【摘 要】随着经济社会的发展和民主政治的进步，公民社会组织在现代社会发挥着越来越重要的作用，成为完善社会区域治理、促进社会和谐的重要力量。本文客观考察了区域公民社会组织的缘起及意义，深入分析我国区域公民社会组织的发展现状、存在问题及其原因；在此基础上提出我国区域公民社会组织发展的对策建议。本文旨在通过研究更好地发挥公民社会组织在社会区域治理中的积极作用。
【关键词】公民社会组织 区域治理 发展研究
前言：区域公民社会组织主要是指在某个区域为主要活动范围、以公民群众为基本群体、以维护公共利益为主要目的，自发组建形成的群众组织或团体，具有鲜明的非政府性、社会性、自主性等特征，主要功能是“凭借专业的理论和科学的方法技术，旨在为相关人群尤其是弱势人群提供一般或者特殊的关怀、保护、物质和支持服务，以提高或者维持他们的社会功能[1]。”各类非营利组织、非政府组织、志愿组织、社会组织、第三部门等社会组织和团体均属于公民社会组织。公民社会组织因其特殊身份、独特视角在社会发展治理中发挥着至关重要的作用。
1.区域公民社会组织发展的缘起及意义
二十世纪九十年代以来，随着政府引导社会、服务社会、管理社会的任务越加繁重，政府单方治理社会越来越力不从心，需要公众协同政府共同管理社会问题。在此背景下，大力发展公民社会组织，能起到调解社会矛盾和服务社会公众的作用，保证一个自主性的市民社会是自由、民主、法治的。公民社会组织发展的重要意义具体如下：
1.1区域公民社会组织发展是社会合理治理的必要前提
政府、市场、公民社会三者的关系影响着我国治理方式的调整变化。随着我国社会主义市场经济发展不断深入，区域内的公共事务不断增加且日益多样化，其复杂化加剧让政府意识到社会的治理仅仅单靠政府行为已经无法达到社会要求，需要介于政府和群众中的公民社会组织参与社会治理活动。公民社会组织以其服务的专业性、针对性，对于社会治理问题能提出更精准的解决方案，帮助政府消除制度和政策失灵。
1.2区域公民社会组织发展利于推动区域公共治理资源整合
公民社会治理是一种从主观意识到吸引利益关系的治理方式，在这种治理方式中，需要吸引各种分散的力量，将零星的个体整合起来，形成一个目标明确、规模较大的服务治理主体。公民社会组织在社会公共资源的治理中具有较强的组织能力和动员能力。作为专业性公民社会组织，往往有特定的服务对象和范围，需要有专业工作人员为其提供服务。政府机构通常无法做到小而精，特别是在某些特别领域资源整合的专业性方面不及公民社会组织，往往需要发挥公民社会组织的作用，给社会治理提供高效的治理方案。
1.3区域公民社会组织发展有利于加快公共治理方式改革
首先，政府在可允许的范围内，将一部分的管理任务移交给区域公民社会组织，组织通过对于这部分职能的承担、处理，会有利于公共治理方式向多样性发展。一方面，政府仍可以利用常规、传统的治理方式；另一方面，公民社会组织可以利用自己处于政府和群众之间的特殊角色以及其特殊的视角，提供专业化的咨询和服务，这两者结合就会给治理来带更多的选择方式，更为多元化。其次，像科研推广机构、中介组织等类似的信息服务主体式的公民社会组织，可以直接面向政府和群众，目的在于增加治理信息的沟通渠道，减少治理过程中由于信息不对称所导致的偏差。最后，通过区域公民社会组织的灵活协调作用，以及兄弟公民社会组织的交流、合作，能够使某些跨区域问题的解决更加高效。
2.我国公民社会组织发展的基本现状及存在问题
现阶段，我国公民社会组织发展正呈现良好态势，公民社会组织得到快速发展。据不完全统计，公民社会组织每年的增速维持在10%到15%，已经初步形成了分布广、种类多的基础组织体系。与此同时，资金、场地的缺乏、社会组织定位不清、法律地位不明确等现象成为公民社会组织共同面临的困扰。
2.1公民社会组织发展不平衡
我国目前公民社会组织发展规模和结构与迅猛发展的市场经济尚有较大差距。主要表现在政府机关对公民社会组织发展缺乏明确的总体规划，尚未设立权威的社会组织主管或协调部门，对公民社会组织的管理和宏观调控比较薄弱，致使其发展往往处于混乱无序的状态。从发展进程看，同一地区的不同组织发展不平衡，不同地区的起步发育程度也有很大不同。沿海发达地区的一些大中城市往往是公民社会组织的主要分布点，经济发展相对落后的广大内地和乡镇公民社会组织数量少。各地对公民社会组织的发展需求也各有不同。
2.2公民社会组织的内部治理不完善
组织内部治理具体包括了章程、会员制度、决策流程、决策方式等。我国公民社会组织本身的自治就不够，具体表现在很多组织虽有名字上的治理结构，但相当一部分形同虚设，理事会和监事会的作用没有得到充分的发挥，重大事务也基本上只由少数领导人决定。同时，现有很多公民社会组织在成立之初就缺乏规范的流程，不少领导对组织的服务性质认识模糊，造成内部治理的不科学、不完善。
2.3公民社会组织的专业化服务能力不足
公民社会组织最主要的功能是提供服务，从事咨询建议、社会服务都需要专业化知识结构和服务。由于我国目前对于公民社会组织发展还缺乏正确认识，相关的理论研究还很薄弱，缺乏国外成熟相关知识结构的引进，对公民社会组织的发展性质、目标定位、标准规范、资格条件、权责界定等不够明确，公民社会组织发展的专业化水平不高，专业人员不足，专业化服务能力明显不足。
2.4公民社会组织人才队伍建设薄弱
由于公民社会组织在我国社会生活中地位不高、收入偏低、政府扶持力度不大，很多人到社会组织服务的意愿不高，优秀人才难以引进，导致从业人员整体素质较低，缺乏公民社会组织的管理技能，影响公民社会组织的正常发展。同时，目前我国公民社会组织发展所需的人才培养工作尚未引起足够重视，很多高校和培训机构尚未设立相关课程，对相关专业性人才的培养教育力度不够，难以适应时代要求及时输出高素质人才。 3.我国公民社会组织发展存在问题的原因分析
3.1公民社会组织发展存在制度缺失
我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，相对于社会经济的迅速发展，在制度和文化建设方面却出现了一定程度的滞后。当前我国关于公民社会组织虽出台有《社会团体管理条例》等相关制度规范，但法规比较零散，缺乏一部权威性的“母法”来认可、管理、规范和引导发展中的公民社会组织。公民社会组织的内部管理和审批成立缺乏明确具体的制度规范，造成民间组织审批有一定的限制和随意性；由于缺乏正确引导，公民社会组织获得社会支持力度有限，在性质定位、资金链、服务活动场所等存在诸多困难。
3.2公民社会组织发展存在认识误区
由于公民社会组织概念是通过国外NGO、NPO等概念引入英译的，在中国还是一个新名词，我国各级领导干部和部分群众对公民社会组织发展存在着不同程度的认识误区，对此接受和理解程度不高。部分人把现代公民社会组织的发展理解为政府组织的异己力量，部分人把公民社会组织当成政府部门的附属单位，部分人夸大公民社会组织的消极作用。这些认识误区很大程度上制约着我国公民社会组织的正常发展。
3.3公民社会组织发展缺乏有效监督
首先，是作为政府方缺乏对公民社会组织的合理监督。虽然有统一的“年检”，但缺乏日常的监督，同时也还没有形成相对成熟、配套的监督机制。民政、财政等监督主体的职责分工不明确，导致政府对公民社会组织的监督相对混乱。其次，社会对公民社会组织的监督不到位。我国目前缺少独立的第三方机构，专门对公民社会组织的进行监督，新闻媒体对公民社会组织的监督也没有真正发挥出来。广大群众对社会组织的情况了解不多，缺乏监督反馈渠道，导致公众对社会组织发展关注不够、热情不高。
4.中国区域公民社会组织发展的对策建议
4.1构建区域公民社会组织自治发展体系
区域公民社会组织只有增强自治性和独立性才能成为公共治理中的新生力量。首先，增强区域公民社会组织中管理层的独立性。公民社会组织是区别于政府的一个服务机构，它的特殊性之一就来源于不同于政府的视角和处理社会事务的手段。为保持这一特性，就要求组织成员成分的单一，主要要求吸收自主、自愿加入的社会人员，而非具有政府身份的人员，防止公民社会组织的行事作风跟政府行事雷同类似，服务宗旨改变。由此可见，保持公民社会组织中管理层独立性是非常重要的。其次，区域公民社会组织作为服务性机构，需要增强自治能力，争取更多支持。公民社会组织的建构要突破地域和意识界限，实现跨区域发展。最后，加强区域公民社会与国际公民社会组织的合作。公民社会组织要顺应全球化对中国的整体新要求，积极加强自身建设，参与适宜自身角色的国际公共事务合作治理，并在全球合作治理中寻找自身定位，促进长远发展。
4.2构建区域公民社会组织的功能拓展体系
首先，充分重视区域内行业协会的市场推动作用。跨区域行业协会的合作方式，能够进一步协调竞争机制，倡导良性竞争，达到行业资源优化。区域性行业性公民社会组织，实际上是政府在主导以外区域的“第二合作平台”。其次，充分发挥公民社会在区域立法协调中的咨询和评估作用。“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到正常形成的过程中去，另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权[2]”。最后，充分发挥区域公民社会组织在区域公共治理创新中的智囊作用。一个健康的公民社会组织当中，应该具备一批专业性人才，在应对某些问题时能给出专业性的建议和方案。特别是近几年区域间联合的发展问题和公共问题的不断增多，需要针对区域公共治理过程中的行政机制、法律制度、市场合作等方面出谋划策。
4.3构建区域公民社会组织的权责规范体系
“国家和市民社会的分离必须成为充分民主的社会和政治秩序的一个永久的特征[3]”。国家和市民社会分离的实质其实就是在能力和权力之间的清晰界限的划定。合理界定政府和公民社会组织之间的关系对于规范社会组织发展具有重要意义。当前公民社会组织发展的重点是加快完善区域公民社会组织权责规范的相关法律规范，重点是“组织的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止，以及违法行为人的法律责任等，做出明确的规定[4]”；在此基础上，根据当下公民社会组织的发展需要，加强在合作规则、资金等方面上的规制完善。
结束语：公民社会组织将随着社会经济发展日益凸显其功效，我们应该正确看待公民社会组织发展。有关政府部门应在充分了解公民社会组织性质基础上给予正确引导和必要支持，公民社会组织应该提高自身组织化程度和专业化水平，各级政府与社会组织的良性互动必将更好地促进我国经济社会的持久发展。
参考文献：
[1]闻英.官办社会工作机构的状况及发展策略[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2009（5）：59-62
[2]张静.法团主义[M].北京： 中国社会科学出版社，1998
[3]John Krane，Democracy and Civil Society[M]， Verso， Lnndou/New York， 1988， p15
[4]朱晓明.中国民间组织生存发展的法律环境研究[J].浙江社会科学，2004（3）：203-209；224
（作者单位：浙江海洋学院东海科学技术学院；浙江 舟山 316004）
【摘 要】随着经济社会的发展和民主政治的进步，公民社会组织在现代社会发挥着越来越重要的作用，成为完善社会区域治理、促进社会和谐的重要力量。本文客观考察了区域公民社会组织的缘起及意义，深入分析我国区域公民社会组织的发展现状、存在问题及其原因；在此基础上提出我国区域公民社会组织发展的对策建议。本文旨在通过研究更好地发挥公民社会组织在社会区域治理中的积极作用。
【关键词】公民社会组织 区域治理 发展研究
前言：区域公民社会组织主要是指在某个区域为主要活动范围、以公民群众为基本群体、以维护公共利益为主要目的，自发组建形成的群众组织或团体，具有鲜明的非政府性、社会性、自主性等特征，主要功能是“凭借专业的理论和科学的方法技术，旨在为相关人群尤其是弱势人群提供一般或者特殊的关怀、保护、物质和支持服务，以提高或者维持他们的社会功能[1]。”各类非营利组织、非政府组织、志愿组织、社会组织、第三部门等社会组织和团体均属于公民社会组织。公民社会组织因其特殊身份、独特视角在社会发展治理中发挥着至关重要的作用。
1.区域公民社会组织发展的缘起及意义
二十世纪九十年代以来，随着政府引导社会、服务社会、管理社会的任务越加繁重，政府单方治理社会越来越力不从心，需要公众协同政府共同管理社会问题。在此背景下，大力发展公民社会组织，能起到调解社会矛盾和服务社会公众的作用，保证一个自主性的市民社会是自由、民主、法治的。公民社会组织发展的重要意义具体如下：
1.1区域公民社会组织发展是社会合理治理的必要前提
政府、市场、公民社会三者的关系影响着我国治理方式的调整变化。随着我国社会主义市场经济发展不断深入，区域内的公共事务不断增加且日益多样化，其复杂化加剧让政府意识到社会的治理仅仅单靠政府行为已经无法达到社会要求，需要介于政府和群众中的公民社会组织参与社会治理活动。公民社会组织以其服务的专业性、针对性，对于社会治理问题能提出更精准的解决方案，帮助政府消除制度和政策失灵。
1.2区域公民社会组织发展利于推动区域公共治理资源整合
公民社会治理是一种从主观意识到吸引利益关系的治理方式，在这种治理方式中，需要吸引各种分散的力量，将零星的个体整合起来，形成一个目标明确、规模较大的服务治理主体。公民社会组织在社会公共资源的治理中具有较强的组织能力和动员能力。作为专业性公民社会组织，往往有特定的服务对象和范围，需要有专业工作人员为其提供服务。政府机构通常无法做到小而精，特别是在某些特别领域资源整合的专业性方面不及公民社会组织，往往需要发挥公民社会组织的作用，给社会治理提供高效的治理方案。
1.3区域公民社会组织发展有利于加快公共治理方式改革
首先，政府在可允许的范围内，将一部分的管理任务移交给区域公民社会组织，组织通过对于这部分职能的承担、处理，会有利于公共治理方式向多样性发展。一方面，政府仍可以利用常规、传统的治理方式；另一方面，公民社会组织可以利用自己处于政府和群众之间的特殊角色以及其特殊的视角，提供专业化的咨询和服务，这两者结合就会给治理来带更多的选择方式，更为多元化。其次，像科研推广机构、中介组织等类似的信息服务主体式的公民社会组织，可以直接面向政府和群众，目的在于增加治理信息的沟通渠道，减少治理过程中由于信息不对称所导致的偏差。最后，通过区域公民社会组织的灵活协调作用，以及兄弟公民社会组织的交流、合作，能够使某些跨区域问题的解决更加高效。
2.我国公民社会组织发展的基本现状及存在问题
现阶段，我国公民社会组织发展正呈现良好态势，公民社会组织得到快速发展。据不完全统计，公民社会组织每年的增速维持在10%到15%，已经初步形成了分布广、种类多的基础组织体系。与此同时，资金、场地的缺乏、社会组织定位不清、法律地位不明确等现象成为公民社会组织共同面临的困扰。
2.1公民社会组织发展不平衡
我国目前公民社会组织发展规模和结构与迅猛发展的市场经济尚有较大差距。主要表现在政府机关对公民社会组织发展缺乏明确的总体规划，尚未设立权威的社会组织主管或协调部门，对公民社会组织的管理和宏观调控比较薄弱，致使其发展往往处于混乱无序的状态。从发展进程看，同一地区的不同组织发展不平衡，不同地区的起步发育程度也有很大不同。沿海发达地区的一些大中城市往往是公民社会组织的主要分布点，经济发展相对落后的广大内地和乡镇公民社会组织数量少。各地对公民社会组织的发展需求也各有不同。
2.2公民社会组织的内部治理不完善
组织内部治理具体包括了章程、会员制度、决策流程、决策方式等。我国公民社会组织本身的自治就不够，具体表现在很多组织虽有名字上的治理结构，但相当一部分形同虚设，理事会和监事会的作用没有得到充分的发挥，重大事务也基本上只由少数领导人决定。同时，现有很多公民社会组织在成立之初就缺乏规范的流程，不少领导对组织的服务性质认识模糊，造成内部治理的不科学、不完善。
2.3公民社会组织的专业化服务能力不足
公民社会组织最主要的功能是提供服务，从事咨询建议、社会服务都需要专业化知识结构和服务。由于我国目前对于公民社会组织发展还缺乏正确认识，相关的理论研究还很薄弱，缺乏国外成熟相关知识结构的引进，对公民社会组织的发展性质、目标定位、标准规范、资格条件、权责界定等不够明确，公民社会组织发展的专业化水平不高，专业人员不足，专业化服务能力明显不足。
2.4公民社会组织人才队伍建设薄弱
由于公民社会组织在我国社会生活中地位不高、收入偏低、政府扶持力度不大，很多人到社会组织服务的意愿不高，优秀人才难以引进，导致从业人员整体素质较低，缺乏公民社会组织的管理技能，影响公民社会组织的正常发展。同时，目前我国公民社会组织发展所需的人才培养工作尚未引起足够重视，很多高校和培训机构尚未设立相关课程，对相关专业性人才的培养教育力度不够，难以适应时代要求及时输出高素质人才。 3.我国公民社会组织发展存在问题的原因分析
3.1公民社会组织发展存在制度缺失
我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，相对于社会经济的迅速发展，在制度和文化建设方面却出现了一定程度的滞后。当前我国关于公民社会组织虽出台有《社会团体管理条例》等相关制度规范，但法规比较零散，缺乏一部权威性的“母法”来认可、管理、规范和引导发展中的公民社会组织。公民社会组织的内部管理和审批成立缺乏明确具体的制度规范，造成民间组织审批有一定的限制和随意性；由于缺乏正确引导，公民社会组织获得社会支持力度有限，在性质定位、资金链、服务活动场所等存在诸多困难。
3.2公民社会组织发展存在认识误区
由于公民社会组织概念是通过国外NGO、NPO等概念引入英译的，在中国还是一个新名词，我国各级领导干部和部分群众对公民社会组织发展存在着不同程度的认识误区，对此接受和理解程度不高。部分人把现代公民社会组织的发展理解为政府组织的异己力量，部分人把公民社会组织当成政府部门的附属单位，部分人夸大公民社会组织的消极作用。这些认识误区很大程度上制约着我国公民社会组织的正常发展。
3.3公民社会组织发展缺乏有效监督
首先，是作为政府方缺乏对公民社会组织的合理监督。虽然有统一的“年检”，但缺乏日常的监督，同时也还没有形成相对成熟、配套的监督机制。民政、财政等监督主体的职责分工不明确，导致政府对公民社会组织的监督相对混乱。其次，社会对公民社会组织的监督不到位。我国目前缺少独立的第三方机构，专门对公民社会组织的进行监督，新闻媒体对公民社会组织的监督也没有真正发挥出来。广大群众对社会组织的情况了解不多，缺乏监督反馈渠道，导致公众对社会组织发展关注不够、热情不高。
4.中国区域公民社会组织发展的对策建议
4.1构建区域公民社会组织自治发展体系
区域公民社会组织只有增强自治性和独立性才能成为公共治理中的新生力量。首先，增强区域公民社会组织中管理层的独立性。公民社会组织是区别于政府的一个服务机构，它的特殊性之一就来源于不同于政府的视角和处理社会事务的手段。为保持这一特性，就要求组织成员成分的单一，主要要求吸收自主、自愿加入的社会人员，而非具有政府身份的人员，防止公民社会组织的行事作风跟政府行事雷同类似，服务宗旨改变。由此可见，保持公民社会组织中管理层独立性是非常重要的。其次，区域公民社会组织作为服务性机构，需要增强自治能力，争取更多支持。公民社会组织的建构要突破地域和意识界限，实现跨区域发展。最后，加强区域公民社会与国际公民社会组织的合作。公民社会组织要顺应全球化对中国的整体新要求，积极加强自身建设，参与适宜自身角色的国际公共事务合作治理，并在全球合作治理中寻找自身定位，促进长远发展。
4.2构建区域公民社会组织的功能拓展体系
首先，充分重视区域内行业协会的市场推动作用。跨区域行业协会的合作方式，能够进一步协调竞争机制，倡导良性竞争，达到行业资源优化。区域性行业性公民社会组织，实际上是政府在主导以外区域的“第二合作平台”。其次，充分发挥公民社会在区域立法协调中的咨询和评估作用。“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到正常形成的过程中去，另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权[2]”。最后，充分发挥区域公民社会组织在区域公共治理创新中的智囊作用。一个健康的公民社会组织当中，应该具备一批专业性人才，在应对某些问题时能给出专业性的建议和方案。特别是近几年区域间联合的发展问题和公共问题的不断增多，需要针对区域公共治理过程中的行政机制、法律制度、市场合作等方面出谋划策。
4.3构建区域公民社会组织的权责规范体系
“国家和市民社会的分离必须成为充分民主的社会和政治秩序的一个永久的特征[3]”。国家和市民社会分离的实质其实就是在能力和权力之间的清晰界限的划定。合理界定政府和公民社会组织之间的关系对于规范社会组织发展具有重要意义。当前公民社会组织发展的重点是加快完善区域公民社会组织权责规范的相关法律规范，重点是“组织的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止，以及违法行为人的法律责任等，做出明确的规定[4]”；在此基础上，根据当下公民社会组织的发展需要，加强在合作规则、资金等方面上的规制完善。
结束语：公民社会组织将随着社会经济发展日益凸显其功效，我们应该正确看待公民社会组织发展。有关政府部门应在充分了解公民社会组织性质基础上给予正确引导和必要支持，公民社会组织应该提高自身组织化程度和专业化水平，各级政府与社会组织的良性互动必将更好地促进我国经济社会的持久发展。
参考文献：
[1]闻英.官办社会工作机构的状况及发展策略[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2009（5）：59-62
[2]张静.法团主义[M].北京： 中国社会科学出版社，1998
[3]John Krane，Democracy and Civil Society[M]， Verso， Lnndou/New York， 1988， p15
[4]朱晓明.中国民间组织生存发展的法律环境研究[J].浙江社会科学，2004（3）：203-209；224
（作者单位：浙江海洋学院东海科学技术学院；浙江 舟山 316004）