一、问题的引入 我国自建国后共颁布了四部宪法，即“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”和“八二宪法”。现行“八二宪法”是依据党的十一届三中全会确定的路线、方针、政策，在回顾和总结建国以来我国社会主义建设实践经验之基础上，并经过全民讨论通过的。为适应我国经济和社会发展的需求，使宪法达到稳定性与适应性的平衡，全国人大分别于1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法的个别条款进行了修改与完善。可以说，我国宪法的优越性和不足之处，在四部宪法及其修正案中都得到了充分的体现。“中华人民共和国宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法制基础。实践证明，现行宪法是一部符合我国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，保障了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，应该保持稳定。”[1]我们在肯定现行宪法之先进性及其对社会进步发展所发挥的积极作用的同时，不得不反思从制定“五四宪法”开始，一直到2004年“八二宪法”第四次修正案通过的50多年中，为何立法机关立宪、修宪次数多达十余次，而且自1988年以来，“八二宪法”已有了31条修正案[2]。 我国如此频繁的修宪在世界宪法史上是不多见的，但更深层次的思考在于“十一届三中全会以后，不但国体、政体没有变，就是国家总的路线、方针、目标和任务都没有变，为什么还要频繁修改宪法呢……宪法到底应该规定什么内容？是不是把不应规定的东西当作宪法内容加以规定了，把不是根本性的东西当作根本写进了宪法。”[3]历次对宪法的修改究竟修改了什么内容，是增加还是删除了宪法内容，如果是增加了宪法内容，这些内容入宪的必要性又是什么？相反，又是基于何种理由而删除了相关内容。这些问题归根到底需要解决的即是，我国宪法内容结构究竟应当由哪些内容构成，哪些内容可以或应当载入宪法，哪些内容不应该纳入宪法。基于对这些问题的考虑，笔者将从宪法典的序言、公民基本权利和义务、国家机构等几个方面予以研究论证，以期能对完善我国现行宪法提出些许建议。 二、应然与实然宪法文本的分析 法作为一系列社会、经济、心理、道德等多因素的综合产物，既包含着理想的成分，亦包含着现实成分。法的这种理想状态，亦即法应当是什么，指的是法的应然；法的现实状态，即法实际是什么，指的是法的实然。“任何一部制定法，都存在‘法实际是什么’和‘法应当是什么’这一问题。”[4]宪法作为法律的一种，同样存在宪法应该规定什么，而实际规定了什么问题。具体到我国宪法，即我国宪法应该规定哪些内容，而作为我国成文宪法文本的“八二宪法”又实际规定了哪些内容，这正是我们研究上述问题的一个切入点。虽然法的应然与实然之间存在着内在的逻辑关系，但我们不能必然从“宪法实际规定了什么”来推导出“宪法应当规定什么”的必然结论。不过我们从实然的角度，即“宪法实际规定了什么”，分析包括“五四宪法”制定以来一直到“八二宪法”及其四个修正案的内容，以及兼顾比较研究世界各国宪法文本的内容，有助于我们对应然和实然宪法内容有一个整体的认识，对现行不适当内容予以批判，推动现实宪法向前发展。 （一）我国宪法四次修正内容的共性 我国宪法的内容包括五个部分，即：序言、总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国家标志。笔者对现行宪法历次修改、修正的内容对比分析后，抽象出历次修改、修正的重点内容或共性、相似之处，即经济问题是历次宪法修改修正的重点内容。详言之，1988年宪法修正案全部是对经济制度问题的修正，占修正内容比重的100%；1993年宪法修正案共五条，其中有四条涉及经济方面，占修正内容比重的80%；1999年宪法修正案共六条，其中有三项涉及经济方面，占修正内容比重的50%；2004年宪法修正案共有11项，涉及经济问题的内容有两项，占修正内容比重的18%。 （二）“八二宪法”四次修正的主要内容 其一，我国“八二宪法”及其修正案均记载了经济制度变迁之成果，反映了我国经济体制改革的历史发展进程。其二，把党的指导思想及基本主张规定于宪法中。其三，把“依法治国”载入宪法，实现了从人治到法治的转变。其四，涉及国家机构内容的修改。主要包括地方各级人大的任期、全国人大的组成、国家主席的职权等内容。其五，公民基本权利的内涵不断扩大，当然包括把党和国家的一贯方针“尊重和保障人权”载入宪法等。 （三）世界成文宪法国家宪法文本内容的比较 1. 实然宪法文本的视角。《成文宪法的比较研究》是马尔赛文对世界142部宪法文本比较研究的成果，其中涉及“宪法包括哪些内容”的问题，具体包括：“（1）关于宪法自身的规定：特别是宪法的性质、宪法在法律体系中的地位、修改的可能性及程序；（2）关于国家组织的规定：100%的宪法都规定了中央立法机关和行政机关，且绝大多数规定的是这些机关的组成，同时还规定了司法制度、选举制度、代表制度；（3）关于法制的规定：宪法没有涉及法治或法制，但却包含了法律制度的一些方面，例如宪法自身的规定与普通法律的关系以及和国际性立法的关系；（4）关于公民权利和政治权利的规定。” [5] 2.近现代宪法文本的视角。近现代世界各成文宪法国家宪法文本的内容虽不尽相同，但均可抽象出一些共性。一般而言，成文宪法文本内容主要包括序言、总纲、公民基本权利与基本义务、国家机构、宪法修改、违宪审查等。其中，近代宪法的内容结构主要表现为以对国家公权力的配置与控制为主，赋予和保障公民权利为辅的结构；而现代宪法的内容是在近代宪法内容基础上的发展，主要表现在公民权利内容的逐步扩张和在宪法中占据主导地位的加强。 三、宪法“应当规定哪些内容”的评判标准 （一）宪法正当性问题 “宪法正当性首先表现在宪法制定权的正当性……也就是国家权力成立与组织的合法性”，“宪法正当性同时表现为内容的正当性，即宪法规定的内容要正确地反映一国的实际情况，包括历史传统、现实要求与权力平衡状况。”[6]笔者暂且不论制宪权的正当性问题，就宪法内容的正当性而言，其要求在现实生活中宪法能够得到民众的普遍尊崇和有效执行，亦即意味着“只要宪法没有被大规模地改变或者被经常地改变，我们就认为宪法是被人们所认可的，正当的。反之，则说明可接受性程度低，宪法的正当性受到了挑战”，“法国从1791年到1958年不到二百年的时间，宪法却被修改了12次；新中国之后的宪法，大大小小也被修改了9次之多。这种频繁地修改与改变宪法，恰好反映了宪法的可接受性程度低，或者说宪法的正当性程度不高。”[7]从这种意义上而言，宪法的正当性又要求其稳定性有一定的保障。此外，有学者从宪法学的角度理解宪法的正当性，认为应从人民性、科学性、实践性、权威性四个方面进行探究[8]。从上述学界对“宪法正当性”研究的成果可以看出，应然层面的宪法内容实质上与宪法的正当性相契合，而宪法的正当性又主要通过宪法的目的或者宪法的价值、宪法的稳定性而间接予以证明。 （二）衡量与判定“哪些内容应纳入宪法典”的标准 国家立法机关制定宪法的目的，是我们研究和解决“哪些内容应当载入宪法，哪些内容不宜进入宪法”的一个根本衡量标准。若没有这样一个评判标准，我们对于这一问题的研究就只能停留在因人、因时、因地而异的状态。正如有学者在论证“宪法是什么”这一命题时所言，“我们对宪法的解读，应该有一种历史的观念。你不能用近现代的这个经典宪法，把它作为一个标准来衡量或判断别的宪法，或者说某一个国家它有没有宪法，或某一个国家的宪法是好的还是不好的。你不能用美国宪法为标准来衡量中国宪法，说美国的宪法是如何如何之好，中国的宪法是如何如何的没用，这个观点我是不同意的。”[9]还有学者在研究宪法的结构时指出，“英美法系各国宪法一般结构简单，少于六个部分，属于结构不完整宪法……大陆法系国家宪法结构一般比较完整，属于完整结构宪法。”[10]该学者得出此结论无非是基于多数国家宪法或者现代宪法之标准，而多数的未必是合理的，现代的也未必就是优越先进的，这只能是作为一个参考因素，而不能将其作为评判标准。 制定宪法的目的究竟是什么，学界的观点也不尽一致。例如胡锦光教授在探讨“宪法是什么”这一论题时指出，“宪法是一个最大的控权法，利用它去把国家权力控制起来……宪法的另外一个目的就是，宪法不仅仅是把国家权力控制起来，还要使得国家权力更为有效地、充分地行使，让它用一种特殊的功能来达到保障人权的一种效果。”[11]蔡定剑教授在研究“关于什么是宪法”一文中认为，“宪法是一种以专门调整政府与公民关系的法律，它以规定政府的组织、结构、职权、行使职权的方式和公民的基本权利为主要内容，以规范和限制政府的权力和保障公民的基本权利为目的。”[12]董和平先生则认为，宪法的价值在于以民主的方式规范政治秩序，民主是衡量一部宪法是好是坏的唯一标准[13]。周叶中教授认为“宪法所追求的根本理想，应该在于不断推动社会政治关系的进步，保护和增进公民的自由和民主权利，逐步消除人们对国家的依附，最终在政治和社会生活上实现人民主权。这正是宪法的根本目的之所在。”[14]笔者认为，上述学者的观点虽不尽一致，但不存在实质性分歧，均表明了立法机关制定宪法的目的在于保障人权、自由和民主。 四、完善我国宪法典内容结构的建议 （一）删除宪法序言中易于变迁的内容 我国学界对宪法序言部分的研究主要集中于序言存在的必要性、序言应当包括的内容、序言的法律效力等方面。从应然宪法的角度分析，大多数学者对于宪法序言的必要性并无太大分歧，基本倾向于宪法应当有序言；从实然宪法文本的内容看，我国四部宪法都有序言部分，而且在域外各成文宪法国家中， 141部宪法中有序言的宪法有94部[15]，马尔赛文的统计结果是67.6%的宪法有序言[16]。但宪法序言不够简洁、明了、篇幅过长[17]是多数学者认为的序言弊端。从其内容来看，除最后一段关于宪法地位的规定外，其余都是围绕国家自身展开的，大体涉及历史回顾、若干的重要政策等。因此，有学者建议回顾、描述历史的部分，除第一自然段予以保留外，其他自然段可以大幅度精简或删除，写入历史教科书中，不必规定在宪法里[18]。还有学者建议，有关阶级斗争的内容应予删除[19]，因为这些内容与保障人权的制宪目的没有必然联系。同时，序言应当是宪法最具稳定性的部分，而从四部宪法序言的修改中可看出，序言是我国宪法中变动最频繁、最不稳定的部分。其中第七自然段从1993年到1999年，6年间就修正了两次。因此，序言所累也是造成宪法频繁修改的原因之一，为了维护宪法稳定性与最高权威性，即使我们不能像部分国家那样取消序言，但至少应当对其内容进行鉴别判断，删除那些容易变迁的内容。 （二）将“两院”向人大报告工作制度载入宪法 根据宪法规定，法院、检察院（以下简称“两院”）、政府均由人大产生，向人大负责，受人大监督。实践中，“两院”向人大报告工作是人大对“两院”监督的一项工作制度。而我国宪法只规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责；地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责[20]。宪法并没有规定“两院”要向人大报告工作，只规定是“负责”，而“两院”向人大报告工作是依据人民法院组织法、人民检察院组织法和全国人大议事规则等法律规定[21]。而普通立法不得与宪法相抵触是立法的一个根本原则，此三项立法是否有违宪法规范或宪法精神？“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”在规定人大与“两院”的关系时都规定“两院”应向人大负责并报告工作而为何“八二宪法”不再规定报告工作？“八二宪法”经过四次修改，为何没有对此作出回应？此些问题不得不引起我们对“报告工作制度”的反思。鉴于本文研究范围的局限性，笔者只从我国宪法内容的应然角度，分析“两院”向人大报告工作的制度是否应当载入宪法。 笔者认为，宪法既然规定了“两院”应当向人大及其常委会负责，而“负责”的形式可以是多样化的，报告工作制度只是其向人大及其常委会“负责”的形式之一。我国宪法虽然没有报告工作制度的规定，但实践中“两院”所作的工作报告并非是对宪法精神的违背（至于上述三部法律是否违背宪法规范笔者在此不做评价），因为未规定并不意味着对报告工作的完全否定或者说不得报告工作。正如张友渔教授所言“现行宪法没有规定‘两高’应提出报告，不是宪法起草委员会遗漏，而是经过考虑有意不作规定。当时认为‘两高’虽同国务院一样，都是由全国人大产生、对它负责、受它监督。但‘两高’的任务和工作都同作为全国人大执行机关的国务院不同，不一定要硬性规定它们报告工作。在当时情况下，‘两高’工作中，很少有重大问题，何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢？当然，不作硬性规定，就等于说可报告也可不报告，而不等于不可报告工作。在‘两高’自己认为有必要报告或全国人大及其常委会要求它们报告时，就可以或应当报告。”[22]笔者赞同上述观点，并认为我国宪法应当明确人大对“两院”工作监督的形式，或者说“两院”向人大负责的形式。鉴于“两院”向人大报告工作已成为常态，宪法可以非强制性规范的形式对报告工作制度予以明确，但这并非意味着现实中有了常态的做法我们的宪法就必须与其契合而加以规定，只是该制度的运作在目前来说是一种比较可行的监督或负责形式，当然不排除在条件成熟时创新出其他的制度或形式。同时，鉴于有些地方人大及其常委会否决“一府两院”工作报告所引起的法律问题，建议不宜对工作报告制度做强制性规定。 （三） 载入开放性权利条款并取消公民义务条款 宪法的核心价值在于通过对公民基本权利的确认与保障，使宪法成为公民权利的保障书。有学者把宪法条文分为“实体法”和“程序法”两部分，其中的“实体法”即指宪法有关公民基本权利的规范内容[23]。 公民的基本权利是宪法赋予公民的最基本、最重要的权利，表明了公民的宪法地位，反映了国家权力与公民权利的相互关系，在整个权利体系中处于核心与基础地位。正如蔡定剑教授所言：“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力的范围，国家机关的设立、组织及其职权，以及各国家机关之间的关系。如果宪法要规定两项内容，那就是规定公民享有的基本权利。”[24]同时，为了彰显国家重视公民基本权利的价值取向，“国家机构之前的公民权结构”是大多数国家的宪法所采取的方式。对于如何完善公民的基本权利体系，学者们提出了不同的见解。有学者认为，宪法不是政治纲领，不应规定太过的积极权利[25]；还有学者认为，我国宪法应该对公民的迁徙自由权、罢工权予以确认，并且应当构建一个较为完善的公民基本权利体系[26]。另有学者认为，应增加一条对公民基本权利保护的概括性规定，即“法无禁止即自由”，宪法未作列举性规定的权利，不能理解为公民无权享有，也不能认为政府可以随意剥夺，同时就公民基本权利的宪法规范本身而言，至少应当包含对权利的确认、保障与限制三个方面，才具有完整性[27]。笔者认为，虽然我国四部宪法中公民基本权利条款在不断增加，但在实践中有些权利是无法实施或兑现的。比如：宪法规定了国家尊重和保障人权，而在刑事案件中刑事被害人的权利又在多大程度上得到了保障呢？包括刑事被害人权利被遗忘在内的种种现实表明，公民基本权利在实现过程中缺乏有力的制度保障。宪法不应该是一个政治文件，它应具有法律的一般特性，其中尤为重要的是可诉性，即可以通过诉讼的途径得以实施。对社会民众而言，更愿把宪法作为保护权利的手段，而不希望它是一种政治宣言。宪法的这一特性以及权利保护条款的激活要求在我国建立宪法诉讼制度。 我国宪法在社会中之所以没有对社会民众发生什么作用或影响，宪法的政治性过强且不具有可诉性是其原因之一。“宪法应该是这样一种法律，当公民和社会组织的权利受侵害时，可通过社会的、行政的手段解决。如果认为解决不当，可诉诸法院，通过普通的司法诉讼解决。诉讼还有一审、二审救济保障。如果在穷尽上述一切救济手段以后，公民的基本权利还没有得到保护时，而这种权利又是非常重要的涉及宪法保护的公民的基本权利时，公民最后可以求助于宪法的救助手段来保护自己。”[28]因此，关于公民的基本权利，由于人认识能力的有限性、宪法本身的局限性以及基本权利内容的发展性，立法者不可能在宪法文本中将应当受到保障的基本权利一一列举。而未列举的权利并不意味着公民不可以行使，正如美国宪法第九修正案所规定：“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。”公民基本权利体系的构建，不在于规定多少项公民的基本权利，而在于此些权利能够通过何种制度来实现，使社会民众真正领悟宪法究竟是干什么的，使宪法能为公民权利救济提供最后的保护手段，可以作为司法机关维护正义的依据。 我国宪法的“人权条款”能否起到类似美国第九条修正案的权利源泉作用暂且不论，但至少应当在列举重要权利的同时有这样一个不断接纳新权利的条款，以保持公民基本权利体系的开放性，同时也有利于避免频繁修改宪法，以保持宪法持久的生命力和稳定性。同时，从权利保障的角度而言，宪法诉讼制度应当成为我国宪法的重要制度纳入宪法之中。 公民的义务是否应当在宪法中予以规定，学界也一直存在着激烈的争议。从当今世界各国宪法比较中可以看出，规范国家机关的权力和保障公民的基本权利构成各国宪法基本的、必不可少的内容，而对公民义务的规定则不在其列 。笔者认为，宪法作为一个以约束国家权力，而不是以要求公民履行义务为目的的法律，约束的对象应是公权力或准公权力，而不是普通公民，约束普通公民的只能是一般法律、法规。从宪法保障人权的价值目标来考量，公民义务并非必须在宪法中予以规定，而且从实然的宪法义务内容来看，由于宪法的特殊性，公民宪法义务中的绝大部分内容都在其他部门法中予以规定，而且宪法义务并不总是直接发生效力，更多显示的是其宣示性功能。国家要规范公民的行为，实现管理社会之目的，只要不违背宪法的规范可以制定任何法律来设定公民的义务，完全可以由普通法律规定的内容不必在宪法中予以重复规定。而且诸如众所周知、普法意义的公民义务也无规定的必要，如宪法第五条[29]。此外，宪法中既然规定了公民的义务，是否意味着公民应当承担宪法责任？若肯定，那么在公民未履行宪法义务的情况下，是否意味着公民违宪呢？和违反普通法律应当承担法律责任一样，公民未履行宪法义务的法律后果是什么？而宪法并没有像普通法律那样设置有“法律责任”的内容。规定了法律义务，而没有设置违反义务的法律责任，那么宪法义务的规定只能是一个具有象征性或宣示性的摆设，发挥不了作为义务条款本身的作用。从这种意义上而言，宪法也不应该规定公民义务。 （四）将领土条款纳入宪法 领土是国家构成的基本要素之一，我国宪法对国籍、国家主权都作了明确规定，虽然宪法中的部分条款也涉及领土问题[30]，但专门的领土条款却一直未纳入宪法之中。从世界各国的宪法文本来看，许多国家的宪法都对领土作了规定，以亚洲45个国家的宪法为例，有25部宪法明确规定了国家疆域，约占总数的56%，在欧洲42个国家中，有22部宪法明确规定了国家疆域，约占总数的53%[31]。领土是国家的重要因素，而宪法是规定国家制度和原则的法律，因此领土条款应当是宪法内容的重要组成部分。 我国现行宪法未对领土问题作出规定，是基于特定历史条件下的特殊考虑。但是随着国际局势的复杂化，我国面临的领土问题也日益突出，如台湾问题、东海钓鱼岛问题、南海问题、“东突”、“ 藏独”组织分裂国家的活动等等。因此，笔者建议借鉴域外宪法，将领土条款纳入宪法并以专款规定于总纲中，对历史上的领土疆域范围予以法律确认，为上述领土问题提供法律依据，同时也可以向世界宣示中国维护主权独立、领土完整的态度、立场和决心。领土条款的内容，笔者认为至少应当包括领土的范围以及领土的变更程序等。 五、结语 宪法作为人类社会发展之产物，随社会的变迁而发展，且每一时代的宪法都有其鲜明的时代品格。宪法内容结构的建构与设计，不仅仅是一个立宪或修宪的技术问题，而应以满足公民的需求为价值目标。从应然与实然宪法的角度分析后可以看出，究竟将哪些内容纳入宪法典，应当以宪法的人权保障目标或价值取向以及宪法最高法律效力所要求的自身稳定性和权威性作为衡量或评判标准。我国未来修改宪法时应当据此为标准，并考虑吸纳笔者提出的增删建议对宪法典的内容进行必要的增加、删减和调整，使内容合理、结构严谨的宪法不断推动我国宪政事业向前发展。 注释： [1]参见《中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议公报》。 [2]许崇德：《共和国宪法六十年》，载《法学家》2009年第5期。 [3][12][24][28]蔡定剑：《关于什么是宪法》，载《中外法学》2002年第1期。 [4]徐刚：《论法及法律的应然与实然》，载《贵州大学学报》2001年第4期。 [5]【荷兰】亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第184页。 [6]韩大元：《略论宪法正当性》，载《法学杂志》1995年第2期。 [7]陈驰：《宪法正当性的证明途径》，载《甘肃政法学院学报》2009年第9期。 [8]吴新平：《宪法的正当性问题》，中国人民大学宪政与行政法治研究中心《宪政与行政法治演讲集》，中国人民大学出版社2007年版，第139页。 [9][11]范进学：《宪法是什么（宪法学教授六人谈）》，载《山东社会科学》2006年第8期。 [10][15]崔为中：《宪法结构的比较研究》，载《法学评论》1996年第1期。 [13]董和平：《论宪法的价值及其评价》，载《当代法学》1999年第2期。 [14]周叶中：《宪法》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版，第152页。 [16]【荷兰】亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第195页。 [17]我国现行宪法序言共13个自然段，1700余字，约占全文的10%。 [18]李金国：《对〈宪法〉“序言”的修改建议》，载《2003年贵州省宪法法理学研究会年会论文集》2003年。 [19]马岭：《对〈宪法〉“序言”和“总纲”的修改建议》，载《法律科学》2003年第4期。 [20]参见《中华人民共和国宪法》第一百二十八条、第一百三十三条。 [21]《中华人民共和国人民法院组织法》第十六条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《中华人民共和国人民检察院组织法》第十条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第三十条规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。” [22]周旺生：《立法研究（第4卷）》，法律出版社2004年版，第525～526页。 [23]许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第140页。 [25]张千帆：《宪法不应该规定什么》，载《华东政法学院学报》2005年第3期。 [26]王广辉：《论我国宪法典结构的完善》，载《法商研究》2000年第5期。 [27]曾萍：《宪法修改问题研究综述》，载《人大研究》2003年第9期。 [29] 《中华人民共和国宪法》第五条：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” [30]参见《中华人民共和国宪法》序言第九自然段“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”。第十二自然段“……中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则……” [31]刘小冰：《中国国家疆域的宪法定位》，载《学海》2004年第3期。 （作者单位：海南大学法学院）
一、问题的引入 我国自建国后共颁布了四部宪法，即“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”和“八二宪法”。现行“八二宪法”是依据党的十一届三中全会确定的路线、方针、政策，在回顾和总结建国以来我国社会主义建设实践经验之基础上，并经过全民讨论通过的。为适应我国经济和社会发展的需求，使宪法达到稳定性与适应性的平衡，全国人大分别于1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法的个别条款进行了修改与完善。可以说，我国宪法的优越性和不足之处，在四部宪法及其修正案中都得到了充分的体现。“中华人民共和国宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法制基础。实践证明，现行宪法是一部符合我国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，保障了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，应该保持稳定。”[1]我们在肯定现行宪法之先进性及其对社会进步发展所发挥的积极作用的同时，不得不反思从制定“五四宪法”开始，一直到2004年“八二宪法”第四次修正案通过的50多年中，为何立法机关立宪、修宪次数多达十余次，而且自1988年以来，“八二宪法”已有了31条修正案[2]。 我国如此频繁的修宪在世界宪法史上是不多见的，但更深层次的思考在于“十一届三中全会以后，不但国体、政体没有变，就是国家总的路线、方针、目标和任务都没有变，为什么还要频繁修改宪法呢……宪法到底应该规定什么内容？是不是把不应规定的东西当作宪法内容加以规定了，把不是根本性的东西当作根本写进了宪法。”[3]历次对宪法的修改究竟修改了什么内容，是增加还是删除了宪法内容，如果是增加了宪法内容，这些内容入宪的必要性又是什么？相反，又是基于何种理由而删除了相关内容。这些问题归根到底需要解决的即是，我国宪法内容结构究竟应当由哪些内容构成，哪些内容可以或应当载入宪法，哪些内容不应该纳入宪法。基于对这些问题的考虑，笔者将从宪法典的序言、公民基本权利和义务、国家机构等几个方面予以研究论证，以期能对完善我国现行宪法提出些许建议。 二、应然与实然宪法文本的分析 法作为一系列社会、经济、心理、道德等多因素的综合产物，既包含着理想的成分，亦包含着现实成分。法的这种理想状态，亦即法应当是什么，指的是法的应然；法的现实状态，即法实际是什么，指的是法的实然。“任何一部制定法，都存在‘法实际是什么’和‘法应当是什么’这一问题。”[4]宪法作为法律的一种，同样存在宪法应该规定什么，而实际规定了什么问题。具体到我国宪法，即我国宪法应该规定哪些内容，而作为我国成文宪法文本的“八二宪法”又实际规定了哪些内容，这正是我们研究上述问题的一个切入点。虽然法的应然与实然之间存在着内在的逻辑关系，但我们不能必然从“宪法实际规定了什么”来推导出“宪法应当规定什么”的必然结论。不过我们从实然的角度，即“宪法实际规定了什么”，分析包括“五四宪法”制定以来一直到“八二宪法”及其四个修正案的内容，以及兼顾比较研究世界各国宪法文本的内容，有助于我们对应然和实然宪法内容有一个整体的认识，对现行不适当内容予以批判，推动现实宪法向前发展。 （一）我国宪法四次修正内容的共性 我国宪法的内容包括五个部分，即：序言、总纲、公民基本权利和义务、国家机构、国家标志。笔者对现行宪法历次修改、修正的内容对比分析后，抽象出历次修改、修正的重点内容或共性、相似之处，即经济问题是历次宪法修改修正的重点内容。详言之，1988年宪法修正案全部是对经济制度问题的修正，占修正内容比重的100%；1993年宪法修正案共五条，其中有四条涉及经济方面，占修正内容比重的80%；1999年宪法修正案共六条，其中有三项涉及经济方面，占修正内容比重的50%；2004年宪法修正案共有11项，涉及经济问题的内容有两项，占修正内容比重的18%。 （二）“八二宪法”四次修正的主要内容 其一，我国“八二宪法”及其修正案均记载了经济制度变迁之成果，反映了我国经济体制改革的历史发展进程。其二，把党的指导思想及基本主张规定于宪法中。其三，把“依法治国”载入宪法，实现了从人治到法治的转变。其四，涉及国家机构内容的修改。主要包括地方各级人大的任期、全国人大的组成、国家主席的职权等内容。其五，公民基本权利的内涵不断扩大，当然包括把党和国家的一贯方针“尊重和保障人权”载入宪法等。 （三）世界成文宪法国家宪法文本内容的比较 1. 实然宪法文本的视角。《成文宪法的比较研究》是马尔赛文对世界142部宪法文本比较研究的成果，其中涉及“宪法包括哪些内容”的问题，具体包括：“（1）关于宪法自身的规定：特别是宪法的性质、宪法在法律体系中的地位、修改的可能性及程序；（2）关于国家组织的规定：100%的宪法都规定了中央立法机关和行政机关，且绝大多数规定的是这些机关的组成，同时还规定了司法制度、选举制度、代表制度；（3）关于法制的规定：宪法没有涉及法治或法制，但却包含了法律制度的一些方面，例如宪法自身的规定与普通法律的关系以及和国际性立法的关系；（4）关于公民权利和政治权利的规定。” [5] 2.近现代宪法文本的视角。近现代世界各成文宪法国家宪法文本的内容虽不尽相同，但均可抽象出一些共性。一般而言，成文宪法文本内容主要包括序言、总纲、公民基本权利与基本义务、国家机构、宪法修改、违宪审查等。其中，近代宪法的内容结构主要表现为以对国家公权力的配置与控制为主，赋予和保障公民权利为辅的结构；而现代宪法的内容是在近代宪法内容基础上的发展，主要表现在公民权利内容的逐步扩张和在宪法中占据主导地位的加强。 三、宪法“应当规定哪些内容”的评判标准 （一）宪法正当性问题 “宪法正当性首先表现在宪法制定权的正当性……也就是国家权力成立与组织的合法性”，“宪法正当性同时表现为内容的正当性，即宪法规定的内容要正确地反映一国的实际情况，包括历史传统、现实要求与权力平衡状况。”[6]笔者暂且不论制宪权的正当性问题，就宪法内容的正当性而言，其要求在现实生活中宪法能够得到民众的普遍尊崇和有效执行，亦即意味着“只要宪法没有被大规模地改变或者被经常地改变，我们就认为宪法是被人们所认可的，正当的。反之，则说明可接受性程度低，宪法的正当性受到了挑战”，“法国从1791年到1958年不到二百年的时间，宪法却被修改了12次；新中国之后的宪法，大大小小也被修改了9次之多。这种频繁地修改与改变宪法，恰好反映了宪法的可接受性程度低，或者说宪法的正当性程度不高。”[7]从这种意义上而言，宪法的正当性又要求其稳定性有一定的保障。此外，有学者从宪法学的角度理解宪法的正当性，认为应从人民性、科学性、实践性、权威性四个方面进行探究[8]。从上述学界对“宪法正当性”研究的成果可以看出，应然层面的宪法内容实质上与宪法的正当性相契合，而宪法的正当性又主要通过宪法的目的或者宪法的价值、宪法的稳定性而间接予以证明。 （二）衡量与判定“哪些内容应纳入宪法典”的标准 国家立法机关制定宪法的目的，是我们研究和解决“哪些内容应当载入宪法，哪些内容不宜进入宪法”的一个根本衡量标准。若没有这样一个评判标准，我们对于这一问题的研究就只能停留在因人、因时、因地而异的状态。正如有学者在论证“宪法是什么”这一命题时所言，“我们对宪法的解读，应该有一种历史的观念。你不能用近现代的这个经典宪法，把它作为一个标准来衡量或判断别的宪法，或者说某一个国家它有没有宪法，或某一个国家的宪法是好的还是不好的。你不能用美国宪法为标准来衡量中国宪法，说美国的宪法是如何如何之好，中国的宪法是如何如何的没用，这个观点我是不同意的。”[9]还有学者在研究宪法的结构时指出，“英美法系各国宪法一般结构简单，少于六个部分，属于结构不完整宪法……大陆法系国家宪法结构一般比较完整，属于完整结构宪法。”[10]该学者得出此结论无非是基于多数国家宪法或者现代宪法之标准，而多数的未必是合理的，现代的也未必就是优越先进的，这只能是作为一个参考因素，而不能将其作为评判标准。 制定宪法的目的究竟是什么，学界的观点也不尽一致。例如胡锦光教授在探讨“宪法是什么”这一论题时指出，“宪法是一个最大的控权法，利用它去把国家权力控制起来……宪法的另外一个目的就是，宪法不仅仅是把国家权力控制起来，还要使得国家权力更为有效地、充分地行使，让它用一种特殊的功能来达到保障人权的一种效果。”[11]蔡定剑教授在研究“关于什么是宪法”一文中认为，“宪法是一种以专门调整政府与公民关系的法律，它以规定政府的组织、结构、职权、行使职权的方式和公民的基本权利为主要内容，以规范和限制政府的权力和保障公民的基本权利为目的。”[12]董和平先生则认为，宪法的价值在于以民主的方式规范政治秩序，民主是衡量一部宪法是好是坏的唯一标准[13]。周叶中教授认为“宪法所追求的根本理想，应该在于不断推动社会政治关系的进步，保护和增进公民的自由和民主权利，逐步消除人们对国家的依附，最终在政治和社会生活上实现人民主权。这正是宪法的根本目的之所在。”[14]笔者认为，上述学者的观点虽不尽一致，但不存在实质性分歧，均表明了立法机关制定宪法的目的在于保障人权、自由和民主。 四、完善我国宪法典内容结构的建议 （一）删除宪法序言中易于变迁的内容 我国学界对宪法序言部分的研究主要集中于序言存在的必要性、序言应当包括的内容、序言的法律效力等方面。从应然宪法的角度分析，大多数学者对于宪法序言的必要性并无太大分歧，基本倾向于宪法应当有序言；从实然宪法文本的内容看，我国四部宪法都有序言部分，而且在域外各成文宪法国家中， 141部宪法中有序言的宪法有94部[15]，马尔赛文的统计结果是67.6%的宪法有序言[16]。但宪法序言不够简洁、明了、篇幅过长[17]是多数学者认为的序言弊端。从其内容来看，除最后一段关于宪法地位的规定外，其余都是围绕国家自身展开的，大体涉及历史回顾、若干的重要政策等。因此，有学者建议回顾、描述历史的部分，除第一自然段予以保留外，其他自然段可以大幅度精简或删除，写入历史教科书中，不必规定在宪法里[18]。还有学者建议，有关阶级斗争的内容应予删除[19]，因为这些内容与保障人权的制宪目的没有必然联系。同时，序言应当是宪法最具稳定性的部分，而从四部宪法序言的修改中可看出，序言是我国宪法中变动最频繁、最不稳定的部分。其中第七自然段从1993年到1999年，6年间就修正了两次。因此，序言所累也是造成宪法频繁修改的原因之一，为了维护宪法稳定性与最高权威性，即使我们不能像部分国家那样取消序言，但至少应当对其内容进行鉴别判断，删除那些容易变迁的内容。 （二）将“两院”向人大报告工作制度载入宪法 根据宪法规定，法院、检察院（以下简称“两院”）、政府均由人大产生，向人大负责，受人大监督。实践中，“两院”向人大报告工作是人大对“两院”监督的一项工作制度。而我国宪法只规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责；地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责[20]。宪法并没有规定“两院”要向人大报告工作，只规定是“负责”，而“两院”向人大报告工作是依据人民法院组织法、人民检察院组织法和全国人大议事规则等法律规定[21]。而普通立法不得与宪法相抵触是立法的一个根本原则，此三项立法是否有违宪法规范或宪法精神？“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”在规定人大与“两院”的关系时都规定“两院”应向人大负责并报告工作而为何“八二宪法”不再规定报告工作？“八二宪法”经过四次修改，为何没有对此作出回应？此些问题不得不引起我们对“报告工作制度”的反思。鉴于本文研究范围的局限性，笔者只从我国宪法内容的应然角度，分析“两院”向人大报告工作的制度是否应当载入宪法。 笔者认为，宪法既然规定了“两院”应当向人大及其常委会负责，而“负责”的形式可以是多样化的，报告工作制度只是其向人大及其常委会“负责”的形式之一。我国宪法虽然没有报告工作制度的规定，但实践中“两院”所作的工作报告并非是对宪法精神的违背（至于上述三部法律是否违背宪法规范笔者在此不做评价），因为未规定并不意味着对报告工作的完全否定或者说不得报告工作。正如张友渔教授所言“现行宪法没有规定‘两高’应提出报告，不是宪法起草委员会遗漏，而是经过考虑有意不作规定。当时认为‘两高’虽同国务院一样，都是由全国人大产生、对它负责、受它监督。但‘两高’的任务和工作都同作为全国人大执行机关的国务院不同，不一定要硬性规定它们报告工作。在当时情况下，‘两高’工作中，很少有重大问题，何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢？当然，不作硬性规定，就等于说可报告也可不报告，而不等于不可报告工作。在‘两高’自己认为有必要报告或全国人大及其常委会要求它们报告时，就可以或应当报告。”[22]笔者赞同上述观点，并认为我国宪法应当明确人大对“两院”工作监督的形式，或者说“两院”向人大负责的形式。鉴于“两院”向人大报告工作已成为常态，宪法可以非强制性规范的形式对报告工作制度予以明确，但这并非意味着现实中有了常态的做法我们的宪法就必须与其契合而加以规定，只是该制度的运作在目前来说是一种比较可行的监督或负责形式，当然不排除在条件成熟时创新出其他的制度或形式。同时，鉴于有些地方人大及其常委会否决“一府两院”工作报告所引起的法律问题，建议不宜对工作报告制度做强制性规定。 （三） 载入开放性权利条款并取消公民义务条款 宪法的核心价值在于通过对公民基本权利的确认与保障，使宪法成为公民权利的保障书。有学者把宪法条文分为“实体法”和“程序法”两部分，其中的“实体法”即指宪法有关公民基本权利的规范内容[23]。 公民的基本权利是宪法赋予公民的最基本、最重要的权利，表明了公民的宪法地位，反映了国家权力与公民权利的相互关系，在整个权利体系中处于核心与基础地位。正如蔡定剑教授所言：“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力的范围，国家机关的设立、组织及其职权，以及各国家机关之间的关系。如果宪法要规定两项内容，那就是规定公民享有的基本权利。”[24]同时，为了彰显国家重视公民基本权利的价值取向，“国家机构之前的公民权结构”是大多数国家的宪法所采取的方式。对于如何完善公民的基本权利体系，学者们提出了不同的见解。有学者认为，宪法不是政治纲领，不应规定太过的积极权利[25]；还有学者认为，我国宪法应该对公民的迁徙自由权、罢工权予以确认，并且应当构建一个较为完善的公民基本权利体系[26]。另有学者认为，应增加一条对公民基本权利保护的概括性规定，即“法无禁止即自由”，宪法未作列举性规定的权利，不能理解为公民无权享有，也不能认为政府可以随意剥夺，同时就公民基本权利的宪法规范本身而言，至少应当包含对权利的确认、保障与限制三个方面，才具有完整性[27]。笔者认为，虽然我国四部宪法中公民基本权利条款在不断增加，但在实践中有些权利是无法实施或兑现的。比如：宪法规定了国家尊重和保障人权，而在刑事案件中刑事被害人的权利又在多大程度上得到了保障呢？包括刑事被害人权利被遗忘在内的种种现实表明，公民基本权利在实现过程中缺乏有力的制度保障。宪法不应该是一个政治文件，它应具有法律的一般特性，其中尤为重要的是可诉性，即可以通过诉讼的途径得以实施。对社会民众而言，更愿把宪法作为保护权利的手段，而不希望它是一种政治宣言。宪法的这一特性以及权利保护条款的激活要求在我国建立宪法诉讼制度。 我国宪法在社会中之所以没有对社会民众发生什么作用或影响，宪法的政治性过强且不具有可诉性是其原因之一。“宪法应该是这样一种法律，当公民和社会组织的权利受侵害时，可通过社会的、行政的手段解决。如果认为解决不当，可诉诸法院，通过普通的司法诉讼解决。诉讼还有一审、二审救济保障。如果在穷尽上述一切救济手段以后，公民的基本权利还没有得到保护时，而这种权利又是非常重要的涉及宪法保护的公民的基本权利时，公民最后可以求助于宪法的救助手段来保护自己。”[28]因此，关于公民的基本权利，由于人认识能力的有限性、宪法本身的局限性以及基本权利内容的发展性，立法者不可能在宪法文本中将应当受到保障的基本权利一一列举。而未列举的权利并不意味着公民不可以行使，正如美国宪法第九修正案所规定：“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。”公民基本权利体系的构建，不在于规定多少项公民的基本权利，而在于此些权利能够通过何种制度来实现，使社会民众真正领悟宪法究竟是干什么的，使宪法能为公民权利救济提供最后的保护手段，可以作为司法机关维护正义的依据。 我国宪法的“人权条款”能否起到类似美国第九条修正案的权利源泉作用暂且不论，但至少应当在列举重要权利的同时有这样一个不断接纳新权利的条款，以保持公民基本权利体系的开放性，同时也有利于避免频繁修改宪法，以保持宪法持久的生命力和稳定性。同时，从权利保障的角度而言，宪法诉讼制度应当成为我国宪法的重要制度纳入宪法之中。 公民的义务是否应当在宪法中予以规定，学界也一直存在着激烈的争议。从当今世界各国宪法比较中可以看出，规范国家机关的权力和保障公民的基本权利构成各国宪法基本的、必不可少的内容，而对公民义务的规定则不在其列 。笔者认为，宪法作为一个以约束国家权力，而不是以要求公民履行义务为目的的法律，约束的对象应是公权力或准公权力，而不是普通公民，约束普通公民的只能是一般法律、法规。从宪法保障人权的价值目标来考量，公民义务并非必须在宪法中予以规定，而且从实然的宪法义务内容来看，由于宪法的特殊性，公民宪法义务中的绝大部分内容都在其他部门法中予以规定，而且宪法义务并不总是直接发生效力，更多显示的是其宣示性功能。国家要规范公民的行为，实现管理社会之目的，只要不违背宪法的规范可以制定任何法律来设定公民的义务，完全可以由普通法律规定的内容不必在宪法中予以重复规定。而且诸如众所周知、普法意义的公民义务也无规定的必要，如宪法第五条[29]。此外，宪法中既然规定了公民的义务，是否意味着公民应当承担宪法责任？若肯定，那么在公民未履行宪法义务的情况下，是否意味着公民违宪呢？和违反普通法律应当承担法律责任一样，公民未履行宪法义务的法律后果是什么？而宪法并没有像普通法律那样设置有“法律责任”的内容。规定了法律义务，而没有设置违反义务的法律责任，那么宪法义务的规定只能是一个具有象征性或宣示性的摆设，发挥不了作为义务条款本身的作用。从这种意义上而言，宪法也不应该规定公民义务。 （四）将领土条款纳入宪法 领土是国家构成的基本要素之一，我国宪法对国籍、国家主权都作了明确规定，虽然宪法中的部分条款也涉及领土问题[30]，但专门的领土条款却一直未纳入宪法之中。从世界各国的宪法文本来看，许多国家的宪法都对领土作了规定，以亚洲45个国家的宪法为例，有25部宪法明确规定了国家疆域，约占总数的56%，在欧洲42个国家中，有22部宪法明确规定了国家疆域，约占总数的53%[31]。领土是国家的重要因素，而宪法是规定国家制度和原则的法律，因此领土条款应当是宪法内容的重要组成部分。 我国现行宪法未对领土问题作出规定，是基于特定历史条件下的特殊考虑。但是随着国际局势的复杂化，我国面临的领土问题也日益突出，如台湾问题、东海钓鱼岛问题、南海问题、“东突”、“ 藏独”组织分裂国家的活动等等。因此，笔者建议借鉴域外宪法，将领土条款纳入宪法并以专款规定于总纲中，对历史上的领土疆域范围予以法律确认，为上述领土问题提供法律依据，同时也可以向世界宣示中国维护主权独立、领土完整的态度、立场和决心。领土条款的内容，笔者认为至少应当包括领土的范围以及领土的变更程序等。 五、结语 宪法作为人类社会发展之产物，随社会的变迁而发展，且每一时代的宪法都有其鲜明的时代品格。宪法内容结构的建构与设计，不仅仅是一个立宪或修宪的技术问题，而应以满足公民的需求为价值目标。从应然与实然宪法的角度分析后可以看出，究竟将哪些内容纳入宪法典，应当以宪法的人权保障目标或价值取向以及宪法最高法律效力所要求的自身稳定性和权威性作为衡量或评判标准。我国未来修改宪法时应当据此为标准，并考虑吸纳笔者提出的增删建议对宪法典的内容进行必要的增加、删减和调整，使内容合理、结构严谨的宪法不断推动我国宪政事业向前发展。 注释： [1]参见《中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议公报》。 [2]许崇德：《共和国宪法六十年》，载《法学家》2009年第5期。 [3][12][24][28]蔡定剑：《关于什么是宪法》，载《中外法学》2002年第1期。 [4]徐刚：《论法及法律的应然与实然》，载《贵州大学学报》2001年第4期。 [5]【荷兰】亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第184页。 [6]韩大元：《略论宪法正当性》，载《法学杂志》1995年第2期。 [7]陈驰：《宪法正当性的证明途径》，载《甘肃政法学院学报》2009年第9期。 [8]吴新平：《宪法的正当性问题》，中国人民大学宪政与行政法治研究中心《宪政与行政法治演讲集》，中国人民大学出版社2007年版，第139页。 [9][11]范进学：《宪法是什么（宪法学教授六人谈）》，载《山东社会科学》2006年第8期。 [10][15]崔为中：《宪法结构的比较研究》，载《法学评论》1996年第1期。 [13]董和平：《论宪法的价值及其评价》，载《当代法学》1999年第2期。 [14]周叶中：《宪法》，北京大学出版社、高等教育出版社2001年版，第152页。 [16]【荷兰】亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第195页。 [17]我国现行宪法序言共13个自然段，1700余字，约占全文的10%。 [18]李金国：《对〈宪法〉“序言”的修改建议》，载《2003年贵州省宪法法理学研究会年会论文集》2003年。 [19]马岭：《对〈宪法〉“序言”和“总纲”的修改建议》，载《法律科学》2003年第4期。 [20]参见《中华人民共和国宪法》第一百二十八条、第一百三十三条。 [21]《中华人民共和国人民法院组织法》第十六条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《中华人民共和国人民检察院组织法》第十条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第三十条规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。” [22]周旺生：《立法研究（第4卷）》，法律出版社2004年版，第525～526页。 [23]许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第140页。 [25]张千帆：《宪法不应该规定什么》，载《华东政法学院学报》2005年第3期。 [26]王广辉：《论我国宪法典结构的完善》，载《法商研究》2000年第5期。 [27]曾萍：《宪法修改问题研究综述》，载《人大研究》2003年第9期。 [29] 《中华人民共和国宪法》第五条：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” [30]参见《中华人民共和国宪法》序言第九自然段“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”。第十二自然段“……中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则……” [31]刘小冰：《中国国家疆域的宪法定位》，载《学海》2004年第3期。 （作者单位：海南大学法学院）