关于政策性农业保险问题的思考
农业保险是专门为农业生产者在从事种植业和养殖业过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。2007年，中央财政将农业保险保费补贴作为党和政府实施的一项支农惠农措施在全国六个省区进行试点，新疆省是试点省之一，博州于2007年开始政策性农业保险试点工作，并于2008年在全州全面推广。政策性农业保险增强了广大农民抵御自然灾害的承受力，有效地减轻了农民的受灾损失。
一、2007年以来博州政策性农业保险试点工作执行情况 2007-2010年，博州作为新疆政策性农业保险试点地州之一，开展了棉花、小麦、玉米及能繁母猪农业保险保费补贴的试点。在种植业政策性农业保险方面，全州累计承保面积230余万亩，保费收入累计6000余万元，累计支付保险赔款3100余万元，覆盖全州一市两县共15个乡镇。
二、农业保险推广工作中存在的主要问题
农业保险补贴的实行在转移农业生产风险、减轻政府负担、引导农民积极参保投保等方面起到了“四两拨千斤”的作用。但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、防灾减损、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，还存在着诸多的问题。
（一）农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是博州目前政策性农业保险推广的主要问题。在2007年实行政策性农业保险之前，博州地区地方农业保险属商业性保险，由人保财险开办该类保险业务。曾就由于当地农民风险意识淡薄、保险公司承保面积有限、保险费收取难、灾害赔付高等原因，致使人保财险公司多年连续严重亏损，农业保险经营一度陷入困境，最终于2002年全面停办农业保险业务，长达5年之久。因此，目前的政策性农业保险正处于“孕育”期之中，以至于当地农民大部分缺乏风险防范意识。另外，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。因此，有效地开展政策性农业保险首先是要如何提高农民对农业保险的认知水平。
（二）保险责任范围与农民要求有一定差距。如博州地区政策性农业保险的保险对象棉花、小麦、玉米，其保险责任范围仅限于寒冻、洪涝、暴雨、冰雹、风灾等自然灾害造成的死亡、灭失或绝收损失，而农民所希望的旱灾和病虫害损失却未能如愿被列入保险责任范围。并且种植作物的承保时限又限于出苗期至成熟期（不含收获期），这就显得出险起赔点过高。同时，随着农业种植基耕、种子、水、化肥、农药、土地承保等成本的过快持续增长，每亩400-500元的保额就显得偏低，从而就对比表现出农业保险费率偏高，不
足以弥补农民投入的物化成本、化解种植风险。这些因素近一步阻碍了农民投保的积极性。
（三）勘赔定损、理赔标准是政策性农业保险推广的技术障碍。目前，从省至县还没有针对农险保险勘赔而设立的技术性较强的专业仲裁机构，因此当农业保险发生自然灾害后，往往容易出现在赔偿金额上保险公司与农户之间不能达成一致，农户对赔款标准不满。同时，由于勘赔、清算工作量大，理赔到户时间长，这些技术性问题的存在对农民积极参加政策农业保险有着相当的负面影响，并在很大程度上阻碍着这项工作的顺利开展。
（四）法律法规的缺失是农业保险顺利开展的政策软肋。按理政策性农业保险，要使它发挥应有的作用，就离不开相应的法律的支持，但因我国这项工作起步晚，至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，地方也缺少相应的管理条例，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。例如：博州地区地方2010年政策性农业保险关于保费的征收问题，是按照农户缴费→县级财政补贴→市级财政补贴的程序实施的，如果其中任何一个环节不能完成缴费，就至使下一个环节不能进行缴费。在2010年中，就出现了一个县，因当地农户自缴的保费不能顺利收取，导致县级财政补贴迟迟不能到位，临近种植作物出苗进入灾害频发期时，当地县政府
还不能与保险公司签定保险协议。这是博州开展政策性农业保险试点工作4年来，出现的较为典型的一次事例。这次事例说明，政府是否下发红头文件、领导是否足够重视，直接关系到政策性农业保险工作开展的好坏，具有很强的随意性和主观性，而缺乏应有的政策和法规性。
三、发展与完善政策性农业保险工作的建议
开展政策性农业保险是一件政府得民心，农民得实惠，农业得发展的大好事。对于发展现代农业，建设社会主义新农村具有重要意义，它不仅可以建立农业风险防范机制，增强政府防灾救灾的能力，还可以使受灾农户及时得到赔偿，解除农民的后顾之忧。为切实解决当前政策性农业保险工作中存在的各种问题，使这项工作得到更好地推广与发展，要从以下几点着手：
（一）加快农业保险的立法工作。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确。特别是对政府财政补贴、农村基层工作机构完善、农民利益保障等重点环节作出明确要求。要通过法制手段，解决目前政策性农业保险工作在开展过程中，所反映出来的农村基层工作机构缺乏、人员紧张的问题，以及因政府部门挪用甚至是占用保险赔款而引发农
民信访，严重影响农民参与政策性农业保险积极性的恶劣后果。
（二）加大宣传力度，提高农民对政策性农业保险的认识。目前，广大农民对政策性农业保险的认知度还不是很高，还需通过电视、广播、报纸等媒体以及印发宣传资料等方式加大宣传力度，使这项工作家喻户晓，人人皆知。2010年4月份，人保财险博州分公司在全州，大规模地开展了农村墙体广告宣传和数万份知识读本宣传工作，起到很好的宣传作用。同时，要加强乡村的政策生农业保险专业工作人员的培养，将政策性农业保险知识切实深入开展到乡村，引导农民自愿参保投保，使政策性农业保险工作稳步向前推进。
（三）切实解决勘赔定损，适当提高理赔标准。勘赔定损是一项技术性很强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作，容不得半点马虎和草率，必须认认真真、实事求是。在目前还没有专业的勘赔组织机构前，可以由保险公司牵头，联合当地的农科、农机、水利、财政等机构人员及受灾乡村负责人实行联合勘赔定损，这需要求一方面保险公司必须要有精通业务的专业人员，另一方面各参与定损人员也必须做到客观公正。对于赔付标准，建议各地区按照不同的情况按品种分别确定，保险金额标准要与当地种植、养殖的成本相符。要在保险公司理赔承受范围之内，最大限度地以从事种植业和养殖业的农民满意为落脚点。
（四）加大财政补助力度，着力解决农业保险高费用、高费率问题。农业保险与农村公共医疗和义务教育一样，它的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动。针对目前政策性农业保险高费用、费率高的问题，政府需进一步加大财政扶持力度。一方面，在适当调整农业保险费率的基础上，增加保险金额，切实使农户受到更大的利益保障。如，博州地区的兵团辖区，其种植作物的保险费率与地方辖区相差无几，但保险金额却达到了地方辖区的2倍。另一方面，政府在农业保险保费财政补贴上要给予有力支持。例如，2010年，对政策性农业保险的国家财政补贴比2009年稍有下降，这样一来，农民承担保险费的比例就要增加，在农民风险意识和对政策性农业保险理解未达到相应要求时，农民参保缴费的积极性就受到了打击，给2010年政策性农业保险的开展带来的很大的阻力。因此，国家对政策性农业保险资金补贴的收缩不能过急、幅度不能过大。
关于政策性农业保险问题的思考
农业保险是专门为农业生产者在从事种植业和养殖业过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。2007年，中央财政将农业保险保费补贴作为党和政府实施的一项支农惠农措施在全国六个省区进行试点，新疆省是试点省之一，博州于2007年开始政策性农业保险试点工作，并于2008年在全州全面推广。政策性农业保险增强了广大农民抵御自然灾害的承受力，有效地减轻了农民的受灾损失。
一、2007年以来博州政策性农业保险试点工作执行情况 2007-2010年，博州作为新疆政策性农业保险试点地州之一，开展了棉花、小麦、玉米及能繁母猪农业保险保费补贴的试点。在种植业政策性农业保险方面，全州累计承保面积230余万亩，保费收入累计6000余万元，累计支付保险赔款3100余万元，覆盖全州一市两县共15个乡镇。
二、农业保险推广工作中存在的主要问题
农业保险补贴的实行在转移农业生产风险、减轻政府负担、引导农民积极参保投保等方面起到了“四两拨千斤”的作用。但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、防灾减损、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，还存在着诸多的问题。
（一）农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是博州目前政策性农业保险推广的主要问题。在2007年实行政策性农业保险之前，博州地区地方农业保险属商业性保险，由人保财险开办该类保险业务。曾就由于当地农民风险意识淡薄、保险公司承保面积有限、保险费收取难、灾害赔付高等原因，致使人保财险公司多年连续严重亏损，农业保险经营一度陷入困境，最终于2002年全面停办农业保险业务，长达5年之久。因此，目前的政策性农业保险正处于“孕育”期之中，以至于当地农民大部分缺乏风险防范意识。另外，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。因此，有效地开展政策性农业保险首先是要如何提高农民对农业保险的认知水平。
（二）保险责任范围与农民要求有一定差距。如博州地区政策性农业保险的保险对象棉花、小麦、玉米，其保险责任范围仅限于寒冻、洪涝、暴雨、冰雹、风灾等自然灾害造成的死亡、灭失或绝收损失，而农民所希望的旱灾和病虫害损失却未能如愿被列入保险责任范围。并且种植作物的承保时限又限于出苗期至成熟期（不含收获期），这就显得出险起赔点过高。同时，随着农业种植基耕、种子、水、化肥、农药、土地承保等成本的过快持续增长，每亩400-500元的保额就显得偏低，从而就对比表现出农业保险费率偏高，不
足以弥补农民投入的物化成本、化解种植风险。这些因素近一步阻碍了农民投保的积极性。
（三）勘赔定损、理赔标准是政策性农业保险推广的技术障碍。目前，从省至县还没有针对农险保险勘赔而设立的技术性较强的专业仲裁机构，因此当农业保险发生自然灾害后，往往容易出现在赔偿金额上保险公司与农户之间不能达成一致，农户对赔款标准不满。同时，由于勘赔、清算工作量大，理赔到户时间长，这些技术性问题的存在对农民积极参加政策农业保险有着相当的负面影响，并在很大程度上阻碍着这项工作的顺利开展。
（四）法律法规的缺失是农业保险顺利开展的政策软肋。按理政策性农业保险，要使它发挥应有的作用，就离不开相应的法律的支持，但因我国这项工作起步晚，至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，地方也缺少相应的管理条例，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。例如：博州地区地方2010年政策性农业保险关于保费的征收问题，是按照农户缴费→县级财政补贴→市级财政补贴的程序实施的，如果其中任何一个环节不能完成缴费，就至使下一个环节不能进行缴费。在2010年中，就出现了一个县，因当地农户自缴的保费不能顺利收取，导致县级财政补贴迟迟不能到位，临近种植作物出苗进入灾害频发期时，当地县政府
还不能与保险公司签定保险协议。这是博州开展政策性农业保险试点工作4年来，出现的较为典型的一次事例。这次事例说明，政府是否下发红头文件、领导是否足够重视，直接关系到政策性农业保险工作开展的好坏，具有很强的随意性和主观性，而缺乏应有的政策和法规性。
三、发展与完善政策性农业保险工作的建议
开展政策性农业保险是一件政府得民心，农民得实惠，农业得发展的大好事。对于发展现代农业，建设社会主义新农村具有重要意义，它不仅可以建立农业风险防范机制，增强政府防灾救灾的能力，还可以使受灾农户及时得到赔偿，解除农民的后顾之忧。为切实解决当前政策性农业保险工作中存在的各种问题，使这项工作得到更好地推广与发展，要从以下几点着手：
（一）加快农业保险的立法工作。通过立法，对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体以及相关的权利和义务等问题加以明确。特别是对政府财政补贴、农村基层工作机构完善、农民利益保障等重点环节作出明确要求。要通过法制手段，解决目前政策性农业保险工作在开展过程中，所反映出来的农村基层工作机构缺乏、人员紧张的问题，以及因政府部门挪用甚至是占用保险赔款而引发农
民信访，严重影响农民参与政策性农业保险积极性的恶劣后果。
（二）加大宣传力度，提高农民对政策性农业保险的认识。目前，广大农民对政策性农业保险的认知度还不是很高，还需通过电视、广播、报纸等媒体以及印发宣传资料等方式加大宣传力度，使这项工作家喻户晓，人人皆知。2010年4月份，人保财险博州分公司在全州，大规模地开展了农村墙体广告宣传和数万份知识读本宣传工作，起到很好的宣传作用。同时，要加强乡村的政策生农业保险专业工作人员的培养，将政策性农业保险知识切实深入开展到乡村，引导农民自愿参保投保，使政策性农业保险工作稳步向前推进。
（三）切实解决勘赔定损，适当提高理赔标准。勘赔定损是一项技术性很强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作，容不得半点马虎和草率，必须认认真真、实事求是。在目前还没有专业的勘赔组织机构前，可以由保险公司牵头，联合当地的农科、农机、水利、财政等机构人员及受灾乡村负责人实行联合勘赔定损，这需要求一方面保险公司必须要有精通业务的专业人员，另一方面各参与定损人员也必须做到客观公正。对于赔付标准，建议各地区按照不同的情况按品种分别确定，保险金额标准要与当地种植、养殖的成本相符。要在保险公司理赔承受范围之内，最大限度地以从事种植业和养殖业的农民满意为落脚点。
（四）加大财政补助力度，着力解决农业保险高费用、高费率问题。农业保险与农村公共医疗和义务教育一样，它的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动。针对目前政策性农业保险高费用、费率高的问题，政府需进一步加大财政扶持力度。一方面，在适当调整农业保险费率的基础上，增加保险金额，切实使农户受到更大的利益保障。如，博州地区的兵团辖区，其种植作物的保险费率与地方辖区相差无几，但保险金额却达到了地方辖区的2倍。另一方面，政府在农业保险保费财政补贴上要给予有力支持。例如，2010年，对政策性农业保险的国家财政补贴比2009年稍有下降，这样一来，农民承担保险费的比例就要增加，在农民风险意识和对政策性农业保险理解未达到相应要求时，农民参保缴费的积极性就受到了打击，给2010年政策性农业保险的开展带来的很大的阻力。因此，国家对政策性农业保险资金补贴的收缩不能过急、幅度不能过大。