服务的内容。他所列举的社会服务内容尽管只是根据英国当时的社会状况提出的，其具体内容对于处于不同时代不同背景的国家来说，并不一下具有参考价值。但是，作为一个社会政策的倡导者蒂特马斯更多的是将满足个人需求界定为社会的责任。而满足个人需求与社会需求是相辅相成的，由社会所界定的个人需求获得满足，其实质上也是满足社会的需求。其中的基本原则在于社会不能超出自己的能力范围来无际地满足个人的需求。否则，也必将会危害社会本身的安全。由此可见，蒂特马斯所追求的平等也是有条件的，是在社会所能承担的范围内的平等，而不是理念上的空泛平等。国家只能在一定范围内提供免费的福利，这是促进社会平等的基本手段。
（三）对自由放任主义的批评
“自由放任”主义相信市场能解决一切问题，同样个人的福利也是可以由个人到市场去购买。自由放任主义的假设是每个人都有平等的获取市场资源的机会。只要努力，每个人都能够从市场上获得其所需要的资源和福利。国家只为那些处于依赖状态的人们提供福利。这就是所谓的剩余福利。在自由放任的理念下，他们假设每个人都有足够的理智做出最有利于自己的决定，人们知道什么对他们最好。而政府则应该越小越好，人民受到的干涉越小就拥有更多的自由。自由放任主义追求的是一个“自然、自发、共济和自由的社会”。但是市场并不是如自由放任主义所设想的那样能解决一切问题，满足人们的需求。
蒂特马斯对自由放任主义理想的批判是中肯的且切中要害。自由放任主义者将个人和社会简化了，人仅仅被看作是“经济人”，社会则被简化为单纯的经济活动。然而事实上社会是复杂的，人也是复杂的。无论社会还是人，都不可能按照预定的假设去生活，更不可能单纯地遵循经济规则活动。市场并不能满足个人与社会的全部需求。市场所关注的是利润而非人们的福利。更重要的是，面对市场时并不是每个人都有平等的机会。蒂特马斯认为当遇到那些非经济因素时，市场就失去了它的作用，如种族问题、妇女问题等。蒂特马斯认为在面对这些问题时，私营经济几乎没有什么贡献。他引述科恩教授的话：对改善美国国内处于不利地位的认识的境况，整个私营部门并无贡献。相反蒂特马斯对英国政府给予了极大的肯定，他说“在英国，有关黑人招聘、雇佣、入职后的训练和晋阶等方面，政府官僚保持的记录良好，要比私营企业好的多”。
（四）看重国家福利的作用
蒂特马斯非常看重国家福利在工业社会中的作用，他指出，现代工业社会需要建立一套系统而有效的国家福利体系。这套体系是对市场机制所产生的对人们的福利的破坏 的纠正，是把市场所削弱了的对人的社会责任和人们对社会的义务感重新恢复起来。在以市场为主导的社会里，个人总是倾向于追求自己的利益而不顾他人的利益，它培养的
是只对自己负责而不对他人负责的利已主义。因而建立国家福利制度，有助于帮助人们克服利己主义，发展利他主义。
同时，对于市场所造成的各种社会不公正和人们对生活安全的破坏，国家有责任对人们在自由市场制度中受到的不公正予以补偿。他认为工业社会需要国家福利制度以满足个人和社会需要，因为工业化社会和社会变迁带来纷繁复杂和无处不在的“负福利 ”与“社会成本”问题，如果国家不予以干预的话，弱势群体将受到不公正的待遇，自由市场将加剧社会不平等，进而增加社会成本。因此，他认为，国家以对市场的干预和由国家为人民提供福利是对工业社会经济与社会变迁过程的适应和积极回应。因此，蒂特马斯认为，政府不仅应该提供国家福利 ，而且应该提供普及性而非剩余性的社会福利。
总的来说，蒂特马斯对市场的态度是极为不信任，对于市场在创造财富方面的作用也是少有肯定的。他看来，市场原教旨主义相信市场是万能的，福利问题的解决也应交由市场。但是这种自由放任式的福利观，在面对社会的复杂性及人们的福利需求的多样性和非市场因素的影响，他们所理想的市场失灵了。他指了，如果没有再分配，经济的增长并不能自然地带来社会的进步。在市场经济之外，社会福利在社会整体进步中发挥着其他社会因素无法取代的作用。 在蒂特马斯看来，福利国家才是最终的理想，福利国家的最终理想是通过社会政策社会关系，包括国家与人民的关系以及不同阶级、各族、年龄等群众的关系，实现公平与平等。国家必须通过财政政策、社会政策、职业福利，调节和纠正市场的失误才能实现社会的平等与公正。
三、社会福利的构成及所承担的责任
（一）社会福利的三个组成部分
蒂特马斯将社会福利分为三类，即社会或公共福利（社会服务social services ）、财政福利（fiscal welfare 或收入总税额和救助 tax allowances and reliefs ）和职业福利(occupation welfare ) (从雇主那里获得的收益benefits from employer) 。这三种福利只是一种组织化的划分，而不是根据三个系统各自不同的功能的划分。蒂特马斯认为从目标来说，三个系统的相似性大于差异性。社会福利的界定应该以目标为依据，而不以管理的方法及实现目标的制度性安排。
1、公共福利
公共福利（社会服务）是指对处于依赖状态的人们集体干预。蒂特马斯所说的依赖状态不同于《济贫法》时代所界定的“依赖”。蒂特马斯认为在工业社会里，“依赖”更多的是集体责任。他将工业社会中依赖分为两类，一类是所谓的“天然的”依赖，这通常是指儿童、高龄老人及儿童抚养者，也包括身心残疾者。蒂特马斯认为在一定程度上这些依赖是文化所决定的。甚至是由社会和文化预先决定的。另一类同是所谓的“人为制造的”的依赖，是指除了工伤、疾病及先天性障碍，还包括失业、强制性退休、尚未进入劳动力市场的年轻人。而所有这些依赖都可能降低个人赚钱的能力。更重要的是赚钱能力的降低会进一步殃及妻子、孩子及其他亲属，这就成为所谓的“继发依赖”。 对于“依赖状态”的分析，使蒂特马斯看到，20世纪所出现的问题与上一个世纪不同。19世纪依赖主要是由于“战争、失业、工伤、被迫性家庭分裂”等原因造成，而20世纪除此之外更重要的原因是由于劳动分工的增长及劳动的进一步专门化。人们的生活变成了选择与拒绝的过程。甚至这种依赖已经不再仅仅是外在问题，已经开始转化
为心理上的压力。确定了造成依赖的责任在于社会，因此，社会就必须承担起消除依赖的责任，为人民提供公共福利就是消除依赖的所必不可少的措施。
2、财政福利
所谓财政福利是指在分别管理的社会保障体系下，直接支付现金以满足应该由集体负责的特殊需求。由于这些现金来源于政府的直接中央帐户，所以亦被看作是“社会服务支出”。来自所得税的津贴和救济虽然具有与社会服务相似的社会意图，但是并不被看作是社会服务支出。因为前者是一种现金支付，后则是出于财务上便利的考虑。在相当长的一个时期里，这些并不被看作是社会服务支出。但是，在蒂特马斯看来，二者的差别只在于管理上不同。前者是通过帐户进行管理的一种转移支付，后者则是直接的现金支付。作为集体应对依赖状态的措施，二者的目标以及对购买力的影响没有什么实质性差别，都是对社会政策目标人群所提供的帮助。这也反映了公众对国家、个人和家庭之间关系认识的转变。社会福利借助财政体系发放，成为所谓的财政福利。这类福利最初只提供给缴纳所得税的人群中收入最低者，而现在则取消了这种限制。这源于人们对产生依赖的社会根源的进一步认识，社会、国家必须承担起它的责任。通过财政系统实现社会福利的目标就是这种责任的一个具体的体现。
另一方面，人们对通过征税对处于依赖状态的人们给予帮助不再被认为是对私有财产的侵犯，也不再被简单地看作是以牺牲富人为代价去救济穷人。当国家通过征税来实现社会福利目标时，征税就再也不是简单的经济活动，而是附着了一定的社会性意图。忽视了征税的社会福利意义，财政福利就会被人民忽视。
3、职业福利
职业福利是指以职业福利为基础的货币工资以外的各种福利提供。“其内容包括包括为下列项目提供的年金：雇员，妻子及亲属，儿童津贴，死亡给付，健康和福利服务，个人旅游花费，娱乐，工作服及工作装备，餐券，汽车和季票，假期开销，子女教育费，疾病津贴，医疗开销，教育和培训补助，优惠券，失业给付，医药帐单及从可见的物品形式到不可见的提供舒适的形式”。
职业福利增长一个直接的后果是工人工资的大部分将以不是货币也不是可以转化为货币的形式出现。这实际上是从管理措施上来保证工人基本生活需求，直接规定了工人所得到的职业福利的具体用途。从某种程度上避免了用于工人生活基本需求的金钱被挪用的情况。
蒂特马斯认为，从上述三种福利系统来看，这三个社会福利体系应该是统一的，但是在英国的实践中，它们却处在各自独立的分离状态中。各个系统间彼此缺乏联系，各自内部运行的结果被其他系统所忽视，使这三个系统不能更好地发挥他们的功能。造成了许多消极的后果。特别是英国实行的是以职业成就为基础的社会福利制度，不仅不能促进英国社会的平等，反而有进一步加剧人们对原有不平等的倾向。对此，蒂特马斯给予了严厉的批评。
（二）社会福利制度所承担的责任
如前所述，蒂特马斯相信工业社会需要建立由国家负责的福利体系，因为他相信市场是有缺陷的，国家有责任弥补市场的缺陷。蒂特马斯认为社会福利体系应该承担六个方面的责任：
第一，社会服务具有分配与再分配的作用。社会服务、社会保障体系无论是否明确声明，都终将影响收入的分配。许多社会服务本身的目标就是解决由市场所带来的需求不满足问题。蒂特马斯把社会福利体系看作是实现社会平等的重要机制。
第二，社会服务体系的第二个作用是促进社会整合和协调节。蒂特马斯说社会政策的目标是“增强社区意识和参与，防止疏离；将不同少数民族、不同种族及不同的民族文化整合在社会中来”。这也是社会政策不同于经济政策的最显著特征。
第三，蒂特马斯强调在经济与社会变迁时代，社会服务更应该承担起对那些在变迁中“去福利”问题进行补偿。如失业、劳动力过剩、技能退化、计划失败、污染等。在一个积极的社会中，这些问题是不能容忍的，社会有责任给受害的个人做出补偿。 第四，社会福利最主要的目标还在于增进个人和社会的福祉。通过提供免费的服务提高人们的生活质量。蒂特马斯说社会保险是20世纪一项最伟大的发明，因为它可以解除人们的痛苦，增进人们的尊严。
第五，蒂特马斯强调社会服务支出是一种投资，而非单纯的消费。如医疗或教育支出应该被看作是医疗或教育投资。而国家在社会福利方面的支出能够积极有效地促进国家的收益。
第六，蒂特马斯所设计的社会福利的最后一个功能是社会福利体系能够弘扬利他主义精神。他认为，“给予”是现代社会一个最重要的元素。蒂特马斯认为一个良好的社会可以通过再分配的社会政策，促进利他主义。
蒂特马斯为福利国家设计一个统一的社会福利制度体系。这个体系的根本目标是实现社会公平，促进人类福祉。更重要的是蒂特马斯并不把社会福利看作是单纯的消费，而是把它看作是投资。社会福利投资不仅会产生社会利益，促进社会整合，而且不定期会产生直接的经济效益。
思考题：
1、《贝弗里奇报告》对福利国家的制度设计的内容。
2、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响。
3、简述蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。
第五章 福利国家的社会福利理论
教学目的：了解《贝弗里奇报告》产生的历史背景与政治基础，掌握《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；掌握蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。
教学重点：《贝弗里奇报告》对福利国家制度的设计及实施方法；蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。
教学难点：蒂特马斯有关个人需求与社会需求的观点。
20世纪四十年代以来，福利国家成为西欧社会的时代精神和基本制度，福利已经成为西欧社会中占主导地位的国家功能。什么是福利国家？福利国家是一种国家制度，它强调国家应该承担满足国民基本的教育、健康照顾、经济和社会安全需求。福利国家超越了社会福利、社会保障的范围而成为一种国家制度。这种制度把福利看作是国家的最主要特性，强调国家要为国民的福利负责。国家必须具备基本的福利功能并作为其目的发挥作用。因而，福利国家成为20世纪最重要的社会福利现象。
福利国家的出现与第二次世界大战有着直接的关系。在反法西斯的斗争中，为了更广泛的地团结人民共同向奉行战争政策的纳粹主义进行斗争，当时的英国首相丘吉尔提出了用福利国家反对纳粹主义的战争国家的政治构想，以激励人民抗击法西斯德国的决心。而在战争最危急的1939年至1942年间，政府委托著名的社会福利学者贝弗里奇着手研究福利国家制度与政策，形成了《社会保险及相关服务》的报告即著名的《贝弗里奇报告》，勾画了福利国家的基本蓝图。二战后，英国和许多欧洲国家即是按照这个报告的构想，建成了福利国家制度。如果说战争为福利国家制度的建立提供了一个契机，福利国家理论的积累和制度的设计则直接催生了福利国家制度。在这个过程中，贝弗里奇、蒂特马斯、马歇尔是福利国家的理论建设中不可忽视的重要人物。他们关于福利的理论共同构成了福利国家的理论基础。
第一节 《贝弗里奇报告》与福利国家制度
《贝弗里奇报告》所揭示的福利理念及所勾画的福利国家蓝图，代表了现代社会福利普遍理性化的具体实践，为现代社会保障体系的建立奠定了基础。它不仅为英国福利国家建设提供了理论基础和政策依据，也成为西欧福利国家制度建立的重要政策基础。《贝弗里奇报告》第一次明确地提出了以社会福利制度的建设来完善国家的功能，并把社会福利的发展看作是解决困扰社会稳定与进步的各种社会问题的主要手段。这个报告的产生，将人类对社会福利的认识推向了一个新的高度，深刻地影响了现代社会福利思想的发展，对社会福利理论与实践具有里程碑的意义。
一、《贝弗里奇报告》产生的历史背景
（一）贝弗里奇与《社会保障及相关服务》的报告
贝弗里奇1879年生于印度。牛津大学毕业后成为律师。他对社会服务十分感兴趣，
并为《晨早邮报》撰写相关文章。1908年他加入贸易部帮助执行国家劳工干预制度。1909年他被指定为劳工干预部主席。他的思想影响了首相大卫．劳埃德．乔治，导致1911年通过了《国家保险法案》。在阿斯奎斯担任英国首相期间（1908—1911）他被邀请做老年退休金和国家保险规划的顾问，这一届开始采取行动与贫困作斗争。
一次世界大战结束后，他被授予爵士头衔，并长期担任食品大臣。1919年他成为伦敦经济学院的院长。以后数年里，他多次参与制定社会政策。贝弗里奇深受费边社的影响。尤其是深受波特．韦伯的影响。
1937年，贝弗里奇被指定为牛津大学的院长。三年后，劳工部长欧内斯特邀请他就社会保障计划进行调查并提出建议。1941年，政府经国会同意成立了“社会保险及相关事业各部联合委员会”，负责对英国当时社会保险及相关服务机构的工作效率进行全面调查、评估，并提出具体建议与改革方案。贝弗里奇成为这个委员会主席。在贝弗里奇主持下，该委员会历时18个月，根据全国社会保险及民间团体的调查意见，撰写了题为《社会保险及相关服务》的报告，并由贝弗里奇署名，这就是著名的贝弗里奇报告。
（二）贝弗里奇报告的社会政治基础
《贝弗里奇报告》的产生有着《贝弗里奇报告》深厚的社会政治基础和历史根源。
1、贫困成为英国主要的社会问题
英国在19世纪中叶基本完成产业革命成为世界最发达的工业国家而且垄断了世界市场。然而到了19世纪70年代以后，英国在实际范围内的竞争力逐渐下降，后期的美国、德国逐渐超过了英国。英国的社会问题也日渐突出，贫困成为影响英国的最主要的社会问题。贫富差距极大。1905年英国自由党议员LG 莫尼出版了《贫与富》，书中考察英国当时的贫富不均情况时说：国家全部收入的将近一半是由人口的三分之一享有的。联合王国全部收入的三分之一以上由国民的不到三十分之一享有。
2、社会政治的变化
19世纪后半叶，面对国家竞争力下降，贫困问题目趋严重的现实，自由党仍坚持自由放任主义政策，这不仅引起选民的不满，同时也引发内部的分裂。由于内外政策的不和，张伯伦及追随者退出了自由党，在19世纪80年代张伯伦加入保守党，并且其政治主张很快成为英国政治改革的一面旗帜。而保守党为改变长期在野的局面，提出所谓的“新保守主义”。把维护国家政治体制，巩固大英帝国，改善人民的生活作为保守党的三大目标。保守党领袖迪斯累里呼吁应该首先考虑的问题是人民的健康，并且指出“如果英国人民把政治进步而不是把社会进步作为自己追求的目标，那他们就是一群白痴。”他的这一招奏效，1874年的选举中，保守党以绝对多数获胜。
张伯伦的主张：要求授权自治市当局兴办市政工程以救济失业者，认为失业不是个人造成的，由此而导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大济贫院外救济，缓和失业者的贫困。他竭力主张社会改革的目的是，通过社会改革实现财富和福利的再分配，以巩固资产阶级的统治。政党主张的变化，也反映了社会的现实问题，这也进一步推动了英国政府以社会保障立法来解决贫穷、失业等社会现实问题。到20世纪30年代，英国的社会保障立法已经有了长足的进展，但是也充分暴露出缺陷，核心的问题在于不认为国家应该承担消除贫困、解决社会问题的责任。
二战中，由国家来承担责任的想法开始形成，战争又进一步为这种思想提供了动力。战争让英国人变得更加团结。首相丘吉尔团结了当时的三个政党：保守党、自由党和劳工党。为了赢得战争英国人民做出了巨大的牺牲，同时也更多地将权力集中在政府手中，政府也对人民施予了更多的照顾。为了鼓励人民抗击纯粹德国，丘吉尔政府承诺进行改革，建立更平等的社会，让每一个人都能平等地享有公民权利。
3、国家干预主义的兴起
当时英国的理论界，由于资本主义发展到垄断阶段，国家干预主义思潮兴起，亚当斯密的经济自由主义受到费边社会主义和新自由主义的挑战，而凯恩斯主义经济学更是从经济学的角度将国家干预主义进一步理论化。这些重大的经济、政治变化为《贝弗里奇报告》提供了理论支持。
英国社会保障以济贫法为基础形成的。按照英国传统的社会福利理念，自助是实施社会保障的首要原则。国家的福利责任，只限于济贫法所规定的那些“值得救济的穷人”，也就是说如果一个人是因为自身的原因陷入贫困，就不应该给予救济，但是英国工业化，各种非个人因素致贫问题越来越突出 ，人们对增加政府对国民生活安全的责任的要求越来越强烈。特别是一战后，严重的经济危机使失业成为英国头号福利问题，人民对福利的需求远远超过政府所能提供的资源。这种情况下，社会保险制度在缴费式给付的基础上，发展出面对全体国民“非缴费式的资产调查福利服务方案”，形成了两者并存的英国社会保障体制的基本结构。政府应该承担起对人民的福利责任成为一种社会共识。
在这样的社会理念下，英国政府邀请贝弗里奇撰写报告寻找帮助低收入人们的最佳途径。1942年12月贝弗里奇发表了著名的《贝弗里奇报告》，他提出每个处于工作年龄的人都必须缴纳保险费，当人们生病、失业、退休或寡居时则会得到相应的赔付。贝弗里奇认为这个制度能够保证人们最低标准的生活，让人们不会因为上述原因而破产。这些措施成为工党1945年选举的内容之一，使工党在选举中获胜。同时也是福利国家理论成为政党政策基础，让福利国家理论在政治结构中得以立足，为福利国家的建立奠定了政治基础。
二、对福利国家的制度设计
（一）国家的社会福利职能
《贝弗里奇报告》为英国设计了一个福利国家的框架，他认为国家政府有能力，也有责任提高国家效率、减少浪费、降低人民的不满情绪、增进个人福利。贝弗里奇认为可以通过行政和组织的方法来实现这个目标，帮助人们更有效地成为自由社会的成员。政府介入的范围取决于需要纠正的混乱秩序的程度，也就是说政府有责任，而且有能力纠正社会的混乱秩序。贝弗里奇认为英国战后重建的最主要的任务是革除“五恶”，即贫困、疾病、愚昧、污秽和懒惰。他认为要完成这个基本任务就必须通过对现有社会进行改革来实现，为完成这个任务，《贝弗里奇报告》重新设计了英国的社会保障体系，这成为福利国家的基础。
贝弗里奇所设计的福利国家基本目标是实现充分就业，让每个国民都能够享受到国家所给予的从生到死，抵御所有各方面风险的安全保障，并且要根据国家的经济发展水平，不断扩大社会国家的责任范围，提高人民的福利水平。这实际上是对国家职能的重
新设计，将国家的政治职能、经济职能包容在福利职能之中，在这种理念中，《贝弗里奇报告》报告设计了福利国家的基本框架。
在《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇首先批评了现有的社会保障制度。他指出，英国现有的社会保障制度存在许多缺陷，
首先是制度设计缺乏系统性和整体性，各种福利政策间缺乏联系。一个政策处理一种社会问题，而不考虑社会问题的相关性，结果是各种社会保障措施彼此没有衔接，社会问题的处理只是头痛医头，脚痛医脚，甚至出现有的问题措施重复有的问题又成为社会问题的盲点的现象。这些情况不利于社会问题的解决，更不利于社会福利的发展。
其次是社会保障覆盖人口范围太小，社会保障内容不完善，不能对全体国民提供有效的社会保障服务。当时的国民保险只包括了人口中的一部分，而其他人只能靠政府救济维持生活；人们生活中的许多风险并未被包含在社会保险中。
最后是保险标准太低，不一致，并且保障时间太短；社会保障管理混乱，机构杂乱，浪费极大。如在养老金的申请、公共救助和失业救济等方面，当时的制度存在四种不同的对申请人家庭进行调查的规定，这些规定使社会保障制度的实施变得非常复杂，而在效率方面则非常低下，社会福利资源不能有效、合理地运用于它们的国民身上，同时也暴露出社会保障与其他社会福利事业不配套的弊端。
因此，《贝弗里奇报告》的基本目标是建立全面的社会保障制度，以消除人民基本需求的匮乏；对那些因失业、疾病、意外变故而使他们的收入中断的国民提供生活保障，对因年老而退休的国民、因抚养人的去世或受抚养人生活失去依靠的国民，社会保障制度必须提供基本的保障以形成一个覆盖全体国民的基本生活需要领域的社会安全网。从总的方面看，社会保障不是孤立地实施，应该与其他有助于人们摆脱困境、恢复劳动收入或生活能力的措施相配套，以便提供相适应的社会保险及相关的社会服务，消除“五恶”现象，消除各种意外对人民生活的威胁。
（二）社会保障制度改革的基本原则和目标
1、社会保障制度改革的原则
消除基本需求的匮乏需要对英国的社会保障体制进行改革。为此，贝弗里奇阐述了改革的三个基本原则：
第一，社会保险制度的改革不是局部利益的调整，而是一次革命性变革，它不能局限于以往的经验，也不能就事论事作局部的考虑，而应该着眼于全局，面向未来，用发展的眼光处理相关制度的改革。
第二，社会保险在整个社会政策的发展中，不是孤立的，应该成为综合的社会发展政策的组成部分。在这个意义上，社会保险直接针对的是贫困问题，但它决不能仅仅看作是针对贫困，而应看到它对整个社会问题解决的意义。在某种意义上，贫困问题是贝弗里奇所列举的社会五恶中最容易解决的总是。它应该成为解决其他方面问题的列入点。
第三，社会保险及各种相关的社会服务是一项全民性社会福利，必须由政府与个人的合作来实现，当国家为人民的基本生活需要提供保障时，不能因此而取消个人自由行动的空间；相反，国家也应保证在实施各种社会福利措施的时候不会使个人生活动机受到抑制，要让个人有充足的志愿行动空间，以保持社会和个人追求进步和发展的动力，
使个人愿意为自己及家庭承担更多的责任。
按上述改革原则，贝弗里奇对福利国家计划作了详细的阐述。他把国民分为六类：
1、雇员：指签订合约的受雇者；2、其他收入者：主要是指雇主、训练师、所有的独立工作者；3、家庭主妇：指那些在工作年龄的已婚妇女；4、其他处于工作年龄，而没有收入的人；5、低于工作年龄的人；6、超过工作年龄退休的人。对其所确定的六类人群应该如何缴纳社会保险的保费，怎样享受社会保险的赔付，都作了详细的规定，总的原则是让每一个国民一生中可能遇到的每一种风险，都要在福利国家的制度体系里得到保障。
2、社会保障制度改革的主要措施
在具体方法上，改革社会保障制度的主要措施是改善社会保险，提高社会保险的赔付标准。在“社会保险及相关事业各部联合委员会”所作的调查中发现，以往社会保险的赔付标准不足以让申请人的生活需求得到满足，赔付数目不足以让申请人满足他们的要求，因此，社会保险也就不足以保障国民的安全。为此改革社会保险应从两个方面实施：
第一方面，改善社会保险的目标，预防赚钱能力的丧失或降低。贝弗里奇认为，造成人行丧失赚钱能力的主要原因是失业、疾病、年老、守寡等。以往的社会保险的赔付标准不足以保障人们生活的最低水平，而赔付标准低于人们生活所需的最低标准，就会成为通向自由的障碍。贝弗里奇认为，战前社会保障赔付标准并不是根据社会调查来确定的。他提出改革社会保险的三个方向，即扩大覆盖范围，把那些被排斥在社会保险之外的人包括进来；扩大社会保险的目标，把那些被排斥在社会保险之外的项目包括进来；第三个方向就是提高社会保险的赔付标准。
第二个方面，调节家庭收入。为了保证家庭收在有收入期间与失去收时都能满足家庭的基本需要，贝弗里奇提出对儿童给予补贴。他认为如果没有儿童补贴，单纯的社会保险不足以保证一个家庭，特别是大家庭抵御失去收入带来的危机。当然这里所说的补贴并非任何家庭失去收入时才提供补贴，而是在家庭有收入时也要给予补贴。
贝弗里奇所设计的福利国家制度并不完善，但是不可否认他为福利国家奠定了基础。首先，它提出了建立全国统一的社会福利体制的构想，以取代那些零散的、分立的社会保障项目。其次，它提出了一套完善的社会福利体系。在制度设计上将人们生活中的每一种风险包括在社会保险之中。最后，提出建立全国范围内的最低保障线的设想，保证所有社会成员生活在这个水平之上。
三、实施社会保障的三种方法
贝弗里奇所设计的福利国家制度体系主要包括三个方面，即社会保险、国民补助和自愿保险。根据这三个方面的考虑，他把他们概括为实施社会保障的三种方法，勾勒出英国福利国家社会保障体制的基本结构。
（一）《贝弗里奇报告》确定的社会保险基本原则
按照贝弗里奇的看法，所谓社会保险是指这样一种制度，所有人都有义务根据国民保险方案缴纳费用。在《贝弗里奇报告》里他对社会保险做了明确的界定：社会保障是指为了人们提供一种收入保障，以保证人们的收入不受失业、疾病或意外事件、退休、供养人死亡及例外支出，如与出生、死亡和结婚有关的支出而中断。他还指出，社会保
障是最低收入保障，它必须与重新获得收入的计划联系在一起。贝弗里奇提出实现社会保障的三个方法，即基本需求的社会保险、特殊情况的国民补助、作为基本供应补充的自愿保险。这三个方法中，社会保险是最重要的，它是对所有可能需求的一个全面保障。但同时贝弗里奇也强调，社会保险并非保障人们的收入的唯一措施，它需要国民补助和自愿保险作为补充。在这样的原则下，贝弗里奇提出了社会保险的六个基本原则。即保险给付一律平等；缴纳保险费一律平等；统一管理；保险给付要符合受益人的基本需求；社会保险的全面性；社会保险的分类。
1、保险给付一律平等原则
贝弗里奇认为这是社会保险计划的一个最重要的原则。按照这个原则社会保险所提供的社会保险给付一律平等，而不考虑受益人是何种原因失去收入来源，以前的收入是多少。唯一的例外是对那些长期因工伤、疾病导致无力供养自己的受益人则采用不同的给付标准。贝弗里奇为非作歹为，强调保险给付的统一性就是突出社会保险作为一种基本的社会安全网，不能在给付标准上出现差别，要体现国民的平等。至于个人有不同的需要，则可以通过自愿保险的方式得到满足。因而，这一设计体现的福利思想是政府与个人共同承担社会生活安全责任的理念。这一原则在后来的社会福利实践中得到世界上许多国家的支持。
2、缴纳保险费一律平等原则
所有社会保险投保人缴纳的保险费是均等的、强迫的、并且不管他的收入是多少。上述两个原则是《贝弗里奇报告》中最重要的两个原则。社会保险的缴费和给付对于每一个人是平等的，这也是社会保险不同于商业保险的一个根本所在。社会保险体现的是国家对每一个国民的责任。而作为国民，每一个人都是平等的。国民有权利获得国家平等的照顾以满足人们的基本需求。从另一个角度来说不管一个人曾经有多少收入，当其收入中断时，其所面对的经济困难是一样的。如果得不到相等经济补偿，也就意味着每个人从国家那里获得照顾是不均等的。
3、统一管理原则
统一管理原则是针对英国社会保险机构分散，效率低下的问题提出的原则。贝弗里奇提出统一行政责任可以提高效率，降低成本。由地方保障办公室统一办理保费缴纳和保险赔付。这种方法一方面节约了管理成本，另一方面也方便了人们办理社会保险的相关事务。更重要的是，由政府设立的社会保险办公室代表了国家办理社会保险事务，可以使国家在社会保险方面的责任更明确地体现出来。在后来的实践中，保险给付的行政责任由英国的卫生与社会安全部和地方政府两级行政机构来履行。
4、保险给付要符合受益人的基本需求原则
《贝弗里奇报告》的第四个重要原则是规定社会保险的数量要适合受益人的需求，同时要求在时间上要及时。这个原则是一个非常实际的考虑。首先，社会保险给付的数目要适合申请人的具体情况。数目少了不能达到满足人民基本需求的目标，多了则易于让人对社会保险产生依赖。其次，及时有保险给付也是很重要的一个原则。对于每一个遇到经济困难的人来说所面临的困难都是很急迫的，所能得到的每一分钱都将被用于基本生活必需品的购买。社会保险的给付标准也是在于满足人们的基本生活需求，因此，赔付及时就等于救命。
5、社会保险的全面性原则
全面性原则是社会保险要覆盖人的一生及个人的所有方面需求，这也是体现国家对个人责任的一个重要原则。国家对个人负责并非只是负责个人生活中的某一部分，而是负责个人生活的全部。社会保险作为国家对个人的责任，就要将个人一生中可能遇到的每一种风险都包括在社会保险之中，因为每一种风险都可能造成个人生活的破产。
6、社会保险的分类原则
在强调社会保险的全面性和统一性的同时，贝弗里奇也强调社会保险必须以不同的保险来应付人们社会生活中所面对的不同风险。贝弗里奇强调，社会保险是提供给每一个国民的，而不考虑他的收入是多少。因此，社会保险的分类并不是根据个人所处的社会阶层来予以保障，而是根据人们的不同需求来分类。在他看来，尽管社会保险的行政管理权及覆盖范围的全面性，要求必须统一给付和统一缴费，但仍然要考虑社区内不同地区的不同生活方式、就业及获取入的方式、工作年龄的差异等方面的不同处境。因而，应该使保险给付适合不同类别的团体或个人的不同需要。前面所提到的将国民分为六类，就是作为分类原则的依据提出的。按照他们各自的不同需要，满足他们的基本需求，就是制定这一分类原则的基本意义。
（二）《贝弗里奇报告》所设计的国民补助
国民补助是社会保障的第二个组成部分，也是对社会保险给付的重要补充。它针对申请者的特殊需求给予保障，由国家财政部负责其开支。具体地说国民补助是用来满足所有那些没有被包括在社会保险之中的国民需求，它与申请者是否交纳保费无关，而是随个人需求情况及政府财政情况的变化而变化。它用来满足那些略高于基本生活水平的需求，使它看起来必须低于社会保险赔付。国民补助的作用在于保障那些从社会保险中不能得到赔付的国民。但是，申请国民补助的必须接受需求和收入调查，而且要求申请人必须在行为上能够符合恢复赚钱能力的要求。
国民补助不同于社会保险，它是直接由政府以行政化化方式管理的。国民补助的对象主要包括：
（1）不能满足缴纳社会保险保费条件的人。如收入低于最低标准的或者根本就没有工作的、残疾人、领取退休金的人等；
（2）不能满足社会保险赔付条件的人。如那些不符合失业标准，因行为不良被解雇的人；
（3）有除了饥饿、照顾及其他需求以外的非正常需求的人；
（4）那些不适合社会保险赔付需求的人。
在进行国民补助时，要进行统一的资产调查。贝弗里奇在确定资产调查的方法时，首先将来分立的三种资产调查统一由一个政府部门来负责。这也是《贝弗里奇报告》关于降低管理成本指导思想的一个具体体现。在英国原来的社会保障体制中，资产调查是由三个分立的调查来进行的，即有关末缴纳社会保险保费的退休金的资产调查，有关公共援助的资产调查，有关附加抚恤金的资产调查。每一个相关的社会福利项目都有一个独立的资产调查，无论是从管理角度，还是从成本角度都是一个巨大的浪费，而且还存在着同一个人接受多次资产调查的可能。在给予国民补助时，一方面要考虑人们的需求，另一方面还要考虑可以用来提供补助的资源。因此，统一的资产调查对于国民补助来说
是必需的，也是必要的。
（三）自愿保险
自愿保险是贝弗里奇所设计的社会保障体系的第三个组成部分，也是对前面两种保障制度的补充。它是在国家组织的对国民的生存收入提供基本保障基础上，为人们获取较高水平的生活保障提供的服务。自愿保险的范围包括以下两个方面：
（1）通过增加强制保险的数目，使保险赔付高于贫困线以抵御一般风险。
（2）人们所面对的风险和需求常常并不包括在强制保险之中，而自愿保险则要处理这些风险和需求。
自愿保险用以满足人们的实际需求，从而作为社会保障体系的组成部分。国家则可以消极地对自愿保险进行保证，以避免强制保险所要求的资产调查的限制和负面后果。另一方面，国家则可以通过制定规则、通过资金支持或者为自愿保险组织担保的方式对自愿保险给予积极的保证。国家对自愿保险采取这种办法的条件是自愿保险包括了较广的范围，在多种不同领域都有较大的发展，国家才可能对自愿保险采取这样的做法。
自愿保险作为社会保障制度的组成部分，其总目标是在满足人们基本生活需求的基础上，为人们提供更多的选择。而其总的原则是鼓励人们掌握赚钱的能力，避免对社会保障体系产生依赖。
四、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响
《贝弗里奇报告》发表之初，并不是所有的人都能认识到他的意义。当时的学者和政治家对它的评价并不一致，英国议会讨论时，有121位议员持反对意见，还有更多的人投弃权票。对待《贝弗里奇报告》态度上的不一致竟引起可能导致战时联合政府分裂的危险，甚至连丘吉尔本人最初也持反对意见。但是《贝弗里奇报告》符合了广大人民的要求，并且与占主导地位的社会经济思潮一致，因此，虽遭到反对，却无法掩盖其影响。随着二战结束和工党在大选中的胜利，新的政治家和政府领导人对《贝弗里奇报告》与前大不相同，战争刚刚结束，一个实施“贝弗里奇报告计划”的高潮在英国政界掀起。从1945年起，十几年中，不断有相关法案在议会得以通过。其中较为重要的有《家庭津贴法案》（1945）《国民健康服务法案》（1946）《国民保险法案》（1946）《儿童法案》（1948），以及《国民救助法案》（1948）。这些法案的通过标志着英国福利国家的建成。这些立法都是在《贝弗里奇报告》所阐述的原则的基础上形成的。
继英国之后，法国、联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会保障制度进行改革，从而掀起一个建设“福利国家”的浪潮。这个过程中，各国普遍采用了《贝弗里奇报告》中所阐述的原则，并效仿英国的福利国家模式。从这个意义上讲，战后西欧国家福利国家制度事实是以《贝弗里奇报告》为蓝图构造起来的。
《贝弗里奇报告》对战后初期西欧“福利国家”的建立具有深刻的影响，而且其对欧洲福利国家制度的影响是长期的，甚至可以说对世界各国社会福利制度改革都具有十分深远的影响。但是也应该看到，贝弗里奇虽然设计了福利国家的基本蓝图，但他并没有解决所有的社会福利问题。在他的设计中，有两个问题一直困扰着福利国家的发展：一是他的设计所需经费过于庞大，造成的福利成本相当可观；而且从长期发展的情况看，要充分实现国民领取保险给付的权利，则会使政府财政支付能力产生巨大的问题。二是他所确定的以过去缴费为基础领取保险给付的原则，与他所主张的以人们需要为基础的
充分给付原则间存在着矛盾。这种矛盾在人们基本需求不断变化、需求水准不断提高的情况下，就会导致给付不足而使个人或家庭陷入贫困的问题。在满足人们的基本生活需求的成本不断上涨的情况下，政府财政支付保险给付的费用会大幅度上涨，以致出现财政难以为继的福利危机。这些问题在战后福利国家的发展中逐渐显现，直接影响了现代社会福利的发展，也使《贝弗里奇报告》的意义受到影响，对这个报告的批评也由此产生。
当然我们也应该注意到，对《贝弗里奇报告》来说，重要的不是具体地计算保险给付的经费的多少，以及从经济成本上考虑建立社会保障制度的可行性问题，而是确立现代社会福利的理念和社会保险的原则，建立起现代社会保障体制的基本结构，为社会福利的发展奠定基础。他的理想是希望英国人民在第二次世界大战后，避免出现第一次世界大战结束后的1920英国人民政府所陷入的那种普遍的生活困境，为人民提供足够的福利服务，使他们远离贫困，为他们过上繁荣富裕的生活提供保证。从这一点来看，《贝弗里奇报告》不仅是一份福利国家的计划书，也是一份具有现代意义的社会福利思想报告。
第二节 蒂特马斯的社会福利理论
一、蒂特马斯与费边社会主义
（一）蒂特马斯简介（1907—1973）
理查德．Ｍ．蒂特马斯是20世纪对英国乃至整个西方世界的社会福利思想产生深远影响的社会民主主义思想家。他曾担任过英国社会福利行政的重要管理工作，曾是补充津贴委员会代理主席和国民保险咨询委员会成员，对社会保障的建设发挥了积极的作用。
蒂特马斯对社会福利理论的发展和社会政策学科的建立所做的贡献，远远超过他所参加的社会福利行政工作。他既是英国和欧美国家社会政策体系与福利理论的奠基人，又是经验社会福利政策研究的开山鼻祖。他的思想与理论体系达到了福利哲学的层次。蒂特马斯从1950年开始担任伦敦经济学院的社会行政教授，直至1973年逝世。在他的推动下，社会政策和社会行政得以成为一个科学学科，在社会科学领域中赢得一席之地。1979年英国社会政策大师唐尼林首次将蒂特马斯的思想与理论体系称之为“蒂特马斯典范”。而蒂特马斯的贡献又不仅在于社会政策和社会行政和学科化，他作为英国政府顾问，直接推动了英国福利国家制度的建立。同时他也是一位有着国际影响的社会政策顾问和思想家。他的著作涉及的领域十分广泛，诸如社会不平等、民主、收入分配和社会变迁等。
蒂特马斯出生于1907年，他接受的正规教育是十分有限的，14岁以后就没有再接受过任何正规教育，也没有参加过任何正规的考试。1926年他加入县火灾保险事务所，直到1942年。20世纪30年代后期，蒂特马斯开始为一些杂志写文章，并于1938年，出版了第一本书《贫穷和人口》。1942年，蒂特马斯被邀请编写官方战争中有关健康工作部分。作为这项工作的成果，他再版了《社会政策问题》，也开始了蒂特马斯的学术
生涯。在伦敦政治经济学院工作期间也是他著述最丰的年代最著名的有1958年出版的《收入分配和社会变迁》、1968年出版的《福利责任》等。
（二）费边社会主义思想的集大成者
蒂特马斯在作为哲学家、社会评论家和社会政策学科创始人的同时，更是费社会主义思想的集大成者。费边社会主义起源自由放行时代的英国社会，其基本特征是提倡以民主渐时的方式改良社会和精英主义倾向。
二、个人需求社会需求的矛盾
（一）个人需求社会需求的矛盾
个人需求社会需求的矛盾是英国自《济贫法》以来就力图解决的问题，而隐藏在这个问题背后的则是一个公平与正义的问题。个人的需求怎样获得，社会为什么有义务满足个人的需求，这常常是影响社会政策制定的基本问题。蒂特马斯作为社会政策学科的创始人同样对这个问题给予了极大的关注。
20世纪40年代后期，英国初步建成福利国家制度。福利国家制度延续《济贫法》的基本理念，通过财富的再分配来缩小贫富差距，推动社会公平的实现。从《济贫法》到福利国家，直接的受益者都是在社会中处于下层的人们。而这意味他们所获得的社会照顾，其资源只是取自社会的中上阶层。所以社会福利也常被指为“劫富济贫”的制度。福利国家的建立受到一些人的质疑，认为福利国家建立得太快了，因而社会需求被忽视了，以至于危害了经济和国民道德的发展。当时具有代表性的观点认为社会福利国家从中产阶级那拿走了太多资源，而社会服务只应该提供给那些入不敷出的人。除非有必要，否则没有人有理由依靠别人的纳税生活。甚至有社会理论家认为国民福祉已经受到财富再分配的威胁。
对于这样的观点，蒂特马斯则从社会服务进行准确界定进行考虑。他提出“所有由集体提供的服务都经过审慎的设计，以满足特定的由社会认定的服务需求。这些需求首先显示了社会作为一个有机整体而生存的愿望。再者则显示了全社会为部分人的生存而伸出援助之手的美好期盼。因此，需求可以被看作是社会性的和个人性的。这二者相辅相成，并成为决定个人整体持续存在的要素。在概念上把二者分离开是不可能的，其中一个对另一个的影响贯穿于所有社会中并随着时间的转移而发生变化。它随着个人和家庭需求的周期循环而发生变化。并且它取决于构成需要的主流认识及所处的环境。”
（二）寻求个人需求与社会需求的动态平衡
在上述分析中，蒂特马斯向我们阐述了个人与集体关系的微妙性。满足个人需求也是社会作为整体持续存在的基础，但是社会应该和可能为个人提供什么样的帮助则应该由社会来界定。也就是说，社会所能提供给个人的服务是有限的，必须有一个明确的范围。同时，个人需求与社会需求是相辅相成的，个人需求也具有“社会性”，个人需求也具“个人性”，正如个人与社会不可分割一样，满足个人需求，也同时是在满足社会的需求。但是蒂特马斯满足个人需求的前提是明确界定社会所能和所应提供的服务。这是一个理智的思想者所必须考虑的问题。一般来讲，在特定条件下，社会满足个人需求的能力是有限的，而个人的需求如果没有限制则会无限膨胀。而如果社会超出其能力所限去满足个人的需求，则必将会威胁社会安全。
社会需求与个人需求间一种动态平衡关系。当个人需求得到社会认可时，社会就尽
可能地满足其需求。在蒂特马斯看来，满足个人需求和社会需求的机制包括社会服务、财政福利和职业福利三个方面。同时他还特别指出，不能将社会服务看作是财富从一个收入群体向另一个收入群体的转移，他认为那是危险的。因为在他看来，财富转移只是一个外在的过程，而这个外在过程之下的是对社会平等的追求。而保证社会服务的平等原则的措施是准确界定社会服务的范围。只有准确地界定了社会服务的范围，才能保证社会服务的公平性，才能避免“劫富济贫”式的社会服务。
蒂特马斯还根据英国的情况列举了十类社会服务的内容。他所列举的社会服务内容尽管只是根据英国当时的社会状况提出的，其具体内容对于处于不同时代不同背景的国家来说，并不一下具有参考价值。但是，作为一个社会政策的倡导者蒂特马斯更多的是将满足个人需求界定为社会的责任。而满足个人需求与社会需求是相辅相成的，由社会所界定的个人需求获得满足，其实质上也是满足社会的需求。其中的基本原则在于社会不能超出自己的能力范围来无际地满足个人的需求。否则，也必将会危害社会本身的安全。由此可见，蒂特马斯所追求的平等也是有条件的，是在社会所能承担的范围内的平等，而不是理念上的空泛平等。国家只能在一定范围内提供免费的福利，这是促进社会平等的基本手段。
（三）对自由放任主义的批评
“自由放任”主义相信市场能解决一切问题，同样个人的福利也是可以由个人到市场去购买。自由放任主义的假设是每个人都有平等的获取市场资源的机会。只要努力，每个人都能够从市场上获得其所需要的资源和福利。国家只为那些处于依赖状态的人们提供福利。这就是所谓的剩余福利。在自由放任的理念下，他们假设每个人都有足够的理智做出最有利于自己的决定，人们知道什么对他们最好。而政府则应该越小越好，人民受到的干涉越小就拥有更多的自由。自由放任主义追求的是一个“自然、自发、共济和自由的社会”。但是市场并不是如自由放任主义所设想的那样能解决一切问题，满足人们的需求。
蒂特马斯对自由放任主义理想的批判是中肯的且切中要害。自由放任主义者将个人和社会简化了，人仅仅被看作是“经济人”，社会则被简化为单纯的经济活动。然而事实上社会是复杂的，人也是复杂的。无论社会还是人，都不可能按照预定的假设去生活，更不可能单纯地遵循经济规则活动。市场并不能满足个人与社会的全部需求。市场所关注的是利润而非人们的福利。更重要的是，面对市场时并不是每个人都有平等的机会。蒂特马斯认为当遇到那些非经济因素时，市场就失去了它的作用，如种族问题、妇女问题等。蒂特马斯认为在面对这些问题时，私营经济几乎没有什么贡献。他引述科恩教授的话：对改善美国国内处于不利地位的认识的境况，整个私营部门并无贡献。相反蒂特马斯对英国政府给予了极大的肯定，他说“在英国，有关黑人招聘、雇佣、入职后的训练和晋阶等方面，政府官僚保持的记录良好，要比私营企业好的多”。
（四）看重国家福利的作用
蒂特马斯非常看重国家福利在工业社会中的作用，他指出，现代工业社会需要建立一套系统而有效的国家福利体系。这套体系是对市场机制所产生的对人们的福利的破坏 的纠正，是把市场所削弱了的对人的社会责任和人们对社会的义务感重新恢复起来。在以市场为主导的社会里，个人总是倾向于追求自己的利益而不顾他人的利益，它培养的
是只对自己负责而不对他人负责的利已主义。因而建立国家福利制度，有助于帮助人们克服利己主义，发展利他主义。
同时，对于市场所造成的各种社会不公正和人们对生活安全的破坏，国家有责任对人们在自由市场制度中受到的不公正予以补偿。他认为工业社会需要国家福利制度以满足个人和社会需要，因为工业化社会和社会变迁带来纷繁复杂和无处不在的“负福利 ”与“社会成本”问题，如果国家不予以干预的话，弱势群体将受到不公正的待遇，自由市场将加剧社会不平等，进而增加社会成本。因此，他认为，国家以对市场的干预和由国家为人民提供福利是对工业社会经济与社会变迁过程的适应和积极回应。因此，蒂特马斯认为，政府不仅应该提供国家福利 ，而且应该提供普及性而非剩余性的社会福利。
总的来说，蒂特马斯对市场的态度是极为不信任，对于市场在创造财富方面的作用也是少有肯定的。他看来，市场原教旨主义相信市场是万能的，福利问题的解决也应交由市场。但是这种自由放任式的福利观，在面对社会的复杂性及人们的福利需求的多样性和非市场因素的影响，他们所理想的市场失灵了。他指了，如果没有再分配，经济的增长并不能自然地带来社会的进步。在市场经济之外，社会福利在社会整体进步中发挥着其他社会因素无法取代的作用。 在蒂特马斯看来，福利国家才是最终的理想，福利国家的最终理想是通过社会政策社会关系，包括国家与人民的关系以及不同阶级、各族、年龄等群众的关系，实现公平与平等。国家必须通过财政政策、社会政策、职业福利，调节和纠正市场的失误才能实现社会的平等与公正。
三、社会福利的构成及所承担的责任
（一）社会福利的三个组成部分
蒂特马斯将社会福利分为三类，即社会或公共福利（社会服务social services ）、财政福利（fiscal welfare 或收入总税额和救助 tax allowances and reliefs ）和职业福利(occupation welfare ) (从雇主那里获得的收益benefits from employer) 。这三种福利只是一种组织化的划分，而不是根据三个系统各自不同的功能的划分。蒂特马斯认为从目标来说，三个系统的相似性大于差异性。社会福利的界定应该以目标为依据，而不以管理的方法及实现目标的制度性安排。
1、公共福利
公共福利（社会服务）是指对处于依赖状态的人们集体干预。蒂特马斯所说的依赖状态不同于《济贫法》时代所界定的“依赖”。蒂特马斯认为在工业社会里，“依赖”更多的是集体责任。他将工业社会中依赖分为两类，一类是所谓的“天然的”依赖，这通常是指儿童、高龄老人及儿童抚养者，也包括身心残疾者。蒂特马斯认为在一定程度上这些依赖是文化所决定的。甚至是由社会和文化预先决定的。另一类同是所谓的“人为制造的”的依赖，是指除了工伤、疾病及先天性障碍，还包括失业、强制性退休、尚未进入劳动力市场的年轻人。而所有这些依赖都可能降低个人赚钱的能力。更重要的是赚钱能力的降低会进一步殃及妻子、孩子及其他亲属，这就成为所谓的“继发依赖”。 对于“依赖状态”的分析，使蒂特马斯看到，20世纪所出现的问题与上一个世纪不同。19世纪依赖主要是由于“战争、失业、工伤、被迫性家庭分裂”等原因造成，而20世纪除此之外更重要的原因是由于劳动分工的增长及劳动的进一步专门化。人们的生活变成了选择与拒绝的过程。甚至这种依赖已经不再仅仅是外在问题，已经开始转化
为心理上的压力。确定了造成依赖的责任在于社会，因此，社会就必须承担起消除依赖的责任，为人民提供公共福利就是消除依赖的所必不可少的措施。
2、财政福利
所谓财政福利是指在分别管理的社会保障体系下，直接支付现金以满足应该由集体负责的特殊需求。由于这些现金来源于政府的直接中央帐户，所以亦被看作是“社会服务支出”。来自所得税的津贴和救济虽然具有与社会服务相似的社会意图，但是并不被看作是社会服务支出。因为前者是一种现金支付，后则是出于财务上便利的考虑。在相当长的一个时期里，这些并不被看作是社会服务支出。但是，在蒂特马斯看来，二者的差别只在于管理上不同。前者是通过帐户进行管理的一种转移支付，后者则是直接的现金支付。作为集体应对依赖状态的措施，二者的目标以及对购买力的影响没有什么实质性差别，都是对社会政策目标人群所提供的帮助。这也反映了公众对国家、个人和家庭之间关系认识的转变。社会福利借助财政体系发放，成为所谓的财政福利。这类福利最初只提供给缴纳所得税的人群中收入最低者，而现在则取消了这种限制。这源于人们对产生依赖的社会根源的进一步认识，社会、国家必须承担起它的责任。通过财政系统实现社会福利的目标就是这种责任的一个具体的体现。
另一方面，人们对通过征税对处于依赖状态的人们给予帮助不再被认为是对私有财产的侵犯，也不再被简单地看作是以牺牲富人为代价去救济穷人。当国家通过征税来实现社会福利目标时，征税就再也不是简单的经济活动，而是附着了一定的社会性意图。忽视了征税的社会福利意义，财政福利就会被人民忽视。
3、职业福利
职业福利是指以职业福利为基础的货币工资以外的各种福利提供。“其内容包括包括为下列项目提供的年金：雇员，妻子及亲属，儿童津贴，死亡给付，健康和福利服务，个人旅游花费，娱乐，工作服及工作装备，餐券，汽车和季票，假期开销，子女教育费，疾病津贴，医疗开销，教育和培训补助，优惠券，失业给付，医药帐单及从可见的物品形式到不可见的提供舒适的形式”。
职业福利增长一个直接的后果是工人工资的大部分将以不是货币也不是可以转化为货币的形式出现。这实际上是从管理措施上来保证工人基本生活需求，直接规定了工人所得到的职业福利的具体用途。从某种程度上避免了用于工人生活基本需求的金钱被挪用的情况。
蒂特马斯认为，从上述三种福利系统来看，这三个社会福利体系应该是统一的，但是在英国的实践中，它们却处在各自独立的分离状态中。各个系统间彼此缺乏联系，各自内部运行的结果被其他系统所忽视，使这三个系统不能更好地发挥他们的功能。造成了许多消极的后果。特别是英国实行的是以职业成就为基础的社会福利制度，不仅不能促进英国社会的平等，反而有进一步加剧人们对原有不平等的倾向。对此，蒂特马斯给予了严厉的批评。
（二）社会福利制度所承担的责任
如前所述，蒂特马斯相信工业社会需要建立由国家负责的福利体系，因为他相信市场是有缺陷的，国家有责任弥补市场的缺陷。蒂特马斯认为社会福利体系应该承担六个方面的责任：
第一，社会服务具有分配与再分配的作用。社会服务、社会保障体系无论是否明确声明，都终将影响收入的分配。许多社会服务本身的目标就是解决由市场所带来的需求不满足问题。蒂特马斯把社会福利体系看作是实现社会平等的重要机制。
第二，社会服务体系的第二个作用是促进社会整合和协调节。蒂特马斯说社会政策的目标是“增强社区意识和参与，防止疏离；将不同少数民族、不同种族及不同的民族文化整合在社会中来”。这也是社会政策不同于经济政策的最显著特征。
第三，蒂特马斯强调在经济与社会变迁时代，社会服务更应该承担起对那些在变迁中“去福利”问题进行补偿。如失业、劳动力过剩、技能退化、计划失败、污染等。在一个积极的社会中，这些问题是不能容忍的，社会有责任给受害的个人做出补偿。 第四，社会福利最主要的目标还在于增进个人和社会的福祉。通过提供免费的服务提高人们的生活质量。蒂特马斯说社会保险是20世纪一项最伟大的发明，因为它可以解除人们的痛苦，增进人们的尊严。
第五，蒂特马斯强调社会服务支出是一种投资，而非单纯的消费。如医疗或教育支出应该被看作是医疗或教育投资。而国家在社会福利方面的支出能够积极有效地促进国家的收益。
第六，蒂特马斯所设计的社会福利的最后一个功能是社会福利体系能够弘扬利他主义精神。他认为，“给予”是现代社会一个最重要的元素。蒂特马斯认为一个良好的社会可以通过再分配的社会政策，促进利他主义。
蒂特马斯为福利国家设计一个统一的社会福利制度体系。这个体系的根本目标是实现社会公平，促进人类福祉。更重要的是蒂特马斯并不把社会福利看作是单纯的消费，而是把它看作是投资。社会福利投资不仅会产生社会利益，促进社会整合，而且不定期会产生直接的经济效益。
思考题：
1、《贝弗里奇报告》对福利国家的制度设计的内容。
2、《贝弗里奇报告》对战后英国社会福利制度的影响。
3、简述蒂特马斯对社会福利构成及所承担责任的观点。