经济纵横・2009年第7期
国外农村土地流转的经验与借鉴
史卫民
(西安财经学院法学系,陕西西安 摘要:国外在推进农地流转过程中,转中的引导作用,农地流转形式也多样化,我国农地流转与规模经营需因地制宜,分类指导;;完善农地流转的法律体系。
关键词:借鉴:文献标识码:A
文章编号:-7685(2009)07-0108-03 中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出要稳定和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营;土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。由此可见,我国农地流转和适度规模经营已成为新时期农村改革的重大政策之一。农业经济发达国家的实践证明,没有土地流转和适度集中经营,农业规模化经营就发展不起来;没有农业的规模化经营,农业产业化就发展不起来。本文侧重介绍发达国家推行农地流转和规模经营的做法和经验,以期对我国有所借鉴。
一、国外农村土地流转的经验
法国是拥有传统小农经济结构、土地分散、人地矛盾较为突出的国家。为解决这一问题,法国
政府主要采取两方面的改革措施:一是改革土地继承制度,以保证土地不再继续细碎化。二是支持中等规模的农场发展,促进小规模农场转移,稳定大农场。法国农地流转主要通过用益权制度来处理土地的租佃关系。法国农地用益权可通过转让、出租、抵押等方式流转。另外,法国还先后颁布《农业指导法》、《农业指导补充法》及成立“土地整治和农村安置公司”来推进农地流转和规模化经营。
[1]
日本耕地少,人口多,人地矛盾紧张,是典型的小农制模式。为促进土地自由转让和扩大经营规模,日本政府采取多种措施推进土地流转和规模经营。1947～1954年期间,日本实施对农地封建土地所有制的改革,中央政府强制收买地主土地,然后按国家统一规定价格再卖给佃农。由于货币的贬值,地主的土地几乎算无偿转让给佃农,从而实现了“耕者有其田”的自耕农地制度。1952年,日本《农地法》从法律上确立农户对土地
所有的永久地位,从而完成农地所有权的第一次集中到分散的流转。战后日本经济的高速发展,工业化、城市化速度加快,出现大量的就业机会。
(批准号:08F001)的成果。注:本文系陕西省社科基金项目“土地承包经营权流转法律制度研究”收稿日期:2009-03-31
作者简介:史卫民(1973-),男,陕西洋县人,西安财经学院法学系副教授。研究方向:民商法、经济法。
—108—
经济纵横・2009年第7期
在此背景下,离农人口激增,农业生产者老龄化,抛荒现象严重。为解决这个问题,日本再次鼓励农户土地流转,由小农经济向“农业规模经济”转变,将土地集中在有能力的农业生产者手中,从而提高农地使用效率,实现农业高效、稳定的经营。20世纪70年代至今,日本的农地流转主要通过
作用。如,日本为解决小农经济带来的土地分散问题,促进土地自由转让和扩大规模经营,政府于1961年制定《农业基本法》,放宽对土地买卖的限
制,扩大规模经营,后因农村工业化、城镇化步伐的加快,造成地价上升和农民兼业化现象。对此,日本政府又不失时机地从依靠土地买卖转变为提倡租地,,引导农民走规模化经营道路。,,有效解,加速了土地集中的进程。
(三)农地流转形式多样化
租赁方式进行经营权流转,通过经营权由农户向企业或合作组织流转,实现农业经营规模化和农业现代化。
[2]
越南实行农地国有制度,特别重视农地使用权的流转。越南宪法规定,土地属于全民所有,家将土地委托给组织和个人长期使用《土地法》第3,让、交换、、再出租等七种流转性权利。《越南民法典》第五篇是关于土地使用权转让(流转)的专门规定,包括总的规定、土地使用权交换合同、土地使用权转让合同、土地使用权租赁合同、土地使用权抵押合同、土地使用权的继承。越南民法典的这些规定确认了土地使用权的物权性质,为土地使用权的流转提供基础条件。同时,防止土地向少数人集中等土地使用权流转限制条件的规定,在保障土地利用效率的同时,又兼顾土地流转中的社会公平。可以说,越南民法典的这些规定是在土地全民所有的宪法原则下,适应土地商品化和私人财产化需求的良好的制度设计。
二、国外农地流转的特点
(一)重视农地流转与土地规模经营的关系
从各国的土地流转法律看,农地使用权流转的方式主要包括转让、出租、抵押、继承、交换、入股等。法国农地用益权可通过转让、出租、抵押等方式流转。日本主要通过租赁方式进行经营权的流转。各国允许农地使用权以多种方式流转的规定,表明各国在不同的农地财产权及人地矛盾关系下,在盘活农地资源、提高农地利用效率以适应农业结构调整方面的努力是一致的。多种流转方式不仅给农地经营者更多的选择农地流转的机会,而且适应现代农业国际竞争体系下农地规模经营及农业融资的需要,有利于农业的长远发展。
[3]
(四)农地流转法律体系比较健全
各国基本上形成了一套农地使用权流转的法律规范体系。在农地私有的国家,宪法对私有财产及私有财产权给予特别的保护。在农地公有的国家中,宪法为农地使用权的确认及有关农地使用权转让提供宪法依据。在宪法规范的基础上,各国的民事法典或判例中也有具体的农地使用权流转规范。
三、对我国的启示
(一)我国农地流转与规模经营需因地制宜、
农业规模经营是促进农业经济发展、提高农业竞争力的重要途径。纵观世界各国的农业现代化发展历程,农地的适度集中和规模经营是经济社会发展到一定阶段的必然要求和选择。同时,农地使用权的流转与土地规模经营具有内在的逻辑关系,即农地使用权流转的结果往往都会导致农地的适度集中和规模经营。
(二)充分发挥政府在农地流转中的引导作
分类指导
我国人多地少,地区经济发展水平差异较大,各地农地规模经营的内在要求不同,短期内在大多数地区通过土地使用权流转来实现农业规模经营不现实。在经济相对发达地区,尤其是大城市郊区、乡镇企业发达地区、个体工商业发达地区、劳务输出较多的地区,可采取转包、出租、互
—109—
[4]
用
从国外农地流转和规模经营的特点看,在农地流转中,无论从政策的制定、农业法规的出台与修改,还是对农民的保护,政府都发挥非常重要的
经济纵横・2009年第7期
换、转让和股份合作制农场等多种形式推动规模经营。而在经济相对落后的地区,仍要以稳定家庭承包经营制为基础,通过发展劳务输出、城镇化建设、制定优惠政策积极扶持农业产业化龙头企业和种养大户来逐步推进农业规模化经营,并坚持农民自愿、政府适当引导的原则,促进土地合理流转,实现农地规模经营。
(二)应加大政府推动和引导的力度
在我国现行的土地制度下,土地承载着农民收入、满足就业、家庭养老、社会保障等多种功能。在这种情况下,和引导的力度,社会保障功能,,实现土。具体做法为:一是稳步推进农村社会保障制度建设,继续推进农村合作医疗制度改革,逐步建立个人与社会相结合的“低收入农民生活保障”、“农民失业保险”、“农民养老保障”等保障机制,解决土地流转后从事农业和非农业农民的后顾之忧。二是大力推进城镇化建设,增加农民的非农收入,吸引和拉动农业人口从农村分离,转移农村劳动力,进而为土地使用权流转创造条件。三是完善农村社会化服务体系。鼓励银行和各种投融资机构简化贷款手续,积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款,确保流转土地所需资金到位;抓好技术服务,大力推广粮食及经济作物科学种植等先进实用技术,帮助流转地经营者解决技术难题,提高流转地经营效益。四是建立土地流转服务机构。培育和发展土地承包经营权流转市场,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息,定期公开可开发土地资源的信息,接受土地供求双方的咨询,沟通市场供需双方的相互联系,提高土地流转交易的成功率;积极培育土地承包经营权流转咨询、资产估价、土地托管等各类中介服务组织,完善中介服务体系,以保证土地承包经营权流转的规范和高效运行。
(三)建立和完善多种多样的流转方式
[5]
出租、互换、转让或者其他方式流转”和第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转”的规定分析,目前《农村土地承包法》规定的农村土地承包经营权流转方式主要包括转包、出租、互换、入股、抵押、继承七种、,这些流转,还应允许农民在推进农村市场化的进程中,创造性的探索新形式。
(四)建立健全农地流转的法律体系
虽然我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等法律法规对土地流转做出了规定,但从法律体系角度看,一是《宪法》中的土地财产权概念不成熟,集体土地所有权主体及权限不明与农户承包经营权不完整等问题仍未得到根本解决。二是现行规定中对土地承包经营权流转的限制性规定较多,不适应加快流转的需要。三是有关土地承包经营权流转的配套法律法规不完善。我国土地承包经营权流转法律体系的完善,应通过完善土地权利的财产权性质问题、通过完善物权法来解决农地所有权主体及权限不明等基本问题,并制定新的土地承包经营权流转法律规范,以适应不断变化的形势和经济发展对土地承包经营权流转的要求。
参考文献:
[1]张 琦,高振南.中国农村土地制度改革与体系建设模式[M].北京:中国财政经济出版社,1994:53-54.
[2]龚继红,钟涨宝,孙 剑.论近现代日本农地流转过程、政
[6]
策和措施[J].生产力研究,2008,(9).
[3][6]左良平.土地承包经营权流转法律问题研究[M].长
沙:中南大学出版社,2007:67、74.
[4]陈 丹,唐茂华.国外农地规模经营的基本经验及其借鉴[J].国家行政学院学报,2008,(4).
[5]耿玉春,邸焕双,房树贤.发展农业规模经营的基本思路[J].山西师范大学学报,2006,(3).
根据《农村土地承包法》第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、—110—
(责任编辑:李 琪)
经济纵横・2009年第7期
国外农村土地流转的经验与借鉴
史卫民
(西安财经学院法学系,陕西西安 摘要:国外在推进农地流转过程中,转中的引导作用,农地流转形式也多样化,我国农地流转与规模经营需因地制宜,分类指导;;完善农地流转的法律体系。
关键词:借鉴:文献标识码:A
文章编号:-7685(2009)07-0108-03 中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出要稳定和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营;土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。由此可见,我国农地流转和适度规模经营已成为新时期农村改革的重大政策之一。农业经济发达国家的实践证明,没有土地流转和适度集中经营,农业规模化经营就发展不起来;没有农业的规模化经营,农业产业化就发展不起来。本文侧重介绍发达国家推行农地流转和规模经营的做法和经验,以期对我国有所借鉴。
一、国外农村土地流转的经验
法国是拥有传统小农经济结构、土地分散、人地矛盾较为突出的国家。为解决这一问题,法国
政府主要采取两方面的改革措施:一是改革土地继承制度,以保证土地不再继续细碎化。二是支持中等规模的农场发展,促进小规模农场转移,稳定大农场。法国农地流转主要通过用益权制度来处理土地的租佃关系。法国农地用益权可通过转让、出租、抵押等方式流转。另外,法国还先后颁布《农业指导法》、《农业指导补充法》及成立“土地整治和农村安置公司”来推进农地流转和规模化经营。
[1]
日本耕地少,人口多,人地矛盾紧张,是典型的小农制模式。为促进土地自由转让和扩大经营规模,日本政府采取多种措施推进土地流转和规模经营。1947～1954年期间,日本实施对农地封建土地所有制的改革,中央政府强制收买地主土地,然后按国家统一规定价格再卖给佃农。由于货币的贬值,地主的土地几乎算无偿转让给佃农,从而实现了“耕者有其田”的自耕农地制度。1952年,日本《农地法》从法律上确立农户对土地
所有的永久地位,从而完成农地所有权的第一次集中到分散的流转。战后日本经济的高速发展,工业化、城市化速度加快,出现大量的就业机会。
(批准号:08F001)的成果。注:本文系陕西省社科基金项目“土地承包经营权流转法律制度研究”收稿日期:2009-03-31
作者简介:史卫民(1973-),男,陕西洋县人,西安财经学院法学系副教授。研究方向:民商法、经济法。
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经济纵横・2009年第7期
在此背景下,离农人口激增,农业生产者老龄化,抛荒现象严重。为解决这个问题,日本再次鼓励农户土地流转,由小农经济向“农业规模经济”转变,将土地集中在有能力的农业生产者手中,从而提高农地使用效率,实现农业高效、稳定的经营。20世纪70年代至今,日本的农地流转主要通过
作用。如,日本为解决小农经济带来的土地分散问题,促进土地自由转让和扩大规模经营,政府于1961年制定《农业基本法》,放宽对土地买卖的限
制,扩大规模经营,后因农村工业化、城镇化步伐的加快,造成地价上升和农民兼业化现象。对此,日本政府又不失时机地从依靠土地买卖转变为提倡租地,,引导农民走规模化经营道路。,,有效解,加速了土地集中的进程。
(三)农地流转形式多样化
租赁方式进行经营权流转,通过经营权由农户向企业或合作组织流转,实现农业经营规模化和农业现代化。
[2]
越南实行农地国有制度,特别重视农地使用权的流转。越南宪法规定,土地属于全民所有,家将土地委托给组织和个人长期使用《土地法》第3,让、交换、、再出租等七种流转性权利。《越南民法典》第五篇是关于土地使用权转让(流转)的专门规定,包括总的规定、土地使用权交换合同、土地使用权转让合同、土地使用权租赁合同、土地使用权抵押合同、土地使用权的继承。越南民法典的这些规定确认了土地使用权的物权性质,为土地使用权的流转提供基础条件。同时,防止土地向少数人集中等土地使用权流转限制条件的规定,在保障土地利用效率的同时,又兼顾土地流转中的社会公平。可以说,越南民法典的这些规定是在土地全民所有的宪法原则下,适应土地商品化和私人财产化需求的良好的制度设计。
二、国外农地流转的特点
(一)重视农地流转与土地规模经营的关系
从各国的土地流转法律看,农地使用权流转的方式主要包括转让、出租、抵押、继承、交换、入股等。法国农地用益权可通过转让、出租、抵押等方式流转。日本主要通过租赁方式进行经营权的流转。各国允许农地使用权以多种方式流转的规定,表明各国在不同的农地财产权及人地矛盾关系下,在盘活农地资源、提高农地利用效率以适应农业结构调整方面的努力是一致的。多种流转方式不仅给农地经营者更多的选择农地流转的机会,而且适应现代农业国际竞争体系下农地规模经营及农业融资的需要,有利于农业的长远发展。
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(四)农地流转法律体系比较健全
各国基本上形成了一套农地使用权流转的法律规范体系。在农地私有的国家,宪法对私有财产及私有财产权给予特别的保护。在农地公有的国家中,宪法为农地使用权的确认及有关农地使用权转让提供宪法依据。在宪法规范的基础上,各国的民事法典或判例中也有具体的农地使用权流转规范。
三、对我国的启示
(一)我国农地流转与规模经营需因地制宜、
农业规模经营是促进农业经济发展、提高农业竞争力的重要途径。纵观世界各国的农业现代化发展历程,农地的适度集中和规模经营是经济社会发展到一定阶段的必然要求和选择。同时,农地使用权的流转与土地规模经营具有内在的逻辑关系,即农地使用权流转的结果往往都会导致农地的适度集中和规模经营。
(二)充分发挥政府在农地流转中的引导作
分类指导
我国人多地少,地区经济发展水平差异较大,各地农地规模经营的内在要求不同,短期内在大多数地区通过土地使用权流转来实现农业规模经营不现实。在经济相对发达地区,尤其是大城市郊区、乡镇企业发达地区、个体工商业发达地区、劳务输出较多的地区,可采取转包、出租、互
—109—
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用
从国外农地流转和规模经营的特点看,在农地流转中,无论从政策的制定、农业法规的出台与修改,还是对农民的保护,政府都发挥非常重要的
经济纵横・2009年第7期
换、转让和股份合作制农场等多种形式推动规模经营。而在经济相对落后的地区,仍要以稳定家庭承包经营制为基础,通过发展劳务输出、城镇化建设、制定优惠政策积极扶持农业产业化龙头企业和种养大户来逐步推进农业规模化经营,并坚持农民自愿、政府适当引导的原则,促进土地合理流转,实现农地规模经营。
(二)应加大政府推动和引导的力度
在我国现行的土地制度下,土地承载着农民收入、满足就业、家庭养老、社会保障等多种功能。在这种情况下,和引导的力度,社会保障功能,,实现土。具体做法为:一是稳步推进农村社会保障制度建设,继续推进农村合作医疗制度改革,逐步建立个人与社会相结合的“低收入农民生活保障”、“农民失业保险”、“农民养老保障”等保障机制,解决土地流转后从事农业和非农业农民的后顾之忧。二是大力推进城镇化建设,增加农民的非农收入,吸引和拉动农业人口从农村分离,转移农村劳动力,进而为土地使用权流转创造条件。三是完善农村社会化服务体系。鼓励银行和各种投融资机构简化贷款手续,积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款,确保流转土地所需资金到位;抓好技术服务,大力推广粮食及经济作物科学种植等先进实用技术,帮助流转地经营者解决技术难题,提高流转地经营效益。四是建立土地流转服务机构。培育和发展土地承包经营权流转市场,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息,定期公开可开发土地资源的信息,接受土地供求双方的咨询,沟通市场供需双方的相互联系,提高土地流转交易的成功率;积极培育土地承包经营权流转咨询、资产估价、土地托管等各类中介服务组织,完善中介服务体系,以保证土地承包经营权流转的规范和高效运行。
(三)建立和完善多种多样的流转方式
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出租、互换、转让或者其他方式流转”和第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转”的规定分析,目前《农村土地承包法》规定的农村土地承包经营权流转方式主要包括转包、出租、互换、入股、抵押、继承七种、,这些流转,还应允许农民在推进农村市场化的进程中,创造性的探索新形式。
(四)建立健全农地流转的法律体系
虽然我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等法律法规对土地流转做出了规定,但从法律体系角度看,一是《宪法》中的土地财产权概念不成熟,集体土地所有权主体及权限不明与农户承包经营权不完整等问题仍未得到根本解决。二是现行规定中对土地承包经营权流转的限制性规定较多,不适应加快流转的需要。三是有关土地承包经营权流转的配套法律法规不完善。我国土地承包经营权流转法律体系的完善,应通过完善土地权利的财产权性质问题、通过完善物权法来解决农地所有权主体及权限不明等基本问题,并制定新的土地承包经营权流转法律规范,以适应不断变化的形势和经济发展对土地承包经营权流转的要求。
参考文献:
[1]张 琦,高振南.中国农村土地制度改革与体系建设模式[M].北京:中国财政经济出版社,1994:53-54.
[2]龚继红,钟涨宝,孙 剑.论近现代日本农地流转过程、政
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策和措施[J].生产力研究,2008,(9).
[3][6]左良平.土地承包经营权流转法律问题研究[M].长
沙:中南大学出版社,2007:67、74.
[4]陈 丹,唐茂华.国外农地规模经营的基本经验及其借鉴[J].国家行政学院学报,2008,(4).
[5]耿玉春,邸焕双,房树贤.发展农业规模经营的基本思路[J].山西师范大学学报,2006,(3).
根据《农村土地承包法》第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、—110—
(责任编辑:李 琪)