摘 要：建设沈阳经济区，是着眼于推动辽宁老工业基地全面振兴做出的重大决策，推进沈抚同城，做大做强沈阳，增强其作为沈阳经济区核心区的竞争力和辐射力。实现沈抚同城具有重大战略意义。面对国内外激烈的竞争，沈抚同城不能继续停留在概念层面的炒作，必须大胆推进行政管理、财税体制、资源配置、公共服务等关键环节的体制机制创新，实现率先突破，努力推进重点工程建设。 关键词：沈阳经济区、沈抚同城、一体化 本文系2010年度辽宁省社会科学规划基金项目（L10DJY044）的阶段性（最终）成果。 一、沈阳经济区的现状 沈阳经济区由辽宁省内沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭8个城市组成，区域面积7.5万平方公里，总人口2359万，城市化率达到65%，是中国城市化水平最高的地区之一。沈阳经济区在地理位置和自然条件上相似性、互补性以及历史经济和文化的关联性，构成了一个相对完整的地域单元，其内外集聚和扩散功能较强，是目前我国在经济发展水平、速度、实力和活力等方面具有较好发展前景的城市群之一。 通过提升沈阳的地位来提升沈阳经济区的核心竞争力。做大做强沈阳，必须依托沈阳与其他七城市间的五个连接带建设。 二、沈阳经济区一体化进程中存在的主要问题 一体化中包括区域经济一体化、公共服务一体化，其中经济中重点是产业一体化，公共服务包括交通、教育、人才、社会保障、医疗等整个民生问题。 沈阳经济区是我国重工业基地，工业污染十分严重，城市群中有许多城市是建立在不可再生资源的基础上的资源型城市，应该走节约型和效益型的城市化道路。在中国城市化的进程中，城市布局打有计划经济的深刻烙印，沈阳经济区处在国有企业比重过大、长期受计划经济影响，大多城市的发展没有遵循城市发展的内部规律。随着我国经济体制的进一步深化改革和世界经济一体化进程的加快，如何在新的形式下加强城市群的内部分工与合作，是振兴东北老工业基地成败的关键。 改革开放以来，辽宁城市化进程落后对经济社会发展的严重制约已引起理论界和政府决策者的广泛关注。东北及辽宁地区有丰富的煤、铁、油等资源，以钢铁、机械、煤炭、电力、石油化工和建材等工业为主的全国最大的重工业基地，以及长期形成的东北地区便捷发达的交通网，使辽宁较早就形成了城镇群体的雏形。这给辽宁发展城市群加快城市化进程提供了坚实基础。因此，如何在界定城市群概念的基础上，综合运用城市地理学、经济地理学、区域经济学和生态学等相关学科的理论和方法，对沈阳经济区的经济同城化一体化问题进行研究是值得考虑的重要问题。 目前亟待解决的突出问题是阻碍一体化进程的体制机制，推进一体化的难点是行政体制改革，重点是推进一体化的体制、机制创新。统一规划在不同主体的执行过程中很难真正统一，各自为战的地方保护主义导致资本市场、要素市场和产品市场的分割，生态环境保护难以协调，资源利用效率难以提高，基础设施和公共服务低效配置，地域空间组织的无序和土地综合利用的零碎化等问题无法得到根本解决。究其根源，问题的实质在于依附于行政区划背后的行政壁垒和体制障碍，试图谋求超越行政区划的经济区域发展，必将面临难以破解的困境。 三、解决沈阳经济区一体化问题的对策建议 1.创新跨界治理的体制机制 首先，体制机制创新是推动沈阳经济区一体化的根本动力。沈阳经济区是不同行政主体之间的合作，这种合作需要模糊各地区之间的地理界限和行政界限，构建一个区别于以往的管理体制和运行机制。 建立跨行政边界的组织体制（机构）。要真正实现区域间的合作，完成区域一体化，必须有一个具备政策制定、执行和督导职能的跨行政区合作组织机构。 拟定沈阳经济区同城化一体化政策法规。强化合作的刚性约束，减少合作的随意性，依法推进一体化。完善已有的沈阳经济区合作框架协议，不仅要提出合作领域，更重要的是明确合作的政策目标、政策工具及组织体系，并争取得到各市地方人大的确认，以此作为沈阳经济区合作的“基本法”。 2.强力推进沈抚同城化 沈阳经济一体化核心问题，突破点在沈抚同城，沈抚同城化的重点在于沈抚新城的管理体制.沈阳经济区一体化进程中，沈抚同城化已经走在了前列，在“十二五”期间，要继续增强沈抚同城化对沈阳经济区发展的先导和示范作用。 暂时不能在沈阳经济区全域推开的改革举措，可在沈阳和抚顺两市之间先行先试。把沈抚同城化作为沈阳经济区综合配套改革的先导区，大胆推进行政管理、财税体制、经济管理、公共服务、生态环保等重点领域和关键环节的体制机制创新，实现率先突破。 3.加快沈阳经济区连接带建设 沈阳经济区规划重点建设五个城际连接带：沈辽鞍营城际连接带、沈抚城际连接带、沈本城际连接带、沈阜城际连接带、沈铁城际连接带。城际连接带上规划建设了33个新城镇，其中，建设规模在10万人以上有25座新城，建设规模在5万人以上的有8座新市镇。这批新城、新市镇作为沈阳经济区全域城镇化、构建大都市圈的重要载体，将有效促进城乡资源双向流动，实现产业聚集、人口聚集、生产要素聚集。 从加强城际合作、统筹规划布局、加强土地管理、加强公共服务建设等方面入手，相关各市应共同规划连接带内的产业发展，共同研究项目的引进和布局，充分发挥项目对各市连接带上的带动作用。八城市统筹安排连接带上居住区、商业区、工业园区和基础设施的建设。引导工业用地向园区集中、农业用地向规模经营集中、居住用地向城镇集中，提高土地利用率。必须加快连接带内医疗、教育、文化等公共服务设施的建设，以增强连接带对产业和人口的吸引力。此外，要做好新城、新市镇建设中农民动迁和安置工作，建立被征地农民养老、医疗、子女教育、户口管理、劳动就业等方面的社会服务体系。 4.努力推进重点工程建设 “十二五”期间，沈阳经济区的一体化进程要见实效就必须有计划、有步骤，适时推进一批重点工程。主要有以下几个方面： （一）交通一体化 加快路网等基础设施建设，加强对经济区内交通运输资源的整合和管理。实现普通公路交通网络化、线路运营集约化、城际客运公交化，实现城际铁路、航空、市内轨道交通、公路交通和高速公路多种交通“无缝连接”。 同时，相关部门还要建立全方位的信息服务系统，以方便居民选择最佳的出行线路方案。 （二）通讯一体化 继续加强推进业务，做好除沈阳外其他七个城市的电话号码升位准备工作，打破经济区内移动通讯瓶颈，取消移动通讯漫游。做好各城市小交换机并网以及各城市社会短号码的前期统计和协调工作工作。 （三）户籍一体化 做好相关政策的研究工作，推进配套制度改革，主要是在医疗、教育等方面进行体制创新，重点做好计划生育、社保、医保、义务教育等方面的政策衔接。要加强经济区内流动人口和寄住人口的统计和管理，建立流动人口服务管理网络和共享机制。 （四）人力资源一体化 构建统一的人力资源市场服务平台，开发统一的人力资源信息服务网络。。建立沈阳经济区统一规范的人事档案管理流程和标准，逐步实现沈阳经济区人事档案材料互认。 （五）公共服务一体化 公共服务一体化主要包括教育、科技两个方面，主要任务是：提高优秀教育资源的共享程度，扩大高等教育和职业技术培训的辐射能力；整合科技创新资源，优化科技资源配置，提高科技资源对经济区的驱动能力。 （六）产品市场一体化 沈阳经济区地方保护和体制性壁垒依然存在，物流体系尚不完善，市场功能相对单一，而且缺乏龙头企业。要突破行政壁垒，牢固树立 “经济圈发展理念”，淡化行政区划，强化经济区划，实现优势互补、资源共享、市场共通、利益共赢的目标。 （七）社会保障一体化 区域内统一的社保体系是保证人才和劳动力自由流动的基本前提。推进统一的社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度。其中后两项应在经济区内高度一体化的前提下实现，就目前阶段来讲，沈阳经济区内的社保一体化，应从养老与医疗保险两项制度入手。 （八）生态环保一体化 最大限度地减少资源消耗和环境污染，建立经济区内统一的生态保护体系，实现水环境污染和空气污染联防联治，率先构建资源节约型和环境友好型社会，实现区域可持续发展。 目前应牢牢抓住沈阳经济区获批国家综合配套改革试验区的契机，以推进新型工业化为主题，以体制、机制创新为重要抓手，促进实现沈阳经济区一体化的发展模式。■ 参考文献 [1]梁启东.沈阳经济区一体化的战略定位、目标模式与路径选择[J].社会科学辑刊，2008，（6）. [2]杨靖宇，聂华林.兰州一西宁区域经济一体化试验区建设研究[J].地域研究与开发，2010，29，（4）：27―31. [3]曾群华.新制度经济学视角下的长三角同城化研究―― 以上海、苏州、嘉兴为例[D].上海：华东师范大学，2011：4. [4]沈阳市统计局.沈阳统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011. [5]韩瑞玲.沈阳经济区经济与环境协调发展研究[D].北京：中国科学院，2012. 作者简介： 王立新（1967-），女，江苏武进人，辽宁石油化工大学党委宣传统战部部长，博士，教授，硕士生导师，主要研究方向为科技与社会。 赵旭（1982-），男，辽宁抚顺人，辽宁石油化工大学学生处办公室主任，博士，讲师，主要研究方向为科技与社会。
摘 要：建设沈阳经济区，是着眼于推动辽宁老工业基地全面振兴做出的重大决策，推进沈抚同城，做大做强沈阳，增强其作为沈阳经济区核心区的竞争力和辐射力。实现沈抚同城具有重大战略意义。面对国内外激烈的竞争，沈抚同城不能继续停留在概念层面的炒作，必须大胆推进行政管理、财税体制、资源配置、公共服务等关键环节的体制机制创新，实现率先突破，努力推进重点工程建设。 关键词：沈阳经济区、沈抚同城、一体化 本文系2010年度辽宁省社会科学规划基金项目（L10DJY044）的阶段性（最终）成果。 一、沈阳经济区的现状 沈阳经济区由辽宁省内沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭8个城市组成，区域面积7.5万平方公里，总人口2359万，城市化率达到65%，是中国城市化水平最高的地区之一。沈阳经济区在地理位置和自然条件上相似性、互补性以及历史经济和文化的关联性，构成了一个相对完整的地域单元，其内外集聚和扩散功能较强，是目前我国在经济发展水平、速度、实力和活力等方面具有较好发展前景的城市群之一。 通过提升沈阳的地位来提升沈阳经济区的核心竞争力。做大做强沈阳，必须依托沈阳与其他七城市间的五个连接带建设。 二、沈阳经济区一体化进程中存在的主要问题 一体化中包括区域经济一体化、公共服务一体化，其中经济中重点是产业一体化，公共服务包括交通、教育、人才、社会保障、医疗等整个民生问题。 沈阳经济区是我国重工业基地，工业污染十分严重，城市群中有许多城市是建立在不可再生资源的基础上的资源型城市，应该走节约型和效益型的城市化道路。在中国城市化的进程中，城市布局打有计划经济的深刻烙印，沈阳经济区处在国有企业比重过大、长期受计划经济影响，大多城市的发展没有遵循城市发展的内部规律。随着我国经济体制的进一步深化改革和世界经济一体化进程的加快，如何在新的形式下加强城市群的内部分工与合作，是振兴东北老工业基地成败的关键。 改革开放以来，辽宁城市化进程落后对经济社会发展的严重制约已引起理论界和政府决策者的广泛关注。东北及辽宁地区有丰富的煤、铁、油等资源，以钢铁、机械、煤炭、电力、石油化工和建材等工业为主的全国最大的重工业基地，以及长期形成的东北地区便捷发达的交通网，使辽宁较早就形成了城镇群体的雏形。这给辽宁发展城市群加快城市化进程提供了坚实基础。因此，如何在界定城市群概念的基础上，综合运用城市地理学、经济地理学、区域经济学和生态学等相关学科的理论和方法，对沈阳经济区的经济同城化一体化问题进行研究是值得考虑的重要问题。 目前亟待解决的突出问题是阻碍一体化进程的体制机制，推进一体化的难点是行政体制改革，重点是推进一体化的体制、机制创新。统一规划在不同主体的执行过程中很难真正统一，各自为战的地方保护主义导致资本市场、要素市场和产品市场的分割，生态环境保护难以协调，资源利用效率难以提高，基础设施和公共服务低效配置，地域空间组织的无序和土地综合利用的零碎化等问题无法得到根本解决。究其根源，问题的实质在于依附于行政区划背后的行政壁垒和体制障碍，试图谋求超越行政区划的经济区域发展，必将面临难以破解的困境。 三、解决沈阳经济区一体化问题的对策建议 1.创新跨界治理的体制机制 首先，体制机制创新是推动沈阳经济区一体化的根本动力。沈阳经济区是不同行政主体之间的合作，这种合作需要模糊各地区之间的地理界限和行政界限，构建一个区别于以往的管理体制和运行机制。 建立跨行政边界的组织体制（机构）。要真正实现区域间的合作，完成区域一体化，必须有一个具备政策制定、执行和督导职能的跨行政区合作组织机构。 拟定沈阳经济区同城化一体化政策法规。强化合作的刚性约束，减少合作的随意性，依法推进一体化。完善已有的沈阳经济区合作框架协议，不仅要提出合作领域，更重要的是明确合作的政策目标、政策工具及组织体系，并争取得到各市地方人大的确认，以此作为沈阳经济区合作的“基本法”。 2.强力推进沈抚同城化 沈阳经济一体化核心问题，突破点在沈抚同城，沈抚同城化的重点在于沈抚新城的管理体制.沈阳经济区一体化进程中，沈抚同城化已经走在了前列，在“十二五”期间，要继续增强沈抚同城化对沈阳经济区发展的先导和示范作用。 暂时不能在沈阳经济区全域推开的改革举措，可在沈阳和抚顺两市之间先行先试。把沈抚同城化作为沈阳经济区综合配套改革的先导区，大胆推进行政管理、财税体制、经济管理、公共服务、生态环保等重点领域和关键环节的体制机制创新，实现率先突破。 3.加快沈阳经济区连接带建设 沈阳经济区规划重点建设五个城际连接带：沈辽鞍营城际连接带、沈抚城际连接带、沈本城际连接带、沈阜城际连接带、沈铁城际连接带。城际连接带上规划建设了33个新城镇，其中，建设规模在10万人以上有25座新城，建设规模在5万人以上的有8座新市镇。这批新城、新市镇作为沈阳经济区全域城镇化、构建大都市圈的重要载体，将有效促进城乡资源双向流动，实现产业聚集、人口聚集、生产要素聚集。 从加强城际合作、统筹规划布局、加强土地管理、加强公共服务建设等方面入手，相关各市应共同规划连接带内的产业发展，共同研究项目的引进和布局，充分发挥项目对各市连接带上的带动作用。八城市统筹安排连接带上居住区、商业区、工业园区和基础设施的建设。引导工业用地向园区集中、农业用地向规模经营集中、居住用地向城镇集中，提高土地利用率。必须加快连接带内医疗、教育、文化等公共服务设施的建设，以增强连接带对产业和人口的吸引力。此外，要做好新城、新市镇建设中农民动迁和安置工作，建立被征地农民养老、医疗、子女教育、户口管理、劳动就业等方面的社会服务体系。 4.努力推进重点工程建设 “十二五”期间，沈阳经济区的一体化进程要见实效就必须有计划、有步骤，适时推进一批重点工程。主要有以下几个方面： （一）交通一体化 加快路网等基础设施建设，加强对经济区内交通运输资源的整合和管理。实现普通公路交通网络化、线路运营集约化、城际客运公交化，实现城际铁路、航空、市内轨道交通、公路交通和高速公路多种交通“无缝连接”。 同时，相关部门还要建立全方位的信息服务系统，以方便居民选择最佳的出行线路方案。 （二）通讯一体化 继续加强推进业务，做好除沈阳外其他七个城市的电话号码升位准备工作，打破经济区内移动通讯瓶颈，取消移动通讯漫游。做好各城市小交换机并网以及各城市社会短号码的前期统计和协调工作工作。 （三）户籍一体化 做好相关政策的研究工作，推进配套制度改革，主要是在医疗、教育等方面进行体制创新，重点做好计划生育、社保、医保、义务教育等方面的政策衔接。要加强经济区内流动人口和寄住人口的统计和管理，建立流动人口服务管理网络和共享机制。 （四）人力资源一体化 构建统一的人力资源市场服务平台，开发统一的人力资源信息服务网络。。建立沈阳经济区统一规范的人事档案管理流程和标准，逐步实现沈阳经济区人事档案材料互认。 （五）公共服务一体化 公共服务一体化主要包括教育、科技两个方面，主要任务是：提高优秀教育资源的共享程度，扩大高等教育和职业技术培训的辐射能力；整合科技创新资源，优化科技资源配置，提高科技资源对经济区的驱动能力。 （六）产品市场一体化 沈阳经济区地方保护和体制性壁垒依然存在，物流体系尚不完善，市场功能相对单一，而且缺乏龙头企业。要突破行政壁垒，牢固树立 “经济圈发展理念”，淡化行政区划，强化经济区划，实现优势互补、资源共享、市场共通、利益共赢的目标。 （七）社会保障一体化 区域内统一的社保体系是保证人才和劳动力自由流动的基本前提。推进统一的社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度。其中后两项应在经济区内高度一体化的前提下实现，就目前阶段来讲，沈阳经济区内的社保一体化，应从养老与医疗保险两项制度入手。 （八）生态环保一体化 最大限度地减少资源消耗和环境污染，建立经济区内统一的生态保护体系，实现水环境污染和空气污染联防联治，率先构建资源节约型和环境友好型社会，实现区域可持续发展。 目前应牢牢抓住沈阳经济区获批国家综合配套改革试验区的契机，以推进新型工业化为主题，以体制、机制创新为重要抓手，促进实现沈阳经济区一体化的发展模式。■ 参考文献 [1]梁启东.沈阳经济区一体化的战略定位、目标模式与路径选择[J].社会科学辑刊，2008，（6）. [2]杨靖宇，聂华林.兰州一西宁区域经济一体化试验区建设研究[J].地域研究与开发，2010，29，（4）：27―31. [3]曾群华.新制度经济学视角下的长三角同城化研究―― 以上海、苏州、嘉兴为例[D].上海：华东师范大学，2011：4. [4]沈阳市统计局.沈阳统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011. [5]韩瑞玲.沈阳经济区经济与环境协调发展研究[D].北京：中国科学院，2012. 作者简介： 王立新（1967-），女，江苏武进人，辽宁石油化工大学党委宣传统战部部长，博士，教授，硕士生导师，主要研究方向为科技与社会。 赵旭（1982-），男，辽宁抚顺人，辽宁石油化工大学学生处办公室主任，博士，讲师，主要研究方向为科技与社会。