作者：公丕祥
江海学刊 2014年12期
一般来说，法律政策乃是政府基于国家与社会治理的需要，按照国家法治发展的战略目标和大政方针，从全国或特定地区的具体法治情形出发所提出的法治建设的决策部署与政策安排。时下，随着推进法治中国建设的历史进程的深入展开，一些地方的党委、政府从本地经济社会发展的实际出发，作出创建全国法治建设先导区域的决策部署，并且持续不断地加以推进。这是当代中国区域法治发展的有益探索和崭新形态，需要我们从理论与实践的结合上深入探讨，以期深刻把握法治中国建设的基本规律与实践路径。本文即是在这一方面的初步努力，力图通过对法治建设先导区域实践的法律政策分析，确证法治建设先导区域的内在理论逻辑，进而推动法治中国和法治区域建设的健康发展。这是当代中国法学工作者的义不容辞的时代责任。①
法治建设先导区域的概念设定
任何政策都有着相应的目标设定，法律政策亦是如此。在当代中国，法治建设先导区域亦称法治建设先导区，主要是指在国家法治发展进程中，某些区域在一定社会经济条件的影响和作用下，先行取得法治建设的重要进展所形成的具有先导或示范意义的法治区域。在这里，法治建设先导区域的概念在很大程度上表达了政府推进区域法治发展的法律目标指向。它具有以下三个基本规定性：
其一，法治建设先导区域是国家法治发展的有机组成部分。一般来说，国家法治发展体现了国家法律制度与法律价值准则的历史转型变革的进展及其趋向，在当代中国，这是一个从传统法制向现代法治的历史过程。由于不同区域的经济的、社会的、文化的、历史的乃至地理的诸方面条件的不同，国家法治发展在不同区域的推进与实现状况必然呈现出差异化的显著特点，这就形成了国家法治发展总体进程中的不同的个别化的法治区域。在这个若干各具特色的法治区域中，法治建设先导区域以其先行探索的法治实践，有力地推动着区域法治发展的进程，进而促进国家法治发展。这就是说，法治建设先导区域是按照国家法治发展的整体要求探索区域法治发展新路的区域法治实践。
其二，法治建设先导区域的启动与运行和一定的社会经济条件密切相关。历史唯物主义法律观告诉我们，“在现代国家，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现”②。一定社会的经济生活条件决定着该社会法的现象的性质和特点，制约着法的现象的运动方向。中国社会发展的一个显著特点，就是区域发展之间的不均衡。这种经济社会发展的不平衡状况，对中国的法治发展进程产生了至为深刻的影响，遂而表现为不同区域法治发展的差异性。这是毋庸讳言的客观实在。法治建设先导区域的形成与发展，乃是这个区域经济社会发展的内在法权要求。它反映了该区域经济交往与社会生活对加快法治建设事业的迫切需要，体现了法治建设先导区域对于该区域经济社会发展的能动作用。这就是说，区域经济社会发展的法权要求，构成了法治建设先导区域的不竭动力。
其三，法治建设先导区域的法治实践，在国家法治发展进程中具有先行探索的意义。美国著名的中国问题学者傅高义在《先行一步：改革中的广东》一书中，深入探讨了作为当代中国改革开放试验场的广东改革发展先行一步的特殊典型意义，指出：“如果说广东的改革在中国是先行一步，那么对于世界其他社会主义国家而言，也许就是先行两步了。”③因之，“广东改革的影响超越国界”④。推动广东改革的重大举措之一，就是中央决定设立的四个经济特区，其中有三个在广东。而经济特区作为新体制的试验区，乃是一个融经济、政治、社会诸种职能于一体的拥有相当自主权的区域共同体。它在法治发展方面的先行试验与探索，为国家法治发展提供了重要的经验。比如，1987年，为了寻求急需的资金来源，深圳经济特区借鉴香港的经验，在全国第一次以50年的长期租期拍卖土地资产，并且尝试用地产作为银行贷款抵押。⑤这一做法是与当时的法律规定相悖的，甚至是违宪的。修改前的1982年《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在深圳经济特区等地率先启动土地出租的改革试验的情况下，为推动市场取向的改革向纵深发展，“八二宪法”修正案第2条确认了土地出租的合法性，将上述规定修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”⑥很显然，先行一步的经济特区的政策选择及其法制改革举措，不仅为本区域的急剧的改革发展创设了合法性基础，而且成为国家法制变革的重要参鉴。可见，法治建设先导区域的率先探索，在很大程度上，不仅为其他区域法治发展提供了有益的经验，而且展示了国家法治发展的未来趋向，因而构成了具有样本或示范意义的法治区域。
法治建设先导区域何以可能
一种事物何以可能的问题，与其说是本体论问题，不如说更是一个认识论的问题。法律政策的制定与实施的内在逻辑依据，说到底就是这样的法学认识论问题。我们知道，德国古典哲学大师康德的先验批判哲学被视为“哲学中的‘哥白尼革命’”。在《纯粹理性批判》一书的导言中，康德提出：“哲学须有一种规定先天的知识之可能性、原理及其范围之学说。”他认为，自然科学包含有作为其原理的先天的综合判断，那么，先天的综合判断何以可能?这乃是纯粹理性的固有问题之终极所在。由此，康德设定了以下一系列设问：纯粹数学何以可能?纯粹自然科学何以可能?视为自然倾向之玄学(形而上学)何以可能?视为学问之玄学(形而上学)何以可能?⑦在这里，康德预设了一种主体与客体的二元论，排拒休谟的怀疑的经验论，把主客体关系颠倒过来，强调我们所认识的客体是由主体的经验方式和思维方式形成的，而不是主体受到客体的影响；认为在经验中存在着必然的、普遍有效的东西(诸如因果律)，而这种必然的、普遍有效的东西赋予人类的经验以一定的结构和秩序，而给予经验以结构和秩序的东西，因而服从普遍有效之原则的东西，其来源并不是作为认识对象的客体，而是认识主体(我们自己)。在康德看来，这种人类认识中存在着必然的、普遍有效的东西乃是理所当然的不成问题的事情，而认识所要探求的恰恰在于这种普遍有效的和必然的东西是如何可能的问题，而不是是否可能的问题。进一步来说，康德强调，一切经验知识都带有主体赋予其上的形式(空间、时间和因果性)，这是所有人类知识都具有的同样的原则性的“形式”。如果人类知识是可以理解的话，就必定带上时间、空间和因果性印记，这些形式结构乃是普遍有效的和必然的，进而构成知识的可能性条件。由此，自然科学是可能的，自然科学的必然的普遍有效的特征是存在的。⑧因之，这种认识论前提的转换以及由此产生的问题视域之转换，进而确证普遍有效和必然的自然科学知识之可能，构成了康德先验哲学认识论的本质性特征。
康德知识论的论证方式，无疑具有先验唯心主义认识论的浓厚性质。但撇开此点不论，从认识论与方法论的角度而言，康德关于具有普遍必然性的自然科学知识如何可能的论证，按照黑格尔的看法，恰恰蕴涵着客观性的意义。客观性的第二种意义，“是由康德所提出的，指普遍的必然性，以区别于感知的特殊的主观的和偶然的因素”⑨。康德突出构造知识所必须的普遍认识形式，把先验哲学的认识论看作是研究认识形式的纯粹系统，强调这些先验的认识形式与结构显示了科学知识真理的普遍必然性的理性力量，藉以追求和确证认识的客观性。这显然有着合理的理论因素。⑩
德国著名社会学家齐美尔(又译西美尔)承继康德的认识论传统，致力于探讨作为社会学研究对象的社会化的形式问题。他借助于康德的分析工具，提出了“社会是如何可能的”设问。齐美尔运用个别化的分析原则，阐述了作为一门特殊的科学的社会学的性质和特点，认为作为一门社会的特殊的科学，社会学的基本问题旨在对社会要素的相互作用与社会化的纯粹形式进行概念确定、系统整理、心理学阐述和历史发展的论证，从而构建为一个特殊的专门科学的领域。“在这个特殊的领域里，认识论已经变成一种这样的专门科学，因为它从对各种事物认识的多样性抽象出了认识本身的范畴和功能。”(11)由此，齐美尔遵循着康德的认识论逻辑，提出了这样一个至关重要的设问：既然社会学乃是一门描述社会主体相互作用及其社会化的形式的专门科学，那么，“不仅在社会的一般概念下，在经验上产生的各种形态如何是可能的呢，而且社会作为主观的心灵的一种客观的形式，如何是可能的呢?”(12)对于这样的设问，齐美尔作出了自己的理论回应。他认为，康德之所以能够在哲学上提出和回答“自然是如何可能的”这个基本问题，乃是因为在康德那里，自然无非是关于自然的观念。这就意味着我们只能在自然是我们的意识的一种内容的范畴内来谈论自然，也意味着我们称之为自然的东西实际上是一种我们的悟性借以组合、安排和塑造的感官感觉的特殊方式，通过精神的活动，把自然汇集为这一活动的对象和系列，汇集为实体和特性，汇集为在因果关系上被联系在一起。康德的世界图像的观念对齐美尔探讨“社会是如何可能的”这个问题提出了重要启示。在齐美尔看来，“使社会成为可能的基础是一些先验的条件，必须以类似的方式来探讨这些先验的条件的问题是可以理解的”(13)。然而，自然的统一体与社会的统一体是有差别的：前者仅仅在进行观察的主体上实现，自然的结合只能由主体来实现，而永远不可能存在于各种事物里；后者则是由社会的要素直接实现的，社会的结合事实上是在各种“事物”里实现的，构成社会的统一体的诸社会要素是有意识的和综合性的——能动性的，因而社会的统一体不需要观察者。因之，“社会是客观的，不必要有不被包括在其中的观察者的统一体”(14)。齐美尔进一步分析说，社会是建立在意识的能动性基础之上的，解决“社会是如何可能的”这个问题，要用在各种社会要素本身中先验存在的条件来回答，通过这些条件，各种社会要素现实地结合为社会的统一综合体。由此，要理解社会的综合性的统一体的功能，就必须转移到对于社会本身的各种要素的理解上。那么，什么是社会的诸要素中先验存在的一般条件和基础?什么样的先验性的前提条件必须切实有效，以便使个人意识里的各种单一的具体的进程真正成为社会化的进程?而社会化的进程包含什么样的要素，才能使这一进程的功效(建立社会的统一体)是来自个人的?面对着这一系列设问，齐美尔认为，对于社会化进程的这些先验条件的研究，乃是一种认识性质的东西，即进行社会化的意识或者被社会化的意识，而这里所涉及的是相互作用的各种进程。通过对社会的认识论研究，齐美尔对“社会是如何可能的”问题给出了自己的康德式的解答，阐述了社会关系的相互作用及其赖以存在和表现的形式结构，为社会学的特殊的研究对象进行了逻辑证明，从而确证了社会学作为一门独立的科学的正当性和合理性。
康德关于“自然是如何可能的”著名设问及其回应和齐美尔关于“社会是如何可能的”经典命题及其论证，为我们分析“法治建设先导区域是如何可能的”的时代论题提供了重要的法律发展认识论和方法论原则。在这里，重要的是要把握作为一种法律发展政策选择的法治建设先导区域问题的内在理论逻辑，探寻法治建设先导区域概念的逻辑意义及其现实基础。只有这样，我们才能够对当代中国法治建设先导区域现象作出总体性的认知，进而确立起阐释“法治建设先导区域何以可能”的概念的分析原则。
首先，从概念的逻辑结构来看，法治建设先导区域的概念体现了概念的普遍性、特殊性和个别性三个环节的有机统一。按照黑格尔的看法，概念是丰富的、生动的、具体的东西，它包含着普遍性、特殊性、个体性或个别性三个环节，而个体性或个别性作为普遍性与特殊性的统一，构成了概念的自身联系和普遍性。由此，黑格尔提出了“个体的即是普遍的”或“个体化的普遍性”的重要命题。(15)在当代中国，作为法治发展的伟大实践，法治国家、法治中国、法治区域这三者乃是国家法治发展的有机整体。在这里，法治国家是一个普遍性的概念，表征着人类法治文明的普遍性的国家形态，反映了人类法治文明发展的一般规律；法治中国是一个特殊性的概念，体现了法治国家建设的中国道路、中国经验或中国模式；法治区域则是一个个别性的概念，意味着法治中国建设在特定空间地域范围内的历史性展开，构成了建设法治中国进程中的具体化的个别性的地区样式。(16)而法治建设先导区域实际上是法治区域的一个具体表现形态，成为区域法治发展的个别化的实现方式之一，并且在某种程度上构成了“先行一步”的法治区域。因之，从概念的质的规定性意义上讲，法治建设先导区域属于当代中国法治发展的“个别性的概念”的范畴，鲜明地表达了法治国家的普遍性准则、法治中国建设的特殊国情要求和法治区域的个别化的具体取向。由此，我们可以说当代中国的法治发展乃是法治发展的普遍性、特殊性和个别性的辩证统一的过程。作为这个辩证统一的有机网络中的一个重要的个别化的“纽结”，法治建设先导区域实际上是具有普遍性意义的个别性的区域法治发展形态。
其次，从法治发展战略来看，法治建设先导区域构成了实施法治中国建设总体战略的重要的区域“支点”。在当代中国，法治发展战略可以区分为国家法治发展战略和区域法治发展战略两种类型。在党的文献中，十八大报告第一次提出“国家治理”的概念，指出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”(17)。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。(18)这一重大战略决策为当代中国法治发展战略的制定与实施指明了方向。国家现代化、国家治理体系和治理能力现代化、法制现代化这三者是一个有机统一的整体。国家现代化离不开国家治理体系和治理能力现代化，而法制现代化则是国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提，因而构成国家现代化的重要内容。因此，推进中国法制现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。(19)在这里，国家法治发展战略旨在从国家层面上，立足中国的法治国情条件，围绕推进国家治理现代化这一目标，对国家法治系统这一国家治理体系的核心要素的中长期的改革与发展进行战略筹划，藉以形成指导和推动国家法治发展及其现代化的战略规划。区域法治发展战略则是在国家法治发展战略的指导下，根据特定区域经济社会发展的法律需求，运用法治思维和法治方式创新区域社会治理体制，推进区域社会治理现代化的战略规划和行动方案。在上述两个层面的法治发展战略体系中，法治建设先导区域具有重要而特殊的地位。一方面，法治建设先导区域乃是实施国家法治发展战略的“试验田”，通过法治建设先导区域的积极探索，为国家法治发展战略的实施创造实践经验。另一方面，法治建设先导区域又是区域法治发展战略的“先行者”，通过法治建设先导区域的先行先试，使区域法治发展战略得到有效的实施。时下人们广泛提及的中国(上海)自由贸易试验区，涉及包括法律制度在内的一系列重大制度创新，这一新的时代条件下推进改革开放的重大举措的本质性意义，就在于法治创新，在于建构法治建设的先导区域。通过上海自贸区的先行先试，突破既有的规则，创设新的规则，从而营造国际化、法治化的营商环境。(20)上海自贸区的法治创新实践，构成了当代中国区域法治发展的鲜活样本，进而提出了国家法律局部性的因地调整的重大法律课题。这就是说，为了保证上海自贸区改革创新的先行先试，全国人大常委会和国务院相继发布关于在上海自贸区暂时调整法律、行政法规的决定，就相关法律和行政法规的适用范围作出暂时的局部调整，从而给上海自贸区的法治与制度创新留出了足够的规则空间。(21)上海自贸区的法治创新这一当代中国区域法治发展的崭新形态，不仅深刻反映了当代中国区域发展不平衡的基本规律，而且集中体现了特定区域法治与制度创新先行先试的内在需求。通过这一生动的法治与制度创新实践，努力形成可复制、可推广的法治与制度创新成果，从而为实施法治中国建设总体战略、推动国家法治发展提供可资参鉴与运用的区域性经验。
再次，从区域法治实践来看，法治建设先导区域的提出有着深厚的现实基础。1997年9月召开的党的十五大，作出了坚持依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的战略部署，开启了当代中国法治发展的新的历史阶段。自那以来，全国各地扎实推进依法治理，涉及依法治省、依法治市、依法治县的不同层次，成为贯彻实施依法治国基本方略的重要载体，展开了区域法治建设与发展的时代进程。进入21世纪以来，面对新的形势与任务，一些地区的党委、政府深入总结本地区依法治理的成功经验与做法，明确提出了建设法治区域的目标。2004年7月，中共江苏省委率先在全国颁布了《法治江苏建设纲要》(以下简称《纲要》)，召开专门会议进行组织推动。(22)该《纲要》对建设法治江苏的总体进程进行了基本构想，提出在2005年前完成规划、动员、部署工作；2006～2015年全面贯彻落实《纲要》的各项任务，基本实现以中心城市为核心区域的法治化目标；2016～2020年巩固全省法治化建设成果，全面提高江苏区域政治生活、经济生活、社会生活的法治化水平。(23)此后，2006年5月，中共浙江省委作出《关于建设“法治浙江”的决定》，(24)“法治广东”(2011年)、“法治天津”(2012年)等关于省级层面的法治区域建设的文件陆续颁行(25)，有力地推动了区域法治建设，谱写了区域法治发展的新篇章。经过长期持续不懈的努力，“法治中国”的概念应运而生。2013年1月，习近平同志在为全国政法工作会议所作的批示中，鲜明地提出建设法治中国的历史性任务。(26)十八届三中全会把推进法治中国建设第一次载入党的文献之中，强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(27)。“建设法治中国”这一重要论断的提出，不仅指明了当代中国法治发展的前进方向，而且为区域法治发展拓展了更为广阔的空间，提供了更为扎实的基础。在推进法治中国建设的时代进程中，坚定而持续不断地建设法治区域，推动区域法治的发展与变革，已经成为实现中国法制现代化的一项重大社会与法律议程摆在我们的面前。在法治江苏建设扎实推进的基础上，2012年3月，中共江苏省委作出了《关于深化法治江苏建设的意见》，明确提出“构建全国法治建设先导区”的江苏区域法治发展目标。(28)2013年4月，国务院批准了《苏南现代化建设示范区规划》，提出要把苏南地区建设成为“社会主义法治区域”，“为全国民主法制建设提供示范”。(29)法治江苏建设的成功实践，创造了许多生动鲜活的法治建设的江苏经验，为区域法治发展注入了新的活力与动力。很显然，构建全国法治建设先导区域，不仅成为法治江苏建设的目标取向，也必将为全面推动法治中国建设提供有益的区域性经验。
基于上述分析，我们完全可以这样说，法治建设先导区域的概念，不仅是可能的，在理论上是可以证成的，而且在实践中也是可行的。它是在中国这样一个经济社会发展很不平衡的东方大国，推进法治中国建设，加快区域法治发展，进而实现中国法制现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化的一条现实主义的法治发展路径。
法治建设先导区域的功能取向
在当代中国，推动法治建设先导区域的形成与发展，是一项开创性的法治事业，是建设法治中国的历史进程的必然要求。作为一项法律发展政策，法治建设先导区域要致力于创新区域社会治理体系的伟大实践，因而有其独特的政策功用。这就是说，政府主导推进、社会广泛参与的法治建设先导区域，与区域社会治理现代化的进程内在地交织在一起，并且成为创新区域社会治理体系的重要内容，因而构成了新的历史条件下推动区域法治发展的法律政策选择。在这里，我们有必要进一步揭示法治建设先导区域的基本功能特征。
第一，创新区域社会治理体系。就总体而言，治理有国家治理与区域治理之分。一般来说，国家治理是指中央政府通过法律的、行政的、经济的等等诸种机制和手段，实现对国家与社会生活的有效调控，进而把国家与社会生活纳入一个规范化、制度化的轨道之中，创设一个安全和谐的国家与社会生活秩序。在当代中国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”(30)。如同国家治理是一个有机的系统或体系一样，区域治理乃是国家治理体系的不可或缺的组成部分，因而亦构成一个内在相联、有机整合的区域社会治理体系。无论是国家治理体系，还是区域社会治理体系，法治都是重要的基础。(31)推进国家治理体系的现代化，在很大程度上取决于法制现代化的实现程度。而中国法制现代化是在特定的时空条件下展开的，区域法治发展乃是这一进程的重要表现形式和实现途径。因此，推进中国法制现代化以及在此基础上推进国家治理现代化，离不开法治建设先导区域的形成与发展，也离不开区域社会治理体系的创新发展。形成法治建设先导区域的功能性目标，旨在通过区域法治建设的加快推进，为区域社会治理体系的建立和完善提供坚实的法制基础，从而进一步创新区域社会治理体系，使之能够有效应对转型时期区域社会治理所面临的严峻挑战，引领和推动区域社会的健康稳定发展。
第二，激发区域社会发展活力。在国家与社会现代化的进程中，如何处理好活力与秩序的关系，努力建构一个既充满生机与活力，又安定和谐有序的社会生活共同体，是需要我们认真对待的一个重大问题。十八届三中全会强调，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”(32)。在这里，形成一个社会成员权利与义务相平衡的国家治理的规范制度体系，对于调动社会成员创造热情，凝聚社会共识与力量，引导社会主体有序参与，从而激发社会发展活力，有着特殊而重要的意义。(33)而法律调整机制无疑也是增强社会生机与活力的基础与保障。法律调整的一个基本功能，在于通过授权性规范的制定与施行，充分调动社会主体的积极性、能动性和创造性，进而使社会活力竞相迸发。推动法治建设先导区域的形成与发展，就是要善于通过法律手段，充分运用授权性规范以及法律激励机制，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会的不和谐因素，赋予社会主体创造社会财富、促进自身发展的法律权能，从而在规范与制度的框架下让一切创造财富的源泉充分涌流，推动区域经济社会的率先发展、持续发展、科学发展。因之，重要的是要正确认识和处理好政府与市场、政府与社会的关系，进一步革新政府治理体制与机制，推动政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，确立公民和社会组织的自主与自治地位，建立与发展政府、市场和社会三者平衡协调、良性互动的规范制度体系，有效提升社会治理水平。在这方面，法治建设先导区域致力于创新社会治理、激发社会活力的区域性经验，弥足珍贵，需要深入总结和运用。(34)
第三，深化区域法治创建活动。建设法治中国，推进国家与区域社会治理现代化，必须高度重视区域法治创建活动。区域法治是实施依法治理基本方略，推进法治中国建设的有机组成部分，是在国家法治发展的总体方向和基本要求的基础上，根据区域经济社会发展的法律需求，运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动。法治建设先导区域的实践表明，开展区域法治创建活动，对于加强区域法治建设，推动区域法治发展，有着重要的意义。法治建设先导区域的形成与发展，可以把区域法治创建活动提升到一个新的层面，丰富区域法治创建载体，整合相关法治资源，围绕涉及公众切身利益、事关法治建设的实际问题，加大组织推动力度，探索建立科学的区域法治建设指标体系和区域法治创建活动考核标准，建立健全统一协调的区域法治创建工作机制，形成区域法治创建工作的有机活力，不断提高区域法治创建活动的实际效果。(35)不仅如此，深化区域法治创建活动，亦是提升区域社会治理能力的有效途径。实现国家治理能力现代化乃是全面深化改革的总目标之一，这对提升区域社会治理能力提出了新的更多的要求。推动法治先导区域的建设，一个重要的任务就是要有效增强国家法律制度在区域范围内的实施效果，提高法律制度的执行力，这是提升区域社会治理能力的关键所在。因此，要通过区域法治创建活动的深入开展，着力提高社会治理主体运用法治思维和法治方式推动改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定的能力，把区域社会治理纳入规范化、制度化的轨道之中，进而切实增强制度的执行力和公信力，促进区域社会治理状况的不断改善。
第四，优化区域法治发展环境。在当代中国深刻的社会变革进程中，“促进社会公平正义、增进人民福祉”已经成为全面深化改革的出发点和落脚点(36)，这必将为法治中国建设与区域法治发展提供基本的价值准则。因之，建设法治先导区域，要把维护社会正义、增进人民福祉作为根本的出发点和落脚点，着力优化区域法治发展环境，为区域经济社会率先发展、科学发展提供坚实的法制保障。一是要在优化区域立法发展环境方面下工夫，健全完善地方立法体制机制，深刻反映和表达区域现代化进程的法律需求，进一步加强创制性的地方立法，充分发挥地方立法在建设法治先导区域中的引领和推动作用。(37)二是要在优化区域行政法治环境方面下工夫，加快建设区域法治政府，加强区域政府规范创制工作、区域行政执法规范化建设和区域行政监督，全面提高区域依法行政水平，把区域政府治理的各项措施落到实处。(38)三是在优化区域司法环境方面下工夫，进一步加强和改进审判管理，扎实开展国家司法体制改革的区域试点及其经验总结工作，深入推进司法公开与司法民主，致力于实现有效率的司法公开，不断提升区域司法工作的社会公信力。四是在优化区域法治文化环境方面下工夫，针对区域经济社会发展的具体特点，创新区域法治教育机制，深化区域法治文化建设，着力培育全民法治信仰，努力打造区域法治文化软实力，积极营造加强区域法治建设、推动区域法治发展的良好氛围。
推动法治建设先导区域的形成与发展，是一个艰巨、复杂的历史性的过程。在这里重要的是要进行目标定位，深入分析这一过程中的多方面的变量因素，着力考察影响这一过程的外部的与内部的条件，以期设立科学合理的发展目标，充分彰显建设法治先导区域的价值意义。由此，我们应正确认识和处理好以下三个方面的关系：一是正确认识和处理好当前和长远的关系。推进法治建设先导区域的事业，首先要直面当下的区域法治状况，深入总结本区域法治发展的进展及其经验，悉心把握本区域法治发展进程中的突出问题，进而探寻推动本区域法治先行发展的动力，建构有利于本区域法治先行发展的体制机制。在此基础上，放眼历史前进的大尺度，对本区域法治发展的既有水准进行准确具体的事实的与价值的判断，综合考量各方面的因素和条件，确定本区域法治发展的近期、中期与长远的不同阶段的目标要求，从而着眼未来，立足当下，脚踏实地，循序渐进地推进本区域法治发展，使之努力走在不同区域法治发展的前列。二是正确认识和处理好全局与重点的关系。法治先导区域的建设，是一项复杂的区域法治系统工程，需要统筹兼顾、协调发展，而处理好全局与重点的关系尤为重要。“不谋全局者，不足谋一域。”要把法治建设先导区域的形成与发展放置到法治中国建设这样一个全局之中加以推进，悉心把握法治发展的中国道路的总体要求，深刻理解法治中国建设的目标任务对建设法治先导区域提出的重大问题，努力把建设法治中国的历史使命贯穿于建设法治区域以及推进法治建设先导区域的事业的全过程和各个方面；还要把法治建设先导区域的形成与发展放到区域经济社会发展的全局中加以推进，深入考察变革时代的区域经济社会发展的法律需求，着力探寻服务与保障区域经济社会发展的法律机制，努力形成区域经济社会发展与区域法治建设以及法治建设先导区域之间的互动关系格局。在总揽全局的基础上，基于对区域法治发展的当下现状和未来走向的深刻认知，树立问题意识，深入梳理和确定建设法治先导区域的基本思路，紧紧围绕区域社会治理创新、区域立法发展、区域法治政府建设、区域司法改革与发展、区域法治文化等重点领域，推出法治先导区域建设的相关具体措施，进而形成法治建设先导区域行动方案，把法治建设先导区域的生动实践引向深入。三是正确认识和处理好国际与国内的关系。我们正处在全球化的时代，推进法治建设先导区域的事业，要有宽广的全球视野，认真研究域外法治发展的新情况、新动态、新进展，努力借鉴域外法治发展的有益经验，立足于国情与省情条件，合理移植域外的有利于形成与发展法治建设先导区域的相关法律制度、法律机制和法律规范，从而促进法治建设先导区域的规则体系与国际通行的规则体系的沟通接轨。我们还处于全面深化改革的时代，改革也是一场革命，新一轮的全方位的改革大潮波澜壮阔，澎湃向前，必将深刻地改变我们的国家与社会生活的基本面貌。全面深化改革的时代，对建设法治先导区域提出了全新的要求。我们要深入洞察全面深化改革的历史大势，牢固确立通过改革推动法治建设先导区域的理性自觉，比较分析全面深化改革时代的国内不同区域法治发展的走向与行动方略，统筹设定形成与发展法治建设先导区域的切入点、增长点和落脚点，从而推动法治建设先导区域蓬勃发展、不断成长。
注释：
①英国学者爱德华·A.希尔斯在评价马克斯·韦伯的学术贡献时，专门论及韦伯关于社会科学研究的政策目标的探讨，指出：“如果韦伯的探讨有助于社会科学家对社会科学借以阐明政策的假定的方式作出更好的思考，那么也有助于他们弄清楚价值关联标准。通过将任何政策的假定追溯于其先决条件，确定某一课题或问题之‘价值关联’的工作也将在一个更一般或理论的层面进行。因此，用于研究的问题自身将趋向于根据它们的理论假定而得到的陈述；并且研究兴趣也将上升到一种更为抽象的层次，在那里，理论与调查研究将被结合起来，也将变得更为可靠。”这一观点颇具启发意义。参见［英］爱德华·A.希尔斯《〈社会科学方法论〉英译前言》，载［德］马克斯·韦伯《社会科学方法论》，朱红文等译，谢建葵校，中国人民大学出版社1992年版。
②《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第610页。
③④⑤［美］傅高义：《先行一步：改革中的广东》，凌可丰、丁安华译，广东人民出版社2008年版，第2、371、126～127页。
⑥许崇德：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第529页。
⑦参见［德］康德《纯粹理性批判》，蓝公武译，商务印书馆1960年版，第30、37～41页。
⑧参见［挪］G.希尔贝克、N.伊耶：《西方哲学史——从古希腊到二十世纪》，童世骏、郁振华、刘进译，上海译文出版社2012年版，第437～440页。
⑨［德］黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第131页。
⑩参见李泽厚《批判哲学的批判——康德述评》，人民出版社1979年版，第67～75页。
(11)(12)(13)(14)［德］盖奥尔格·齐美尔：《社会学——关于社会化形式的研究》，林荣远译，华夏出版社2002年版，第7、18、19、19页。
(15)［德］黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第337、340页。
(16)张文显教授认为，区域法治是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域的不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施的法治治理，形成具有区域特色的法治运行模式。也可以说，区域法治是治国理政的区域性模式，是国家法治统一性基础上的区域法治的多样性和国家法治整体性基础上的区域法治发展的个别性。这一见解是颇有见地的。参见张文显《变革时代区域法治发展的基本共识》，载《法制现代化研究》(2013年卷)，法律出版社2013年版。
(17)参见胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(2012年11月8日)，人民出版社2012年版，第25页。
(18)(27)(32)(36)参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，人民出版社2013年版，第3、31～32、49、3页。
(19)孟建柱同志在中央政法委机关学习贯彻中共十八届三中全会精神会议上，提出了“不断提高政法工作现代化水平”的概念。这确乎意味深长。参见《法制日报》2013年11月20日。
(20)有的学者睿智地指出，“中国(上海)自由贸易试验区”本身冠以“试验”两字，就蕴含了不囿于既有规则之义。当然，所谓试验，并不是恣意妄为，而是在遵循合法规则的前提下的大胆创新。参见沈国明《法治创新：建设上海自贸区的基础要求》，《东方法学》2013年第6期。
(21)参见刘华《依法为“先行先试”清障护航》，《文汇报》2014年1月8日。
(22)有的学者指出：《法治江苏建设纲要》是全国第一部省级区域法治建设的纲领性文件。参见何勤华、杨安舒、郑欣沂《区域法治文化初探》，载《区域法治发展的文化机理学术研讨会论文集》(2014年4月，扬州)，第21页。
(23)参见《法治江苏建设纲要》(2004年7月14日)，载中共江苏省委党史工作办公室、江苏省依法治省领导小组办公室编《法治建设在江苏》，中共党史出版社2013年版，第326页。
(24)参见夏锦文、陆俊杰《长三角区域法治文化的基本特质与协同理路》，载《区域法治发展的文化机理学术研讨会论文集》(2014年4月，扬州)，第113页。
(25)参见周尚君《地方法治试验的动力机制与制度前景》，《中国法学》2014年第2期。
(26)参见《人民日报》2013年1月8日。
(28)参见《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》(2012年3月22日)，载中共江苏省委党史工作办公室、江苏省依法治省领导小组办公室编《法治建设在江苏》，中共党史出版社2013年版，第356页。
(29)《苏南现代化建设示范区规划》(2013年4月25日)，《城市评论》2013年第4期。
(30)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。
(31)有的学者强调，必须把社会治理创新纳入法治轨道，在推进国家治理与区域社会治理现代化的过程中严格遵循法治。参见李步云《社会治理创新必须纳入法治轨道》，《人民日报》2014年1月16日；俞可平《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》，《求是》2014年第8期。
(33)有的学者主张，在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理要统筹兼顾公共利益与个人利益，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。参见江必新《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。
(34)有的学者认为，加强国家治理体系现代化的战略研究，一方面要站在国家和民族根本利益的高度，进行全局性的统筹规划；另一方面还应注意总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。这一见解是很有道理的。参见俞可平《治理现代化应突破利益藩篱》，《人民日报》2013年12月11日。
(35)参见朱华仁《江苏法治建设先导区的探索与实践》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第7～8页。
(37)参见王腊生《江苏基本实现现代化的立法保障》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第10～12页。
(38)参见张春莉《转型期江苏法治政府建设的探索与启示》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第87～93页。
作者介绍：公丕祥(1955- )，法学博士，南京师范大学法学院教授、博士生导师
作者：公丕祥
江海学刊 2014年12期
一般来说，法律政策乃是政府基于国家与社会治理的需要，按照国家法治发展的战略目标和大政方针，从全国或特定地区的具体法治情形出发所提出的法治建设的决策部署与政策安排。时下，随着推进法治中国建设的历史进程的深入展开，一些地方的党委、政府从本地经济社会发展的实际出发，作出创建全国法治建设先导区域的决策部署，并且持续不断地加以推进。这是当代中国区域法治发展的有益探索和崭新形态，需要我们从理论与实践的结合上深入探讨，以期深刻把握法治中国建设的基本规律与实践路径。本文即是在这一方面的初步努力，力图通过对法治建设先导区域实践的法律政策分析，确证法治建设先导区域的内在理论逻辑，进而推动法治中国和法治区域建设的健康发展。这是当代中国法学工作者的义不容辞的时代责任。①
法治建设先导区域的概念设定
任何政策都有着相应的目标设定，法律政策亦是如此。在当代中国，法治建设先导区域亦称法治建设先导区，主要是指在国家法治发展进程中，某些区域在一定社会经济条件的影响和作用下，先行取得法治建设的重要进展所形成的具有先导或示范意义的法治区域。在这里，法治建设先导区域的概念在很大程度上表达了政府推进区域法治发展的法律目标指向。它具有以下三个基本规定性：
其一，法治建设先导区域是国家法治发展的有机组成部分。一般来说，国家法治发展体现了国家法律制度与法律价值准则的历史转型变革的进展及其趋向，在当代中国，这是一个从传统法制向现代法治的历史过程。由于不同区域的经济的、社会的、文化的、历史的乃至地理的诸方面条件的不同，国家法治发展在不同区域的推进与实现状况必然呈现出差异化的显著特点，这就形成了国家法治发展总体进程中的不同的个别化的法治区域。在这个若干各具特色的法治区域中，法治建设先导区域以其先行探索的法治实践，有力地推动着区域法治发展的进程，进而促进国家法治发展。这就是说，法治建设先导区域是按照国家法治发展的整体要求探索区域法治发展新路的区域法治实践。
其二，法治建设先导区域的启动与运行和一定的社会经济条件密切相关。历史唯物主义法律观告诉我们，“在现代国家，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现”②。一定社会的经济生活条件决定着该社会法的现象的性质和特点，制约着法的现象的运动方向。中国社会发展的一个显著特点，就是区域发展之间的不均衡。这种经济社会发展的不平衡状况，对中国的法治发展进程产生了至为深刻的影响，遂而表现为不同区域法治发展的差异性。这是毋庸讳言的客观实在。法治建设先导区域的形成与发展，乃是这个区域经济社会发展的内在法权要求。它反映了该区域经济交往与社会生活对加快法治建设事业的迫切需要，体现了法治建设先导区域对于该区域经济社会发展的能动作用。这就是说，区域经济社会发展的法权要求，构成了法治建设先导区域的不竭动力。
其三，法治建设先导区域的法治实践，在国家法治发展进程中具有先行探索的意义。美国著名的中国问题学者傅高义在《先行一步：改革中的广东》一书中，深入探讨了作为当代中国改革开放试验场的广东改革发展先行一步的特殊典型意义，指出：“如果说广东的改革在中国是先行一步，那么对于世界其他社会主义国家而言，也许就是先行两步了。”③因之，“广东改革的影响超越国界”④。推动广东改革的重大举措之一，就是中央决定设立的四个经济特区，其中有三个在广东。而经济特区作为新体制的试验区，乃是一个融经济、政治、社会诸种职能于一体的拥有相当自主权的区域共同体。它在法治发展方面的先行试验与探索，为国家法治发展提供了重要的经验。比如，1987年，为了寻求急需的资金来源，深圳经济特区借鉴香港的经验，在全国第一次以50年的长期租期拍卖土地资产，并且尝试用地产作为银行贷款抵押。⑤这一做法是与当时的法律规定相悖的，甚至是违宪的。修改前的1982年《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在深圳经济特区等地率先启动土地出租的改革试验的情况下，为推动市场取向的改革向纵深发展，“八二宪法”修正案第2条确认了土地出租的合法性，将上述规定修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”⑥很显然，先行一步的经济特区的政策选择及其法制改革举措，不仅为本区域的急剧的改革发展创设了合法性基础，而且成为国家法制变革的重要参鉴。可见，法治建设先导区域的率先探索，在很大程度上，不仅为其他区域法治发展提供了有益的经验，而且展示了国家法治发展的未来趋向，因而构成了具有样本或示范意义的法治区域。
法治建设先导区域何以可能
一种事物何以可能的问题，与其说是本体论问题，不如说更是一个认识论的问题。法律政策的制定与实施的内在逻辑依据，说到底就是这样的法学认识论问题。我们知道，德国古典哲学大师康德的先验批判哲学被视为“哲学中的‘哥白尼革命’”。在《纯粹理性批判》一书的导言中，康德提出：“哲学须有一种规定先天的知识之可能性、原理及其范围之学说。”他认为，自然科学包含有作为其原理的先天的综合判断，那么，先天的综合判断何以可能?这乃是纯粹理性的固有问题之终极所在。由此，康德设定了以下一系列设问：纯粹数学何以可能?纯粹自然科学何以可能?视为自然倾向之玄学(形而上学)何以可能?视为学问之玄学(形而上学)何以可能?⑦在这里，康德预设了一种主体与客体的二元论，排拒休谟的怀疑的经验论，把主客体关系颠倒过来，强调我们所认识的客体是由主体的经验方式和思维方式形成的，而不是主体受到客体的影响；认为在经验中存在着必然的、普遍有效的东西(诸如因果律)，而这种必然的、普遍有效的东西赋予人类的经验以一定的结构和秩序，而给予经验以结构和秩序的东西，因而服从普遍有效之原则的东西，其来源并不是作为认识对象的客体，而是认识主体(我们自己)。在康德看来，这种人类认识中存在着必然的、普遍有效的东西乃是理所当然的不成问题的事情，而认识所要探求的恰恰在于这种普遍有效的和必然的东西是如何可能的问题，而不是是否可能的问题。进一步来说，康德强调，一切经验知识都带有主体赋予其上的形式(空间、时间和因果性)，这是所有人类知识都具有的同样的原则性的“形式”。如果人类知识是可以理解的话，就必定带上时间、空间和因果性印记，这些形式结构乃是普遍有效的和必然的，进而构成知识的可能性条件。由此，自然科学是可能的，自然科学的必然的普遍有效的特征是存在的。⑧因之，这种认识论前提的转换以及由此产生的问题视域之转换，进而确证普遍有效和必然的自然科学知识之可能，构成了康德先验哲学认识论的本质性特征。
康德知识论的论证方式，无疑具有先验唯心主义认识论的浓厚性质。但撇开此点不论，从认识论与方法论的角度而言，康德关于具有普遍必然性的自然科学知识如何可能的论证，按照黑格尔的看法，恰恰蕴涵着客观性的意义。客观性的第二种意义，“是由康德所提出的，指普遍的必然性，以区别于感知的特殊的主观的和偶然的因素”⑨。康德突出构造知识所必须的普遍认识形式，把先验哲学的认识论看作是研究认识形式的纯粹系统，强调这些先验的认识形式与结构显示了科学知识真理的普遍必然性的理性力量，藉以追求和确证认识的客观性。这显然有着合理的理论因素。⑩
德国著名社会学家齐美尔(又译西美尔)承继康德的认识论传统，致力于探讨作为社会学研究对象的社会化的形式问题。他借助于康德的分析工具，提出了“社会是如何可能的”设问。齐美尔运用个别化的分析原则，阐述了作为一门特殊的科学的社会学的性质和特点，认为作为一门社会的特殊的科学，社会学的基本问题旨在对社会要素的相互作用与社会化的纯粹形式进行概念确定、系统整理、心理学阐述和历史发展的论证，从而构建为一个特殊的专门科学的领域。“在这个特殊的领域里，认识论已经变成一种这样的专门科学，因为它从对各种事物认识的多样性抽象出了认识本身的范畴和功能。”(11)由此，齐美尔遵循着康德的认识论逻辑，提出了这样一个至关重要的设问：既然社会学乃是一门描述社会主体相互作用及其社会化的形式的专门科学，那么，“不仅在社会的一般概念下，在经验上产生的各种形态如何是可能的呢，而且社会作为主观的心灵的一种客观的形式，如何是可能的呢?”(12)对于这样的设问，齐美尔作出了自己的理论回应。他认为，康德之所以能够在哲学上提出和回答“自然是如何可能的”这个基本问题，乃是因为在康德那里，自然无非是关于自然的观念。这就意味着我们只能在自然是我们的意识的一种内容的范畴内来谈论自然，也意味着我们称之为自然的东西实际上是一种我们的悟性借以组合、安排和塑造的感官感觉的特殊方式，通过精神的活动，把自然汇集为这一活动的对象和系列，汇集为实体和特性，汇集为在因果关系上被联系在一起。康德的世界图像的观念对齐美尔探讨“社会是如何可能的”这个问题提出了重要启示。在齐美尔看来，“使社会成为可能的基础是一些先验的条件，必须以类似的方式来探讨这些先验的条件的问题是可以理解的”(13)。然而，自然的统一体与社会的统一体是有差别的：前者仅仅在进行观察的主体上实现，自然的结合只能由主体来实现，而永远不可能存在于各种事物里；后者则是由社会的要素直接实现的，社会的结合事实上是在各种“事物”里实现的，构成社会的统一体的诸社会要素是有意识的和综合性的——能动性的，因而社会的统一体不需要观察者。因之，“社会是客观的，不必要有不被包括在其中的观察者的统一体”(14)。齐美尔进一步分析说，社会是建立在意识的能动性基础之上的，解决“社会是如何可能的”这个问题，要用在各种社会要素本身中先验存在的条件来回答，通过这些条件，各种社会要素现实地结合为社会的统一综合体。由此，要理解社会的综合性的统一体的功能，就必须转移到对于社会本身的各种要素的理解上。那么，什么是社会的诸要素中先验存在的一般条件和基础?什么样的先验性的前提条件必须切实有效，以便使个人意识里的各种单一的具体的进程真正成为社会化的进程?而社会化的进程包含什么样的要素，才能使这一进程的功效(建立社会的统一体)是来自个人的?面对着这一系列设问，齐美尔认为，对于社会化进程的这些先验条件的研究，乃是一种认识性质的东西，即进行社会化的意识或者被社会化的意识，而这里所涉及的是相互作用的各种进程。通过对社会的认识论研究，齐美尔对“社会是如何可能的”问题给出了自己的康德式的解答，阐述了社会关系的相互作用及其赖以存在和表现的形式结构，为社会学的特殊的研究对象进行了逻辑证明，从而确证了社会学作为一门独立的科学的正当性和合理性。
康德关于“自然是如何可能的”著名设问及其回应和齐美尔关于“社会是如何可能的”经典命题及其论证，为我们分析“法治建设先导区域是如何可能的”的时代论题提供了重要的法律发展认识论和方法论原则。在这里，重要的是要把握作为一种法律发展政策选择的法治建设先导区域问题的内在理论逻辑，探寻法治建设先导区域概念的逻辑意义及其现实基础。只有这样，我们才能够对当代中国法治建设先导区域现象作出总体性的认知，进而确立起阐释“法治建设先导区域何以可能”的概念的分析原则。
首先，从概念的逻辑结构来看，法治建设先导区域的概念体现了概念的普遍性、特殊性和个别性三个环节的有机统一。按照黑格尔的看法，概念是丰富的、生动的、具体的东西，它包含着普遍性、特殊性、个体性或个别性三个环节，而个体性或个别性作为普遍性与特殊性的统一，构成了概念的自身联系和普遍性。由此，黑格尔提出了“个体的即是普遍的”或“个体化的普遍性”的重要命题。(15)在当代中国，作为法治发展的伟大实践，法治国家、法治中国、法治区域这三者乃是国家法治发展的有机整体。在这里，法治国家是一个普遍性的概念，表征着人类法治文明的普遍性的国家形态，反映了人类法治文明发展的一般规律；法治中国是一个特殊性的概念，体现了法治国家建设的中国道路、中国经验或中国模式；法治区域则是一个个别性的概念，意味着法治中国建设在特定空间地域范围内的历史性展开，构成了建设法治中国进程中的具体化的个别性的地区样式。(16)而法治建设先导区域实际上是法治区域的一个具体表现形态，成为区域法治发展的个别化的实现方式之一，并且在某种程度上构成了“先行一步”的法治区域。因之，从概念的质的规定性意义上讲，法治建设先导区域属于当代中国法治发展的“个别性的概念”的范畴，鲜明地表达了法治国家的普遍性准则、法治中国建设的特殊国情要求和法治区域的个别化的具体取向。由此，我们可以说当代中国的法治发展乃是法治发展的普遍性、特殊性和个别性的辩证统一的过程。作为这个辩证统一的有机网络中的一个重要的个别化的“纽结”，法治建设先导区域实际上是具有普遍性意义的个别性的区域法治发展形态。
其次，从法治发展战略来看，法治建设先导区域构成了实施法治中国建设总体战略的重要的区域“支点”。在当代中国，法治发展战略可以区分为国家法治发展战略和区域法治发展战略两种类型。在党的文献中，十八大报告第一次提出“国家治理”的概念，指出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”(17)。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。(18)这一重大战略决策为当代中国法治发展战略的制定与实施指明了方向。国家现代化、国家治理体系和治理能力现代化、法制现代化这三者是一个有机统一的整体。国家现代化离不开国家治理体系和治理能力现代化，而法制现代化则是国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提，因而构成国家现代化的重要内容。因此，推进中国法制现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。(19)在这里，国家法治发展战略旨在从国家层面上，立足中国的法治国情条件，围绕推进国家治理现代化这一目标，对国家法治系统这一国家治理体系的核心要素的中长期的改革与发展进行战略筹划，藉以形成指导和推动国家法治发展及其现代化的战略规划。区域法治发展战略则是在国家法治发展战略的指导下，根据特定区域经济社会发展的法律需求，运用法治思维和法治方式创新区域社会治理体制，推进区域社会治理现代化的战略规划和行动方案。在上述两个层面的法治发展战略体系中，法治建设先导区域具有重要而特殊的地位。一方面，法治建设先导区域乃是实施国家法治发展战略的“试验田”，通过法治建设先导区域的积极探索，为国家法治发展战略的实施创造实践经验。另一方面，法治建设先导区域又是区域法治发展战略的“先行者”，通过法治建设先导区域的先行先试，使区域法治发展战略得到有效的实施。时下人们广泛提及的中国(上海)自由贸易试验区，涉及包括法律制度在内的一系列重大制度创新，这一新的时代条件下推进改革开放的重大举措的本质性意义，就在于法治创新，在于建构法治建设的先导区域。通过上海自贸区的先行先试，突破既有的规则，创设新的规则，从而营造国际化、法治化的营商环境。(20)上海自贸区的法治创新实践，构成了当代中国区域法治发展的鲜活样本，进而提出了国家法律局部性的因地调整的重大法律课题。这就是说，为了保证上海自贸区改革创新的先行先试，全国人大常委会和国务院相继发布关于在上海自贸区暂时调整法律、行政法规的决定，就相关法律和行政法规的适用范围作出暂时的局部调整，从而给上海自贸区的法治与制度创新留出了足够的规则空间。(21)上海自贸区的法治创新这一当代中国区域法治发展的崭新形态，不仅深刻反映了当代中国区域发展不平衡的基本规律，而且集中体现了特定区域法治与制度创新先行先试的内在需求。通过这一生动的法治与制度创新实践，努力形成可复制、可推广的法治与制度创新成果，从而为实施法治中国建设总体战略、推动国家法治发展提供可资参鉴与运用的区域性经验。
再次，从区域法治实践来看，法治建设先导区域的提出有着深厚的现实基础。1997年9月召开的党的十五大，作出了坚持依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的战略部署，开启了当代中国法治发展的新的历史阶段。自那以来，全国各地扎实推进依法治理，涉及依法治省、依法治市、依法治县的不同层次，成为贯彻实施依法治国基本方略的重要载体，展开了区域法治建设与发展的时代进程。进入21世纪以来，面对新的形势与任务，一些地区的党委、政府深入总结本地区依法治理的成功经验与做法，明确提出了建设法治区域的目标。2004年7月，中共江苏省委率先在全国颁布了《法治江苏建设纲要》(以下简称《纲要》)，召开专门会议进行组织推动。(22)该《纲要》对建设法治江苏的总体进程进行了基本构想，提出在2005年前完成规划、动员、部署工作；2006～2015年全面贯彻落实《纲要》的各项任务，基本实现以中心城市为核心区域的法治化目标；2016～2020年巩固全省法治化建设成果，全面提高江苏区域政治生活、经济生活、社会生活的法治化水平。(23)此后，2006年5月，中共浙江省委作出《关于建设“法治浙江”的决定》，(24)“法治广东”(2011年)、“法治天津”(2012年)等关于省级层面的法治区域建设的文件陆续颁行(25)，有力地推动了区域法治建设，谱写了区域法治发展的新篇章。经过长期持续不懈的努力，“法治中国”的概念应运而生。2013年1月，习近平同志在为全国政法工作会议所作的批示中，鲜明地提出建设法治中国的历史性任务。(26)十八届三中全会把推进法治中国建设第一次载入党的文献之中，强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(27)。“建设法治中国”这一重要论断的提出，不仅指明了当代中国法治发展的前进方向，而且为区域法治发展拓展了更为广阔的空间，提供了更为扎实的基础。在推进法治中国建设的时代进程中，坚定而持续不断地建设法治区域，推动区域法治的发展与变革，已经成为实现中国法制现代化的一项重大社会与法律议程摆在我们的面前。在法治江苏建设扎实推进的基础上，2012年3月，中共江苏省委作出了《关于深化法治江苏建设的意见》，明确提出“构建全国法治建设先导区”的江苏区域法治发展目标。(28)2013年4月，国务院批准了《苏南现代化建设示范区规划》，提出要把苏南地区建设成为“社会主义法治区域”，“为全国民主法制建设提供示范”。(29)法治江苏建设的成功实践，创造了许多生动鲜活的法治建设的江苏经验，为区域法治发展注入了新的活力与动力。很显然，构建全国法治建设先导区域，不仅成为法治江苏建设的目标取向，也必将为全面推动法治中国建设提供有益的区域性经验。
基于上述分析，我们完全可以这样说，法治建设先导区域的概念，不仅是可能的，在理论上是可以证成的，而且在实践中也是可行的。它是在中国这样一个经济社会发展很不平衡的东方大国，推进法治中国建设，加快区域法治发展，进而实现中国法制现代化，推进国家治理体系和治理能力现代化的一条现实主义的法治发展路径。
法治建设先导区域的功能取向
在当代中国，推动法治建设先导区域的形成与发展，是一项开创性的法治事业，是建设法治中国的历史进程的必然要求。作为一项法律发展政策，法治建设先导区域要致力于创新区域社会治理体系的伟大实践，因而有其独特的政策功用。这就是说，政府主导推进、社会广泛参与的法治建设先导区域，与区域社会治理现代化的进程内在地交织在一起，并且成为创新区域社会治理体系的重要内容，因而构成了新的历史条件下推动区域法治发展的法律政策选择。在这里，我们有必要进一步揭示法治建设先导区域的基本功能特征。
第一，创新区域社会治理体系。就总体而言，治理有国家治理与区域治理之分。一般来说，国家治理是指中央政府通过法律的、行政的、经济的等等诸种机制和手段，实现对国家与社会生活的有效调控，进而把国家与社会生活纳入一个规范化、制度化的轨道之中，创设一个安全和谐的国家与社会生活秩序。在当代中国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”(30)。如同国家治理是一个有机的系统或体系一样，区域治理乃是国家治理体系的不可或缺的组成部分，因而亦构成一个内在相联、有机整合的区域社会治理体系。无论是国家治理体系，还是区域社会治理体系，法治都是重要的基础。(31)推进国家治理体系的现代化，在很大程度上取决于法制现代化的实现程度。而中国法制现代化是在特定的时空条件下展开的，区域法治发展乃是这一进程的重要表现形式和实现途径。因此，推进中国法制现代化以及在此基础上推进国家治理现代化，离不开法治建设先导区域的形成与发展，也离不开区域社会治理体系的创新发展。形成法治建设先导区域的功能性目标，旨在通过区域法治建设的加快推进，为区域社会治理体系的建立和完善提供坚实的法制基础，从而进一步创新区域社会治理体系，使之能够有效应对转型时期区域社会治理所面临的严峻挑战，引领和推动区域社会的健康稳定发展。
第二，激发区域社会发展活力。在国家与社会现代化的进程中，如何处理好活力与秩序的关系，努力建构一个既充满生机与活力，又安定和谐有序的社会生活共同体，是需要我们认真对待的一个重大问题。十八届三中全会强调，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”(32)。在这里，形成一个社会成员权利与义务相平衡的国家治理的规范制度体系，对于调动社会成员创造热情，凝聚社会共识与力量，引导社会主体有序参与，从而激发社会发展活力，有着特殊而重要的意义。(33)而法律调整机制无疑也是增强社会生机与活力的基础与保障。法律调整的一个基本功能，在于通过授权性规范的制定与施行，充分调动社会主体的积极性、能动性和创造性，进而使社会活力竞相迸发。推动法治建设先导区域的形成与发展，就是要善于通过法律手段，充分运用授权性规范以及法律激励机制，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少社会的不和谐因素，赋予社会主体创造社会财富、促进自身发展的法律权能，从而在规范与制度的框架下让一切创造财富的源泉充分涌流，推动区域经济社会的率先发展、持续发展、科学发展。因之，重要的是要正确认识和处理好政府与市场、政府与社会的关系，进一步革新政府治理体制与机制，推动政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，确立公民和社会组织的自主与自治地位，建立与发展政府、市场和社会三者平衡协调、良性互动的规范制度体系，有效提升社会治理水平。在这方面，法治建设先导区域致力于创新社会治理、激发社会活力的区域性经验，弥足珍贵，需要深入总结和运用。(34)
第三，深化区域法治创建活动。建设法治中国，推进国家与区域社会治理现代化，必须高度重视区域法治创建活动。区域法治是实施依法治理基本方略，推进法治中国建设的有机组成部分，是在国家法治发展的总体方向和基本要求的基础上，根据区域经济社会发展的法律需求，运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动。法治建设先导区域的实践表明，开展区域法治创建活动，对于加强区域法治建设，推动区域法治发展，有着重要的意义。法治建设先导区域的形成与发展，可以把区域法治创建活动提升到一个新的层面，丰富区域法治创建载体，整合相关法治资源，围绕涉及公众切身利益、事关法治建设的实际问题，加大组织推动力度，探索建立科学的区域法治建设指标体系和区域法治创建活动考核标准，建立健全统一协调的区域法治创建工作机制，形成区域法治创建工作的有机活力，不断提高区域法治创建活动的实际效果。(35)不仅如此，深化区域法治创建活动，亦是提升区域社会治理能力的有效途径。实现国家治理能力现代化乃是全面深化改革的总目标之一，这对提升区域社会治理能力提出了新的更多的要求。推动法治先导区域的建设，一个重要的任务就是要有效增强国家法律制度在区域范围内的实施效果，提高法律制度的执行力，这是提升区域社会治理能力的关键所在。因此，要通过区域法治创建活动的深入开展，着力提高社会治理主体运用法治思维和法治方式推动改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定的能力，把区域社会治理纳入规范化、制度化的轨道之中，进而切实增强制度的执行力和公信力，促进区域社会治理状况的不断改善。
第四，优化区域法治发展环境。在当代中国深刻的社会变革进程中，“促进社会公平正义、增进人民福祉”已经成为全面深化改革的出发点和落脚点(36)，这必将为法治中国建设与区域法治发展提供基本的价值准则。因之，建设法治先导区域，要把维护社会正义、增进人民福祉作为根本的出发点和落脚点，着力优化区域法治发展环境，为区域经济社会率先发展、科学发展提供坚实的法制保障。一是要在优化区域立法发展环境方面下工夫，健全完善地方立法体制机制，深刻反映和表达区域现代化进程的法律需求，进一步加强创制性的地方立法，充分发挥地方立法在建设法治先导区域中的引领和推动作用。(37)二是要在优化区域行政法治环境方面下工夫，加快建设区域法治政府，加强区域政府规范创制工作、区域行政执法规范化建设和区域行政监督，全面提高区域依法行政水平，把区域政府治理的各项措施落到实处。(38)三是在优化区域司法环境方面下工夫，进一步加强和改进审判管理，扎实开展国家司法体制改革的区域试点及其经验总结工作，深入推进司法公开与司法民主，致力于实现有效率的司法公开，不断提升区域司法工作的社会公信力。四是在优化区域法治文化环境方面下工夫，针对区域经济社会发展的具体特点，创新区域法治教育机制，深化区域法治文化建设，着力培育全民法治信仰，努力打造区域法治文化软实力，积极营造加强区域法治建设、推动区域法治发展的良好氛围。
推动法治建设先导区域的形成与发展，是一个艰巨、复杂的历史性的过程。在这里重要的是要进行目标定位，深入分析这一过程中的多方面的变量因素，着力考察影响这一过程的外部的与内部的条件，以期设立科学合理的发展目标，充分彰显建设法治先导区域的价值意义。由此，我们应正确认识和处理好以下三个方面的关系：一是正确认识和处理好当前和长远的关系。推进法治建设先导区域的事业，首先要直面当下的区域法治状况，深入总结本区域法治发展的进展及其经验，悉心把握本区域法治发展进程中的突出问题，进而探寻推动本区域法治先行发展的动力，建构有利于本区域法治先行发展的体制机制。在此基础上，放眼历史前进的大尺度，对本区域法治发展的既有水准进行准确具体的事实的与价值的判断，综合考量各方面的因素和条件，确定本区域法治发展的近期、中期与长远的不同阶段的目标要求，从而着眼未来，立足当下，脚踏实地，循序渐进地推进本区域法治发展，使之努力走在不同区域法治发展的前列。二是正确认识和处理好全局与重点的关系。法治先导区域的建设，是一项复杂的区域法治系统工程，需要统筹兼顾、协调发展，而处理好全局与重点的关系尤为重要。“不谋全局者，不足谋一域。”要把法治建设先导区域的形成与发展放置到法治中国建设这样一个全局之中加以推进，悉心把握法治发展的中国道路的总体要求，深刻理解法治中国建设的目标任务对建设法治先导区域提出的重大问题，努力把建设法治中国的历史使命贯穿于建设法治区域以及推进法治建设先导区域的事业的全过程和各个方面；还要把法治建设先导区域的形成与发展放到区域经济社会发展的全局中加以推进，深入考察变革时代的区域经济社会发展的法律需求，着力探寻服务与保障区域经济社会发展的法律机制，努力形成区域经济社会发展与区域法治建设以及法治建设先导区域之间的互动关系格局。在总揽全局的基础上，基于对区域法治发展的当下现状和未来走向的深刻认知，树立问题意识，深入梳理和确定建设法治先导区域的基本思路，紧紧围绕区域社会治理创新、区域立法发展、区域法治政府建设、区域司法改革与发展、区域法治文化等重点领域，推出法治先导区域建设的相关具体措施，进而形成法治建设先导区域行动方案，把法治建设先导区域的生动实践引向深入。三是正确认识和处理好国际与国内的关系。我们正处在全球化的时代，推进法治建设先导区域的事业，要有宽广的全球视野，认真研究域外法治发展的新情况、新动态、新进展，努力借鉴域外法治发展的有益经验，立足于国情与省情条件，合理移植域外的有利于形成与发展法治建设先导区域的相关法律制度、法律机制和法律规范，从而促进法治建设先导区域的规则体系与国际通行的规则体系的沟通接轨。我们还处于全面深化改革的时代，改革也是一场革命，新一轮的全方位的改革大潮波澜壮阔，澎湃向前，必将深刻地改变我们的国家与社会生活的基本面貌。全面深化改革的时代，对建设法治先导区域提出了全新的要求。我们要深入洞察全面深化改革的历史大势，牢固确立通过改革推动法治建设先导区域的理性自觉，比较分析全面深化改革时代的国内不同区域法治发展的走向与行动方略，统筹设定形成与发展法治建设先导区域的切入点、增长点和落脚点，从而推动法治建设先导区域蓬勃发展、不断成长。
注释：
①英国学者爱德华·A.希尔斯在评价马克斯·韦伯的学术贡献时，专门论及韦伯关于社会科学研究的政策目标的探讨，指出：“如果韦伯的探讨有助于社会科学家对社会科学借以阐明政策的假定的方式作出更好的思考，那么也有助于他们弄清楚价值关联标准。通过将任何政策的假定追溯于其先决条件，确定某一课题或问题之‘价值关联’的工作也将在一个更一般或理论的层面进行。因此，用于研究的问题自身将趋向于根据它们的理论假定而得到的陈述；并且研究兴趣也将上升到一种更为抽象的层次，在那里，理论与调查研究将被结合起来，也将变得更为可靠。”这一观点颇具启发意义。参见［英］爱德华·A.希尔斯《〈社会科学方法论〉英译前言》，载［德］马克斯·韦伯《社会科学方法论》，朱红文等译，谢建葵校，中国人民大学出版社1992年版。
②《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第610页。
③④⑤［美］傅高义：《先行一步：改革中的广东》，凌可丰、丁安华译，广东人民出版社2008年版，第2、371、126～127页。
⑥许崇德：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第529页。
⑦参见［德］康德《纯粹理性批判》，蓝公武译，商务印书馆1960年版，第30、37～41页。
⑧参见［挪］G.希尔贝克、N.伊耶：《西方哲学史——从古希腊到二十世纪》，童世骏、郁振华、刘进译，上海译文出版社2012年版，第437～440页。
⑨［德］黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第131页。
⑩参见李泽厚《批判哲学的批判——康德述评》，人民出版社1979年版，第67～75页。
(11)(12)(13)(14)［德］盖奥尔格·齐美尔：《社会学——关于社会化形式的研究》，林荣远译，华夏出版社2002年版，第7、18、19、19页。
(15)［德］黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第337、340页。
(16)张文显教授认为，区域法治是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域的不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施的法治治理，形成具有区域特色的法治运行模式。也可以说，区域法治是治国理政的区域性模式，是国家法治统一性基础上的区域法治的多样性和国家法治整体性基础上的区域法治发展的个别性。这一见解是颇有见地的。参见张文显《变革时代区域法治发展的基本共识》，载《法制现代化研究》(2013年卷)，法律出版社2013年版。
(17)参见胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(2012年11月8日)，人民出版社2012年版，第25页。
(18)(27)(32)(36)参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，人民出版社2013年版，第3、31～32、49、3页。
(19)孟建柱同志在中央政法委机关学习贯彻中共十八届三中全会精神会议上，提出了“不断提高政法工作现代化水平”的概念。这确乎意味深长。参见《法制日报》2013年11月20日。
(20)有的学者睿智地指出，“中国(上海)自由贸易试验区”本身冠以“试验”两字，就蕴含了不囿于既有规则之义。当然，所谓试验，并不是恣意妄为，而是在遵循合法规则的前提下的大胆创新。参见沈国明《法治创新：建设上海自贸区的基础要求》，《东方法学》2013年第6期。
(21)参见刘华《依法为“先行先试”清障护航》，《文汇报》2014年1月8日。
(22)有的学者指出：《法治江苏建设纲要》是全国第一部省级区域法治建设的纲领性文件。参见何勤华、杨安舒、郑欣沂《区域法治文化初探》，载《区域法治发展的文化机理学术研讨会论文集》(2014年4月，扬州)，第21页。
(23)参见《法治江苏建设纲要》(2004年7月14日)，载中共江苏省委党史工作办公室、江苏省依法治省领导小组办公室编《法治建设在江苏》，中共党史出版社2013年版，第326页。
(24)参见夏锦文、陆俊杰《长三角区域法治文化的基本特质与协同理路》，载《区域法治发展的文化机理学术研讨会论文集》(2014年4月，扬州)，第113页。
(25)参见周尚君《地方法治试验的动力机制与制度前景》，《中国法学》2014年第2期。
(26)参见《人民日报》2013年1月8日。
(28)参见《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》(2012年3月22日)，载中共江苏省委党史工作办公室、江苏省依法治省领导小组办公室编《法治建设在江苏》，中共党史出版社2013年版，第356页。
(29)《苏南现代化建设示范区规划》(2013年4月25日)，《城市评论》2013年第4期。
(30)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。
(31)有的学者强调，必须把社会治理创新纳入法治轨道，在推进国家治理与区域社会治理现代化的过程中严格遵循法治。参见李步云《社会治理创新必须纳入法治轨道》，《人民日报》2014年1月16日；俞可平《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》，《求是》2014年第8期。
(33)有的学者主张，在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理要统筹兼顾公共利益与个人利益，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。参见江必新《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。
(34)有的学者认为，加强国家治理体系现代化的战略研究，一方面要站在国家和民族根本利益的高度，进行全局性的统筹规划；另一方面还应注意总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。这一见解是很有道理的。参见俞可平《治理现代化应突破利益藩篱》，《人民日报》2013年12月11日。
(35)参见朱华仁《江苏法治建设先导区的探索与实践》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第7～8页。
(37)参见王腊生《江苏基本实现现代化的立法保障》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第10～12页。
(38)参见张春莉《转型期江苏法治政府建设的探索与启示》，载《区域法治发展与江苏法治先导区建设学术研讨会论文集》(2013年11月，南京)，第87～93页。
作者介绍：公丕祥(1955- )，法学博士，南京师范大学法学院教授、博士生导师